規(guī)劃建設(shè)管理基礎(chǔ)材料

1、規(guī)劃建設(shè)管理基礎(chǔ)材料（2016年7月21日）豐臺(tái)的規(guī)劃建設(shè)管理水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求相比，與廣大 干部群眾的期望相比，與其它中心城區(qū)的發(fā)展水平相比，還有很大 的差距。主要表現(xiàn)在： 在城鄉(xiāng)規(guī)劃上，還存在規(guī)劃前瞻性不足、地 方特色文化基因融入不夠、規(guī)劃執(zhí)法到位、村鎮(zhèn)規(guī)劃相對(duì)滯后、規(guī) 劃管理體制還不夠健全等問(wèn)題。征地拆遷等土地利益調(diào)整引發(fā)社會(huì) 矛盾的問(wèn)題日益凸顯；國(guó)土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法監(jiān)管還不夠及 時(shí)，未批先建，批少多占、不批亂建違法違規(guī)行為仍然大量存在； 在城鄉(xiāng)建設(shè)上，還沒(méi)有形成多元化投入機(jī)制，短期內(nèi)無(wú)法擺脫開(kāi)發(fā) 建設(shè)單純依賴財(cái)政硬投入的束縛；城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不快，建筑設(shè)計(jì) 水平不高，城市文化

2、底蘊(yùn)挖掘不夠，城市總體品位不高；建設(shè)項(xiàng)目 基本程序不夠嚴(yán)格，管理不夠規(guī)范。在城鄉(xiāng)管理上，管理機(jī)制還未真正從“突擊式”向“長(zhǎng)效化”轉(zhuǎn)變，管理標(biāo)準(zhǔn)還未真正從“粗放 式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，管理方法還未真正從“治標(biāo)”向“治本” 轉(zhuǎn)變；市政設(shè)施管理滯后，流動(dòng)攤點(diǎn)、占道經(jīng)營(yíng)、占道停車等現(xiàn)象 屢禁不止，背街小巷、城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、老舊小區(qū)等臟亂差狀 況未得到徹底解決，弱勢(shì)群體生存問(wèn)題與市容市貌管理矛盾尚未有 效化解。梁思成說(shuō)“城市是一門科學(xué)，它像人體一樣，有經(jīng)絡(luò)、脈博、肌理，如果你不科學(xué)的對(duì)待它，它就會(huì)生病”中央城市工作會(huì)議指出：規(guī)劃是城市的“成長(zhǎng)坐標(biāo)”，建設(shè)是塑造城市的“骨肉之軀”， 管理就是打通城市的

3、“血脈之源” O城市是人類文明與社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，彰顯著人類在特定歷史時(shí) 期的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和環(huán)境發(fā)展的時(shí)代特征。城市管理是人們對(duì) 城市發(fā)展和人居環(huán)境所進(jìn)行的控制和治理活動(dòng)的總稱。城市管理的 目的在于滿足城市的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，它是政府部門的職責(zé) 之一，也是一項(xiàng)專門科學(xué)?，F(xiàn)代城市管理是一個(gè)內(nèi)涵豐富、涵蓋廣 泛的大系統(tǒng)。因此，探索和創(chuàng)新與之相適應(yīng)的城市管理體制和運(yùn)行 機(jī)制，構(gòu)建和諧城市是各級(jí)政府和社會(huì)各界所關(guān)注、思考的十分重 要而迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也是時(shí)代賦予城市管理者們的歷史責(zé)任。城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的核心組成部 分，城市是一個(gè)機(jī)體，城市規(guī)劃是生長(zhǎng)坐標(biāo)，城市建設(shè)是骨肉之

4、軀， 城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動(dòng)，才能讓人民 群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市規(guī)劃要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃 理念，充分滿足城市建設(shè)與城市管理的需要，要考慮城市管理的效 率和精度，切實(shí)提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，確?！肮δ?齊全不漏項(xiàng)”；城市建設(shè)要以規(guī)劃為藍(lán)圖，強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威 性，從嚴(yán)實(shí)施，紅線管理，抓好市政設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，逐 步形成適度超前、相互銜接、滿足未來(lái)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù) 設(shè)施，為后續(xù)城市管理提供便利，保證“設(shè)施建設(shè)不甩項(xiàng)”；城市管理要探索建立評(píng)估反饋機(jī)制，要參與市規(guī)劃編制和城市市政設(shè)施建設(shè)驗(yàn)收等工作，及時(shí)向城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門提出城市基礎(chǔ)

5、設(shè)施 和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)情況的調(diào)整完善意見(jiàn)，確保各類 設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，各種功能齊全配套。一、關(guān)于規(guī)劃問(wèn)題堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理水平。規(guī)劃是 城市發(fā)展的龍頭，影響深遠(yuǎn)，事關(guān)城市建設(shè)的全局。規(guī)劃好才能建 設(shè)好、管理好。落實(shí)規(guī)劃全覆蓋，就是對(duì)規(guī)劃資源的最大節(jié)約、規(guī) 劃成果的最大利用、規(guī)劃工作的最大統(tǒng)籌。規(guī)劃的失誤和滯后是最 大的浪費(fèi)，是對(duì)城市建設(shè)的破壞，是對(duì)公共利益的損害。因此，必 須高度重視規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用，把規(guī)劃作為城市建設(shè)第一位的工 作抓實(shí)抓好。一是“多規(guī)合一” O過(guò)去我們?cè)谝?guī)劃編制和管理的過(guò)程中的“各 自為政”“爭(zhēng)當(dāng)龍頭”的情況，主要就是由于存在管理要求缺乏

6、協(xié)同、 部門規(guī)劃銜接困難和管理主體不清等問(wèn)題。隨著規(guī)劃改革的深入發(fā) 展，“底線式”的空間規(guī)劃、“協(xié)同式”的管理機(jī)制和“留白式”的 市場(chǎng)實(shí)施更加引人關(guān)注，多行業(yè)的規(guī)劃整合工作勢(shì)在必行。“多規(guī)合一”的本質(zhì)應(yīng)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)工作而非一種獨(dú)立的規(guī) 劃類型，是基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是平衡社會(huì)利益分配、有效配置土地資源、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和提高政府行政效能的 有效手段。所謂“多規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指只有一 個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展空間，其核心在于“一張圖”和“一套協(xié)作流程”，通過(guò)“一張圖”將所有規(guī)劃要素在同一個(gè)空間平臺(tái)上進(jìn)行表達(dá)和協(xié)調(diào)；通過(guò)“一套協(xié)作流程”確定一套部門間協(xié)作的管理流程，保證各部 門規(guī)

7、劃編制、實(shí)施及更新過(guò)程中的有效銜接，提高行政運(yùn)行效率和 公共服務(wù)水平?！岸嘁?guī)合一”后，大致可以達(dá)到如下成效：一是協(xié)調(diào)解決“多 規(guī)”間的沖突和矛盾，提升規(guī)劃的管控能力；二是推動(dòng)項(xiàng)目的無(wú)沖 突落地，提高行政服務(wù)效率；三是節(jié)約集約盤活存量土地，促進(jìn)城 鄉(xiāng)建設(shè)用地效率的最大發(fā)揮；四是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保住城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā) 展的生態(tài)“底線”。由于規(guī)劃門類眾多，現(xiàn)行規(guī)劃體系在“空間管理”方面相互交 叉、錯(cuò)位，致使規(guī)劃實(shí)施難以操作，有必要建立一個(gè)“多規(guī)合一” 的空間平臺(tái)，綜合發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等部門規(guī)劃所涉及的空間要素， 按照統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間發(fā)展思路，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地布局，協(xié)調(diào)解決 各規(guī)劃在空間上的沖突：經(jīng)規(guī)定目標(biāo)、城規(guī)

8、定坐標(biāo)、土規(guī)定指標(biāo)、 生態(tài)建設(shè)規(guī)劃定底線?！岸嘁?guī)合一”工作的實(shí)施必須建立自上而下的督導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制， 如以工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的形式實(shí)現(xiàn)多方參與，做好政府上下、職能 部門上下、平行職能部門、職能部門與街鄉(xiāng)鎮(zhèn)間工作的協(xié)調(diào)；同時(shí)， 應(yīng)采取自下而上試點(diǎn)推動(dòng)的方式，創(chuàng)新機(jī)制、體制和空間管理工作 方法，通過(guò)部門間協(xié)作規(guī)則指導(dǎo)開(kāi)展相關(guān)工作。一、推進(jìn)“多規(guī)合一”的現(xiàn)實(shí)必要。首先看“三規(guī)”，它是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等三大規(guī)劃體系，而“多規(guī)合一”、 “多規(guī)融合”，則進(jìn)一步將環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃納入其中。一是理順規(guī)劃關(guān)系。目前，國(guó)土和建設(shè)領(lǐng)域分別有土地管理 法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體規(guī)劃的依據(jù)只有憲法 理論

9、上講，人大審議通過(guò)的總體規(guī)劃每個(gè)字都具有法律效力，但實(shí) 際中，由于缺少約束、任期變動(dòng)等原因，總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全局的權(quán)威 作用發(fā)揮不夠。二是推進(jìn)規(guī)劃落地。“上邊千條線，下面一根針”，區(qū)范圍和調(diào) 控手段有限，搞成龐大的規(guī)劃體系既無(wú)必要也不可行?？傮w規(guī)劃泛 泛而談、專項(xiàng)規(guī)劃貪大求全，形形色色的規(guī)劃往往令基層無(wú)所適從。三是優(yōu)化資源配置。習(xí)近平總書記多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大 的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。專項(xiàng)規(guī) 劃與城建和土地規(guī)劃銜接不夠，項(xiàng)目建設(shè)不僅付出大量成本，甚至 影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。二、推進(jìn)“多規(guī)合一”的困難制約。一是規(guī)劃理念目標(biāo)不一致。 總體規(guī)劃是統(tǒng)籌全局的總綱要，關(guān)注總量、結(jié)

10、構(gòu)、就業(yè)、收入等發(fā) 展性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展優(yōu)先，上下級(jí)規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)性銜接；城鄉(xiāng)建設(shè) 規(guī)劃主要統(tǒng)籌建設(shè)行為，關(guān)注城市規(guī)模、人口集聚和公共設(shè)施等擴(kuò) 張性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)優(yōu)先，上下級(jí)規(guī)劃聯(lián)系相對(duì)松散；土地利用規(guī) 劃主要統(tǒng)籌土地保護(hù)開(kāi)發(fā)，關(guān)注耕地保有量和建設(shè)用地總量等約束 性指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，上下級(jí)規(guī)劃之間有嚴(yán)格的約束力。幾大規(guī) 劃在指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面各不相同， 給規(guī)劃融合造成了一定困難。二是規(guī)劃管理機(jī)制不順暢。目前，規(guī)劃編制、審批、實(shí)施的職能過(guò)于分散。發(fā)改部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，但 角度相對(duì)宏觀，難以解決空間合理組織的全部細(xì)節(jié)問(wèn)題；建設(shè)部門 最具專業(yè)技術(shù)實(shí)力，但側(cè)重物質(zhì)空間建設(shè)，沒(méi)有

11、統(tǒng)籌發(fā)展全局的職 責(zé)；國(guó)土部門偏重強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)這個(gè)單一目標(biāo)，與快速推進(jìn)的工業(yè) 化、城鎮(zhèn)化矛盾較為尖銳。規(guī)劃銜接以征求意見(jiàn)的形式進(jìn)行，由于 部門利益等原因，銜接不透、相互掣肘時(shí)有發(fā)生。三是規(guī)劃編制程 序不規(guī)范。從立項(xiàng)看，除幾大骨干規(guī)劃外，其余哪些編、哪些不編、 由誰(shuí)編、如何編，缺乏明確規(guī)定，隨意性強(qiáng)。一些部門將常規(guī)工作 也列入規(guī)劃，導(dǎo)致效力不升反降。從編制看，尚無(wú)統(tǒng)一嚴(yán)格的法定流程，部分規(guī)劃缺乏科學(xué)民主決策， 省略論證、評(píng)估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)， 僅僅把規(guī)劃編制當(dāng)成例行公事。從審批看，大部分規(guī)劃的審批主體 不夠明確，為增強(qiáng)自身影響力，相互攀比、盲目提升審批主體層次 的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。推進(jìn)“多規(guī)合一”的路徑

12、探討。一個(gè)區(qū)域只有一個(gè)空間，一個(gè) 空間理應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，這是“多規(guī)合一”毋庸置疑的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?！岸嘁?guī)合一”后是什么樣的規(guī)劃？實(shí)事求是講，要一步到位實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)先構(gòu)建一個(gè)基礎(chǔ)共通、內(nèi)在協(xié) 調(diào)、具有彈性的規(guī)劃體系，然后逐步向一本規(guī)劃過(guò)渡。技術(shù)路線圖 可設(shè)定為：（1）加強(qiáng)“多規(guī)合一”理論和方法體系研究；（2）建立城鄉(xiāng)用地、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)集群等公共數(shù)據(jù)平臺(tái)；（3）設(shè)定產(chǎn)業(yè)、人口、土地、城建等引導(dǎo)方向和預(yù)期目標(biāo)；（4）劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)“三類空間”，確定相應(yīng)的“三條紅線” ；（5）編制各分項(xiàng)規(guī)劃，確保重大生產(chǎn)力布局銜接一致；（6）制定管理政策，明確分工協(xié)調(diào)機(jī)制。二是“規(guī)劃引領(lǐng)

13、”。“生態(tài)保護(hù)、用地控制、城鄉(xiāng)傳承、城鄉(xiāng)公 共服務(wù)均衡”四大規(guī)劃目標(biāo)，作為指導(dǎo)全域空間統(tǒng)籌的總體方向。從生態(tài)保護(hù)出發(fā)，劃定全域生態(tài)空間控制線、全域地表水體保 護(hù)和控制線兩類管控空間；從用地發(fā)展控制出發(fā)，劃定全域城鄉(xiāng)建 設(shè)用地邊界控制線、全域?yàn)?zāi)害防護(hù)界線和全域戰(zhàn)略安全保障界線三 類管控空間；從城鄉(xiāng)文脈傳承出發(fā)，劃定全域歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)界 線管控空間；從一體化的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品出發(fā)，劃定全域基礎(chǔ)設(shè)施用 地界線、全域公益設(shè)施控制線和全域交通設(shè)施控制線三類管控空間。三是“規(guī)劃落地” o在具體操作中，有以下三點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起注意:一是要以人口為基礎(chǔ)。規(guī)劃是為人服務(wù)的。隨著城鄉(xiāng)一體化城 鎮(zhèn)化推進(jìn)，人口的城鄉(xiāng)和區(qū)域分

14、布結(jié)構(gòu)都將發(fā)生深刻變化，對(duì)經(jīng)濟(jì) 增長(zhǎng)動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施布局、民生保障需求產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。對(duì)人口重 大問(wèn)題的研究把握，應(yīng)當(dāng)成為“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)依托。二是要以產(chǎn)業(yè)為核心。就是要摒棄大拆大建的做法，始終貫穿 服務(wù)首都核心功能的理念，在完善功能配套和提升承載力上做文章。三是要以空間為引導(dǎo)。空間布局是未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)，也是 多種規(guī)劃共同的物質(zhì)承載，強(qiáng)化對(duì)空間資源的調(diào)控。二、關(guān)于建設(shè)問(wèn)題城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，它是由城市發(fā)展的空間 規(guī)律所決定：一方面，伴隨著人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化 的進(jìn)程，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市內(nèi)的各企業(yè)、組織、團(tuán)體乃至個(gè)人對(duì)于建設(shè)用地的需求不斷增長(zhǎng)，這與土地資源的稀缺性

15、必然產(chǎn)生 矛盾；另一方面，從城市發(fā)展的空間規(guī)律看，只要城鄉(xiāng)差異未真正 消滅，城鄉(xiāng)間永遠(yuǎn)會(huì)存在邊界，原有的城鄉(xiāng)結(jié)合部逐漸發(fā)展成為城 區(qū)，新的城鄉(xiāng)結(jié)合部也不斷由周圍的城市毗鄰區(qū)演化而來(lái)，是一個(gè) 動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程。城鄉(xiāng)結(jié)合部深層次的問(wèn)題涉及三個(gè)方面轉(zhuǎn)型，即個(gè)人生活方式 由農(nóng)民轉(zhuǎn)型為居民，集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代企業(yè)，村民自治轉(zhuǎn)型 為城市公共管理。只有準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)結(jié)合部基本特征和深層次的問(wèn) 題，才能抓住本質(zhì)、尋找破解難題思路，提高規(guī)劃管理工作水平。未來(lái)的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)以城市社會(huì)和諧為目標(biāo)，必須 走一條發(fā)揮空間集聚效應(yīng)同時(shí)又注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，就需要 改變城鄉(xiāng)分割的局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)規(guī)劃管

16、理部門堅(jiān)持科學(xué) 規(guī)劃、堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、堅(jiān)持規(guī)劃實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新，以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化 為目標(biāo)，通過(guò)整理城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū) 農(nóng)民搬遷住宅、貧困居民住房和外來(lái)人口居所，統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施 和公共服務(wù)設(shè)施，整理農(nóng)村集體建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)用地，盤活農(nóng)村集 體建設(shè)用地為突破口，規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)功能區(qū)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn) 就業(yè)，發(fā)揮城市集聚效益，增強(qiáng)區(qū)域活力，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展 促進(jìn)社會(huì)和諧。加快促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、 改善人居環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可 持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共

17、同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān) 系。它具有六個(gè)方面的特征：一是城市化的高級(jí)階段，只有在生產(chǎn) 力和城市化達(dá)到一個(gè)較高水平時(shí)才可能實(shí)現(xiàn)，其次城鄉(xiāng)一體化是一 個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，不是結(jié)果。第三，城鄉(xiāng)一體化是雙向的演進(jìn)， 不是單向的。是城鄉(xiāng)雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、互相吸引先進(jìn)和健康的因 素、理順交流途徑、挨棄落后的病態(tài)的東西的過(guò)程。第四，城鄉(xiāng)一 體化是系統(tǒng)性工程，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，不能只重經(jīng)濟(jì)而忽 視精神的、文化的、社會(huì)的內(nèi)容。第五，城鄉(xiāng)一體化不是消滅城鄉(xiāng) 差別的過(guò)程，更不是全部鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械倪^(guò)程。只要鄉(xiāng)村存在、 城鄉(xiāng)差別就存在，只是不同歷史時(shí)期其表現(xiàn)程度和形式不同。第六,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的動(dòng)力是城市的帶動(dòng)力和農(nóng)村

18、的推動(dòng)力。城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間體制的一 體、經(jīng)濟(jì)的鏈接、社會(huì)的趨同，以及空間的融合。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃是 破解城鄉(xiāng)結(jié)合部難題，提高規(guī)劃管理水平的關(guān)鍵所在。堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī) 劃，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人口、資源、環(huán)境之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好產(chǎn)業(yè)發(fā) 展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間關(guān)系。在豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部 堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃關(guān)鍵在于打破原有“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的分割和 以村為單位的規(guī)劃模式，統(tǒng)籌整合各村的居住用地、產(chǎn)業(yè)用地和綠 地資源，圍繞軌道站點(diǎn)周邊、城市主干道周邊規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)功能區(qū)， 形成功能集聚、交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施完備、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)、提高大 量就業(yè)崗位、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境好的城市新空

19、間，從 而徹底改變城鄉(xiāng)結(jié)合部的面貌。我們工作的成績(jī)：資源由城區(qū)集聚向農(nóng)村延伸，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷 調(diào)整和拓展，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生轉(zhuǎn)變；基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)加 快向農(nóng)村延伸和覆蓋；城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)和社會(huì)保障體系進(jìn)一步完 善；公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)向均等化方向邁進(jìn)；城鄉(xiāng)體制改革力度加 大，城鄉(xiāng)管理差異縮小。目前城鄉(xiāng)一體化的主要問(wèn)題：城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡，生活水平和 發(fā)展條件的差距不斷擴(kuò)大；城市對(duì)農(nóng)村補(bǔ)償缺失，導(dǎo)致城市化進(jìn)程 中農(nóng)民利益受損；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分布不均，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不均衡，沒(méi)有 形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展能力不足；經(jīng)濟(jì)發(fā)展提 高緩慢，城鄉(xiāng)居民總體收入仍存在較大差距；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及公 共資源配置

20、差距比較明顯；城鄉(xiāng)管理依然分割，制度建設(shè)和社會(huì)管 理相對(duì)滯后，城市管理水平需要進(jìn)一步提高。農(nóng)民收益長(zhǎng)期化。 衡量城鄉(xiāng)一體化成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，最終要?dú)w 結(jié)到農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活水平提高。要把城鄉(xiāng)一體化帶來(lái)的經(jīng) 濟(jì)社會(huì)成果惠及廣大農(nóng)民，落實(shí)到他們的切身利益上，保證農(nóng)民收 入增加的速率高于城鎮(zhèn)居民，真正縮小城鄉(xiāng)差距和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。 土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民利益的基礎(chǔ)，要提高農(nóng)民在土地收益 中的比例，使他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保證。積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí) 現(xiàn)好“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人, 實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)投資主體多元化。加快推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改 革，要加快研究制定加強(qiáng)新型集體

21、經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化管理的辦法和措 施，從完善組織架構(gòu)、制度化建設(shè)、規(guī)范分配機(jī)制、理順組織關(guān)系10 等方面全面加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行管理，制定促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì) 組織發(fā)展的相關(guān)政策，加大對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度。產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異化。 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化不是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一樣化。城市 與鄉(xiāng)村因資源稟賦和功能定位不同，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)差異化，防 止出現(xiàn)差異同構(gòu)和低水平重復(fù)建設(shè)。要充分利用農(nóng)村的資源、生態(tài) 優(yōu)勢(shì)，發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)由低端向高 端發(fā)展，一方面規(guī)劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在京津冀一體化過(guò)程中，隨著 非首都核心功能的疏解，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的批發(fā)市場(chǎng)、物流基地等 低端業(yè)態(tài)首先需要進(jìn)行疏解，產(chǎn)業(yè)疏解

22、的同時(shí)也會(huì)帶動(dòng)人口的疏解。 同時(shí)，通過(guò)高科技園區(qū)、高端服務(wù)業(yè)集聚區(qū)輻射帶動(dòng)，提升傳統(tǒng)產(chǎn) 業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引特色產(chǎn)業(yè)集聚，從而提高農(nóng)村集體建設(shè)用 地的產(chǎn)出水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)。另一方面要推動(dòng)“瓦片經(jīng)濟(jì)”向高 端化發(fā)展。作為產(chǎn)業(yè)形態(tài)的瓦片經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中有其存在 的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在未來(lái)仍將會(huì)長(zhǎng)期存在。城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造，要考慮 到瓦片經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民的重要性，通過(guò)規(guī)范的有序管理，將小瓦片經(jīng)濟(jì) 變?yōu)橛薪M織有規(guī)劃的大瓦片經(jīng)濟(jì)，使瓦片經(jīng)濟(jì)向高端化、產(chǎn)業(yè)化發(fā) 展。公共服務(wù)均等化。什么是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度”？就是 通過(guò)建立有效率的體制和機(jī)制去實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)一這一特定目 標(biāo)的剛性安排。能否對(duì)公共服務(wù)城鄉(xiāng)

23、統(tǒng)一作出剛性安排，對(duì)發(fā)展中 地區(qū)來(lái)說(shuō)，考量決策者的膽識(shí)和智慧。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的目的是要讓農(nóng)民真正享受到城市化的新成果。11 而不能只注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶籍身份的變更，不解決好他們的就業(yè)、社 會(huì)保障等問(wèn)題，從而使得農(nóng)民出現(xiàn)“被城市化”的現(xiàn)象。只有當(dāng)農(nóng) 民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生質(zhì)的變化，在權(quán)利義務(wù)上和城鎮(zhèn)居民完全平 等時(shí)，才真正實(shí)現(xiàn)了的城鄉(xiāng)一體化。建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的體制，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府組織機(jī)構(gòu)建設(shè) 與職能設(shè)計(jì)，基層（村、社區(qū)）組織的對(duì)接，以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均 衡發(fā)展的運(yùn)行方式。抓好政府組織機(jī)構(gòu)建設(shè)與職能設(shè)計(jì)這個(gè)環(huán)節(jié)， 就是要針對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的需要深化政府機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn) 政府職能轉(zhuǎn)變。特別是建立起促

24、進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展的人事制 度，加快公共服務(wù)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改革，加大城鄉(xiāng)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資 源雙向?qū)α鞯牧Χ取Ｗズ没鶎樱ù?、社區(qū)）組織的對(duì)接這個(gè)環(huán)節(jié)， 就是要在村（社區(qū)）盡快建立和完善與政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)接的組織機(jī) 構(gòu)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變職能后的政府工作效率最大化。組織管理社區(qū)化。 創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部治理改造模式。城鄉(xiāng)結(jié)合部 不僅形成了自身獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)特征，更形成了獨(dú)特的區(qū)域文化。 改造并非簡(jiǎn)單的生產(chǎn)方式、生活方式的改變，經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作模式、 居民生活心理習(xí)慣、區(qū)域價(jià)值觀、區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、區(qū)域功能體 系等的轉(zhuǎn)型更是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程。應(yīng)在掌握城鄉(xiāng)結(jié)合部形成與 發(fā)展機(jī)制，明確城鄉(xiāng)結(jié)合部各種問(wèn)題產(chǎn)生的原因及相

25、互關(guān)系的基礎(chǔ) 上，針對(duì)各個(gè)地區(qū)的具體情況， 選擇系統(tǒng)性的、根本性的改造模式。農(nóng)民生活城市化。從土地開(kāi)發(fā)到功能帶動(dòng)、 產(chǎn)業(yè)支撐；從邊緣、 割據(jù)到新區(qū)、融合。遏制城鄉(xiāng)結(jié)合部混亂局面的形成與發(fā)展。城鄉(xiāng)12 結(jié)合部“臟、舌L、差”的局面一經(jīng)形成，治理改造難度非常大。不 僅成本增加，而且由于缺少依據(jù)只能摸著石頭過(guò)河，政策措施的試 錯(cuò)性與風(fēng)險(xiǎn)也都顯著加大。應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)r(jià)值與功能的 基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部的開(kāi)發(fā)時(shí)序、空間安排、功能定位、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及與城、鄉(xiāng)兩方面的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系與協(xié)調(diào)分工等，并 將城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃納入整個(gè)區(qū)域規(guī)劃體系。創(chuàng)新制度與管理模式。 城鄉(xiāng)結(jié)合部非城非鄉(xiāng)的特征決定了其在城鄉(xiāng)

26、二元制度背景下的尷尬 局面。今后應(yīng)探索適用于此區(qū)域的制度與管理新模式，不再以城市 和鄉(xiāng)村對(duì)服務(wù)對(duì)象實(shí)施區(qū)別化管理，整合城鄉(xiāng)資源，建立統(tǒng)一的人 口、土地、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系等。生態(tài)環(huán)境文明化。 從被動(dòng)、盲目發(fā)展到主動(dòng)、改造提升；加強(qiáng) 城鄉(xiāng)結(jié)合部的“綠色園地”功能。重視其改善城市景觀和生態(tài)，滿 足現(xiàn)代城市居民日益增長(zhǎng)的健康與休閑需求方面的作用，逐漸恢復(fù) 其自然與生態(tài)功能，營(yíng)造優(yōu)美的景觀，將其建設(shè)成為供城市居民休 閑游憩和為城市提供生態(tài)涵養(yǎng)、凈化功能的綠色園地。作為城鄉(xiāng)之 間的緩沖發(fā)展地帶，城鄉(xiāng)結(jié)合部促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧共生的功能與作用也 不容忽視，應(yīng)合理界定城市規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)督與控制城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)

27、 土地利用類型的變更，尤其是農(nóng)業(yè)用地變更為城市用地。三、關(guān)于管理問(wèn)題城市管理存在的主要問(wèn)題城市管理還不適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。一是城市管理有些方面還具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩，管理還比較粗放。在計(jì)劃經(jīng)13 濟(jì)體制下產(chǎn)生的“大建委”模式，統(tǒng)管統(tǒng)攬，管理層次多，職能交 叉。二是沿用行政的、非經(jīng)濟(jì)的手段為主導(dǎo)的“建管合一”的城市 管理模式，城市管理還缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理體制，社會(huì)資源 未得到有效的整合，往往導(dǎo)致“重建輕管”；事權(quán)、財(cái)權(quán)過(guò)于集中在“條條”，區(qū)、街往往責(zé)大權(quán)小，未形成城市管理“一盤棋”格局和 高效的管理合力。三是城市管理還缺乏適應(yīng)現(xiàn)代城市管理需要的運(yùn) 行機(jī)制，忽視對(duì)城市資源科學(xué)配置

28、， 公眾參與城市管理的氛圍不濃， 市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)制和制約機(jī)制沒(méi)有形成。四是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人 文、生態(tài)、環(huán)境的協(xié)調(diào)與城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題缺乏深入研究。城市管理體制還不適應(yīng)政府依法行政的需要。一是現(xiàn)行的聯(lián)合執(zhí)法尚缺乏統(tǒng)攬全局的法律依據(jù)。我國(guó)的城市管理機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面 是建設(shè)部，省里是建設(shè)廳，而在地方 （市、區(qū)）則分散于城管、規(guī)劃、 公安、公用、園林、市政、房管、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等各主管部門。 二是聯(lián)合執(zhí)法的主體賦權(quán)不夠，責(zé)權(quán)不清。三是聯(lián)合執(zhí)法的運(yùn)作程 序還不規(guī)范。行業(yè)管理部門重審批發(fā)證，弱監(jiān)管；聯(lián)合執(zhí)法單位缺 乏統(tǒng)籌與溝通，易造成實(shí)際工作中的相互矛盾，甚至導(dǎo)致處罰行為 無(wú)效。四是執(zhí)法單位與區(qū)、街道的

29、“條塊”運(yùn)作也存在不協(xié)調(diào)，部 門、街道沒(méi)有從長(zhǎng)期形成的局部經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系中擺脫出來(lái)，不能完 全從管理和服務(wù)的角度履行職責(zé)，易于導(dǎo)致“條條”與“塊塊”之 間政令不暢。這種執(zhí)法工作的不協(xié)調(diào)，使“齊抓共管”成為一種空 話，“七、八頂大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”就是這種管理不規(guī)范的真 實(shí)寫照，嚴(yán)重?fù)p害管理權(quán)威性。14城市管理機(jī)制還不適應(yīng)實(shí)現(xiàn)管理科學(xué)化、長(zhǎng)效化管理的需要。伴隨現(xiàn)代城市發(fā)展，城市管理的公共事務(wù)由政府所獨(dú)立包攬的現(xiàn)狀 已不適應(yīng)了，它需要政府與民間的廣泛合作來(lái)強(qiáng)化其服務(wù)功能，滿 足城市發(fā)展的需要。目前，城市公共服務(wù)還基本處于政府獨(dú)家壟斷 的狀態(tài)，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、教育等手段的綜合運(yùn)用，社會(huì) 資

30、本進(jìn)入公用行業(yè)的項(xiàng)目較少，特許經(jīng)營(yíng)還處于起步和探索階段。這種機(jī)制既不利于強(qiáng)化城市管理的責(zé)任意識(shí)、公眾的參與和監(jiān)督意 識(shí)，也不利于城市綜合管理績(jī)效發(fā)揮，制約了城市管理走上的良性 發(fā)展的軌道，缺乏應(yīng)有的活力。城市管理的技術(shù)裝備還很不適應(yīng)提升城市管理水平的需要。隨著城市化進(jìn)程加快，城市管理的廣度和深度在不斷的延伸。城市管 理在應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)即時(shí)性、準(zhǔn)確性和全面性的動(dòng)態(tài)管理 方面還很滯后，部門之間信息資源整合度低。城市的整治難點(diǎn)、熱 點(diǎn)問(wèn)題，仍在依賴人員的定點(diǎn)督崗、定時(shí)巡查來(lái)完成；城市管理的 整體效能和合力作用得不到充分的發(fā)揮，影響管理水平的提升。城市管理問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因(1)觀念意識(shí)上的因

31、素。一是反映在城市政府受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì) 思想觀念影響，主要依據(jù)上級(jí)指令性計(jì)劃來(lái)行使城市管理職能，而 忽視了按照城市的發(fā)展規(guī)律和自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r與特點(diǎn) 進(jìn)行管理。二是反映在相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)不能正確對(duì)待城市建設(shè)和管 理的關(guān)系。往往重建設(shè)輕管理，對(duì)城市管理中存在的問(wèn)題，不能夠 認(rèn)真深入研究和思考。三是反映在對(duì)城市管理的復(fù)雜性、艱巨性認(rèn)15 識(shí)的不足。隨著城市化的進(jìn)程明顯加快，形成了城鄉(xiāng)不同群體的巨 大利益反差。這些素質(zhì)不同、知識(shí)程度不同、法律意識(shí)不同的社會(huì) 利益群體，對(duì)政府改善城市市容環(huán)境面貌、提高城市管理水平的期 望在不斷提高，也在某種程度上給城市公共事業(yè)發(fā)展和管理帶來(lái)了 巨大的壓力。由于

32、各級(jí)政府和各部門對(duì)撲面而來(lái)的新情況、新問(wèn)題 研究不夠，認(rèn)識(shí)不足，就必然致使其觀念上缺乏對(duì)城市管理體制創(chuàng) 新的必要性、科學(xué)性、緊迫性有更深的認(rèn)識(shí)。城市管理的思路。遵循城市發(fā)展規(guī)律，以人為本，以深化改革 為動(dòng)力，以科學(xué)技術(shù)為支撐，以解決城市管理體制中存在的突出問(wèn) 題為切入點(diǎn)，科學(xué)合理配置社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)各方積極性，轉(zhuǎn)變職能, 建立起充滿活力的城市建設(shè)管理長(zhǎng)效機(jī)制；理順關(guān)系，建立起服務(wù) 于現(xiàn)代城市管理要求的權(quán)責(zé)利相結(jié)合的高效管理機(jī)構(gòu)；著眼未來(lái)， 構(gòu)建適應(yīng)城市現(xiàn)代化發(fā)展的城市管理體系，努力為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速 健康發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人的全面發(fā)展提供良好的城市環(huán)境。城市管理體制創(chuàng)新的基本原則。統(tǒng)一效能的原則。按

33、照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變 政府職能，推進(jìn)建管分離，強(qiáng)化管理權(quán)威；理順條塊關(guān)系，建立辦 事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的城市管理行政體系。屬地管理（重心下移）的原則。實(shí)行管理權(quán)限下放，充分調(diào)動(dòng)和 發(fā)揮城區(qū)的積極性。做到責(zé)權(quán)一致、誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)和“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、 事隨責(zé)轉(zhuǎn)、責(zé)隨權(quán)轉(zhuǎn)”，賦予權(quán)利的同時(shí)落實(shí)相關(guān)責(zé)任，明確城市管 理系統(tǒng)內(nèi)各機(jī)構(gòu)的職能及責(zé)權(quán)關(guān)系16積極穩(wěn)妥的原則。既要把握有利條件，不失時(shí)機(jī)地加大公用事 業(yè)改革力度，又要充分考慮各方面的承受能力和現(xiàn)實(shí)可行性，采取 積極穩(wěn)妥的辦法，循序漸進(jìn)地加以推進(jìn)。技術(shù)支撐的原則。以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為支撐，不斷提高城市管理 工作中的技術(shù)裝備水平，促進(jìn)城市管理

34、向現(xiàn)代化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化 方向發(fā)展。依法管治的原則。按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加大城市 管理的執(zhí)法力度，不斷提高城市管理的依法行政水平。環(huán)境綜合整 治要堅(jiān)持整體推進(jìn)的原則。明晰權(quán)責(zé)。建立“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管 理新體制。實(shí)現(xiàn)整合城市管理資源，發(fā)揮城市管理效能，強(qiáng)化城市 管理服務(wù)功能，形成管理、監(jiān)督、服務(wù)一體化的城市管理模式。“兩級(jí)政府”：事關(guān)全局的城市規(guī)劃編制、城市資源配置、政策法規(guī)規(guī)范 和標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督檢查的職能，集中在區(qū)一級(jí)政府；充分發(fā)揮街道 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城市管理中的主體作用，在資金和政策上將相應(yīng)權(quán)責(zé)利 給予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！叭?jí)管理”：科學(xué)確定區(qū)、街、服務(wù)站管理職責(zé)與 職權(quán)

35、。形成管理重心下移和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的層級(jí)管理框架。區(qū)一級(jí) 宏觀決策、監(jiān)督與協(xié)調(diào)，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)施，履行管理職責(zé)，服務(wù)站 操作執(zhí)行、管理服務(wù)?！八募?jí)網(wǎng)絡(luò)”：將管理拓展到社區(qū)。強(qiáng)調(diào)社區(qū) 的自我管理、自我服務(wù)的自治功能，把社區(qū)管理與市場(chǎng)化物業(yè)管理 有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)管理真正落實(shí)到基層，落實(shí)到 位，形成全面管理網(wǎng)絡(luò)。17理順關(guān)系。建立“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體系。一是理 順“條與條”的關(guān)系。首先，要理順建設(shè)、管理之間的關(guān)系。城市 建設(shè)與管理是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)輪子，二者相互融合，相互促進(jìn)，不可分割。建設(shè)與管理的辨證關(guān)系要求在城市發(fā)展過(guò)程中不能偏廢 任何一方。根據(jù)城市發(fā)展?fàn)顩r和設(shè)區(qū)城市成功

36、做法，積極推進(jìn)建管 分列。建立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)和處理城市管理的 相關(guān)事宜。二是要理順“塊與塊”的關(guān)系。要加快推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào) 整工作，理順街道與街道、街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的管理關(guān)系。 三是理順“條 與塊”的關(guān)系。堅(jiān)持屬地管理的原則，以“塊”管理為主，“條”上的管理職能部門各負(fù)其責(zé)，各司其職，積極主動(dòng)履行部門法定職責(zé)， 支持、配合“塊塊”的管理，充分發(fā)揮城市各級(jí)政府在城市管理中 的主導(dǎo)作用。順暢體制。改革城市管理綜合執(zhí)法體制， 是提高城市管理水平、 規(guī)范整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、加速城市現(xiàn)代化進(jìn)程的客觀要求。要按照 制定政策、審查審批職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰職能相對(duì)分開(kāi)的原 則，建立健全城市管理集

37、中執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法相結(jié)合的綜合執(zhí)法體系， 實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，以塊為主，重心下移，強(qiáng)化服務(wù)”的 管理體制。區(qū)級(jí)城市管理部門主要側(cè)重政策研究、監(jiān)督指導(dǎo)和重大 執(zhí)法活動(dòng)的指揮調(diào)度，指導(dǎo)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展具體城市管理任務(wù)，同時(shí) 執(zhí)法重心下移到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相應(yīng)人、財(cái)、權(quán)、責(zé)全部下放到街道鄉(xiāng) 鎮(zhèn)。城管執(zhí)法局主要在城市管理領(lǐng)域集中行使原由建委、城管、園 林、規(guī)劃、市容、環(huán)保、工商、公安交警等方面行使的執(zhí)法監(jiān)察部18 分行政處罰權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)授權(quán)領(lǐng)域的違法、違章行為進(jìn)行監(jiān)督檢查和行政處罰。完善機(jī)制。一是建立市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。 城市管理改變政府包攬, 形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”相結(jié)合的市政公用事業(yè)多元化的發(fā)展 格局。實(shí)

38、現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的社會(huì)化服務(wù)。二是建 立公眾參與機(jī)制。只有社會(huì)組織與公眾廣泛而自覺(jué)參與，城市管理 機(jī)制才能從被動(dòng)外推轉(zhuǎn)化為內(nèi)生參與，從而實(shí)現(xiàn)城市管理的良性循 環(huán)。讓公眾參與到城市管理的決策、執(zhí)法、監(jiān)督和公共設(shè)施建設(shè)等 的過(guò)程之中，提高城市管理的透明度。建立“政府花錢建機(jī)制，百 姓花錢買服務(wù)”的管理機(jī)制，使城市管理形成市場(chǎng)化、專業(yè)化、社 會(huì)化、規(guī)范化的長(zhǎng)效管理機(jī)制。職能邊界模糊。越位主要表現(xiàn)在街道承擔(dān)了一些不應(yīng)由街道承 擔(dān)的、應(yīng)該由區(qū)政府及區(qū)職能部門承擔(dān)的職能，隨著政府職能轉(zhuǎn)變 和依法行政的加強(qiáng)，這些職能應(yīng)該移交給區(qū)政府和區(qū)職能部門；錯(cuò) 位主要表現(xiàn)在街道包攬了 一些應(yīng)該由居民自治組

39、織和社會(huì)組織來(lái)承 擔(dān)的事務(wù)；缺位主要表現(xiàn)在街道沒(méi)有履行本應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)管理和 公共服務(wù)的事務(wù)。條塊關(guān)系錯(cuò)位。由于管理幅度過(guò)大，管理任務(wù)重，很多工作延 伸到街道，由街道的相應(yīng)科室承擔(dān)，專業(yè)部門對(duì)街道的工作進(jìn)行監(jiān) 督考核。這樣的運(yùn)作方式給管理工作帶來(lái)了諸多矛盾和問(wèn)題。主要 包括以下三個(gè)方面：第一，責(zé)任主體不明確。一項(xiàng)專業(yè)管理在實(shí)際19 運(yùn)作中出現(xiàn)了兩個(gè)責(zé)任主體，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，難以追究責(zé)任，造成工作中推諉扯皮、推過(guò)攬功、爭(zhēng)權(quán)推責(zé)的現(xiàn)象。第二，責(zé)權(quán)不統(tǒng)一。 街道辦作為派出機(jī)關(guān)，不是一級(jí)行政主體，沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，但又要承 擔(dān)專業(yè)管理責(zé)任，且由于管理幅度過(guò)大，管理力度不足，“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”，

40、責(zé)任與權(quán)利嚴(yán)重錯(cuò)位，工作開(kāi)展起來(lái)難 度大。第三，管理任務(wù)難落實(shí)。城市專業(yè)管理的科技含量越來(lái)越高。 實(shí)施專業(yè)管理需要相應(yīng)的技術(shù)、設(shè)備、人才作保障，而這些資源大 都集中在專業(yè)部門。街道迫于名目繁多的“一票否決”，不得已實(shí)施專業(yè)管理，但缺乏基本條件，“想管管不了、不管又不行” o只能憑借一些臨時(shí)性的手段，來(lái)解決一些應(yīng)急事務(wù)，其成效往往是暫時(shí)性 和表象性的，工作很難做到持久、深入、扎實(shí)。這是造成城市管理 和公共服務(wù)水平不高的一個(gè)重要原因。人員編制與承擔(dān)任務(wù)不匹配。街道管理服務(wù)的對(duì)象數(shù)量激增， 而人員編制相對(duì)不足，加之街道干部流動(dòng)性差，因此在一定程度上 影響了街道干部整體素質(zhì)的提高。此外，因?yàn)樾姓幹破?/p>

41、少，為解 決工作急需，不得不使用事業(yè)編制，從而形成了政事不分和混崗現(xiàn) 象較為普遍。同時(shí)，聘用的編制外人員待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員結(jié)構(gòu) 不合理、保障機(jī)制不健全等問(wèn)題，影響了街道的工作效能。城市街道管理體制改革要實(shí)現(xiàn)政府職能的有效調(diào)整，必須以政 府職能的合理界定為前提。理順街道與政府、社會(huì)、市場(chǎng)和社區(qū)關(guān) 系，把涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作歸位給政府職能部門；將那 些政府管不好也沒(méi)有能力管的大量微觀社會(huì)事務(wù)交還給社會(huì)；把屬20 于群眾可以自我組織、自我管理的事務(wù)落實(shí)到社區(qū)；對(duì)適于市場(chǎng)化 運(yùn)作的服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)方式解決。建立健全適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)快速發(fā) 展對(duì)街道管理的客觀要求，形成“條塊結(jié)合、條融入塊、以塊為主

42、” 的綜合城市管理體制格局，按照“強(qiáng)化服務(wù)功能、堅(jiān)持效能優(yōu)先、 創(chuàng)新組織設(shè)置、實(shí)施流程再造”的原則，將街道辦事處職能進(jìn)行重 新疏理整合，全面實(shí)施社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。轉(zhuǎn)變思想觀念。提高對(duì)街道在城市管理中基礎(chǔ)地位的認(rèn)識(shí)。街 道管理體制改革難以推進(jìn)，關(guān)鍵是觀念問(wèn)題、認(rèn)識(shí)問(wèn)題?？梢詮膬?nèi) 外兩方面思考。從外部因素上看，有些政府職能部門對(duì)街道地位認(rèn) 識(shí)不準(zhǔn)、不夠，將其當(dāng)成各職能部門的“腿”，把本屬于自身應(yīng)完成 的工作向街道下派，造成街道工作任務(wù)越來(lái)越多而不堪其負(fù)。從內(nèi) 部因素上看，由于受傳統(tǒng)工作方式的影響，街道自身還不能主動(dòng)轉(zhuǎn) 變觀念，轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變工作方法，樹立自身在城市管理中的基礎(chǔ) 地位，不敢理直

43、氣壯地回絕自己職能外的任務(wù)。為此，要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，上級(jí)黨委和政府特別是城區(qū)黨委和政府，進(jìn)一步正確地 理解街道的地位和作用，科學(xué)地理順街道的職能和機(jī)構(gòu)，在合理的 制度安排的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大政策宣傳的力度，為街道管理體制改 革創(chuàng)造一個(gè)和諧、寬松的環(huán)境。部門聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。在街道管理體制改革的過(guò)程中，政府如何轉(zhuǎn)變 職能，政府職能部門如何進(jìn)行相應(yīng)的改革，在某種程度上，決定著 街道管理體制改革的進(jìn)程。因此，應(yīng)從以下方面聯(lián)動(dòng)推進(jìn)街道改革： 一是解決政府職能部門的“缺位”問(wèn)題，即凡屬專業(yè)性、技術(shù)性的21 管理事務(wù)，職能部門應(yīng)作為管理主體主動(dòng)承擔(dān)起來(lái)，街道可以予以 一定的配合，但不能將工作任務(wù)和責(zé)任推給街道；二是對(duì)與居民日 常生活密切相關(guān)的專業(yè)管理，職能部門應(yīng)在街道建立必要的派出站 所和下派專業(yè)人員；三是對(duì)于需要街道協(xié)助和配合的管理事項(xiàng)，要 按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，明確雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系。培