新階段中國壟斷性行業(yè)改革的戰(zhàn)略

1、新時期中國壟斷性行業(yè)改革的三線推進戰(zhàn)略一、市場結(jié)構(gòu)改革：引入競爭機制，構(gòu)筑規(guī)模型競爭格局 1.引入競爭的可行性：自然壟斷性變異與公共性變異 當代經(jīng)濟理論和實踐都已證明：競爭是提高產(chǎn)業(yè)整體效率、改善社會整體福利的不可缺少的重要因素。但傳統(tǒng)觀點認為，由于建設網(wǎng)絡供應系統(tǒng)的巨額固定成本及其沉淀性，以及基于網(wǎng)絡供應系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟效應和范圍經(jīng)濟效應等技術經(jīng)濟方面的原因，現(xiàn)存的壟斷性行業(yè)具有完全的、不可動搖的自然壟斷性，不可能也不應該引入競爭。同時，傳統(tǒng)觀點還認為，作為一種公共產(chǎn)品，由于存在消費效用的不可分性、消費的非競爭性及受益的非排他性，壟斷性行業(yè)無法采納市場化收費的提供方式，使得非公有資本參與投資的

2、收益得不到有效實現(xiàn)，也會形成進入壁壘。 實踐向上述傳統(tǒng)觀點提出了嚴峻挑戰(zhàn)。隨著技術條件的變化、市場容量的擴大及其競爭形式的多樣化，以及各種金融創(chuàng)新手段出現(xiàn)后對資本進入壁壘和退出壁壘的克服，壟斷性行業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷特性開始趨于弱化（筆者將其稱為“自然壟斷性變異”）；與此同時，收入和需求水平的提升及需求彈性的增大、技術和制度的創(chuàng)新（特不是排除性量化技術的進展）使得壟斷性行業(yè)具有了消費上的擁擠性（競爭性）和可排他性，導致其公共產(chǎn)品屬性也在日益弱化，出現(xiàn)了由純粹公共產(chǎn)品向準公共產(chǎn)品，甚至向私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的趨勢（筆者將其稱為“公共性變異”），這使得原來無法實現(xiàn)的收費和收益補償成為必要和可能，從而在某種

3、程度上部分或全部消除了進入壁壘。這就為壟斷性行業(yè)引入競爭掃清了理論上和實踐上的障礙。 2.競爭模式的選擇：構(gòu)筑規(guī)模型競爭格局 （1）確立規(guī)模型競爭模式的理論依據(jù)。筆者不贊同高度壟斷條件下的“縫隙”競爭模式（要緊包括兩種類型：一是完全壟斷；二是占優(yōu)廠商，或稱有競爭性從屬部分的主導廠商），因為在競爭活力和壓力不足的情況下，它只會帶來效率的低下和社會福利的損失。那個地點要特不對學術界流行的一種觀點進行一下審視。按照某些學者對壟斷的重新認識，由于存在著眾多的潛在競爭形式（如“波特的多元競爭力”、“熊彼特式的建立在創(chuàng)新基礎上的動態(tài)競爭”以及“市場的競爭”等），壟斷結(jié)構(gòu)并不必然帶來壟斷行為，因此，完全能夠

4、維持獨家壟斷的市場結(jié)構(gòu)，在充分利用規(guī)模經(jīng)濟的同時不必擔心競爭活力的問題。該種觀點認為，面對經(jīng)濟全球化和新經(jīng)濟的挑戰(zhàn)以及企業(yè)并購風潮這些強化產(chǎn)業(yè)集中的因素，中國的壟斷性行業(yè)完全沒有必要通過分割、分拆或分立等手段來打破目前這種獨家壟斷的市場結(jié)構(gòu)，如此只會弱化這些產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。筆者認為這種觀點值得商榷。一方面，筆者對潛在競爭的有效性提出質(zhì)疑。誠然，潛在競爭在保持競爭活力和抑制壟斷行為方面會起到某種作用，但潛在競爭相關于實際競爭而言確實存在著局限性，導致其競爭力量微弱，在壟斷結(jié)構(gòu)特不是在獨家壟斷結(jié)構(gòu)下，并不能有效抑制旨在限制競爭的各種壟斷行為。另一方面，筆者對潛在競爭轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實競爭后企業(yè)競爭力，特

5、不是國際競爭力問題表示擔憂。要看到，中國壟斷性行業(yè)的初始狀態(tài)盡管也是一種集中，但這并不是市場作用的結(jié)果，而是在政府“庇護”下形成的。由于缺乏實際競爭的洗禮，競爭力專門弱。一旦若干年之后打破這種“庇護”，潛在的（有限制的）國際競爭轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的（真正和直接的）國際競爭，這些看似龐大的產(chǎn)業(yè)巨人就有可能迅速被強大的國際“巨鱷”擊垮，到那時還侈談什么“競爭力”。由因此獨此一家，屆時被完全摧毀的不只是某個局部的企業(yè)，而是整個部門或者講整個民族的這一產(chǎn)業(yè)。如此一種（國際）競爭代價無疑是慘重的。這就意味著，“為保有規(guī)模而不打破現(xiàn)有獨家壟斷結(jié)構(gòu)，只通過潛在競爭的方式來維持競爭活力”的思路是行不通的，把世界范圍內(nèi)

6、壟斷性行業(yè)的改革歷程歸結(jié)為“壟斷解體再整合”并由此試圖在中國繞過直接競爭的洗禮而走“捷徑”也是不行的，必須開展廠商間的實際競爭。 筆者也反對易形成過度競爭的“原子式”競爭模式，這不僅因為基于此模式的完全競爭狀態(tài)在理論上過于理想化而缺乏現(xiàn)實可能性，而且從中國實現(xiàn)“趕超戰(zhàn)略”等實際需要動身，也沒有必要依據(jù)西方發(fā)達國家（特不是美國）的進展路徑亦步亦趨地走原始自由競爭之路，而是能夠利用競爭道路上的“后發(fā)效應”，實現(xiàn)時期式跳躍，一舉形成市場結(jié)構(gòu)的適度集中。應該看到，市場結(jié)構(gòu)的適度集中，是具有正面效應的：有利于通過規(guī)模經(jīng)濟機制（包括工廠規(guī)模經(jīng)濟和企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟）提高生產(chǎn)效率；能夠通過范圍經(jīng)濟和多角化經(jīng)營節(jié)約

7、市場交易費用；為技術的持續(xù)進展提供動力和物質(zhì)基礎。事實上，在新經(jīng)濟逐漸興起和經(jīng)濟全球化不斷推進的新形勢下，由專門的成本結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡效應（指技術或產(chǎn)品之間的系統(tǒng)性和相互依靠性以及消費者之間的相互影響即網(wǎng)絡外部性）及正反饋機制、轉(zhuǎn)移成本及鎖定所形成的信息產(chǎn)品生產(chǎn)與使用中（指需求方，與生產(chǎn)方相對）的規(guī)模酬勞遞增及由此帶來的強者恒強和“贏家通吃”的格局，以及新一輪大規(guī)模并購浪潮的洶涌而至和逐漸激化的國際競爭都在一定程度上使適度集中型市場結(jié)構(gòu)得到強化。 基于此，筆者提出構(gòu)筑介于“縫隙”競爭模式和“原子式”競爭模式之間的“規(guī)模型競爭模式”。規(guī)模型競爭模式，有利于實現(xiàn)規(guī)模效益與競爭活力的最佳組合；有利于在技術

8、創(chuàng)新中將競爭壓力與企業(yè)規(guī)模有機結(jié)合起來；有利于處理好實際競爭與潛在競爭這兩種不同競爭形式之間的關系。 （2）創(chuàng)建規(guī)模型競爭模式的具體構(gòu)想。規(guī)模型競爭模式的創(chuàng)建包括兩個層面：一是產(chǎn)業(yè)層面；二是“亞產(chǎn)業(yè)”層面。就產(chǎn)業(yè)層面而言，應以規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為差不多原則，對壟斷性行業(yè)中殘存的自然壟斷性業(yè)務領域（要緊是指某些固定網(wǎng)絡性操作業(yè)務，如電力產(chǎn)業(yè)中的線路等輸（配）送網(wǎng)絡業(yè)務，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡業(yè)務特不是本地環(huán)路服務，鐵路產(chǎn)業(yè)中的鐵軌網(wǎng)絡業(yè)務等，以及某些“瓶頸”環(huán)節(jié)，如車站、機場等）和差不多變異成為非自然壟斷性的業(yè)務領域（如電信業(yè)的長話、移動和增值業(yè)務，電力行業(yè)的電力生產(chǎn)和供應業(yè)

9、務，鐵路和民航部門的客貨運輸服務等），區(qū)分實行不同的產(chǎn)業(yè)組織模式。關于自然壟斷性業(yè)務領域，一般只能仍維持獨家壟斷的格局，但應作為政府規(guī)制的重點，設計模擬競爭機制或含有利潤刺激的激勵性規(guī)制機制，以刺激企業(yè)提高效率；而在大量非自然壟斷性業(yè)務領域，則完全能夠打破獨家壟斷格局，通過適度的分拆和放寬市場準入，形成競爭性寡占的市場結(jié)構(gòu)或者競爭主體再多一些的壟斷競爭型市場結(jié)構(gòu)，然后通過充分的市場競爭和企業(yè)間的市場化合并推動產(chǎn)業(yè)的集中，走向更大規(guī)模和更高水平的競爭，實現(xiàn)壟斷分拆競爭再整合的過程，以此增強產(chǎn)業(yè)的國際競爭力 就“亞產(chǎn)業(yè)”層面而言，要緊是要突破傳統(tǒng)單一大規(guī)模組織模式的弊端，同時提高市場的組織化程度，

10、盡力克服純粹企業(yè)科層形式較高的內(nèi)部組織成本和純粹市場形式較高的外部交易成本，在努力保持和發(fā)揮大企業(yè)固有規(guī)模優(yōu)勢的同時，又注意引入具有靈活性和競爭性優(yōu)勢的中小企業(yè)。通過企業(yè)集團、企業(yè)系列以及虛擬化網(wǎng)絡等組織形式，將眾多中小企業(yè)有效地組織起來，按照專業(yè)化分工和資源共享的原則納入大企業(yè)的協(xié)作范圍之內(nèi)，在價值鏈的關鍵環(huán)節(jié)上層開合作，由此形成以大企業(yè)為軸心的大中小企業(yè)之間分層競爭、跨層協(xié)作的規(guī)模型競爭優(yōu)勢。 3.產(chǎn)業(yè)重組：實現(xiàn)規(guī)模型競爭的一個重要步驟 為了實現(xiàn)規(guī)模型競爭，對壟斷性行業(yè)原有的“大一統(tǒng)”的組織架構(gòu)進行重組是非常必要的。概括起來，目前時期可供選擇的重組模式要緊有四個，即橫向分割模式（也稱按地區(qū)

11、分割模式）、縱向分割模式（也稱按業(yè)務分割模式）、網(wǎng)運分離模式（注：網(wǎng)運分離模式能夠看做是縱向分割模式的一種專門形式。）（這事實上是鐵路部門對這一產(chǎn)業(yè)重組模式的稱謂，有時也被稱作“上下分離”模式；而在電力部門和電信部門，又分不被稱作“廠網(wǎng)分開”模式和“基礎網(wǎng)與服務分離”模式）和數(shù)網(wǎng)競爭模式（或稱網(wǎng)絡競爭模式）。每一種模式都有其顯而易見的好處，但也都面臨著各自的問題和挑戰(zhàn)。筆者只想強調(diào)，在選擇具體的重組模式時，應遵循三個差不多原則，即利弊共存的成本收益比較原則（或稱為次優(yōu)原則）、福利效率最大化原則和靈活動態(tài)原則。也確實是講，在現(xiàn)有的可供選擇的重組方案中，應盡可能選擇利大于弊的方案，或者講能夠帶來福

12、利效率最大化的那種方案。同時，要注重福利效率準則的動態(tài)特征和相對意義，依照各個具體部門的實際情況并隨著時刻、地點、條件的變化而隨時進行靈活動態(tài)調(diào)整。 二、產(chǎn)權制度改革：引入非公有資本，實現(xiàn)公私資本的相機參與 1.非公有資本參與：一種有效的制度安排 長期以來，中國的壟斷性行業(yè)在組織形態(tài)上是以公企業(yè)（Public Enterprise）的形式存在的。它的特點有三：一是在產(chǎn)權安排上，為政府所有；二是擁有強有力的供給壟斷權，具有政府壟斷與廠商壟斷合二為一的特征；三是處于公方規(guī)制之下。在如此一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內(nèi)在對立性，企業(yè)目標的多重性，以及企業(yè)約束和激勵機制的不足，導致企業(yè)效率低下，績效較

13、差。這就要求對傳統(tǒng)公企業(yè)進行改革，使其盡可能變革為效率化的組織形態(tài)。目前來看，改革的要緊內(nèi)容確實是大力引入非公有資本，以提高運營效率；減輕財政投資的壓力；通過投資潛力專門高的基礎設施類證券的發(fā)行，豐富資本市場的投資品種，增加市場供給，從而促進資本市場的進展。 事實上，同意非公有資本參與提供基礎設施服務的意義還不止于此。要看到，壟斷性行業(yè)以引入競爭為核心的市場化改革，其題中應有之義只能是不同資本所屬廠商之間的較量。假如引入競爭的方式差不多上是對國有企業(yè)進行拆分重組，新的市場進入者也差不多上是國有企業(yè)，那么，引入競爭就只是為了拆分而拆分，就只是國有企業(yè)之間的利益調(diào)整或者作為所有者的國家治理企業(yè)的數(shù)

14、量發(fā)生了變化，而并不能產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權為基礎的真正意義上的市場競爭主體，最終只能是預算軟約束下國有企業(yè)之間的惡性競爭。其結(jié)果，專門可能是既有效率低下之弊，又無規(guī)模效益之利。從另一個角度看，假如只是在單一國有或國有投資占主體的所有制結(jié)構(gòu)中引入競爭，那么所有競爭者的利益主體只是一個，即國家國有資產(chǎn)所有者，如此，任何一個企業(yè)在競爭中被淘汰都將是國有資產(chǎn)的巨大損失。因此，關于政府主管部門來講，它表面上可能希望引入一些競爭做點綴，但實際上并不愿在各個經(jīng)營者之間鼓舞真正的競爭，最終形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。因此，關于中國的壟斷性行業(yè)而言，在開放競爭之后（或者講是同時）還必須進行所有制結(jié)構(gòu)的改革

15、，只有通過建立明晰、規(guī)范的產(chǎn)權關系和完善的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，才能培育出真正的市場競爭主體，進而形成有效的競爭，并最終達到提高效率和改善福利的目的。 2.“公私資本相機參與”模式的構(gòu)造 決定壟斷性行業(yè)非公有資本參與程度的因素專門復雜，但概括起來，要緊有二：一是自然壟斷性的程度；二是公共性或外部性的大小。自然壟斷性的大小差不多上決定的是非公有資本能否進入的問題，而公共性或外部性的大小差不多上決定的是非公有資本愿否進入的問題。因此，還有一類緣故，決定著非公有資本應否進入的問題，如有些項目出于安全、愛護消費者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進入。 從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與能夠在兩個層

16、面實現(xiàn)。一是非公有資本可采取資本形式進入。盡管自然壟斷性項目的性質(zhì)是非競爭性的或競爭性不強的，但這與項目本身是否盈利并沒有必定聯(lián)系，確實是講，自然壟斷性項目也可能是盈利性項目。如此，即使是具有整合效應的網(wǎng)絡基礎設施，也能夠?qū)⑼顿Y環(huán)節(jié)與運營環(huán)節(jié)分開，在投資主體上不一定非要求國有獨資公司不可，也應該考慮對非公有資本開放，通過股份制形式實現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取經(jīng)營權形式進入。在某些具有網(wǎng)絡特征和自然壟斷特性的領域和環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內(nèi)的競爭”方式實現(xiàn)進入難度較大，但通過政府特許經(jīng)營、托付經(jīng)營或承包經(jīng)營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭”

17、方式實現(xiàn)有效進入。此外，隨著技術創(chuàng)新（特不是互聯(lián)互通技術和業(yè)務分割技術的進展）、市場容量擴大和金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，壟斷性行業(yè)中某些原來被認為具有自然壟斷性的業(yè)務或環(huán)節(jié)，其進入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業(yè)務或環(huán)節(jié)。比如，基礎設施具體的服務運營環(huán)節(jié)，線路等網(wǎng)絡基礎設施的養(yǎng)護維修以及工程項目的設計、施工等，差不多上能夠按市場化、商業(yè)化原則運作的。 從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關鍵因素是盈利前景。依照外部性的程度進而盈利性前景的大小，一般把基礎設施項目的投資分為ABCD四類（注：參見國務院進展研究中心調(diào)查研究報告，2000年第157號。）：A類是純

18、公益性項目：產(chǎn)出服務無償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經(jīng)營費用和維修費用也要從外部補充；B類是低收費項：產(chǎn)出服務雖有收益，但未必能夠補償日常經(jīng)營費用和維修費用，投資差不多無法回收，更無法盈利；C類是一般收費項目：營業(yè)收入補償經(jīng)營費用有余，但只能部分地實現(xiàn)投資回收，因此難以靠自身積存來完成更新性質(zhì)的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產(chǎn)生資本積存的項目。在這四類項目中，前兩類由于從全然上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。依照上述分類，關于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項目，應明確劃定為非公有資本投資領域，這類項目通常都能通過

19、市場競爭達到良好的均衡狀態(tài)，因此無需政府介入；而關于非公有資本不愿進入的無經(jīng)濟效益或經(jīng)濟效益不高的非盈利性和公益性項目，一般只能由政府承擔投資責任。 因此，在上述公私參與原則的總體框架內(nèi)，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎設施的投資、建設和經(jīng)營活動，也可采取一些靈活機動的非公有資本參與模式。比如，經(jīng)濟效益好的基礎設施項目當然能夠吸引非公有資本參與，經(jīng)濟效益在短期內(nèi)不大明顯的項目也能夠通過良好的制度設計，提高投資預期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實無利可圖的基礎設施項目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進行順應市場規(guī)律和借助市場力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度

20、地引入非公有資本，關于那些難以形成價格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性相當顯著易形成虧損、必須由財政出資的公益性基礎設施項目，也能夠通過仿商業(yè)化運作的制度設計吸引非公有資本參與。 3.產(chǎn)權制度改革中的三個重點問題 （1）有關投融資體制改革問題。從投融資的角度看，推動非公有資本進入壟斷性行業(yè)的方式有兩種：一種是企業(yè)形式的進入，即通過消除非公有資本進入產(chǎn)業(yè)部門的體制障礙和人為限制，實現(xiàn)非公有資本在經(jīng)營形式上的進入或資本形式和經(jīng)營形式上的同時進入；另一種是資本形式的進入，即在企業(yè)形式進入不可能或不適宜的情況下，通過多種方式吸引非公有部門將儲蓄轉(zhuǎn)化為基礎領域的投資，從而僅形成資本形式的進入。為推動非公有資本企

21、業(yè)形式的進入，首先需要放松對非公有資本進入壟斷性行業(yè)的管制，同時確立明確的市場準入制度，改革以審批制為代表的行政性進入壁壘，有效動員、吸引非公有資本公平進入基礎設施領域。特不是關于非自然壟斷性業(yè)務，應逐步降低甚至取消行業(yè)進入門檻，大力引入非公有資本，實現(xiàn)競爭主體多元化和股權結(jié)構(gòu)多元化。為推動非公有部門資本形式的進入，應進一步擴大股份制的規(guī)模，在增量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)兩個方面加大產(chǎn)權制度改革的力度。特不需要強調(diào)指出的是，即便是自然壟斷業(yè)務，也可實現(xiàn)投資主體多元化和經(jīng)營主體一元化并存的格局。在推動非公有資本進入方面，除發(fā)行股票這種融資方式外，還應進展多元的融資方式，如發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券、各類建設債券以及設

22、立基礎設施投資基金等。 （2）關于提高政府承諾的可信性（Commitments Credibility）以及政策的穩(wěn)定性問題。非公有資本參與投資和提供基礎設施服務，有專門多是建立在一攬子合同、契約之上的。為此，要保證政府和非公有部門所訂立的合同和契約內(nèi)容明晰且切實可行，并保持政府相關政策的穩(wěn)定性和連貫性，使壟斷性行業(yè)的非公有資本參與建立在一個可預見的制度框架下；同時，要用法律的手段保證政府對非公有部門的承諾得以兌現(xiàn)，使其得到應有的回報，當政府不能履行合同或改變合同而給投資者帶來不必要的損失時，也要給予其相應的經(jīng)濟補償?？傊仨氁?jié)撛谕顿Y者相信：投資者一旦投資，將可不能被事后挾制，政府將

23、可不能因外部環(huán)境的變化或迫于各種壓力而放棄當初的承諾；政府也要使?jié)撛谕顿Y者相信：最初制定的政策措施一定會付諸實施，且長期內(nèi)可不能改變（注：因此，為保持政府應對以后意外情況的靈活性，對政府承諾的法律約束和對穩(wěn)定政策的強制性規(guī)定應具有一定的彈性，但這種彈性要盡可能建立在可預見的框架內(nèi)。）。只有如此，才能降低非公有資本參與投資和提供基礎設施服務的政策風險，穩(wěn)定非公有資本的投資預期，增強非公有資本的投資信心，以利于非公有資本形成良好的投資預期。 （3）如何客觀地看待地點政府的參與問題。隨著中國放權讓利改革戰(zhàn)略的實施和財政體制改革的不斷深化，地點政府逐步轉(zhuǎn)變成為一個具有獨立的經(jīng)濟利益、獨立的行為目標和行

24、為模式的經(jīng)濟組織，成為一個追求自身（本地）經(jīng)濟利益最大化的“經(jīng)濟人”。這就為地點政府更高效率地供給基礎設施服務提供了可能。依照公共選擇理論，相關于中央政府那個“大集體”而言，由地點政府那個“小集體”提供具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎設施服務應具有更高的供給效率。特不地，由于基礎設施服務有專門多是地點性的，因此，將投資權力下放到地點政府能更準確地對當?shù)氐男枰鞒龇磻蜎Q策，能更有效地提供符合當?shù)仄煤彤數(shù)鼐唧w條件的基礎設施服務，從而能更好地滿足使用者。目前來看，在加速推進工業(yè)化和都市化的過程中，各地政府具有強烈的投資基礎設施的愿望，對其中的積極因素要加以充分調(diào)動，有效發(fā)揮地點政府在提供地點性公共物品特不

25、是公益性項目方面的正面作用。但也要看到，地點參與就事實上質(zhì)而言仍然是一種政府參與，因此，也就難以完全擺脫供給效率低下的羈絆，加之地方政府投資的規(guī)范化問題和地點愛護主義問題，因此對地點參與不可過度依靠，還應該更多地挖掘非公有資本（尤其是國內(nèi)非公有資本）參與的潛力，盡可能地吸引非公有資本進行基礎設施的投資、建設和經(jīng)營活動。三、政府監(jiān)管改革：放松管制與重建規(guī)制并重 1.差不多思路：既要放松管制，又要重建規(guī)制 20世紀70年代以來，凱恩斯主義的國家干預政策發(fā)生了越來越多的失靈現(xiàn)象，使得自由主義思想重新占據(jù)了主導地位，他們主張恢復和重新建立自由競爭的市場經(jīng)濟模式，反對政府干預和打算調(diào)節(jié)。芝加哥學派那個新

26、自由主義的“大本營”更是將這種思想運用到規(guī)制領域同時發(fā)揮到極至，他們的差不多理念是拒絕市場失效的概念，強調(diào)規(guī)制的負面阻礙而不是壟斷的危害（張昕竹，2000）。與上述社會思潮變遷相聯(lián)系，一些新的理論如“自然壟斷彈性規(guī)制（Elastic Regulation Theory of Natural Monopoly）理論”、“可競爭性市場（Contestable Market Theory，or Perfect Contestability Theory）理論”以及“規(guī)制失效（Regulation Failure Theory）理論”等也開始興起，自然壟斷與競爭及其與政府規(guī)制的關系問題也得到了重新的認

27、識。隨著理論的進展，越來越多的經(jīng)濟學家開始考慮對規(guī)制的變革問題。而從實踐的角度看，隨著技術和需求等條件的變化，壟斷性行業(yè)的自然壟斷性和公共性發(fā)生了一定程度的變異，從而使得引入競爭成為可能。如此，通過管制來維持壟斷的市場結(jié)構(gòu)并約束企業(yè)壟斷行為的理由被大大地弱化了。此外，在技術進步所帶來的異質(zhì)競爭和產(chǎn)業(yè)融合的背景下，管制的難度異常加大，管制存在的必要性也受到質(zhì)疑。在上述背景下，特不是作為引入競爭機制的一個結(jié)果，放松管制，即政府對市場主體經(jīng)濟行為的管制退卻，逐漸成為一種趨勢。 盡管放松管制是一種趨勢性變化，但筆者認為，對當代中國的壟斷性行業(yè)而言，在放松管制取得進展的同時，為形成公平和有效的市場競爭格

28、局，同時也為盡可能避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，政府還需要加強規(guī)制制度的建設，以規(guī)制的方法來放松管制。這確實是本文所強調(diào)的“規(guī)制重建”的含義。那么，規(guī)制重建包括哪些內(nèi)容呢？筆者認為，突出的是兩大系統(tǒng)的重建，即規(guī)制機構(gòu)系統(tǒng)自身的重建和規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建。 2.關于規(guī)制機構(gòu)系統(tǒng)自身的重建 （1）獨立性原則，使確定規(guī)制者、實施規(guī)制者和被規(guī)制者成為相互獨立的三個不同的主體，形成相互制衡的關系，尤其要切斷規(guī)制者和被規(guī)制者之間的利益關系。要做到這一點，規(guī)制機構(gòu)需要滿足以下幾個條件：財政獨立。要保證在財政上有較大的靈活性，能夠向被規(guī)制企業(yè)收取治理費，實行自負盈虧；就規(guī)制機構(gòu)人員的收入而言，不是來源于稅收，而是來自本身

29、的運營，其薪水較一般公務員要高。完全獨立于原來的各行業(yè)主管部門。為此，可在招聘原有行業(yè)主管部門部分明白技術、善治理的人員基礎上，吸納社會相關領域的專家重新組建一個新的規(guī)制機構(gòu)。但為了真正保證該機構(gòu)的獨立性，由原行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)移過來的人員比例也應適當操縱。免于政治的壓力。應有充分的自主權，成為行政、立法、司法之外的政府的第四個分支。需要講明的是，在規(guī)制機構(gòu)與政府的關系問題上，或者講在對“獨立”二字的理解和實現(xiàn)問題上，目前國際上要緊存在兩種概念和做法。一是規(guī)制機構(gòu)只獨立于被規(guī)制企業(yè)，而不獨立于政府；二是規(guī)制機構(gòu)既獨立于被規(guī)制企業(yè)，又獨立于政府。后一種做法使規(guī)制機構(gòu)具有準立法與準司法職能，不直接對政

30、府負責，這種類型的規(guī)制機構(gòu)獨立性更強，可免受政府更迭和政府短期政策的干擾。只是，就目前而言，在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)規(guī)制機構(gòu)并未獨立于政府。必須有獨立的專門強的專業(yè)能力。 （2）法制化原則，使規(guī)制機構(gòu)通過法律授權，依法行使規(guī)制職能。在這方面，要緊是要做好以下幾項工作：要按照新的規(guī)制模式的要求，修改和完善差不多頒布的基礎設施行業(yè)法；要盡快建立與新環(huán)境相適應的其他基礎設施行業(yè)法；要加快反壟斷法的立法進程。特不地，在新行業(yè)法的立法程序上要有全然的改革，不能再采取部門立法的方法，而應該成立包括政府部門、技術專家、法律專家、經(jīng)濟學家、被規(guī)制企業(yè)和消費者在內(nèi)的專門工作委員會負責法律的起草制定工作，以解決政策制

31、定不充分、不公正的問題。 （3）集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個綜合性的規(guī)制機構(gòu)，避免政出多門、多頭治理。因此，集中化不是絕對的。在集中化的原則框架下，還應當考慮行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、中央和地點監(jiān)管機構(gòu)以及直接規(guī)制機構(gòu)與反壟斷機構(gòu)之間各自的相互制衡和監(jiān)管權力的適度分散。 （4）透明性原則，使政府規(guī)制公開、透明，鼓舞公眾通過公開聽政會等渠道積極參與規(guī)則制定和具體的規(guī)制過程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政督察和社會輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會監(jiān)督體系，以提高規(guī)制的效率和科學性。 除了對規(guī)制機構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機會主義行為的制約作用，在規(guī)制機構(gòu)的重建過程中，還要通過一定的制度設計和制度

32、安排體現(xiàn)對其的激勵作用，以滿足規(guī)制機構(gòu)的激勵相容約束，從而將激勵機制與約束機制專門好地結(jié)合起來。 3.關于規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建 （1）對殘存的自然壟斷領域?qū)嵤┘钚砸?guī)制（Incentive Regulation）。在自然壟斷性猶存的領域和環(huán)節(jié)，為了實現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一，還需要政府進行合理的規(guī)制。要盡可能地放松進入規(guī)制，特不是應放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式（License-based Regulation），而改行核準制或登記備案制。即便在需要進入規(guī)制的場合，如使用電波、頻譜、碼號、空中等稀缺資源的情況下，也應通過更好的市場化拍賣、招投標等形式，公開競爭稀缺資源使用權，以替代現(xiàn)行管制配置

33、。在仍需實施的價格規(guī)制和服務質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地幸免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特不是盡力克服規(guī)制過程中規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對稱問題，應改革傳統(tǒng)的服務成本（Cost of Service）規(guī)制（典型的是美國式的公正酬勞率規(guī)制），引入價格上限規(guī)制（Price Cap Regulation）、特許投標制（Franchise Bidding）、區(qū)域間標桿競爭（Yardstick Competition or Benchmark Competition Regulation）等含有利潤刺激或競爭刺激的激勵性規(guī)制。盡管各種激勵性規(guī)制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也確實是講，同引入（直接和市場內(nèi)的）競爭的終極目標相比，激勵性規(guī)制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種次優(yōu)的選擇，但它在規(guī)制重建中的作用是不容忽視的。 （2）對自然壟斷與競爭的界面或在從自然壟斷向充分競爭過渡過程中實現(xiàn)以保護有效競爭為目的的規(guī)制，那個地點提出具有過渡性質(zhì)的“不對稱規(guī)制（Asymmetric Regulation）”。在從自然壟斷向充分競爭過渡的過程中，為確保有效競爭的實現(xiàn)，政府應著力解決三個問題：一是接入政策特不是接入定價（Access Pricing）的問題，二是網(wǎng)絡租借