論行政處罰的聽證程序

1、論行政處罰的聽證程序一九九六年十月一日，在我國正式施行的中華人民共和國行 政處罰法，第42條、43條明確規(guī)定了行政處罰的聽證程序制度。 聽證是一種新的程序，它是我國法律體系逐步向法制化、民主化進 程的具體體現(xiàn)。聽證制度的確立和實施在于便于行政機關(guān)查明事實， 充分維護和保障行政相對方的權(quán)益，賦予了行政相對人為自己辯護 的權(quán)利，并為行政相對人提供了程序上的條件。一、聽證程序的內(nèi)涵聽證程序：是指行政機關(guān)在做由行政處罰決定之前，公開舉行 由利害關(guān)系人參加的聽證會，對事實進行質(zhì)證、辯論的程序。聽證 程序有廣義和狹義兩種，所謂廣義的聽證是指把行政機關(guān)聽取當事 人意見的程序統(tǒng)稱為聽證。狹義的聽證是指將聽證界

2、定為行政機關(guān) 以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式的聽取當事人 意見的形式。在行政程序中應(yīng)用聽證，對行政機關(guān)行政活動起到了 約束作用。依據(jù)行政處罰法，行政機關(guān)實施的行政處罰分別有兩種決 定程序，既簡易程序和一般程序。聽證程序不是處罰的決定程序， 而是在決定之前對特定種類的案件，由行政管理相對方提由，由相 對中立的第三方（即非直接參與管理活動的國家工作人員）主持， 讓當事人申辯，聽取陳述的程序。行政處罰法中對聽證程序的規(guī)定：（一）、聽證程序的主持人和參加人。聽證程序的主持人由行政機關(guān)在本機關(guān)內(nèi)熟悉業(yè)務(wù)的人員中指定，但本案的調(diào)查人員不能擔(dān) 任本案聽證程序的主持人。（二）、哪些行政處罰可以

3、組織聽證程序。本條明確規(guī)定，對 于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰， 可以組織聽證程序。（三）、告知程序。本法規(guī)定，行政機關(guān)作由責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當告知當 事人其將受到該種行政處罰，并告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利。 這是行政機關(guān)必須履行的告知程序，未履行這一程序而作曲的責(zé)令 停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰不能成 立。（四）、聽證程序因當事人要求而舉行。當事人得知自己將受到 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰； 并且與行政機關(guān)在違法事實的認定等方面有重大分歧時，其有權(quán)要 求舉行聽

4、證。聽證程序因當事人要求而舉行，對于行政機關(guān)因組織聽證而支由的相關(guān)費用，當事人不予承擔(dān)。二、聽證程序適用的條件聽證程序適用條件有兩點：一是在聽證適用范圍之內(nèi)，是實質(zhì) 條件；二是行政相對人提由聽證要求，是程序條件。這兩個條件既 反映了公正和民主要求，也體現(xiàn)了行政效率原則。我國聽證的范圍 限于行政機關(guān)給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰 款等三種行政處罰案件。行政相對人只有對上述三種案件有權(quán)要求 聽證。(1)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種嚴厲的處罰，對生產(chǎn)經(jīng) 營會造成較大的 經(jīng)濟利益損失。在使用時要根據(jù)違法情節(jié)，責(zé)令違 法者全部或部分停產(chǎn)停業(yè)，限期整頓。(2)吊銷許可證或者執(zhí)照。是指行

5、政機關(guān)依法限制或剝奪違法行 為人莫種權(quán)利或資格的處罰。它也是一種比較嚴厲的行政處罰，要 求行政機關(guān)在處罰決定前必須充分聽取受處罰人的意見后，在證據(jù) 確鑿、事實清楚的條件下正式作由。(3)較大數(shù)額罰款。行政機關(guān)在適用罰款時享有較大的自由裁量 權(quán)，有時容易產(chǎn)生顯失公正。所以把較大數(shù)額罰款列入聽證范圍是 十分必要的。三、設(shè)立行政處罰聽證程序的意義、目的聽證制度是從英美普法中的自然公正原則中演化而來的，立法 上最早規(guī)定聽證制度是 1946年美國聯(lián)邦行政程序法。聽證制度 的內(nèi)涵是“聽取當事人的意見，”尤其是在作曲不利于當事人的決定 之前，應(yīng)當聽取當事人的意見，從而體現(xiàn)由行政的公正。我國在行 政處罰法設(shè)立

6、聽證程序的意義在于：1、有利用行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)案件事實，聽取對方意見，可以使行政 機關(guān)充分了解來自相對方的不同意見，發(fā)現(xiàn)案件真實情況，正確認 定事實，適用法律。2、保障相對人平等，有效地參與行政決定。聽證為相對人提供 了發(fā)表意見的機會，相對人通過向行政機關(guān)提交證據(jù)，陳述自己的 意見，對不利于自己的證據(jù)進行反駁，影響行政決定的做由。3、聽證程序制度的法律價值直接體現(xiàn)了行政公正一方面，聽證程序為行政相對人提供了陳述主張的機會，這樣 即有利于行政機關(guān)集思廣益，加強溝通、促進參與、提高行政效能、 也有利于防止偏私，杜絕專斷，確保依法行政。另一方面，也為行政機關(guān)做由公正的裁決提供了程序性保障， 聽證是公正決

7、定的前提。4、增加了人們對法律的認同感聽證程序制度使每一個利益受到不同影響的人，都有權(quán)參與行 政決定的過程。雖然他們無法決定最后的決定結(jié)果，但他們的參與 使得決定朝著有利于自己的方向發(fā)展，從而增進人們對法律的認同 感，這種認同感是法治的靈魂。止匕外，由于聽證程序允許他人旁聽， 從而使參加聽證的人員熟悉法律程序、法律內(nèi)涵和法律責(zé)任，并對 社會公正的實現(xiàn)產(chǎn)生深遠的影響，從而使聽證成為最好的法律教育 方式和間接提高行政效率的方法，并最終使聽證成為法治的催化劑。四、聽證程序制度的特征和功能聽證作為一種程序性制度，屬于行政處罰程序的一部分。依據(jù) 行政處罰法概括由以下幾個特征：(1)、階段性。聽證程序只是

8、行政處罰過程中的一個階段，而不 是行政處罰的全部過程。盡管聽證主持人有權(quán)提由案件的處理意見， 但是不能代替行政處罰決定。(2)、局部性。聽證并不是適用于所有的行政處罰案件，而是只 限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款的案件， 行政拘留等人身罰、行為罰和部分財產(chǎn)罰并不適用。(3)、選擇性。當事人要求舉行聽證的，聽證程序才能啟動，主動權(quán)掌握在當事人手中(4)、準司法性。聽證主持人地位中立，站在第三方的立場聽取 雙方的陳述與聲辯，對案件事實和處理提由自己的意見，不受任何 人的干預(yù)。聽證程序比較正規(guī)，聽證的適用范圍，聽證的管轄權(quán)屬， 聽證的主體資格以及聽證的具體操作都由法律嚴格規(guī)定，行政

9、機關(guān) 必須嚴格遵守。在整個中國的法律體系中，行政處罰是實現(xiàn)國家對 社會管理功能的一種制裁性行政活動。立法著對行政處罰法所 期待的功能是規(guī)范行政處罰的設(shè)定與實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有 效地實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人、 或者其他組織的合法權(quán)益。行政處罰法設(shè)定聽證程序制度的功能是：(1)、合法性證明功能。也就是行政處罰行為的正當性，是否合 法，這項功能是以行政機關(guān)為對象設(shè)立的。行政機關(guān)要在聽證程序中證明自身行為合法，相對方違法。就 必須拿由事實和法律依據(jù)，論證其具備了相應(yīng)的法律規(guī)范所規(guī)定的 行為構(gòu)成要件。必須主要證據(jù)充足，適用法律、法規(guī)正確，遵守法 定程序，未超越職權(quán)，未濫

10、用職權(quán)，未顯失公正，來證明自己是對 的，相對方違法，在聽證程序中能很好地展示由來。(2)、權(quán)益維護功能。就是維護當事人的合法權(quán)益，這是以行政 處罰的當事人為對象設(shè)立的。在聽證程序中，當事人也可以依據(jù)事實和法律、法規(guī)為自己爭 辯，指由自己實際上并未違法，或違法輕等理由，也可指由行政機 關(guān)違法之處，以達到保護自己的目的。有資料表明“在經(jīng)過聽證程序之后，有一半的案件，原處罰建議未被采納”。這說明聽證主持人、 行政機關(guān)負責(zé)人很重視聽證程序中提由的意見。對當事人合法之處 予以保護，對自己違法之處予以糾正，從而達到權(quán)益維護功能。(3)、糾紛解決功能。從一些具體案件上可以分析由，當事人對 擬定的行政處罰決定

11、本身以無法律上的疑義，但依然對聽證程序寄 予期望，提由其他意見，如家庭困難、曾經(jīng)是優(yōu)秀工作人員，希望 行政機關(guān)予以考慮，是否可以降低處罰。同時如果行政機關(guān)的聽證組織或當事人，也在事實上通過聽證 程序采納了這些理由或意見，當事人自然對聽證制度愈加認同，對 聽證程序的滿意度愈加提高。因此導(dǎo)致使用事后救濟的可能性變小， 顯然在法定的合法性證明功能和權(quán)益維護功能之外，行政處罰聽證 制度在事實上還具有一項糾紛解決功能，在實際的聽證活動中起著 十分重要的作用。通過聽證程序之后行政管理方與相對方的矛盾糾 紛得以解決。五、聽證程序操作的具體步驟分4個部分：1、聽證權(quán)的告知依據(jù)行政處罰法第 42條第一款的規(guī)定，

12、行政機關(guān)在三類 重大處罰之前，必須告知相對方有聽證的權(quán)利。給當事人發(fā)行政 處罰聽證告知書，該告知書向當事人告知的事項除有聽證的權(quán)利等 聽證程序本身的事項之外，涉及具體處罰內(nèi)容的有下列三項：(1)、當事人違反的法律、法規(guī)等規(guī)范的具體條款。(2)、行政機關(guān)擬做生的行政處罰的依據(jù)條款。(3)、擬做由的具體行政處罰決定一般告知書都是寫明上述條款的，絕大多數(shù)行政處罰案件，在 聽證程序開始時就在法定的框架中對相應(yīng)的合法性進行了論證。也 為具體的聽證程序設(shè)定了具體的，需要進行交涉的問題焦點。從告知書的事項和聽證的內(nèi)容相關(guān)性來看，告知的事項也就是在此后的聽證程序中將要爭議的事項。告知書雖然提供了具體的爭議 目

13、標，行政機關(guān)調(diào)查人員一方的告知行為本身就意味著相當程序上 左右了聽證程序的爭議范圍。2、提由聽證當行政機關(guān)向當事人發(fā)了聽證告知書，當事人要求聽證的，應(yīng) 在行政機關(guān)告知后三日內(nèi)提由。當事人一般寫生聽證申請書，可以 自己寫，也可以委托他人代寫，在規(guī)定的告知書三日內(nèi)向行政機關(guān) 提交。3、通知聽證行政機關(guān)接到當事人的聽證申請書，應(yīng)著手聽證程序的各項準備工作，行政機關(guān)應(yīng)在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、 地點，以便當事人提前準備，或委托代理人。4、舉行聽證會聽證會由行政機關(guān)非本案調(diào)查人員主持，調(diào)查人員提由當事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議。當事人有權(quán)依據(jù)事實和法律，提 由申辯和反駁。當事人在聽

14、證程序中提由什么理由，是建立在當事 人對行政處罰制度的認識，只要不招致對自身不利后果，當事人會 提由一切可能的理由去否定調(diào)查人員的主張，使聽證組織采納。在主持人主持下，調(diào)查人員與當事人可以相互辯論，當事人可以 做最后陳述。聽證除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私外，聽證必須公開進 行，以接受社會的監(jiān)督。聽證會還實行聽證代理制度，當事人可以 委托一至二人代理，參加聽證會。聽證會要制作聽證筆錄，筆錄交當事人審核，無誤后由當事人簽 字蓋章。聽證筆錄相當于調(diào)查結(jié)果，聽證組織通過聽證程序?qū)κ聦?的確認以及由此形成的認識，向行政機關(guān)負責(zé)人提由報告，都不是 具有拘束力的意思表示，只是向行政機關(guān)負責(zé)人提由的一種

15、基礎(chǔ)性 意見，一般行政機關(guān)負責(zé)人十分尊重聽證組織提由的行政處罰建議， 絕大多數(shù)沒有變更聽證組織的建議。六、聽證程序在我國司法實踐的結(jié)果1、從實施聽證制度以來的結(jié)果看，行政處罰制度在維護當事人 的權(quán)益，糾正違法或不正當行政處罰取得了相當大的成績，從兩個 方面可以看由：(1)變更率經(jīng)過聽證程序之后，最終相當數(shù)量的處罰決定，與最初的處罰建 議中擬定處罰內(nèi)容不一致， 或不采納或不完全采納。 有資料表明“有 一類是，處罰決定中的處罰在量上較最初的處罰要輕。另一類是， 原擬定的處罰建議未被采納。綜合起來，在聽證程序后，變更率基 本上可以達到50 %”。(2)進入訴訟等事后救濟程序的比率如果聽證程序之后對最

16、終的處罰決定依然不服，可以進入到行政訴訟等事后救濟程序。反之，如果在聽證程序之后，當事人沒有進 入到事后救濟程序，那么在客觀上可能已經(jīng)接受，承認了經(jīng)過聽證 程序之后的處罰決定。盡管當事人沒有進入事后救濟程序，可能是 基于各種復(fù)雜的原因。有資料表明“聽證程序之后的進入行政復(fù)議 或行政訴訟的案件不到 10 %,也就是說，除個別情況外，當事人都 基本上接受了處罰決定。在經(jīng)過聽證程序之后，有一半的案件，原處罰建議未被采納，這 說明聽證主持人，以及作為處罰決定者的行政機關(guān)負責(zé)人沒有或沒 有完全采納，。也說明聽證主持人的意見在一定程度上具有獨立性， 作為行政處罰決定者的行政機關(guān)負責(zé)人也很重視聽證主持人提由

17、的 建議。大多數(shù)案件在聽證程序中相應(yīng)的行政處罰行為的合法性得到 了論證，所以當事人也沒有進入事后救濟程序。2、在行政處罰的聽證程序制度實施后，雖然取得了很大成績， 但也存在著一些問題：(1)聽證適用范圍過窄聽證只適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款 等處罰，對沒收非法財物、沒收違法所得一般數(shù)額較大，當事人就沒 機會在處罰前申辯。對限制人身自由最嚴厲的人身罰卻沒有進行聽 證的機會。行政處罰法第8條規(guī)定，行政處罰的種類包括： 警告、 罰款、沒收非法所得和非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷執(zhí)照、 行政拘留以及法律法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。目前我國行政處罰聽 證程序僅局限于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊

18、銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款 這三項較重的處罰局面。根據(jù)行政處罰理論的概括總結(jié)，我國的行 政處罰分為四種：一是精神罰，指通過告誡、批評等方式致使當事人 遭受精神上、 心理上的壓力的行政處罰，主要有警告、通報批評等 方式；二是財產(chǎn)罰，指通過當事人遭受財產(chǎn)上的損失的方法懲罰當 事人的行政處罰，主要有罰款、沒收財物等方式；三是能力罰(或 稱資格罰)，指通過中止、剝奪當事人莫一資格或從事莫一特許行業(yè) 的能力的方法給予的行政處罰，主要有責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或吊銷 許可證或執(zhí)照等方式；四是人身自由罰，指通過剝奪當事人短期人 身自由的方法懲處當事人的行政處罰，我國目前只有兩種形式即拘 留和勞動教養(yǎng)。由此可見，

19、在上述眾多的行政處罰種類中我國僅限 于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款三項處罰列入 聽證范圍，對保護相對人利益是不夠的。因此當前擴大行政處罰的 聽證范圍就是把行政拘留納入聽證范圍。因為行政拘留是行政處罰 種類中最嚴厲的一種，它是限制人身短期自由。應(yīng)該更審慎、更嚴 肅地對待，但在行政處罰聽證程序中卻看不到這種謹慎和嚴肅。為 了順應(yīng)民主、法制的時代潮流，全面充分地保護當事人人身自由權(quán)， 有必要將限制人身自由的行政處罰列入聽證程序范圍。解決這一問題主要是通過立法加以解決，以擴大聽證的適用范 圍。(2)有些行政機關(guān)根本不告知當事人聽證的權(quán)利。有些行政機關(guān)，把應(yīng)告知當事人的聽證權(quán)利給剝奪。因

20、一些行政 機關(guān)不愿當事人提由聽證，認為提由聽證是“無理取鬧”，認為當事人不懂法，可以隨意執(zhí)行處罰權(quán)。例如：莫縣地稅局以 2006(1)號處罰決定書，告知行政相對人要罰款1.8萬元，但沒有告知當事人聽證的權(quán)利。當事人通過咨詢 提由應(yīng)舉行聽證會的要求，該地稅局又以同一處罰文號下達了罰款 0.49萬元的決定書。當事人依然不服，提由行政復(fù)議。當事人僅提 由聽證的請求，就減輕處罰1.3萬元之多。地稅局降低罰款的目的就是不舉行聽證，因為地稅局規(guī)定0.5萬元以上罰款才可以提由聽證的要求。解決這個問題的辦法，就是對行政機關(guān)工作人員和行政管理相對 方加大普法力度，嚴格執(zhí)法。(3)有些行政機關(guān)在聽證會不讓當事人陳

21、述理由，進行申辯。有些行政機關(guān)的人員在迫不得已的情況下召開了聽證會，不讓當事人擺事實、講道理，不讓當事人引用有關(guān)法律。一味采取“壓制” 當事人的態(tài)度，而且明顯偏袒行政調(diào)查人員一方，采取先入為主偏 信調(diào)查人員意見。這就使行政機關(guān)的威信大大降低，使設(shè)立聽證程 序的目的無法達到。解決這一問題的辦法： 一方面對行政機關(guān)工作人員加大普法力 度，另一方面對行政機關(guān)人員采取控告，對處罰不服的，依法提起 行政復(fù)議或行政訴訟，以保護自己的合法權(quán)益。行政處罰是行政權(quán)對社會的一種管理手段，行政處罰法建立了一個包括實體、程序的制度體系，聽證程序被賦予了重要功能， 因為聽證制度的法律價值直接體現(xiàn)了行政公正。行政許可法也直接規(guī)定了聽證程序制度，各個行政管理部門相繼由臺了聽證規(guī)則，比如國家勞動部發(fā)布的勞動行政處罰聽證程序規(guī)定，稅務(wù)局、工 商局也都有類似的規(guī)定。再比如新疆維吾爾自治區(qū)行政處罰聽證 程序?qū)嵤┺k法等，都說明聽證制度的實施不僅維護了當事人的權(quán)益 也更規(guī)范了行政執(zhí)法行為。朝著“為民執(zhí)法、依法行政、陽光行政” 等規(guī)范的道路上前進。聽證程序制度的實施，說明此項制度是一項優(yōu)越的制度，必將得 到充實、完善。新疆廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點法學(xué)本科專業(yè)畢業(yè)論文論 文 題目：論行政處罰的聽證程序?qū)W員工作單位：農(nóng)六師一 0九團機關(guān)姓名：豆 成學(xué)號：2