公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的思考

1、公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的思考本文從網(wǎng)絡(luò)收集而來，上傳到平臺為了幫到更多的人，如果您需要使用本文檔， 請點擊下載按鈕下載本文檔（有償下載），另外祝您生活愉快，工作順利，萬事 如意！環(huán)境問題日益成為全世界高度關(guān)注的一項重大戰(zhàn) 略問題。因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的糾紛和沖突數(shù)量也在 逐年增加，環(huán)境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引 發(fā)的群體性事件已構(gòu)成影響我國社會穩(wěn)定的三大因 素，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前 我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保 護(hù)相協(xié)調(diào)，探索綠色生態(tài)發(fā)展的新路子已成為國家戰(zhàn) 略之一。環(huán)境屬于集體消費品，任何人無法獨享，單 純依靠政府治理和企業(yè)自發(fā)的環(huán)境保護(hù)模式

2、已不能實 現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。公眾是環(huán)境問題的利益相關(guān)者 和最終承受者。環(huán)境問題的嚴(yán)重性、環(huán)境公益的特殊 性以及公民訴訟在各國的成功實踐，使公眾成為環(huán)境 公益訴訟的原告資格有了現(xiàn)實需求和實踐基礎(chǔ)?！肮姟钡母拍罴皟?nèi)涵“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比 一般指社會上的多數(shù)人。我國立法對“公眾”界定模糊， 以環(huán)境保護(hù)法（以下簡稱環(huán)保法）為例，有“公 眾”（環(huán)保法第一條）、“一切單位和個人”（環(huán)保法 第六條）、“公民”（環(huán)保法第三十八條），“公民、法 人和其他組織”（環(huán)保法第三十六、五十三、五十 七條）、“社會組織”（環(huán)保法第五十八條）等不同規(guī) 定。立法語言應(yīng)是準(zhǔn)確而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，厘清概念是?/p>

3、確理 解和適用法律的前提，如未在立法中使用統(tǒng)一規(guī)范用 語，至少應(yīng)作出相應(yīng)的立法解釋。1998年歐盟經(jīng)濟(jì)委 員會在公眾在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與決策權(quán)和 獲得司法救濟(jì)權(quán)的國際公約中第二條第4項指出： “公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立 法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會組織或團(tuán)體”。 按此規(guī)定，“公眾”的范圍應(yīng)包括自然人、法人和其他 組織。要取得環(huán)境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是 受環(huán)境侵害行為直接影響或間接影響或與環(huán)境事務(wù)感 興趣的人或組織?；诖?，文章討論的“公眾”是排除 國家環(huán)保機(jī)關(guān)在外的，以公民、環(huán)保組織為主體的、 不特定多數(shù)人的一個動態(tài)集合體。公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資

4、格的正當(dāng)性分析公眾可以作為環(huán)境公益訴訟原告的正當(dāng)性源于其 存在的理論基礎(chǔ)和價值意義?！碍h(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個 核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。環(huán)境權(quán)理論的提出和 發(fā)展為公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格提供了權(quán)利來 源基礎(chǔ)。所謂環(huán)境權(quán)，是指公眾享有的在健康、舒適 和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。環(huán)境權(quán)是20世紀(jì) 60年代環(huán)境危機(jī)和環(huán)境運動的產(chǎn)物，由“環(huán)境公共財 產(chǎn)論”、“公共信托理論”發(fā)展而來，作為公民的一項基 本權(quán)利在以美國為代表的很多國家予以法律認(rèn)可，并 得到國際公約的確認(rèn)和保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的提出者美 國的薩克斯教授認(rèn)為，公民將大氣、水和陽光等公共 環(huán)境資源信托給國家管理和保護(hù)，國家和公民之間是 委

5、托關(guān)系;如果公共環(huán)境財產(chǎn)受損，作為共有人的公眾 有權(quán)提起訴訟。我國法學(xué)理論界和司法實務(wù)界圍繞著環(huán)境權(quán)的性 質(zhì)、主體、內(nèi)涵、救濟(jì)方式等內(nèi)容也進(jìn)行了深入研究 和探索，在環(huán)境權(quán)的性質(zhì)探討上形成了法律特定權(quán)利 說、人類環(huán)境權(quán)說、人權(quán)說、物權(quán)說、精神美感說等 不同的學(xué)說觀點。盡管理論和司法實務(wù)界存在不同的 聲音，但認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)區(qū)別于我國環(huán)境資源法中的各 種權(quán)利或權(quán)益，并不是這些權(quán)利或權(quán)益的簡單疊加或 概括，而是自然人或公民的一種基本權(quán)利，已成為學(xué) 界的主流觀點。環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，包括環(huán)境信息知情權(quán)、 環(huán)境決策參與權(quán)和司法請求權(quán)等具體權(quán)利。事實上我 國憲法有環(huán)境權(quán)的宣示性規(guī)定（如憲法第二、九、二十

6、六、四十一條），環(huán)保法（如第六、五十三、五十七條） 和相關(guān)單行法（如大氣污染防治法第一條，水污 染防治法第十條）也有環(huán)境權(quán)的隱性規(guī)定，這為環(huán)境 權(quán)的存在提供了立法支撐。環(huán)境權(quán)之于環(huán)境公益訴訟， 是“權(quán)利，與“權(quán)利的實現(xiàn)途徑，的關(guān)系，有權(quán)利必有救 濟(jì)。因此，“在環(huán)境污染的情況下，任何公民都可以以 自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提起訴訟，參與到環(huán)境 保護(hù)的行列中來。公眾作為環(huán)境公益訴訟的原告資格亦具有十分重 要的價值意義。一方面，公眾提起環(huán)境公益訴訟，是 公眾參與原則的必然要求，是環(huán)境民主的有力體現(xiàn)。 公眾參與原則作為一種政治民主，被譽為“21世紀(jì)最 為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運用

7、到環(huán)境保護(hù)中，已成為包括我國在內(nèi)的各國環(huán)境法的 一項基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟(jì)受損或可能 受損的環(huán)境利益，不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段， 而且還拓展了公眾參與的表現(xiàn)形式。在我國傳統(tǒng)的“大 政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利 益考量，在行使公權(quán)力的過程中不愿或很少與公眾進(jìn) 行充分溝通，導(dǎo)致公眾特別是弱勢群體的環(huán)境利益訴 求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。當(dāng)公眾的環(huán) 境利益得不到體制內(nèi)的保障時，公眾就有可能采取體 制外的集體抗?fàn)幍男问綄で蠼鉀Q路徑，甚至采取打砸、 圍攻政府等非理性行為，增加了社會的不穩(wěn)定因素。 司法是維護(hù)環(huán)境正義的最后和最有力防線，要把公眾 參與環(huán)境法治從紙面

8、落實到實踐。另一方面，公眾被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格， 是對法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟 原告資格的有益補充。2012年修訂的新民事訴訟法 和2015年1月1日生效的新環(huán)保法使環(huán)境公益訴 訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環(huán)保組織原告 資格地位。環(huán)保法第五十八條對環(huán)保組織成為公益 訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經(jīng)濟(jì)利益 作為前提下，又設(shè)定登記級別為地級市以上人民政府 民政部門，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以 上且無違法記錄的限制性規(guī)定。據(jù)民政部發(fā)布的2014 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，截止2014年全國有生態(tài) 環(huán)境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環(huán)境公 益訴權(quán)

9、的環(huán)保組織不超過300家。在政策、制度、數(shù) 量、經(jīng)費、技術(shù)等軟硬因素的制約下，僅靠整體發(fā)育 不良的環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)起繁重的環(huán)境公益訴訟，顯然無 法實現(xiàn)立法的初衷。雖然理論和司法實踐中不乏行政 機(jī)關(guān)和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政 機(jī)關(guān)與檢察院特殊的職能地位以及于法無據(jù)，到目前 為止，行政機(jī)關(guān)和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于 地方的司法實踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟 原告資格，在一定程度上可以緩解環(huán)保組織的壓力， 落實檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度。公眾提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙與現(xiàn)實困難 現(xiàn)有立法尚未明確公眾能夠提起環(huán)境公益訴訟。民事訴訟法第五十五條和環(huán)保法第五十八條 雖然從立法上確認(rèn)了我國

10、環(huán)境公益訴訟法律地位，但 這兩個條款直接將公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格排 除在外。環(huán)保法第六條雖有規(guī)定公眾有對污染和破 壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，但公眾 提起訴訟能否理解為“檢舉和控告權(quán)”尚存爭議。雖然 地方立法和司法實踐不乏公民環(huán)境訴訟資格試點探 索，如海南省2011年7月制定的關(guān)于開展環(huán)境資源 民事公益訴訟試點工作的實施意見就規(guī)定了公民享 有環(huán)境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次 性和適用范圍的有限性，會導(dǎo)致同一案件由于認(rèn)定法 律依據(jù)不同而產(chǎn)生不同的法律后果，在一定程度有損 司法的權(quán)威性。公眾提起公益訴訟面臨重重現(xiàn)實困難。一方面， 公眾的知情權(quán)得不到充分保障。公眾參與環(huán)

11、境保護(hù)有 效性首要前提環(huán)境信息獲取保障。雖然環(huán)保法第 五章對信息公開與公眾參與作出了專章規(guī)定，第五十 三條亦明確了對公眾的環(huán)境信息權(quán)，但公眾獲取環(huán)境 信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息 有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、 番禺等地發(fā)生的一系列影響較大的環(huán)境群體性事件， 主要還是由環(huán)境影響評價階段信息公開不透明所致。另一方面，公眾提起訴訟缺乏相應(yīng)的制度保障。 我國現(xiàn)行立法已明確非政府環(huán)保組織是當(dāng)前環(huán)境司法 公眾參與的主體。非政府環(huán)保組織先天發(fā)育不良且符 合起訴條件的數(shù)量有限，面對繁雜起訴程序、高昂的 訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護(hù)主義下的生存 壓力等多重困難，公益訴訟

12、舉步維艱。司法實踐中， 由環(huán)保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機(jī) 關(guān)和檢察院提起的公益訴訟少之又少，也從側(cè)面反映 環(huán)保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環(huán) 保組織來挑起環(huán)境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心 的。此外，因環(huán)境問題所具有的專業(yè)性、復(fù)雜性等特 點所決定的環(huán)境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公 民個人提起環(huán)境公益訴訟就更加鮮見了。環(huán)境公益訴訟公眾原告資格的制度設(shè)計和路徑探 討立法上明確公民的環(huán)境權(quán)。中國環(huán)境資源法學(xué)會 會長蔡守秋教授提出，公民的環(huán)境權(quán)作為一種基本人 權(quán)、原權(quán)、主權(quán)、對世權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，要從立 法上予以創(chuàng)設(shè)。而且，“傳統(tǒng)法學(xué)理論囿于體系問題無 法適應(yīng)環(huán)境侵害這

13、一現(xiàn)代社會的新興問題，惟有突破 藩籬，另辟蹊徑，創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)以滿足需要?！笨梢娏⒎?上確立公民環(huán)境權(quán)，不僅是環(huán)境法理論界的主流觀點， 也是解決我國環(huán)境危機(jī)、實現(xiàn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù) 發(fā)展的現(xiàn)實需求。在憲法上確立起環(huán)境權(quán)的法律地位 后，有必要對環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境單行法、其他專門立 法進(jìn)行相應(yīng)的修改，對環(huán)境權(quán)的屬性、權(quán)利構(gòu)成、形 態(tài)類型、救濟(jì)和保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范和探討。當(dāng)然， 立法上確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，并不意味著公眾的環(huán)境利益 就能得到充分保障，因為權(quán)利救濟(jì)和維權(quán)途徑能否得 到法律保障才是關(guān)鍵。因此，還必須就環(huán)境權(quán)的實現(xiàn) 形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力 的保障途徑。適度擴(kuò)張原告訴訟資格。

14、公民環(huán)境訴訟的立法始 于美國1970年的清潔空氣法，該法確認(rèn)了“任何人” 的環(huán)境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛， 包括公民個人、非政府環(huán)保組織、檢察官、聯(lián)邦、州 和城市。公民環(huán)境訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定，極大地激起了美 國公眾環(huán)境保護(hù)的熱情，有效地推動了美國公民訴訟 的深入發(fā)展。公益訴訟原告資格的擴(kuò)張已成為國際訴 訟法主流趨勢，也是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)實需 求。作為維護(hù)公眾環(huán)境公益的特殊訴訟，對原告資格 的要求應(yīng)突破傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”，擴(kuò)展到“有利害 關(guān)系”或可能“有利害關(guān)系”，即存在污染破壞的違法行 為，已經(jīng)或即將影響公共環(huán)境利益，公眾都可提起訴 訟。因考慮訴訟經(jīng)濟(jì)和濫用訴權(quán)等因素而否

15、認(rèn)公民環(huán) 境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據(jù)我國 實際情況，筆者認(rèn)為，建立以公眾（包括公民個人、環(huán) 保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環(huán)境公益訴 訟起訴主體是比較可行的。需要說明的是，環(huán)境公益 原告資格的范圍是排除環(huán)境行政部門在外的。因為法 律已賦予環(huán)保部門的行政管理和監(jiān)督權(quán)，賦予其公益 訴訟有可能造成其在環(huán)境處理問題上拖延，有將本應(yīng) 承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任推卸給法院之嫌。雖然環(huán)保部門 不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持起訴人參 加到環(huán)境訴訟中來。建立起公益訴訟的司法保障機(jī)制。基于環(huán)境破壞 存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認(rèn)定 的專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)實障礙，公眾提起公益訴訟

16、具 有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，應(yīng)在 訴訟制度上提供相關(guān)的司法保障。可借鑒域內(nèi)外成熟 做法，米取以下措施：一是建立專門的環(huán)保訴訟法庭， 如貴州省仁懷市人民法院環(huán)保法庭，貴陽清鎮(zhèn)市人民 法院生態(tài)保護(hù)法庭等。同時，起訴適當(dāng)減（免）原告預(yù) 交訴訟費用，勝訴則由被告支付相關(guān)訴訟費用，結(jié)合 環(huán)境保護(hù)法第十一條規(guī)定，對提起環(huán)境公益并勝訴的 原告，給予物質(zhì)和精神上的適當(dāng)獎勵，如用環(huán)境損害 處罰金的一部分補償訴訟成本、建議人民政府或有關(guān) 部門給予政策減免、頒發(fā)環(huán)境保護(hù)公益之星證書等。 二是合理分配公眾在訴訟中舉證責(zé)任。應(yīng)將我國在環(huán) 境侵權(quán)訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則擴(kuò)大到環(huán)境公益訴 訟，并明確原告、被告的舉證責(zé)任范圍。適當(dāng)限制公眾環(huán)境公益訴權(quán)。盡管有學(xué)者認(rèn)為基 于我國缺少訴訟傳統(tǒng)等原因，賦予公眾環(huán)境公益訴權(quán) 并不會導(dǎo)致“濫訴”，但筆者認(rèn)為公眾提起環(huán)境公益訴 訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能 排除個別人利用公益之名圖私利之實而濫用訴權(quán)，即 便在公民法治意識強(qiáng)、公民訴訟最發(fā)達(dá)的美國，也有 對公民行使訴權(quán)的限制。因此有必要適當(dāng)限制公眾的 環(huán)境公益訴權(quán)。借鑒域外經(jīng)驗可以設(shè)置訴前前置通知 程序。即規(guī)定公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害事實，