農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和對策

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題和對策熊德銀（2009 年 5 月）農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土 地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變這一政策背景下，以及 相當長期內(nèi)土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件 下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創(chuàng)新機制，規(guī)?；?規(guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)相對集中、規(guī)模經(jīng)營，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè) 現(xiàn)代化。因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問 題，處理好其中的各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政 策措施，意義重大。一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，自包產(chǎn)到戶以來始終進行著。實踐中， 表現(xiàn)為三不。一是規(guī)模化流轉(zhuǎn)不容易，模式有待突破。股份合作一土 地經(jīng)營權(quán)的

2、股份化這一有效形式未及時進行引導和支持，始 終在小范圍進行；以企業(yè)、業(yè)主為主體開展的規(guī)?；赓U受 到經(jīng)營權(quán)保護的制約，一旦個別農(nóng)戶拒絕流轉(zhuǎn)，就可能流 產(chǎn)或受到影響；轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換只是在個別農(nóng)戶間進行， 難成規(guī)?；瘹夂?。二是規(guī)范化操作不普遍，管理有待加強。普遍表現(xiàn)為流 轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)利、義務不明確；規(guī)模化流轉(zhuǎn)對農(nóng)民的風 險保護不夠；農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定。部 份表現(xiàn)為基層干部干預、強迫承包權(quán)人流轉(zhuǎn)，不尊重農(nóng)民的 意愿，引發(fā)社會不穩(wěn)定；承包權(quán)人脫離所在合作經(jīng)濟組織監(jiān) 督，未按規(guī)定報批或備案；發(fā)生糾紛時沒有權(quán)威機構(gòu)調(diào)解、 仲裁，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮。三是社會化服務不到位，體系有待健全。

3、流轉(zhuǎn)平臺未建 立，土地流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)農(nóng)戶有意轉(zhuǎn)出土地卻找不到合 適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉(zhuǎn)土地意 向的農(nóng)戶，造成轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出兩頭難。沒有專業(yè)的經(jīng)營權(quán)價值評 估機構(gòu)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融服務支持。二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的成因土地流轉(zhuǎn)存在上述問題，主要是三錯”。（一）思想認識錯位。各級政府和部門普遍把經(jīng)營權(quán)流 轉(zhuǎn)當成流轉(zhuǎn)主體的經(jīng)濟行為，沒有認識到其在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進 程中的重大意義，以致管理決策層有利的模式不加以鼓勵和 推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態(tài)度; 以致基層干部在實踐中表現(xiàn)為重視引進企業(yè)、業(yè)主而不重視 培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神；以致一些干部群眾在對待股份

4、合作態(tài) 度上，把它等同于第一次合作化中的歸大堆、吃大鍋 飯”，談合色變。（二）政策法規(guī)錯位。一是農(nóng)民專業(yè)合作社法僅限 于同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的 提供者、利用者”的合作，即產(chǎn)品生產(chǎn)和服務領域的合作， 對農(nóng)民在土地生產(chǎn)資料領域開展的股份合作缺乏相應規(guī)定 和政策支持。二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制。物權(quán)法 把土地承包經(jīng)營權(quán)歸入用益物權(quán)，但同為用益物權(quán) 的建設用地使用權(quán)設立后，使用權(quán)人有權(quán)將其轉(zhuǎn)讓、互換、 出資、贈與或者抵押，而農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、擔保法均規(guī)定不能抵押，農(nóng)村土地承包法雖規(guī)定經(jīng) 營權(quán)可以入股，但相關(guān)政策規(guī)定不能折資作為資本金。三是 后續(xù)政策不配套。中央提出土

5、地承包關(guān)系長久不變后，沒有 像在土地承包法中那樣作出流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包 期的剩余期限類似規(guī)定，在實踐中可能會出現(xiàn)很長或無限 期流轉(zhuǎn)，勢必影響今后國家政策的調(diào)整和執(zhí)行。四是土地流轉(zhuǎn) 受相關(guān)政策制約?；巨r(nóng)田保護條例禁止任何單位和 個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。由于種糧比較 效益低，規(guī)模流轉(zhuǎn)者多發(fā)展比較效益高的林果業(yè)甚至非農(nóng)產(chǎn) 業(yè)，該條例在實踐中必然成為反對流轉(zhuǎn)者的政策武器。（三）管理服務錯位?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)力量薄弱，人 員編制受限制，流轉(zhuǎn)過程中沒有相應人員進行管理指導；過 去建立的農(nóng)村承包合同管理、糾紛處理機構(gòu)陷于癱瘓三、規(guī)?；?、規(guī)范化推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策由于農(nóng)村土地流在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代

6、化進程中的地位和作用，決 定其價值取向應是規(guī)?；鸵?guī)范化，為此，需要從政策法規(guī)、 模式引導、管理服務等方面努力。（一）大力扶持農(nóng)村土地股份合作。農(nóng)村第一次土地合 作中途夭折主要有三大原因：一是生產(chǎn)關(guān)系超前，分配制度 不合理，皇糧國稅重，農(nóng)民餓肚子。二是生產(chǎn)力水平低。 特別是當時沒有兩雜種子，單位面積產(chǎn)量低。三是二 三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)村富余勞動力無處吸納，以致出現(xiàn)出工不 出力。今天，伴隨改革開放、科技進步和惠農(nóng)政策實施，這 些不利因素皆一一消除，已經(jīng)具備第二次土地合作化的 條件。二次合作帶來的土地集中，有利于農(nóng)民將田土進行改 造，以適應現(xiàn)代化的機械作業(yè)。土地合作后，農(nóng)民可參加集 體作業(yè)、承包作業(yè)或

7、自由擇業(yè)，收入扣除勞動、物質(zhì)等成本 后按土地股份分配，其權(quán)利可繼承、可轉(zhuǎn)讓。（二）修改完善配套政策法規(guī)。一是出臺農(nóng)村土地股份 合作相關(guān)政策法規(guī)。出臺農(nóng)村土地股份合作化法或在農(nóng) 民專業(yè)合作社法中專章規(guī)定，確立其法律地位，同時，在 計劃、財政、投資、金融等有關(guān)政策中對此強力扶持。當前， 世界性經(jīng)濟危機尚未見底，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由外向型向內(nèi)需拉動型 轉(zhuǎn)型勢所必然，國家拉動內(nèi)需投資應重點向農(nóng)村土地合作中 的改田改土集中投入。二是修改基本農(nóng)田保護條例。 按照保障國家糧食安全的原則，并根據(jù)糧食自給率的要求， 在現(xiàn)有基本農(nóng)田內(nèi)進一步劃分基本糧田。基本糧 田實行嚴格保護，實行占補平衡原則，劃設在平原地區(qū)或 丘陵、山區(qū)

8、的溝谷地帶，只能種植規(guī)定的糧食作物，其土地 整治、道路水利等基礎設施建設國家重點投入，對農(nóng)民因種 糧減少的收入給予差額補貼?；巨r(nóng)田中未劃入基本 糧田部份，既可根據(jù)占補平衡要求，由國家投資整治后轉(zhuǎn) 為基本糧田，也可以退耕還林或轉(zhuǎn)為建設用地。三是進 一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的法律地位。進一步明確土地承包 經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的地位，允許其抵押、折資入股等流轉(zhuǎn)。 四是完善土地承包政策。出臺促進規(guī)模經(jīng)營的政策措施，有 針對性解決規(guī)?；鬓D(zhuǎn)困難問題；出臺流轉(zhuǎn)期限的指導意見, 可設定為二輪土地承包期滿后20-30年。五是建立健全農(nóng)村 社會保障體系，建立多層次的農(nóng)村社會保障制度，以替代土 地對農(nóng)民的保障功能。（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。一是規(guī)范合同主體，探索流轉(zhuǎn)主 體資質(zhì)審查制度。二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的備案、 登記。三是規(guī)范合同條款，探索流轉(zhuǎn)風險保證金制度。以省 為單位制定示范文本。對流轉(zhuǎn)期限長，改變田坎、地界的流 轉(zhuǎn)，應注重物價變化、情勢變更等，在履行、期滿復耕等方 面進行相關(guān)約定或設立