教學(xué)課件公共政策概論(第二版)-2

1、緒論第1章明確公共政策的基本含義理解公共物品、公共職能、公共問題、公共利益、公共權(quán)力、公共秩序、公共治理這些與公共政策相關(guān)的概念掌握公共政策的基本分類理解政府支出的相關(guān)理論了解政府失靈、市場失靈、契約失靈、志愿失靈、社會失靈這些影響公共政策的現(xiàn)象1.1 公共政策的含義研究公共政策的緣由主要表現(xiàn)在科學(xué)、專業(yè)和政治三個(gè)方面。從科學(xué)角度而言，分析公共政策的成因與結(jié)果，有助于增進(jìn)和提高社會領(lǐng)域的知識，有助于了解社會與經(jīng)濟(jì)、政府與環(huán)境、問題與回應(yīng)、政治與政策等多方面因素的互動(dòng)關(guān)系，有助于增進(jìn)人們對政治行為和政府治理的理解，從而加深對公共政策本質(zhì)和規(guī)律的認(rèn)識。從專業(yè)角度而言，掌握公共政策的理論與方法能夠使

2、人們應(yīng)用科學(xué)知識解決實(shí)際問題。從政治角度而言，政策不僅是為了科學(xué)和專業(yè)而存在，而且在政治領(lǐng)域也具有舉足輕重的地位和作用。它通過提供政治討論的素材，促進(jìn)政治意識的提高，從而完善政策制定過程，提高公共政策質(zhì)量。1.1.2 什么是公共政策“政策”是社會公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。社會公共權(quán)威是一個(gè)較為寬泛的概念，它既包括國家政府或執(zhí)政黨派，又涵蓋宗教團(tuán)體或宗族勢力，泛指具有特殊權(quán)力、能夠制定公共政策的政治實(shí)體。特定情境是指特定的歷史時(shí)期和特定的環(huán)境條件，以及公共政策特定的適用范圍，即所謂的時(shí)空條件。行動(dòng)方案是指政策的具體性和可操作性，行動(dòng)準(zhǔn)則是指政策的指導(dǎo)性和原則

3、性。公共政策的作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)。公共政策的表現(xiàn)形式：法律法規(guī)行政規(guī)定或命令國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示政府大型規(guī)劃具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。1.1.3 全民公決：公共政策重要的表現(xiàn)形式全民公決又稱全民投票或公民表決，指全體公民對重大問題投票作出決定。它起源于古希臘城邦雅典的公民大會。全民公決是一種直接民主形式，它是民主國家憲政制度的重要組成部分，是由選民通過直接投票的方式，對相關(guān)議題表達(dá)同意、反對或棄權(quán)的明確態(tài)度，然后根據(jù)表決結(jié)果達(dá)成決策的一種制度。它是人民自決權(quán)實(shí)施的一種特定程序選擇，屬于民主憲政的范疇。從性質(zhì)上講，它不是對代議制民主的否定，而是對代議制民主的補(bǔ)充和修

4、正。求助于全民公決的內(nèi)容大多是關(guān)系國家前途命運(yùn)和國計(jì)民生的重大問題。全民公決的優(yōu)點(diǎn)全民公決基于平等原則，使每個(gè)公民都有參與政策制定的權(quán)利。全民公決還可以培養(yǎng)公民的參與意識和政治責(zé)任感。全民公決的局限性1.1.4 公共政策的概念梳理1.1.5 公共政策的作用導(dǎo)向功能管制功能調(diào)節(jié)功能分配功能1.2 “公共”概念透視1.2.1 公共物品所謂公共物品（public goods）是指那些能夠被所有人得到的物品或服務(wù)。所謂私人物品（private goods）則是指那些通過市場選擇而被個(gè)人消費(fèi)的物品，而且只有那些為之付費(fèi)的人才有權(quán)力對其進(jìn)行支配。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，公共物品的主要特征表現(xiàn)為它的不可分割性

5、，也就是說，它面向所有人，不具有排他性。20世紀(jì)60年代開始，公共物品成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家們爭論的焦點(diǎn)，布坎南提出了一種俱樂部理論，他認(rèn)為俱樂部形式的存在能夠通過一種收取費(fèi)用的機(jī)制排除部分公共成員的參與。1.2.2 公共職能1.2.3 公共問題由于政府的職能是有限的，公共政策要處理的是公共問題而不是私人問題。19世紀(jì)影響力很大的古典自由主義思想家約翰斯圖亞特密爾（John Stuart Mill）在論自由一書中通過厘清“群”、“己”權(quán)界，來謀求公與私的界限，提出了“不傷害原則”。個(gè)人的行為只要不涉及自身以外的其他人的利害，個(gè)人就不必向社會負(fù)責(zé)和交代；關(guān)于對他人利益有害的行為，個(gè)人則應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)和交代，并且

6、還應(yīng)當(dāng)承受或是社會的或是法律的相應(yīng)懲罰，假如社會的意見認(rèn)為需要用這種或那種懲罰來保護(hù)它自己的話。1.2.4 公共利益公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益， 它是包括國家利益、階級利益、民族利益、集體利益在內(nèi)的公共物質(zhì)利益和精神需要。確定公共利益通常要遵循以下四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：1.2.5 公共權(quán)力公共權(quán)力一般指由立法、行政、執(zhí)法、司法等國家和社會的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力，它在保證社會穩(wěn)定、維持良性互動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著任何非公共的私人權(quán)力都無法取代的重要作用。公權(quán)力的邊界問題是個(gè)大問題，它關(guān)系到公權(quán)力危害個(gè)人權(quán)利的可能性，因此，公權(quán)力的行使必須確立邊界意識。對公權(quán)力的邊界予以限定，原因在于

7、對權(quán)力擴(kuò)張本性的警惕和對人性表現(xiàn)的不信任。只有在公權(quán)力邊界得到限制的前提下，才能使公權(quán)力在不危害個(gè)人權(quán)利和社會自由的前提下，在法定的公共領(lǐng)域內(nèi)有規(guī)則地運(yùn)行。1.2.6 公共秩序公共秩序（public order)也稱“社會秩序”，是指為了維護(hù)社會公共生活的正常進(jìn)行而要求人們必須遵守的行為規(guī)范，由法律，行政法規(guī)，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位和社會團(tuán)體的規(guī)章制度等共同確定，主要包括社會管理秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、交通秩序和公共場所秩序等。遵守公共秩序是公民的基本義務(wù)。處理公共秩序與私人權(quán)利的關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)： 正當(dāng)性 必要性 合法性1.2.7 公共治理公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的

8、公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多面化、治理方式多樣化等典型特征。就治理主體而言，該模式主張不僅包括國家，還包括其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會、自治團(tuán)體等，各種治理主體在公域之治中應(yīng)各展其長、各得其所。就治理依據(jù)而言，該模式主張不僅包括國家立法，還包括社會共同體形成的規(guī)則，甚至不同主體之間達(dá)成的協(xié)議等。在治理方式上，該模式主張依照公域之治的實(shí)際需要，在進(jìn)行綜合性成本-收益分析的基礎(chǔ)上，能使用非強(qiáng)制方式的就不使用強(qiáng)制方式，能用雙方協(xié)商解決的方式就不用單方強(qiáng)制的方式，能使用自治的方式就不使用他治的方式，遵照先市場后社會再政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場化。這種模式主張，在憲政

9、框架下，所有公共治理主體都應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，確保沒有權(quán)力不受監(jiān)督、沒有權(quán)利不受救濟(jì)，所有公共治理主體都要依法承擔(dān)違法責(zé)任，尤其要確保過罰相當(dāng)、罰當(dāng)其責(zé)。1.3 公共政策的分類1.3.1 實(shí)質(zhì)性政策和程序性政策實(shí)質(zhì)性政策與政府將要采取的行動(dòng)有關(guān)，如修建高速公路、實(shí)施福利計(jì)劃、抓捕恐怖分子、禁止酒精飲料零售等。實(shí)質(zhì)性政策會直接給人們帶來利益或造成不便，并分配相關(guān)收益和支付必要成本。程序性政策則只涉及怎樣采取行動(dòng)和由誰來采取行動(dòng)的問題。根據(jù)這樣一個(gè)定義，程序性政策就包括了一些法律（如組織法等）。當(dāng)然，程序性政策也可能會有重要的實(shí)質(zhì)性結(jié)果，即“怎么做”和“誰來做”可能對實(shí)際做了什么（政策結(jié)果）具有重要影響

10、。1.3.2 分配性政策和再分性型政策分配性政策涉及將服務(wù)和利益分配給人口中的特定人群個(gè)人、團(tuán)體、公司和社區(qū)。由于所分配的利益由公共財(cái)政承擔(dān)，所以分配性政策一般只產(chǎn)生得利者，而沒有明確的受損者，也較容易獲得支持。再分配性政策是政府有計(jì)劃的積極行動(dòng)，涉及在社會各階層和團(tuán)體中財(cái)富、收入、財(cái)產(chǎn)和權(quán)利的轉(zhuǎn)移性分配。由于再分配性政策多涉及金錢、權(quán)利或權(quán)力的再分配，所以往往難以制定和通過。1.3.3 管制性政策和自我管制性政策管制性政策是對個(gè)人或團(tuán)體的行動(dòng)加以限制和約束。管制性政策的形成通常涉及兩個(gè)團(tuán)體或團(tuán)體聯(lián)盟之間的沖突。管制性政策存在以下幾種形式。某些管制性政策提出了行為的基本準(zhǔn)則。消費(fèi)者保護(hù)政策能用

11、來說明管制政策存在的另一些差別。某些管制性政策，比如限制企業(yè)進(jìn)入廣播、電視、煤炭、電力等特殊行業(yè)的政策，是通過將利益賦予某些人，而拒絕給予另一些人的決定來加以貫徹實(shí)施的。自我管制性政策同競爭性管制性政策近似，但自我管制性政策受到被管制團(tuán)體更多的控制，而且它們把其用作保護(hù)和促進(jìn)自身成員利益的一種手段。1.3.4 物質(zhì)性政策和象征性政策物質(zhì)性政策是將有形的資源和實(shí)質(zhì)性的權(quán)利給予受益人，或?qū)⒄嬲牟焕麠l件強(qiáng)加給那些受相反影響的人。象征性政策對人們幾乎沒有什么真正的物質(zhì)性影響。它們并不交付表面上似乎要交付的東西，也不分配有形的利益。確切地說，這些政策多涉及人們所珍視的一些價(jià)值觀，如和平理念、愛國主義和

12、社會公正等。絕大多數(shù)政策既非純粹的象征性政策，也不是完全的物質(zhì)性政策。相反，這兩類政策可以被視為一個(gè)物體的兩極，大多數(shù)政策落在兩極之間，并依據(jù)象征性或物質(zhì)性的程度來確定其在物體中的位置。1.3.5 涉公政策與涉私政策涉公政策是指涉及公共物品提供的政策，涉私政策是指涉及私人物品提供的政策。一般來說，凡被認(rèn)為具有公共物品性質(zhì)的東西，人們都希望由政府負(fù)責(zé)提供。但政府提供的一些社會物品也有一些帶有私人物品的特征，政府之所以提供這些物品（當(dāng)然有時(shí)也可以由市場來提供），反映了政治決策的作用，且多源于一些傳統(tǒng)因素（政府理念、政治文化等）的影響。1.4 政府收入與政府支出1.4.1 政府收入政府收入，是指政府

13、為履行其職能而籌集的一切資金的總和。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府收入是國家通過一定的形式和渠道集中起來的以貨幣表現(xiàn)的一定量的社會產(chǎn)品價(jià)值，它是政府從事一切活動(dòng)的物質(zhì)前提。廣義的政府收入是指各級政府所支配的全部資金，其范圍包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入。狹義的政府收入僅指國家預(yù)算內(nèi)收入。目前，政府收入主要具有以下幾種形式。1.4.2 政府支出公共支出被界定為各級政府履行其必要職能所進(jìn)行的各項(xiàng)活動(dòng)的成本，包括購買所需商品和勞務(wù)進(jìn)行的各種資金、提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的支出，以及為實(shí)現(xiàn)收入分配等進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支出。公共支出的分析包括總量分析和結(jié)構(gòu)分析兩種。公共支出通常應(yīng)堅(jiān)持以下一些原則：量入為出原則、公平原則、效

14、益原則、統(tǒng)籌兼顧原則。政府支出的增長，可以從政府支出的絕對量和相對量兩個(gè)方面來考察。衡量政府支出規(guī)模相對增長時(shí)，一般來說，主要將政府支出金額與GNP或GDP進(jìn)行對比，同時(shí)也可以把政府支出分成若干項(xiàng)目（轉(zhuǎn)移性支出、購買性支出等）與GNP或GDP進(jìn)行對比。1.4.3 公共政策范圍政府支出仍是一個(gè)反映政府職能與政策走向的常用指標(biāo)。政府支出規(guī)模增長主要受政治性因素、經(jīng)濟(jì)性因素、社會性因素的影響。1.4.4 財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱黨的十八屆三中全會公報(bào)中提出：“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確

15、事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度?！?.4.5 政府支出相關(guān)理論1.5 政府失靈與市場失靈1.5.1 政府失靈政府失靈也稱政府失效，指政府在為彌補(bǔ)市場失靈而對經(jīng)濟(jì)、社會生活進(jìn)行干預(yù)的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷，進(jìn)而無法使社會資源配置效率達(dá)到最佳的情景。具體來說是指個(gè)人對公共物品的需求在現(xiàn)代政治體制中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率，或者說政

16、府作出了降低經(jīng)濟(jì)效率的決策或不能實(shí)施改善經(jīng)濟(jì)效率的決策。政府失靈的主要表現(xiàn)形式：所謂“政府內(nèi)部性”，又稱政府自利性，是指政府及其成員追求自身動(dòng)機(jī)、目標(biāo)與利益而非社會福利，是政府失靈的一種基本的或體制性的表現(xiàn)形式。政府內(nèi)部性是政府?dāng)U張的重要?jiǎng)右颉Ｕ块T的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。政府內(nèi)部性與政府?dāng)U張1.尋租是指選民，尤其是其中的利益集團(tuán)，通過各種合法或非法的努力，如游說和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。由于尋租者所得到的利潤并不是生產(chǎn)的結(jié)果，而是對現(xiàn)有生產(chǎn)成果的一種再分配。所以，尋租具有非生產(chǎn)性的特征。尋租的前提是政府權(quán)力對市場交易活動(dòng)的

17、介入。尋租會導(dǎo)致資源浪費(fèi)，導(dǎo)致不同政府官員的權(quán)力爭奪，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本。尋租主要有三類：通過政府管制的尋租、通過關(guān)稅和進(jìn)出口配額的尋租、在政府訂貨中的尋租。政府尋租2.政府對社會失靈與市場失靈進(jìn)行干預(yù)時(shí)存在信息不完全和不對稱的困擾。這是因?yàn)橐环矫嬲^難掌握真實(shí)的社會需求與供給，另一方面干預(yù)活動(dòng)本身存在信息不完全和不對稱問題，包括信息量不足、信息質(zhì)量差與信息傳播渠道不暢等問題。信息不完全和不對稱3.政府俘獲4.政府俘獲是指企業(yè)通過向公職人員提供非法的個(gè)人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規(guī)章的企圖。政府俘獲實(shí)際上是公權(quán)私用，即公共權(quán)力為少數(shù)利益集團(tuán)而不是公眾謀利益。政府決策失效

18、的主要原因來自公共決策過程本身的復(fù)雜性和不確定性，以及現(xiàn)有公共決策體制和方式的缺陷。具體來說主要有以下五方面。決策失效5.政府提供公共物品和服務(wù)的低效率也是政府失靈的重要表現(xiàn)，其原因可以歸納為以下五點(diǎn)。政府壟斷供給。公共物品在估價(jià)或評價(jià)上的困難。政府機(jī)構(gòu)及其官員缺乏追求利潤的動(dòng)機(jī)，利潤的作用變得虛幻，以至于在政府機(jī)構(gòu)里就會產(chǎn)生不顧成本的低效率。缺乏供給競爭和市場激勵(lì)。監(jiān)督機(jī)制存在缺陷。供給低效6.1.5.2 市場失靈市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。市場失靈的原因1.5.3 契約失靈契約失靈理論是由美國學(xué)者漢斯曼 (HB Hansmann)提出的。契約失靈是指，由于信息不對稱導(dǎo)

19、致僅僅依據(jù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的契約，難以防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會主義行為的出現(xiàn)。契約失靈與市場失靈、政府失靈理論的不同之處在于，政府失靈、市場失靈理論主要研究的是為什么有些公共產(chǎn)品要由非營利組織提供，而契約失靈理論研究的是為什么有的私人產(chǎn)品也要由非營利組織提供。1.5.4 志愿失靈美國霍普金斯大學(xué)政策研究所教授萊斯特M薩拉蒙（Lester M Salamon）提出了著名的“志愿失靈”理論，這一理論指出了非政府組織的幾大缺陷。1.5.5 社會失靈所謂社會失靈，多指由盲目性行為和情緒化沖動(dòng)所導(dǎo)致的群體非理性及由此產(chǎn)生的負(fù)面影響。從公共管理角度來看，有三大富有影響力的理論模型為人們所熟知，即哈定的

20、公地悲劇、塔克的囚徒困境和奧爾森的集體行動(dòng)的邏輯。這三大模型都揭示了在社會管理過程中，個(gè)人的理性選擇往往會導(dǎo)致群體的非理性。除此之外，群體的非理性還可以用鄰避效應(yīng)、從眾效應(yīng)、搭便車效應(yīng)、旁觀者效應(yīng)、廣場效應(yīng)、馬太效應(yīng)、黑洞效應(yīng)、暴民政治等社會心理學(xué)和政治學(xué)的理論加以解釋。1、三大模型2、群體非理性（1）鄰避效應(yīng)鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-Yard，NIMBY）是指居民或當(dāng)?shù)貑挝灰驌?dān)心工程建設(shè)項(xiàng)目（如垃圾場、化工廠、核電站、殯儀館等鄰避設(shè)施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的

21、集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。?）從眾效應(yīng)（3）搭便車效應(yīng)“搭便車”本是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，主要源于正外部性，其基本含義是不付成本而坐享他人之利。（4）旁觀者效應(yīng)旁觀者效應(yīng)也稱為責(zé)任分散效應(yīng)，指個(gè)體對于緊急事態(tài)的反應(yīng)在單個(gè)人時(shí)與同其他人在一起時(shí)是不同的。由于他人在場，個(gè)體會抑制利他行為。救助行為出現(xiàn)的可能與在場旁觀人數(shù)成反比，即旁觀人數(shù)越多，救助行為出現(xiàn)的可能性就越小。（5）廣場效應(yīng)社會心理學(xué)家認(rèn)為，在一切人群聚集的公開場合，人們常常表現(xiàn)出與日常生活大相徑庭甚至完全相反的言行，這并不是一個(gè)知識性方面（愚昧無知）的問題，而是一個(gè)無意識統(tǒng)治下的群體心理問題，這在社會心理學(xué)中被稱為廣場效應(yīng)。（6）馬太效應(yīng)“

22、好的愈好，壞的愈壞；多的愈多，少的愈少”（7）黑洞效應(yīng)所謂黑洞效應(yīng)就是一種自我強(qiáng)化效應(yīng)。從社會角度來看，當(dāng)一個(gè)組織達(dá)到一定的規(guī)模之后，也會像一個(gè)黑洞一樣產(chǎn)生非常強(qiáng)大的吞噬、復(fù)制和自我強(qiáng)化能力，把它勢力所及的大量資源吸引過去，而這些資源使得組織更加強(qiáng)大，形成一個(gè)正向加速循環(huán)的旋渦。（8）暴民政治暴民政治或稱眾愚政治(ochlocracy)，是一個(gè)描述多數(shù)至上主義的貶義詞，指一種被大眾主導(dǎo)的政治形態(tài)。暴民政治是一種病態(tài)的大眾統(tǒng)治，是一種與好的民主所對立的政體。烏合之眾：大眾心理研究公共政策 公共物品 公共利益 公共問題 實(shí)質(zhì)性政策 程序性政策 分配性政策 管制性政策物質(zhì)性政策 象征性政策 什么是公

23、共政策？ 應(yīng)從哪些方面把握公共政策的含義？ 為什么要研究公共政策? 公共政策的作用表現(xiàn)在哪些方面？ 公共政策如何分類？ 物質(zhì)性政策和象征性政策有何區(qū)別？ 如何從“公共”角度理解公共政策？ 政府收入主要有哪些形式？ 政府失靈有哪些表現(xiàn)？市場失靈的主要原因有哪些？政策分析第2章了解政策分析形成的歷史背景理解政策分析的基本概念與主要內(nèi)容認(rèn)識政策分析的局限與陷阱了解思想庫的主要作用掌握政策分析的基本步驟區(qū)分政策分析的不同類型2.1 政策分析的基本含義2.1.1 政策分析的由來早期的政策分析只是一種基于效率的研究方法，而且僅限于輔助決策的一些具體分析工作。政策分析的前期準(zhǔn)備主要涉及問題的確認(rèn)和資料的收集

24、，最終目的是為決策者提供決策的有效依據(jù)。這類基于理性原則的政策分析在政策科學(xué)形成之初具有決定性的影響，構(gòu)筑了現(xiàn)代政策分析的基礎(chǔ)架構(gòu)。 蘭德公司（Rand Corporation）政策分析的范圍目前看已擴(kuò)展到影響政策制定和執(zhí)行過程的諸多因素，人們視其為“在政策領(lǐng)域創(chuàng)造、溝通和應(yīng)用社會知識的復(fù)雜過程”。2.1.2 政策分析的含義關(guān)于政策分析的含義，可以從理論和技術(shù)角度進(jìn)行區(qū)分。從理論的角度來看，認(rèn)為政策分析的目的是要發(fā)展出一套能夠適用于所有政策的理論體系。從技術(shù)角度來看，政策分析的目的是為了對具體的政策制定和實(shí)施提出合理的解釋與建議。綜合來看，政策分析是依據(jù)一定的政策理論、知識，運(yùn)用各種分析方法和

25、技術(shù)，幫助決策者制定和優(yōu)化具體政策的過程。政策分析是運(yùn)用一定方法和技術(shù)的思維與實(shí)驗(yàn)過程，其必須以一定的政策理論和知識為基礎(chǔ)。2.1.3 政策分析的基本特征理論與實(shí)踐相結(jié)合復(fù)雜的學(xué)科背景多架構(gòu)的研究方法廣泛的研究領(lǐng)域2.1.4 政策分析的基本內(nèi)容政策問題政策內(nèi)容政策結(jié)構(gòu)政策價(jià)值政策結(jié)果2.1.5 政策分析的作用2.1.6 政策分析的意義1232.2 政策分析的局限與陷阱2.2.1 政策分析的局限政策分析人員并不是決策者，他們的職責(zé)只是為自己的雇主和顧客提供政策建議與評估結(jié)果。政策分析的局限主要體現(xiàn)在下列幾個(gè)方面。2.2.2 政策分析的陷阱2.3 政策分析的類型2.3.1 分析倡議兩分論政策分析的

26、方法給我們帶來的收獲政策分析（policy analysis）與政策倡議（policy advocacy）是有區(qū)別的。政策倡議需要修辭、說服、組織和實(shí)踐的技巧，而政策分析卻鼓勵(lì)研究人員運(yùn)用調(diào)查工具去評判重大的政策議題，嘗試發(fā)現(xiàn)那些構(gòu)建公共政策的基本因素，以及公共政策所帶來的相關(guān)影響。政策分析活動(dòng)產(chǎn)生的知識是政策倡議和政策實(shí)踐的先決條件。政策分析的特征：解釋而非描述公共政策探究公共政策的原因和結(jié)果嘗試發(fā)現(xiàn)適用于各種政策領(lǐng)域的一般性理論2.3.2 研究型分析與快速分析根據(jù)卡爾帕頓和大衛(wèi)沙維奇的觀點(diǎn)，按照政策分析的項(xiàng)目要求不同，可以把政策分析分為研究型分析與快速分析。研究型分析快速分析主要面向一些大

27、型的或長期性的項(xiàng)目，對分析的復(fù)雜性和精確性有較高的要求。涉及社會生活中的一些具體事項(xiàng)，目標(biāo)比研究型分析更為實(shí)在，旨在向決策者提供簡明的建議。研究周期長、投入成本高、占有資料多、效果顯示慢。對社會現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)力比較弱。研究周期短、分析過程簡便快捷、能夠及時(shí)提供分析結(jié)果，對政策問題的回應(yīng)力強(qiáng)。2.3.3 信息轉(zhuǎn)換分析模式中的分析類型2.3.4 面向大政方針的政策分析研究人員的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在政府高層機(jī)構(gòu)中，很少明確運(yùn)用政策分析方法或起用受過政策分析專門培訓(xùn)的人員。其原因是：權(quán)力本身存在固有的妨礙政策分析的因素。一般性政策分析方法在處理政府面臨的關(guān)鍵性問題上無能為力。德羅爾的宏觀政策分析的22條原則2

28、.4 政策分析的基本步驟2.5 內(nèi)容分析：詞頻統(tǒng)計(jì)與公共政策焦點(diǎn)在一定范圍的語言材料中（一份給定的文件里），詞頻（term frequency，TF）指的是某一個(gè)給定的詞語在該文件中出現(xiàn)的次數(shù)。一般來說，字詞的重要性會隨著它在文件中出現(xiàn)的次數(shù)成正比增加，因此將詞頻統(tǒng)計(jì)應(yīng)用于政府工作報(bào)告和黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話對把握公共政策焦點(diǎn)具有一定的作用。舉例： 黨的十八屆三中全會公報(bào)“改革” 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定“公平” 美國的總統(tǒng)競選辯論“稅”、“醫(yī)?！薄ⅰ俺嘧帧?.6 政策分析人員與思想庫2.6.1 政策分析人員1、誰是政策分析人員社會中有很多種人都在從事政策分析工作，他們有許多

29、共同的和相互重疊的關(guān)注內(nèi)容。政策分析人員所進(jìn)行的實(shí)證分析和理論研究的最重要目的是為政府部門的政策制定提供可靠的依據(jù)。2、人們在哪里可以發(fā)現(xiàn)政策分析人員的身影3、政策分析人員的專業(yè)背景和價(jià)值取向是什么政策分析領(lǐng)域的工作人員涉及廣泛的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，他們關(guān)注具體的問題與政策，并提出與之相關(guān)的政策主張。2.6.2 思想庫思想庫多以公共政策為研究對象，以影響政策選擇為目標(biāo)，“現(xiàn)實(shí)性”是其最重要的特點(diǎn)。1、思想庫的作用2、思想庫的特征思想庫開始和興起于20世紀(jì)70年代以后，一些人以專家、學(xué)者的身份出現(xiàn)，憑借自己擁有的知識資源，成為剖析時(shí)政、為政府指點(diǎn)迷津的重要力量。這些人大都聚在思想庫里。3、思想庫的類型政策

30、分析 政策倡議 研究型分析 快速分析 前瞻性分析 回溯性分析規(guī)范性分析 描述性分析 問題發(fā)現(xiàn) 問題解決 綜合分析 分段分析政策分析人員 思想庫什么是政策分析？政策分析有哪些特征？什么是政策分析的基本內(nèi)容？政策分析有哪些類型？政策分析有哪些局限？政策分析有哪些陷阱？根據(jù)托馬斯戴伊的觀點(diǎn)，政策分析與政策倡議有何區(qū)別？政策分析有哪些步驟？政策分析人員要做些什么？思想庫如何影響政府決策？政策理念、政策主體與政策環(huán)境第3章明確公共政策制定與執(zhí)行的指導(dǎo)思想認(rèn)識公共政策主體的不同類型及其作用掌握影響公共政策環(huán)境的構(gòu)成因素及其影響3.1 政策理念所謂 “理念”，實(shí)際上就是指我們對某種事物的認(rèn)識、觀點(diǎn)、看法和信

31、念，現(xiàn)在多用來表述工作的指導(dǎo)思想和原則。公共政策作為實(shí)現(xiàn)公共意志、滿足社會需要的公意選擇，是規(guī)范、引導(dǎo)社會組織和公眾的行動(dòng)指南與準(zhǔn)則。公共政策的價(jià)值導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)公共理性（或稱社會基本原理），并以此作為制定公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。從公共理性出發(fā)，我們可以把公共政策理念歸納為以下幾點(diǎn)。生命至尊民主為用寬容為懷自由為體以人為本公平正義法治優(yōu)先誠信至上民生為天和而不同3.2 政策主體一般而言，政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與政策制定過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策主體的分類：3.2.1 官方?jīng)Q策者3.2.2 非官方?jīng)Q策者1、利益集團(tuán)利益集團(tuán)是由具有相同價(jià)值需求和利益傾向的個(gè)人所組成的團(tuán)體或團(tuán)體間的聯(lián)

32、盟。它代表成員的利益，履行利益表達(dá)的功能，其對公共政策的影響一般取決于這樣一些因素：團(tuán)體的規(guī)模、資金及其他資源條件、團(tuán)體的凝聚力、領(lǐng)導(dǎo)層的工作技巧、團(tuán)體的社會地位、競爭性組織是否存在、官方?jīng)Q策者對其的態(tài)度、在政治系統(tǒng)的權(quán)力體制中所處的位置等。利益集團(tuán)影響政策制定的方式或途徑是多種多樣的，其中具有代表性的一種形式就是游說，即作為利益集團(tuán)的代表說客，努力勸說立法官員或政府官員，希望他們能夠支持利益集團(tuán)所贊同的議案。2、政黨政黨作為利益集團(tuán)的一種特殊類型，往往以政治聯(lián)盟的形式出現(xiàn)。其關(guān)注的政策范圍要比一般的利益集團(tuán)更廣，對政策制定的影響當(dāng)然也比一般利益集團(tuán)更大?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途

33、徑加以實(shí)現(xiàn)，政黨常常履行著一種“利益聚合”的功能，即政黨努力將不同利益集團(tuán)的特定需求轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈钥晒┻x擇的政策方案。在不同國家、不同歷史條件下，這種“利益聚合”的方式并不完全相同，不能一概而論。 兩黨制 多黨制 一黨制3、公民個(gè)人在政策主體的討論中，人們往往更多地關(guān)注那些重要的參與者而忽視作為個(gè)人的公民所能發(fā)揮的作用。但無論是在專制體制下還是在民主體制下，政策制定者都必須認(rèn)真對待普通公民的利益和愿望。現(xiàn)代民主政權(quán)則通過實(shí)行選舉制間接地增強(qiáng)官方?jīng)Q策者對公民利益所負(fù)有的責(zé)任。在現(xiàn)代社會，公民參與政策過程的主要途徑包括：以主權(quán)者身份，通過直接投票的方式?jīng)Q定某些重大的政策問題，直接行使個(gè)人的權(quán)力；是通

34、過代議形式，推選代表參與政策制定，間接行使個(gè)人的權(quán)力；使用威脅手段，如參加請?jiān)?、示威、罷工、罷課等活動(dòng)，反對某項(xiàng)政策的出臺，迫使政府修改或廢止這一政策；通過參加政治黨派和利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量影響公共政策的制定；通過制造社會輿論或進(jìn)行多方游說等手段，提出政策訴求，影響政策導(dǎo)向；以個(gè)人的知識活動(dòng)為政策制定提供實(shí)證依據(jù)或理論指導(dǎo)。4、大眾傳媒現(xiàn)代大眾傳媒主要是指廣播、電視、報(bào)刊、書籍、電子信息網(wǎng)等人們借以表達(dá)思想和意愿、傳播各種信息的輿論工具。大眾傳媒是現(xiàn)代社會最強(qiáng)有力、最直接、最方便的溝通手段，對政策制定過程有著非常重要的影響，被普遍視為政策主體的一個(gè)重要組成部分，有“第四種權(quán)力”之稱。大眾傳

35、媒具有覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)等特點(diǎn)，大眾傳媒的主要作用是傳播信息、制造輿論、溝通思想、傳播知識。大眾傳媒之所以成為現(xiàn)代社會中政策主體的一個(gè)重要因素，有以下幾方面的原因。5、思想庫思想庫或腦庫(braintrust)是現(xiàn)代政策研究組織的別稱。它是政策主體的一個(gè)十分獨(dú)特而又非常重要的構(gòu)成因素，被認(rèn)為是現(xiàn)代決策鏈條中不可缺少的一環(huán)。思想庫是由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織。思想庫是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)對改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。著名的思想庫有：布魯金斯學(xué)會、胡佛研究所、蘭德公司、野村研究所等3.3 政策環(huán)境3.3.1 環(huán)境與生態(tài)從廣義

36、而言，環(huán)境是指事物周邊的境況，幾乎涵蓋所有因素。生態(tài)是指生物體的生存空間和條件，它與生物體共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，生物體與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，從而實(shí)現(xiàn)自身新陳代謝的生命過程，并維持生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。它涉及諸多因素，從人到物、從自然到社會、從歷史到文化，幾乎無所不包。研究政策不能不研究環(huán)境，這種研究可以借助行政生態(tài)學(xué)的研究方法和理論成果，把政策與環(huán)境的互動(dòng)視為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。3.3.2 公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系3.3.3 政策環(huán)境的構(gòu)成因素地理環(huán)境是指一個(gè)國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人

37、種等自然構(gòu)成。所謂經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個(gè)人所有、集團(tuán)所有、國家所有等）。政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感，是政治心理和主觀活動(dòng)的集中表現(xiàn)形式。政治文化通過社會化過程代代相傳。凡社會制度（包括社會的根本制度和各種具體制度）、社會結(jié)構(gòu)、社會組織、社會人口、社會規(guī)范、哲學(xué)宗教、文學(xué)藝術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣等一切社會現(xiàn)象突發(fā)的、急劇的變化或演進(jìn)的、緩慢的變化都可叫作社會變遷。社會變遷是一個(gè)廣義的概念，由于它不同程度地影響到

38、社會系統(tǒng)的平衡，所以必然會對公共政策造成沖擊。國際環(huán)境是指一個(gè)國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面的關(guān)系以及其他國家之間的相互關(guān)系。公平 民主 多數(shù)人暴政 民生 法治 自由 政黨利益集團(tuán)政策環(huán)境 地理環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 政治傳統(tǒng) 政治文化社會變遷 國際環(huán)境什么是公共政策理念？如何在政策實(shí)踐中貫徹這些理念？公共政策如何體現(xiàn)社會公正？什么是多數(shù)人暴政？如何劃分政策主體？官方?jīng)Q策者包括哪些機(jī)構(gòu)？非官方參與者有哪些？大眾傳媒有什么特點(diǎn)？公民參與政策過程有哪些途徑？舉例說明公共政策與環(huán)境的關(guān)系。哪些環(huán)境因素會對公共政策構(gòu)成影響？政策模型及相關(guān)理論第4章了解政策模型的作用與風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識評價(jià)模型

39、有效性的基本標(biāo)準(zhǔn)掌握政策模型的主要理論觀點(diǎn)理解政策模型的實(shí)際應(yīng)用4.1 模型概述4.1.1 什么是模型模型是現(xiàn)實(shí)世界部分化、序列化、簡單化或抽象化的代表。通過模型進(jìn)行思維是人類思維的一個(gè)典型特征。模型突出了原型的本質(zhì)特點(diǎn)，忽略了次要因素，作為研究原型的中介，它有助于人們分析和理解研究的對象，有助于人們解釋和闡述研究的問題。一般來講，模型可劃分為具體模型和抽象模型。具體模型主要指與原型在形態(tài)上幾何相似的模型，而抽象模型主要是指用語言、符號、圖表、數(shù)字等抽象形式反映原型內(nèi)在聯(lián)系和特征的模型。4.1.2 模型的風(fēng)險(xiǎn)模型是現(xiàn)實(shí)的人為拷貝，是人認(rèn)識事物的必要方式。在政策分析中，我們運(yùn)行模型的分析方法，我

40、們實(shí)際上正在把主觀強(qiáng)加于客觀，人為地創(chuàng)造一種認(rèn)識世界的方法，從看似并不存在程序的現(xiàn)實(shí)中提煉出一種程序。模型不僅僅是現(xiàn)實(shí)世界的簡單替代物，而且是現(xiàn)實(shí)世界抽象化的代表。任何模型都是對現(xiàn)實(shí)世界的不完全模仿和簡單化省略。因而，在政策分析領(lǐng)域，我們不得不非常謹(jǐn)慎地對待模型所代表的“真實(shí)”。4.1.3 如何分辨模型的有效性4.2 政策模型公共政策的分析途徑4.2.1 傳統(tǒng)理性模型：決策追求最優(yōu)解理性模型起源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，以經(jīng)紀(jì)人假設(shè)為前提。理性決策的具體步驟是：確定決策目標(biāo)，提出備選方案，對這些方案及其結(jié)果進(jìn)行比較分析，通過排序選擇出最優(yōu)方案。傳統(tǒng)的政策理論有著理性主義前期發(fā)展的深刻烙印。它認(rèn)為，任

41、何決策都是目標(biāo)性行為，達(dá)到目標(biāo)當(dāng)然會有很多種途徑和手段。所謂理性的選擇就是要作出最大價(jià)值的選擇，即選擇達(dá)到目標(biāo)的最優(yōu)方案。傳統(tǒng)理性模型所要求的最優(yōu)選擇應(yīng)具備如下五個(gè)方面的條件。對傳統(tǒng)理性模型的批判4.2.2 有限理性模型：決策追求滿意解西蒙在對傳統(tǒng)理性主義總結(jié)和批判的基礎(chǔ)上，提出了有限理性模型或稱滿意模型、次優(yōu)決策模型。西蒙認(rèn)為，由于種種條件的限制，無論是個(gè)人決策還是群體決策，它們中的大多數(shù)都是發(fā)現(xiàn)和選擇滿意方案的過程，只有在非常例外的情況下，才是發(fā)現(xiàn)和選擇最優(yōu)方案的過程。有限理性模型對人們的實(shí)際決策行為作了比較真實(shí)的解釋，為決策理論及其實(shí)踐的發(fā)展開辟了一個(gè)新的方向。1、有限理性的行為表現(xiàn)人的

42、理性實(shí)際上是介于完全理性和非理性之間的一種有限理性，這種有限理性在決策過程中的表現(xiàn)主要有三方面。在情報(bào)活動(dòng)階段，人的決策行為往往受到知覺選擇性的支配，不同經(jīng)驗(yàn)和背景的決策者，對決策環(huán)境的認(rèn)識會有不同的解釋。在設(shè)計(jì)活動(dòng)階段，人們并不試圖找出所有可行性方案，而是通過力所能及的問題求解活動(dòng)，尋找盡可能多的決策方案。在抉擇活動(dòng)階段，決策者的選擇往往與備選方案的提出順序有關(guān)，如果A是先于B提出來的，A又是滿意方案，那么就不會再花時(shí)間去考慮B，哪怕B比A更好。2、次優(yōu)決策涉及的基本問題有限目標(biāo)期望水平探索方法試探方法隨即方法效益方法4.1.3 漸進(jìn)主義：新政策是對舊政策的補(bǔ)充和修正美國學(xué)者林德布洛姆在批判

43、傳統(tǒng)理性模型的基礎(chǔ)上提出了漸進(jìn)模型。政策制定的實(shí)際過程并不完全是一個(gè)理性過程（分析問題、明確目標(biāo)、提出方案、優(yōu)化選擇等），而是對以往政策行為的不斷補(bǔ)充和修正的過程。政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷。決策者要依據(jù)現(xiàn)有方案，通過與以往政策的比較，考慮不斷變化的環(huán)境需要，對以往政策進(jìn)行局部的、小范圍的調(diào)適，逐漸把一項(xiàng)舊的政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)新的政策，也就是“積小變?yōu)榇笞儭钡倪^程。漸進(jìn)模型的特點(diǎn)：評價(jià)：漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和試驗(yàn)、不斷反饋和調(diào)整的過程。其有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性結(jié)果。然而，漸進(jìn)模型多適用于穩(wěn)定發(fā)展的社會形勢，有著很大的局限，帶有明顯的保守主

44、義偏見，不符合社會變革的需要。4.2.4 群體迷思模型：源自凝聚力的群體狂想癥賈尼斯因其提出的團(tuán)體迷思理論而聞名。他在1972 年的團(tuán)體迷思一書中首次提出“groupthink”一詞并進(jìn)行了解釋，賈尼斯將它定義為“在一個(gè)具有團(tuán)隊(duì)精神的團(tuán)體里，其成員為維護(hù)團(tuán)體凝聚力，追求團(tuán)體的和諧與共識，會忽略最初的決策目標(biāo)，因而不能有效進(jìn)行方案評估的病態(tài)思考模式”。他還特別注意到，團(tuán)體中每個(gè)成員的能力很少能夠轉(zhuǎn)化為團(tuán)體整體的能力。1、誘發(fā)團(tuán)體迷思的前置因素2、團(tuán)體迷思的表現(xiàn)形式3、團(tuán)體迷思對團(tuán)體決策過程及結(jié)果的影響不全面研究替代方案。不全面研究決策目標(biāo)。 不考慮既定選擇的風(fēng)險(xiǎn)。 信息搜集不足。 信息處理過程帶

45、有偏見。 不重新評估當(dāng)初放棄的選擇。 未制定突發(fā)情況的備用方案。4、團(tuán)體迷思的防范讓團(tuán)體成員了解團(tuán)體迷思現(xiàn)象，認(rèn)識其原因、表現(xiàn)、影響和后果。 團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)鼓勵(lì)成員盡可能多地提出懷疑和反對意見，在討論中為意見交鋒創(chuàng)建平臺。團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)不要一開始就表明自己傾向于哪個(gè)方案， 避免由于自己的主觀好惡對成員造成心理影響。按照行政管理的要求，建立一些獨(dú)立的政策計(jì)劃和政策評估小組， 為同一項(xiàng)政策服務(wù)，增強(qiáng)小組的開放性。把決策團(tuán)體分成若干小組，由不同的人主持小組討論，然后再把意見匯總。相比團(tuán)體討論，可能在結(jié)果上會有很大變化。團(tuán)體成員可以和信得過的組外人士交換意見，然后把他們的意見帶到組內(nèi)，避免“當(dāng)局者迷”的弊端，發(fā)

46、揮“旁觀者清”的優(yōu)勢。一些專家和有關(guān)人員可以被邀請到會， 并鼓勵(lì)他們向核心成員的意見提出挑戰(zhàn)，加強(qiáng)決策小組的開放性。領(lǐng)導(dǎo)者在每次會議上應(yīng)暗中委派一個(gè)“魔鬼”角色。如果政策涉及一個(gè)敵對國家或組織，就要警惕情緒化的過激行為， 用足夠的時(shí)間調(diào)查和分析敵對勢力的跡象與意圖。不要輕易滿足簡單的“一致”，在成員形成完全一致后，應(yīng)該再開一次會，專門提出疑問，并加以認(rèn)真的研究。4.2.5 精英理論：政策是精英們價(jià)值偏好的反映精英理論近似于英雄史觀，它將公共政策視為把握統(tǒng)治權(quán)力的政治精英們的價(jià)值偏好。其主要觀點(diǎn)是：在政策制定過程中，公眾完全是被動(dòng)的，他們的要求及行動(dòng)對公共政策不會產(chǎn)生決定性作用。與之相反，占統(tǒng)治

47、地位的政治精英們把握政策制定的主動(dòng)權(quán)，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行。托馬斯戴伊在理解公共政策一書中對精英理論的基本觀點(diǎn)作了如下概括。社會分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人，少數(shù)人掌握社會價(jià)值的分配權(quán)，多數(shù)人參與不了公共政策的制定。作為統(tǒng)治者的少數(shù)人并非是作為被統(tǒng)治者的多數(shù)人的代表。精英人物主要來自經(jīng)濟(jì)地位較高的社會階層。從被統(tǒng)治的非精英階層進(jìn)入統(tǒng)治者的精英階層，這個(gè)變化過程一定是緩慢且持續(xù)的，從而才能保持社會的穩(wěn)定并避免革命的發(fā)生。在社會制度的基本價(jià)值觀和維護(hù)這一社會制度的發(fā)展方面，精英階層表現(xiàn)出看法的一致性。公共政策所反映的不是大眾的要求，而是政治精英的主要價(jià)值觀。公

48、共政策的變化一定是漸進(jìn)性的，而非革命性的。精英是活躍的、公眾是麻木的，二者信息嚴(yán)重不對稱。前者對后者的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者對前者的影響。精英理論的啟示它告訴我們公共政策不反映公眾的要求，而是反映精英的興趣和偏好。精英理論認(rèn)為公眾是被動(dòng)、麻木和信息閉塞的，公眾的情感往往被操縱在精英們的股掌之中，公眾對精英價(jià)值觀的影響微乎其微。精英理論認(rèn)為，對支撐社會制度的基礎(chǔ)準(zhǔn)則，精英集團(tuán)有著一致的認(rèn)識。精英理論“少數(shù)精英操縱一切”的斷言受到了多方面的批判，被認(rèn)為是難以證實(shí)的觀點(diǎn)。多元主義理論、統(tǒng)合主義理論、馬克思主義理論都對此提出過質(zhì)疑。但簡單地認(rèn)定其不成立也不是一種實(shí)事求是的態(tài)度。4.2.6 制度理論：政策是組

49、織的產(chǎn)物制度理論起源于傳統(tǒng)的政治學(xué)。制度理論認(rèn)為，公共政策與政府制度之間的關(guān)系是非常緊密的，政府制度是公共政策的母體，它在公共政策的整個(gè)生命周期里都發(fā)揮著決定性的影響。也就是說，不同的政府制度會導(dǎo)致不同的政策輸出，公共政策是政府制度的產(chǎn)物。政府制度賦予了公共政策三個(gè)明顯的特征。政府制度對于公共政策的影響主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：它可能有利于某些政策的形成與實(shí)施，不利于另一些政策的形成與實(shí)施；它可能為社會上的某些利益需求提供便利，而為另一些利益需求設(shè)置障礙；它可能為某些個(gè)人和團(tuán)體提供接近政府權(quán)力的便利，為另一些個(gè)人和團(tuán)體設(shè)置接近政府權(quán)力的障礙?，F(xiàn)代組織理論的發(fā)展為制度分析提供了理論上的依據(jù)，制度分

50、析的理論模型逐漸成為政策分析的主要方法，代表了當(dāng)前政策分析的最新動(dòng)態(tài)和研究走向。4.2.7 博弈理論：政策是競爭環(huán)境中進(jìn)行的理性選擇博弈理論研究的是在特定情況下如何進(jìn)行理性決策的問題。這種特定情況是指，兩個(gè)或兩個(gè)以上的參與者，他們彼此存在相反的利害關(guān)系，其中每個(gè)人的選擇都會對其他人的決定產(chǎn)生影響，最終的結(jié)果依賴于所有參與者的選擇。博弈的理念源于互為因果、相互關(guān)聯(lián)的選擇。它的每個(gè)參加者不僅要考慮自己的需要和能力，而且還要對他人的預(yù)期行為作出判斷，然后調(diào)整自己的決定。博弈理論解釋理性的人在競爭狀態(tài)下會怎樣去考慮決策。博弈理論是一種理性的模型，它更多地適用于競爭環(huán)境。在博弈理論中還有一個(gè)非常關(guān)鍵的概

51、念策略。它所對應(yīng)的是這樣一種理性決策的情境，即在考慮了對手所有的可能性選擇之后，設(shè)計(jì)一組行動(dòng)并使之達(dá)到最優(yōu)的結(jié)果。4.2.8 團(tuán)體理論：政策是團(tuán)體利益的平衡政策分析的團(tuán)體理論源于政治學(xué)對組織問題的思考，認(rèn)為所有政治現(xiàn)象都可以歸結(jié)為團(tuán)體現(xiàn)象。團(tuán)體理論認(rèn)為，公共政策實(shí)際上是團(tuán)體斗爭中相互妥協(xié)的結(jié)果，是不同利益集團(tuán)之間的一種平衡產(chǎn)物。制約這種平衡的力量來自不同利益集團(tuán)的相關(guān)影響。團(tuán)體對公共政策的影響力由其成員的數(shù)量、財(cái)力的狀況、團(tuán)體的實(shí)力、領(lǐng)導(dǎo)者的能力、團(tuán)體的凝聚力以及與政府決策層的關(guān)系等因素來決定。團(tuán)體理論認(rèn)為，政治體系本身實(shí)質(zhì)上是所有社會團(tuán)體的互動(dòng)體系，這種體系的平衡依賴于幾種重要社會力量的支撐

52、。社會上存在一個(gè)非常龐大的、極為普遍的、潛在的社會團(tuán)體，它擁護(hù)和支持國家的憲法體系和維護(hù)社會穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。團(tuán)體間成員資格的相互重疊會使任何孤立的團(tuán)體難以偏離社會的基礎(chǔ)價(jià)值觀，從而對平衡的維系發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。團(tuán)體之間的競爭能夠使任何單個(gè)團(tuán)體的勢力得到有效的控制，并使所有團(tuán)體能夠在相對基礎(chǔ)上做到勢均力敵，形成相互制約的局面，以維護(hù)社會的穩(wěn)定和體系的平衡。團(tuán)體理論的缺陷：它在把注意力集中于政策制定過程那些重要的能動(dòng)因素的同時(shí)，似乎過分夸大了團(tuán)體在社會政治生活中所發(fā)揮的作用，而低估了政策制定者（政府官員）在政治過程中所具有的獨(dú)立的且富有創(chuàng)造性的作用。4.2.9 系統(tǒng)理論：政策是政治系統(tǒng)的輸出政

53、策分析的系統(tǒng)理論源于分析政治系統(tǒng)的方法研究，它把公共政策視為政治系統(tǒng)對外界環(huán)境壓力所作出的反應(yīng)。所謂環(huán)境是指政治系統(tǒng)的外部條件與狀況，所謂壓力是指環(huán)境作用于政治系統(tǒng)的要求與支持，所謂政治系統(tǒng)是指對社會價(jià)值分配具有權(quán)威作用的相關(guān)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行過程。系統(tǒng)理論認(rèn)為，公共政策的輸出是政治系統(tǒng)與其外部環(huán)境互動(dòng)的結(jié)果。要求與支持的輸入是社會團(tuán)體與個(gè)人試圖影響公共政策的表現(xiàn)。系統(tǒng)理論模型政治系統(tǒng)輸出輸入環(huán)境環(huán)境環(huán)境環(huán)境評價(jià)：系統(tǒng)理論對現(xiàn)實(shí)政治生活進(jìn)行了高度的概括，從宏觀角度對政策過程進(jìn)行了分析，它在政策分析領(lǐng)域無疑具有十分重要的理論指導(dǎo)意義。但是，系統(tǒng)理論對政治系統(tǒng)這一“黑箱”缺少針對性的分析，沒有能夠很好地解

54、釋政策決定的具體形成過程，這導(dǎo)致它在政策實(shí)踐中的應(yīng)用受到很大的限制。4.2.10 生命周期理論政策的生命周期理論也被稱為政策的過程模型，它試圖通過階段性的描述，對政策進(jìn)行程式化的分析。評價(jià)：政策生命周期理論有助于我們對政策生命過程中各種政治行為的把握，為政策制定與執(zhí)行提供了一個(gè)科學(xué)的分析框架。而持批判態(tài)度的理論家認(rèn)為，這種方法只是創(chuàng)造了一種人為的政策制定觀。他們強(qiáng)調(diào)，真實(shí)的世界是極為復(fù)雜的，不可能由這種整齊有序的步驟、階段和周期組成。實(shí)際的政策過程并不是傳送機(jī)上的皮帶，議程建立發(fā)生在皮帶的一端而執(zhí)行和評估發(fā)生在皮帶的另一端。政策周期理論（過程模型）廣義決策廣義執(zhí)行4.3 政策分析的相關(guān)理論4.

55、3.1 混合掃描理論在合并基礎(chǔ)性決策和漸進(jìn)性決策的基礎(chǔ)上，埃茨伊奧尼提出了混合掃描的決策方法，強(qiáng)調(diào)一種“更好的次序，即基礎(chǔ)性決策程序設(shè)定基本方向漸進(jìn)性決策為基礎(chǔ)性決策作準(zhǔn)備并在基礎(chǔ)性決策達(dá)成以后對其加以實(shí)施”?；旌蠏呙枥碚撚兄跊Q策者在不同場合綜合運(yùn)用完全理性方法和漸進(jìn)主義理論?；旌蠏呙枥碚撏瑫r(shí)也考慮到了決策者的能力大小。其經(jīng)常為政府部門所采用4.3.2 批判性理論政策學(xué)家科林德里奇在1982年出版了批判性決策一種社會選擇的新理論一書，提出并解釋了批判性理論的思維框架?？屏值吕锲嬲J(rèn)為辨明性理論有著極其有限的適用場合，即價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是既定的且得到公認(rèn)，備選方案極為有限且執(zhí)行結(jié)果不難預(yù)料。但對于絕大多

56、數(shù)的決策活動(dòng)而言，這種理論是沒有用武之地的。批判性理論的主要觀點(diǎn)是：在政策制定的過程中，正確的途徑不是去尋找那些可以被完全證實(shí)且正確無誤的政策方案，而是去尋找那些錯(cuò)誤和缺陷盡可能少且可以很快克服與改進(jìn)并無須付出過多代價(jià)的決策方案。批判性理論對于政策分析的啟發(fā)性作用不容忽視。4.3.3 實(shí)驗(yàn)性理論囿于政府決策籠罩著高度的不確定性，所以在政策正式出臺之前應(yīng)進(jìn)行慎重的社會實(shí)驗(yàn)或搞小范圍的試點(diǎn)，以減少決策中的無知和避免執(zhí)行中的缺陷，并預(yù)防一些意想不到的結(jié)果。政策實(shí)驗(yàn)主義論者認(rèn)為，政府的政策制定實(shí)際上往往是在對預(yù)期結(jié)果沒有充分把握下進(jìn)行的。因此，進(jìn)行可控制的實(shí)驗(yàn)或小范圍的試點(diǎn)不僅是合理的也是必要的。對實(shí)

57、驗(yàn)性理論的批判：4.3.4 取舍理論取舍理論源于正統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，通常把現(xiàn)有資源假定為有限和固定的，若他們面臨多項(xiàng)政策或多重目標(biāo)的選擇，那么就必須有所取舍。換句話說，采取某項(xiàng)政策或追求某種目標(biāo)，就必須舍棄其他政策或犧牲其他目標(biāo)。當(dāng)代公共政策的多元化特征使政策分析不能不關(guān)注政策與政策之間的關(guān)系，研究不同的政策及其目標(biāo)究竟是彼此對立還是相互和諧。從這一點(diǎn)來看，源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的取舍理論對政策分析領(lǐng)域不無啟發(fā)。但是在分析公共政策的過程中，應(yīng)該盡可能地超越取舍的觀念，因?yàn)檎吣繕?biāo)間的沖突并非是不可調(diào)和的。4.3.5 政策系統(tǒng)說所謂系統(tǒng)，是指由若干個(gè)相互依賴和相互作用的組成

58、部分(或要素)構(gòu)成的具有一定功能的有機(jī)整體。構(gòu)成系統(tǒng)的各個(gè)組成部分之間的結(jié)合方式叫系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。任何事物都可被視為一個(gè)系統(tǒng)，所以，系統(tǒng)是事物存在的普遍形式。政策系統(tǒng)的構(gòu)成4.3.6 中國古代政策觀儒家的中庸之道：不偏不倚，無過無不及道家的無為而治：貴柔、守辱、不爭墨家的理性推理：“類”、“故”法家的系統(tǒng)理念：“法”、“術(shù)”、“勢”兵家的知變戰(zhàn)術(shù)：“知變”傳統(tǒng)理性 有限理性 方面排除法 漸進(jìn)主義 團(tuán)體迷思 精英理論 制度理論 博弈理論 團(tuán)體理論系統(tǒng)理論 過程模型 混合掃描理論 取舍理論具體模型和抽象模型有何不同？評價(jià)模型有效性的準(zhǔn)則是什么？傳統(tǒng)理性（純粹理性）所要求的最優(yōu)選擇需要具備哪些條件？傳統(tǒng)

59、理性模型有哪些實(shí)際障礙？解釋“有限理性”的概念?！坝邢蘩硇浴庇心男┬袨楸憩F(xiàn)？漸進(jìn)模型具有哪些特征？“團(tuán)體迷思”有哪些表現(xiàn)形式？怎樣預(yù)防“團(tuán)體迷思”的出現(xiàn)？政府制度賦予公共政策哪些特征？“精英主義”有哪些基本觀點(diǎn)？結(jié)合“團(tuán)體理論”闡述政府的作用。社會問題與政策議程第5章重點(diǎn)解釋政策議程建立的條件、政策議程的觸發(fā)機(jī)制及政策議程建立的障礙等明確社會問題的特征理解社會問題的主要理論掌握問題確認(rèn)的基本步驟認(rèn)識政策議程的類型和特點(diǎn)熟悉政策議程的觸發(fā)機(jī)制了解政策議程建立的主要障礙5.1 社會問題5.1.1 社會問題的產(chǎn)生喬恩謝潑德（Jon Shepard）和哈文沃斯(Harwin Voss)在其代表作美國社

60、會問題一書中把社會問題定義為：一個(gè)社會的大部分成員和一部分有影響的人物認(rèn)為某種社會狀況不理想或不可取，應(yīng)該引起全社會關(guān)注并設(shè)法加以改變。只有當(dāng)社會的大部分成員和一部分有影響的人物認(rèn)為某種社會情況是社會問題時(shí)，它才是社會問題，其中權(quán)力因素起著非常關(guān)鍵的作用。另外，人們的主觀認(rèn)識、思想信仰、生活態(tài)度等價(jià)值因素在社會問題的形成過程中具有決定性的影響。這些意識形態(tài)的東西左右著人們對一些問題的根本看法。5.1.2 社會問題的類型5.1.3 社會問題理論1、社會沖突理論社會沖突理論以科塞（LA Coser）和達(dá)倫多夫（Ralf G Dahrendorf）為代表，重點(diǎn)研究社會沖突的起因、形式、制約因素及影響