高校電子課件：公共行政學(xué)(第二版)

1、 公共行政學(xué)the public administration本教材結(jié)構(gòu)第八章 公共行政決策第九章 公共行政領(lǐng)導(dǎo)第十章 公共行政監(jiān)督第十一章 公共財(cái)政和預(yù)算第十二章 公共行政法制第十三章 公共行政倫理第十四章 公共行政改革第一章 公共行政概述第二章 公共行政價(jià)值第三章 公共行政職能 第四章 公共行政權(quán)力第五章 公共行政環(huán)境第六章 公共行政組織第七章 公共行政人事11 公共行政的內(nèi)涵12 公共行政學(xué)概述13 西方公共行政學(xué)發(fā)展14 中國公共行政學(xué)發(fā)展及特點(diǎn)第1章 公共行政概述本章主要內(nèi)容介紹 進(jìn)入全球化時(shí)代，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府的行為在促進(jìn)社會發(fā)展、推動社會進(jìn)步方面發(fā)揮著越來越重要

2、的作用。只有科學(xué)地理解公共行政現(xiàn)象和活動，并準(zhǔn)確地把握行政活動及其發(fā)展規(guī)律，才能完善行政體制，健全行政組織，確立合理的政府職能，提高管理社會和服務(wù)社會的質(zhì)量和效率，以求在國際大環(huán)境下保持競爭的狀態(tài)。本章從分析公共行政概念入手，結(jié)合目前學(xué)術(shù)界對公共行政認(rèn)識的主流學(xué)說，界定了公共行政的內(nèi)涵，確定了公共行政學(xué)的學(xué)科范疇并梳理了公共行政學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)。本章重點(diǎn)是對“公共行政”概念以及對西方公共行政學(xué)歷史演變進(jìn)程的把握。 1.1 公共行政的內(nèi)涵1.1.1 公共行政的概念1）“行政”的含義2）“公共”的含義3）公共行政的含義1.2 公共行政學(xué)概述1.2.1 公共行政學(xué)的研究對象與范圍 1.2.2 公共行政學(xué)

3、與其他學(xué)科的關(guān)系1.2.3學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義1.2.4研究和學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的方法1.2.1 公共行政學(xué)的研究對象與范圍 根據(jù)公共行政學(xué)的研究對象、內(nèi)容、目的及其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史，我們可以把它定義為一門研究公共行政組織及其管理社會公共事務(wù)的活動、過程、方式、責(zé)任和效果的科學(xué)。其目的在于揭示公共行政的本質(zhì)和規(guī)律，通過指導(dǎo)和影響行政實(shí)踐活動來提高行政效率，有效地履行國家職能，推動經(jīng)濟(jì)社會文化事業(yè)的發(fā)展。公共行政學(xué)的研究對象以公共行政組織為核心，既包括對公共行政機(jī)構(gòu)自身管理的研究，也包括對公共行政機(jī)關(guān)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活領(lǐng)域公共事務(wù)管理活動的研究。1.2.2 公共行政學(xué)與其他學(xué)科的關(guān)系

4、 1）公共行政學(xué)與政治學(xué)2）公共行政學(xué)與法學(xué)3）公共行政學(xué)與社會學(xué)4）公共行政學(xué)與公共管理學(xué) 1.2.3學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)的意義 （1）學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)有助于我國政府迎接知識經(jīng)濟(jì)和全球化的挑戰(zhàn)。 （2）學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)有助于推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革。 （3）學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)有助于掌握公共行政規(guī)律，正確、有效地發(fā)揮政府職能，提高行政效率，從而促進(jìn)社會的整體協(xié)調(diào)進(jìn)步與發(fā)展。 （4）學(xué)習(xí)和研究公共行政學(xué)有助于提高公共行政機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)，更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會對政府有效管理和服務(wù)的需求。1.2.4 研究和學(xué)習(xí)公共行政學(xué)的方法（1）系統(tǒng)研究法；（2）行為科學(xué)和心理研究法；（3）案例分

5、析法；（4）比較分析法。1.3 西方公共行政學(xué)發(fā)展 行政活動作為隨國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生的管理活動，在其漫長的歷史發(fā)展過程中積淀了豐富的行政思想。作為一門獨(dú)立學(xué)科的公共行政學(xué)，則開始于1887年威爾遜發(fā)表的行政學(xué)之研究一文。在公共行政學(xué)一百多年的發(fā)展過程中，歐美國家尤其是美國的學(xué)者，做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。本節(jié)將以美國公共行政學(xué)的發(fā)展為主線來闡述公共行政學(xué)的發(fā)展歷程。1.3 西方公共行政學(xué)發(fā)展的三個(gè)時(shí)期1.3.1傳統(tǒng)公共行政學(xué)：政治/行政二分（19世紀(jì)末-20世紀(jì)30年代）1.3.2新公共行政學(xué)（20世紀(jì)40年代-20世紀(jì)70年代）1.3.3多元化公共行政學(xué)（20世紀(jì)80年代以來）1.4 中國公共行政

6、學(xué)發(fā)展及特點(diǎn)1.4.1中國公共行政學(xué)的發(fā)展1.4.2中國公共行政學(xué)發(fā)展的特點(diǎn) 案例：政府急功近利 招商引資“特事特辦”埋禍根 近年來，各地都在大打“招商引資”這張牌。一些地方“牌”打得科學(xué)而巧妙，效果也好，使地方經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢；而另一些地方引資心切，甚至提出“特事特辦，一切從簡”的口號，非但沒有推動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還為下一步發(fā)展埋下禍根。 2004年，丹東市政府為緩解城市燃?xì)鈿庠淳o張問題，招商引進(jìn)了黑龍江省雙鴨山市一家民營企業(yè)，建設(shè)丹東萬通焦化有限公司（一下簡稱萬通公司）。考慮到丹東城市民用燃?xì)獾男枰由系|市政府反復(fù)“工作”，這個(gè)項(xiàng)目最終得到遼寧省有關(guān)部門的批準(zhǔn)。但在項(xiàng)目建

7、設(shè)中，丹東市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)要求這個(gè)在正常情況下應(yīng)兩年建成的項(xiàng)目在8個(gè)月建成投產(chǎn)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)等法律法規(guī)在“特事特辦”的幌子下被強(qiáng)令“一切從簡”。 由于丹東市政府心太急，本來是一項(xiàng)很好的“民心工程”、“造福工程”，卻傷害了一部分群眾，吞下去的“熱豆腐”燙了好幾張“嘴”。 首先遭殃的是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。浪頭鎮(zhèn)瓦房村三道溝有100多口人，住宅、農(nóng)田與萬通公司都只有一墻之隔。萬通公司不但征占了當(dāng)?shù)?00來畝最好的稻田，更要命的是焦?fàn)t帶來了嚴(yán)重的污染。由于萬通公司的環(huán)保設(shè)施沒有與主體工程“三同時(shí)”，導(dǎo)致萬通公司排放的含硫臭氣，從春到秋熏得方圓1公里的農(nóng)民躲無處躲，藏?zé)o處藏。家家民宅門

8、窗釘著塑料薄膜，連最熱的三伏天也得緊閉。 除了人受罪，農(nóng)作物也遭殃：大白菜從里到外，葉根都積淀著厚厚的一層黑色顆粒物。農(nóng)民反映，市場上根本沒人買這種污染菜。此外，萬通公司在一段時(shí)間內(nèi)放散煤氣，點(diǎn)“天燈”，暗排污水，也讓附近的居民難以忍受。從2005年3月起，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民幾乎每天都要上訪。嚴(yán)重時(shí)憤怒的農(nóng)民甚至攔堵了萬通公司的鐵路專用線。 其次抱怨的是周邊企業(yè)。萬通公司周邊有好幾家企業(yè)，其中建廠14年的丹東市黃海汽車內(nèi)飾件制造有限公司，與萬通公司新上馬的熄焦塔只有二三十米的距離。萬通公司排放的粉塵顆粒飄落到汽車內(nèi)飾產(chǎn)品上，無論采取什么措施都除不干凈，使產(chǎn)品表面質(zhì)量無法得到保證。公司副經(jīng)理王華東說，已經(jīng)

9、有7批產(chǎn)品作了報(bào)廢處理，還有1批被黃?？蛙噺S降了價(jià)。企業(yè)模具工程師張榮福整天戴著大口罩工作，他告訴記者，全廠127名職工幾個(gè)月來受黃煙毒氣熏嗆，很多人頭痛、惡心、咳嗽，有七成職工提出書面辭職申請，有十多個(gè)人已經(jīng)不干了。 心里不高興的還有萬通公司。公司企管部的一位干部告訴記者，當(dāng)初政府承諾“特事特辦”、“一切從簡”，逼著公司搶速度。但實(shí)際上工程投產(chǎn)后，有關(guān)部門一聽到群眾有反映，執(zhí)法單位很快就來處理。2005年9月，省環(huán)保部門委托市環(huán)保單位一次罰了他們20萬元，消防也開了罰單。盡管萬通公司陸續(xù)投資1000多萬元，上馬了除塵系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)，但企業(yè)名譽(yù)還是受到一定影響。這位企管干部還披露，由于市場

10、焦炭行情下跌，為了保證丹東市居民燃?xì)夤?yīng)，他們現(xiàn)在是在虧損運(yùn)行。 有意見的還包括上級有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。據(jù)知情人士透露，因?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)京、上省越級上訪，也給這些當(dāng)初對項(xiàng)目“開綠燈”的機(jī)關(guān)帶來了一定的壓力，他們也私下埋怨丹東市政府不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”，由此惹來一大堆麻煩。思考題：1、丹東市政府的行為是否違反了公共行政原則？為什么？2、聯(lián)系本案例簡要闡述政府與企業(yè)和公民是什么關(guān)系。3、如果你是丹東市政府領(lǐng)導(dǎo)，下一步你會怎么做？關(guān)鍵概念行政 公共行政 公共行政學(xué) 新公共管理 新公共服務(wù)復(fù)習(xí)思考題1、公共行政與公共管理的區(qū)別是什么？2、簡述西方公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景。3、簡述威爾遜的主要行政思想。4、

11、官僚制的主要內(nèi)容是什么？如何評價(jià)？5、達(dá)爾和西蒙對傳統(tǒng)公共行政學(xué)的批評集中在那些方面？6、新公共行政學(xué)的主要內(nèi)容是什么？7、簡述新公共管理和新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容。8、中國公共行政學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的歷史階段？9、簡述中國公共行政學(xué)發(fā)展的特點(diǎn)。第2章 公共行政價(jià)值2.1 公共行政價(jià)值概述2.2 西方公共行政價(jià)值的歷史嬗變2.3 中國公共行政價(jià)值的歷史嬗變本章主要內(nèi)容 公共行政價(jià)值是對公共行政體系所追求目標(biāo)的應(yīng)然性概括，是公共行政體系的靈魂和基石。本章從公共行政價(jià)值的內(nèi)涵入手，分析探討了公共行政價(jià)值體系的主要內(nèi)容及各項(xiàng)價(jià)值之間的關(guān)系，公共行政價(jià)值的功能和影響公共行政價(jià)值選擇的主要因素。西方國家

12、公共行政價(jià)值經(jīng)歷了從效率到公平，再到多元化的演變過程。全心全意為人民服務(wù)是貫穿中國公共行政價(jià)值發(fā)展的一條主線，是中國公共行政的主導(dǎo)性價(jià)值。但這一價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也經(jīng)歷了徘徊、曲折與反復(fù)的發(fā)展過程，黨的十六大以后，才逐漸明確了以人為本的價(jià)值理念。2.1 公共行政價(jià)值概述 2.1.1 公共行政價(jià)值的涵義2.1.2公共行政價(jià)值體系2.1.3影響公共行政價(jià)值選擇的主要因素2.1.4公共行政價(jià)值的作用2.1.1 公共行政價(jià)值的涵義1）價(jià)值2）公共行政價(jià)值1）公共行政價(jià)值的基本內(nèi)容 （1）目的性價(jià)值 （2）工具性價(jià)值 2）各項(xiàng)公共行政價(jià)值之間的關(guān)系（1）公平與效率（2）效率與民主的關(guān)系。（3）民主與公平的關(guān)系。

13、 2.1.3影響公共行政價(jià)值選擇的主要因素 第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。 第二，政府與社會的關(guān)系的影響。 第三，民族文化傳統(tǒng)的影響。 第四，領(lǐng)導(dǎo)者的價(jià)值觀的影響。2.1.4公共行政價(jià)值的作用 首先，公共行政價(jià)值對社會總價(jià)值系統(tǒng)及整個(gè)社會的作用。 其次，公共行政價(jià)值對公共行政系統(tǒng)的作用。 再次，公共行政價(jià)值對公共行政組織的作用。 最后，公共行政價(jià)值對公共組織內(nèi)部成員的作用。22 西方公共行政價(jià)值的歷史嬗變2.2.1 傳統(tǒng)公共行政時(shí)期（19世紀(jì)末20世紀(jì)初20世紀(jì)60年代末）2.2.2 新公共行政時(shí)期（20世紀(jì)60年代末20世紀(jì)70、80年代）2.2.3走向多元化的公共行政價(jià)值（20世紀(jì)70年代末8

14、0年代初至今）2.3.1 改革開放前的公共行政價(jià)值(從建國“文化大革命”結(jié)束)2.3.2 改革開放頭20年的中國公共行政價(jià)值（黨的十一屆三中全會黨的十六大）2.3.3 全面建設(shè)小康社會時(shí)期的公共行政價(jià)值（黨的“十六大”至今）23 中國公共行政價(jià)值的歷史嬗變 案例:清欠，為了數(shù)千萬農(nóng)民工的權(quán)益1 2003年10月27日上午9時(shí)，十屆全國人大常委會第五次會議的議程之一就是聽取執(zhí)法檢查組關(guān)于建筑法實(shí)施情況的報(bào)告。報(bào)告提出：國務(wù)院有關(guān)部門要組織力量，對政府投資工程拖欠工程款和農(nóng)民工工資的情況進(jìn)行一次全面的清理清查；迅速采取有力措施，糾正拖欠農(nóng)民工工資這種違法行為。報(bào)告首次明確提出“三年清欠”的目標(biāo)：建

15、議國務(wù)院在3年內(nèi)基本解決這個(gè)問題。 國務(wù)院及其有關(guān)部門也一直關(guān)注著建筑領(lǐng)域拖欠工程款帶來的種種問題。2002年底，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志專門對這一問題作出重要批示，要求采取綜合有效的措施切實(shí)加以解決。當(dāng)全國人大常委會執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見傳遞到國務(wù)院之后，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步加大工作力度，組織建設(shè)、勞動、司法等有關(guān)部門積極行動起來，一場聲勢浩大的專門解決拖欠工程款和農(nóng)民工工資的清欠行動就此拉開帷幕。1 資料來源：/chn/gyzg/t185234.htm，有刪改 三年清欠，是一場與數(shù)千萬農(nóng)民工利益息息相關(guān)的重大行動，也是一個(gè)直接惠及9億農(nóng)民的重大決策。重任在前，時(shí)間緊迫。國務(wù)院及有關(guān)部門雷厲風(fēng)行，全力以赴

16、。2003年11月22日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了關(guān)于切實(shí)解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知，對清理拖欠工程款和農(nóng)民工工資工作作出全面部署，吹響了向困擾農(nóng)民工多年的“頑癥”宣戰(zhàn)的號角： 成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、落實(shí)責(zé)任制度、出臺時(shí)間表、政府帶頭清欠由于農(nóng)民工在整個(gè)工程款的“拖欠鏈”中處于最底層，為真正有效解決農(nóng)民工工資拖欠問題，國務(wù)院出臺一系列措施為農(nóng)民工討工錢：因工程款被拖欠致使建筑企業(yè)不能按時(shí)發(fā)放農(nóng)民工工資的，要嚴(yán)肅追究業(yè)主的責(zé)任；對已獲得工程款卻惡意拖欠農(nóng)民工工資的建筑企業(yè)，要依法嚴(yán)肅處理，涉嫌犯罪的將移交司法機(jī)關(guān)。國務(wù)院主管部門要求各地每天準(zhǔn)時(shí)上報(bào)清欠進(jìn)展，推動清欠工作不斷向深入開展。許多人第一次

17、揣著分文不少的工錢回家過年，許多人拿到了拖欠多年的工錢2003年的這個(gè)冬天，多年飽受拖欠之苦的農(nóng)民工，感受到一股巨大的暖流在神州大地涌動。 2004年3月5日，十屆全國人大二次會議在人民大會堂開幕。“國務(wù)院決定，用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。”“三年清欠”目標(biāo)寫入政府工作報(bào)告，溫家寶總理對近三千名全國人大代表的莊嚴(yán)承諾，對無數(shù)進(jìn)城打工的農(nóng)民工的莊嚴(yán)承諾，贏得了與會代表的熱烈掌聲。 為落實(shí)全國人大的決議，國務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)一步明確了清欠“時(shí)間表”：從2004年起，用年時(shí)間基本解決2003年及以前已竣工工程的拖欠工程款；2005年春節(jié)前基本解決2003年及以前拖欠的農(nóng)民工工資

18、；對2004年以來竣工的工程，通過加快長效機(jī)制建設(shè)，防止產(chǎn)生新的拖欠。與此同時(shí)，國務(wù)院有關(guān)部門先后下發(fā)了近30個(gè)文件、規(guī)范；各地也逐個(gè)項(xiàng)目認(rèn)真梳理拖欠底數(shù)，加強(qiáng)督查，建立清欠信用記錄，向社會公布欠款業(yè)主名單，加強(qiáng)工程擔(dān)保和討薪法律援助，改革農(nóng)民工工資支付方式從而使解決拖欠農(nóng)民工工資問題駛?cè)肟燔嚨馈?正是方方面面的連續(xù)奮戰(zhàn)和持續(xù)關(guān)注，清欠工作取得了可喜的進(jìn)展。建設(shè)部部長汪光燾介紹，2003年以前全國累計(jì)拖欠農(nóng)民工工資已經(jīng)償還333.7億元，截至2005年春節(jié)清欠農(nóng)民工工資的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；2004年當(dāng)年及時(shí)支付農(nóng)民工工資的工作，也在抓緊落實(shí)。此外，2004年全國還清理了1210億元工程款。思考題：

19、1、國務(wù)院將“三年清欠”作為工作任務(wù)，反映出什么樣的公共行政價(jià)值取向？2、通過這種公共行政價(jià)值取向可以看出我國在新時(shí)期公共行政的什么發(fā)展趨勢？關(guān)鍵概念：公共行政價(jià)值 目的性價(jià)值 工具性價(jià)值 效率價(jià)值 民主與責(zé)任 公平與正義練習(xí)題：1、什么是公共行政價(jià)值？2、公共行政價(jià)值的層次及各層次的內(nèi)容是什么？3、在現(xiàn)代民主政治體制下，應(yīng)如何處理不同的公共行政價(jià)值之間的關(guān)系？4、結(jié)合我國國情，說明影響我國公共行政價(jià)值的因素及其作用。5、20世紀(jì)70年代末至今，西方公共行政價(jià)值是如何演變的？6、我國的公共行政實(shí)踐中是如何體現(xiàn)“以人為本”價(jià)值原則的？7、你認(rèn)為我國未來的公共行政價(jià)值的發(fā)展趨向是怎樣的？ 第 3

20、章 公共行政職能3.1 公共行政職能概述 3.2 西方國家行政職能的演變 3.3 中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境及對公共行 政的要求本章主要內(nèi)容介紹 公共行政職能是指政府作為國家政府機(jī)關(guān)，依照法律在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和其他社會事務(wù)的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)和應(yīng)起到的作用。公共行政職能要回答的是公共主體應(yīng)該做什么，怎么去做，發(fā)揮什么作用的問題。它與國家職能不同，包含在國家只能之中，具有公共性、執(zhí)行性、多樣化、動態(tài)性等特點(diǎn)。 西方國家政府職能的轉(zhuǎn)變根據(jù)階段的不同，分為資本主義產(chǎn)生以前的政府職能、自由競爭時(shí)期的政府職能和壟斷時(shí)期的政府職能，而政府的職能則經(jīng)歷了從管制、放任到全能和有限的轉(zhuǎn)變。 我國政府面臨著經(jīng)濟(jì)全球

21、化、政治民主化、社會多元化的行政環(huán)境，其職能內(nèi)容與方式的轉(zhuǎn)變勢在必行。改革開放以來，我國經(jīng)歷了多次大規(guī)模的行政體制改革，取得了一定的成績，但依然存在很多問題，還要通過不斷的改革來完善我國的公共行政職能。 31公共行政職能概述311 行政職能的含義1）行政環(huán)境的概念 職能一般是指人、事物、機(jī)構(gòu)具有的職責(zé)和功能。 公共行政職能，一般稱為行政職能或政府職能，它是政府存在的前提和基礎(chǔ)，是一切公共行政活動的依據(jù)。 關(guān)于政府職能的概念，國內(nèi)行政學(xué)界眾說紛紜，但一般性的看法是，政府在國家和社會生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。具體而言，也就是政府作為國家公共行政機(jī)關(guān)，依照法律在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和其他社會事務(wù)的管理中

22、所應(yīng)履行的職責(zé)和應(yīng)起到的作用。公共行政職能與政府職能在本質(zhì)上并無區(qū)別，同樣都要回答公共行政主體應(yīng)該做什么，怎么去做，發(fā)揮什么作用的問題。但在使用公共行政職能概念時(shí)，更突出強(qiáng)調(diào)政府職能的公共性特征，強(qiáng)調(diào)政府在管理社會公共事務(wù)方面的作用范圍。 2）國家職能與公共行政職能 （1）統(tǒng)一性 （2）區(qū)別 3.1.2 公共行政職能的特點(diǎn) 1 ）公共性 ）執(zhí)行性 ）多樣化 ）動態(tài)性 3.1.3 公共行政職能的構(gòu)成 公共行政的實(shí)質(zhì)是通過行使國家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的公共行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國家意志，確保和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系，為占統(tǒng)治地位的階級服務(wù)，為它賴以產(chǎn)生和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。盡管在不同性質(zhì)

23、的國家中，政府履行職能的階級性質(zhì)和根本出發(fā)點(diǎn)不同，但從現(xiàn)象上看，任何國家的政府都要承擔(dān)管理社會生產(chǎn)和社會公共事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，不斷發(fā)展社會公益事業(yè)的公共性職能。 公共行政職能是一個(gè)完整的體系，可以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)或從不同的視角加以分類。一是從靜態(tài)意義上去研究公共行政職能的基本內(nèi)容，將其分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化教育職能、社會服務(wù)職能；二是從動態(tài)意義上研究政府職能的運(yùn)行過程，將其分為計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。1）公共行政的基本職能 （1）政治職能 （2）經(jīng)濟(jì)職能 （3）文化教育職能 （4）管理社會公共事務(wù)的功能2）公共行政的運(yùn)行職能 （1）計(jì)劃職能; （2）組織職能; （3）

24、協(xié)調(diào)職能; （4）控制職能。3.1.4 公共行政職能轉(zhuǎn)變 所謂公共行政職能的轉(zhuǎn)變，就是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，對其職能的范圍、內(nèi)容、重心和實(shí)現(xiàn)方式等作出改變。它既包括行政職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，即行政基本職能側(cè)重點(diǎn)的變化，也包括行政職能的實(shí)現(xiàn)方式和方法的轉(zhuǎn)變，即行政運(yùn)行職能中行政管理方式的轉(zhuǎn)變。1）公共行政職能轉(zhuǎn)變的必然性 （1）政治方面的原因 （2）經(jīng)濟(jì)方面的原因 （3）文化方面的原因 （4）科學(xué)技術(shù)的發(fā)展 2）實(shí)現(xiàn)公共行政職能轉(zhuǎn)變的基本要求 （1）公共行政職能的轉(zhuǎn)變要有正確的目標(biāo)取向 （2）公共行政職能的轉(zhuǎn)變要立足全局，統(tǒng)籌兼顧 （3）公共行政職能轉(zhuǎn)變要把握好速度和幅

25、度 3.1.5 研究公共行政職能的意義 1）行政職能是科學(xué)的建立行政組織的根本依據(jù)。行政機(jī)構(gòu)的建立和改革都要以行政職能為依據(jù)，只有科學(xué)的人事行政職能才能科學(xué)合理的設(shè)置和改革機(jī)構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的行政組織體系。 2）行政職能是確定政府目標(biāo)和任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。任何政府活動的內(nèi)容、目標(biāo)和任務(wù)都要在政府職能范圍內(nèi)，并根據(jù)行政職能來確定。行政職能反映著政府管理的基本方向和實(shí)質(zhì)內(nèi)容。3）行政職能是組織管理活動科學(xué)化的重要基礎(chǔ)。行政管理活動是一種職能活動，而行政管理過程就是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能有序運(yùn)行的過程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。研究和確定行政職能，能讓我們更清楚、更科學(xué)地認(rèn)識和把握政府

26、管理過程，從而把握管理個(gè)階段所產(chǎn)生的實(shí)際影響和效果。 32 西方國家公共行政職能的演變3.2.1 前資本主義時(shí)期的行政職能 3.2.2 資本主義自由競爭時(shí)期的行政職能3.2.3 壟斷資本主義時(shí)期的行政職能3.2.4 當(dāng)代資本主義時(shí)期的行政職能 3.3 中國公共行政職能的轉(zhuǎn)變 3.3.1 從建國到改革開放前3.3.2 從改革開放到黨的十六大3.3.3 黨的十六大以后行政職能的轉(zhuǎn)變 3.3.4 當(dāng)前行政職能轉(zhuǎn)變面臨的形勢與任務(wù) 案例：非常設(shè)機(jī)構(gòu)為何撤而復(fù)增 A縣縣委、縣人民政府根據(jù)中央、國務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知精神，決定對縣級機(jī)關(guān)的委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組、辦公室等非常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次清理，該合并的合

27、并，該保留的保留，該撤消的撤消。經(jīng)縣常委會議和常務(wù)會議認(rèn)真討論研究后決定將60個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)砍掉40個(gè)，并分別將這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能落實(shí)到有關(guān)部門去承擔(dān)。 但是，時(shí)隔不久麻煩就來了。首先碰到的是退伍軍人和軍隊(duì)離休、退休干部要從部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方，安置任務(wù)特別繁重。以前遇到這種情況，一般都是以縣政府的一位領(lǐng)導(dǎo)為首的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。這次非常設(shè)機(jī)構(gòu)被撤消，這項(xiàng)工作由縣民政局和勞動人事局負(fù)責(zé)以后，帶來了一系列問題，而且這些問題都牽涉到不少縣級部門。比如，離休干部建設(shè)住房所需的基建指標(biāo)和經(jīng)費(fèi)，分別涉及到計(jì)委和財(cái)政局；建房所需的“三大建材”涉及到物資部門；離休、退休干部轉(zhuǎn)業(yè)按規(guī)定隨遷的家屬、子女的戶口工作安排涉及到公

28、安部門；隨遷子女的轉(zhuǎn)學(xué)、升學(xué)需要教育部門幫助落實(shí)；醫(yī)療保健等又涉及到衛(wèi)生局。如此大量的工作，要通過這么多的環(huán)節(jié)，光靠民政、勞動人 事兩個(gè)部門實(shí)在難以招架，更何況這兩個(gè)部門與其他局同屬于一個(gè)級別。于是，民政局、勞動人事局便要求恢復(fù)縣退伍軍人和軍隊(duì)離休退休干部安置領(lǐng)導(dǎo)小組。報(bào)告送到縣政府，領(lǐng)導(dǎo)也只能同意。 緊接著而來的是地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組，省里有這么一個(gè)機(jī)構(gòu)，且每年掌握有大筆的經(jīng)費(fèi)?？h里的相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組一撤消，上級就發(fā)來通知，聲稱如果沒有這一機(jī)構(gòu)，每年給縣里的經(jīng)費(fèi)就停止下?lián)?。這樣以來，縣委、縣政府又不得不考慮該機(jī)構(gòu)的命運(yùn)，醞釀再三，還是決定恢復(fù)縣地方病防治領(lǐng)導(dǎo)小組。 恢復(fù)非常設(shè)機(jī)構(gòu)的口子一開，要求恢

29、復(fù)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的報(bào)告也紛至沓來。有的是因?yàn)槭±锩魑囊?guī)定，有的是省里某次會議的精神或領(lǐng)導(dǎo)講話，有的是因?yàn)橛型粨粜匀蝿?wù)而提出的。這樣一來非常設(shè)機(jī)構(gòu)反而越撤越多，所不同的只是名稱發(fā)生了變化。 就這樣，A縣在不到三年的時(shí)間里，縣級機(jī)關(guān)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)又從20個(gè)增加到了55個(gè)，增加的非常設(shè)機(jī)構(gòu)中7個(gè)是恢復(fù)的，28個(gè)是新成立的。盡管現(xiàn)在又感到應(yīng)該對非常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行抑制和整頓，但幾經(jīng)研究，還是怕重蹈覆轍只能放棄。尤其是曾經(jīng)辦過此事的同志，更是心有余悸，認(rèn)為與其勞師動眾，白辛苦一場，還不如節(jié)約一點(diǎn)人力，聽之任之。（資料來源：陳瑞蓮主編：行政案例分析 廣州，中山大學(xué)出版社，2003 ）思考題：1、通過上述案例，說明分析傳

30、統(tǒng)管理體制的弊端。2、A縣非常設(shè)機(jī)構(gòu)為何撤而復(fù)增？3、應(yīng)如何解決非常設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹的問題？ 關(guān)鍵概念公共行政職能 國家職能 公共行政職能轉(zhuǎn)變 公共服務(wù)職能 復(fù)習(xí)思考題1、什么是公共行政職能？2、公共行政職能有什么特征？3、公共行政職能為什么會不斷發(fā)生變化？4、研究公共行政職能有什么意義？5、公共行政職能的構(gòu)成是怎樣的？6、從西方國家公共行政職能的演變歷史，你對公共行政職能轉(zhuǎn)變的規(guī)律有什么認(rèn)識？7、我國公共行政職能的發(fā)展趨勢是什么？第4章 公共行政權(quán)力 41公共行政權(quán)力概述 42西方國家行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行 43中國行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行 本章主要內(nèi)容介紹 公共行政權(quán)力是公共行政現(xiàn)象的核心內(nèi)容，一切行

31、政活動，無論是行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策還是行政執(zhí)行，都要通過公共行政權(quán)力的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)。本章在基本理論部分介紹了公共行政權(quán)力含義、來源、特征和類型等問題，并探討了靜態(tài)意義上的公共行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，動態(tài)意義上的公共行政權(quán)力的運(yùn)行原則。在實(shí)踐部分，首先介紹了西方國家公共行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)特征與權(quán)力運(yùn)行原則，然后在分析我國公共行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探討了如何進(jìn)一步完善行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制問題。 4.1公共行政權(quán)力概述 4.1.1公共行政權(quán)力的基本含義 在公共行政體系中，公共行政權(quán)力是行政機(jī)關(guān)履行職能、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)所必需的支配性力量。探討公共行政權(quán)力，首先需要明確權(quán)力的含義。在一般的意義上，權(quán)力是使人們的個(gè)體行

32、為和意志形成一種共同行為和意志的力量，其內(nèi)容包括權(quán)力主體、權(quán)力客體、目的、作用和結(jié)果等方面。在現(xiàn)代社會，國家權(quán)力一般分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，并分別由三個(gè)不同的國家機(jī)關(guān)即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)來行使。行政權(quán)力就是國家行政機(jī)關(guān)在從事行政管理活動，調(diào)整社會關(guān)系或分配社會資源中體現(xiàn)出來的影響力。 4.1.2公共行政權(quán)力的來源、特征與類型1）公共行政權(quán)力的來源2）公共行政權(quán)力的特征 3）公共行政權(quán)力的類型 4.1.3 公共行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行原則 1）公共行政權(quán)力結(jié)構(gòu)（1）公共行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)（2）公共行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)2）公共行政權(quán)力的運(yùn)行原則 （1）程序合法原則 （2）權(quán)責(zé)一致和權(quán)能一致原

33、則 （3）權(quán)力制約原則4.2 西方國家行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行 一個(gè)國家需要良好的制度設(shè)計(jì)和制度安排，但同時(shí)，良好的制度設(shè)計(jì)和制度安排并不能全部解決制度運(yùn)行中的問題，它只有通過政府的日常工作，通過行政人員對權(quán)力的行使，也就是行政權(quán)力的運(yùn)行，才能使制度設(shè)計(jì)和制度安排得以實(shí)現(xiàn)。所以，對西方國家行政權(quán)力要從結(jié)構(gòu)和運(yùn)行兩方面來認(rèn)識。4.2.1西方國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)1）內(nèi)閣制政府體制下行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 2）總統(tǒng)制政府體制下行政權(quán)力結(jié)構(gòu)3）半總統(tǒng)制政府體制下行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 4）委員會制政府體制下行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 4.2.2 西方國家行政權(quán)力運(yùn)行 4.3 中國行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行4.3.1中國行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 1）橫向結(jié)構(gòu) 中

34、央政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 2）地方政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)4.3.2中國行政權(quán)力運(yùn)行1）行政權(quán)力運(yùn)行中黨的領(lǐng)導(dǎo) 2）行政權(quán)力運(yùn)行中中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)4.3.3 進(jìn)一步完善中國行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制1）中國行政權(quán)力運(yùn)行中存在的問題 2）進(jìn)一步完善中國行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的對策 案例：如此執(zhí)法妥不妥？ 2004年2月28日晚上，某市凱旋路派出所的民警到王老漢開的只有4張小桌的小吃店進(jìn)行盤查，發(fā)現(xiàn)王老漢新雇的2名女服務(wù)員沒辦暫住證，便將他們帶回派出所。辦案民警問明情況后，開具了一張罰款1000元的罰單，要求王老漢在15日內(nèi)到市工商銀行所屬的分支機(jī)構(gòu)交納罰款。并將2名服務(wù)員留在派出所繼續(xù)盤查，直到次日才讓2名服務(wù)員離開了派出

35、所。按照法律規(guī)定，如果對行政處罰不服，可以在接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，依法申請復(fù)議或者直接向人民法院提起訴訟。但王老漢一家還沒有來得及交罰款或?qū)ε沙鏊臎Q定書表示異議，29日，他的兒媳就被帶到了派出所，并且一呆就是一下午。晚上，王老漢找到派出所，辦案民警田某告訴他，不交罰款人不能離開，無論是誰，王家必須留一人在派出所，直到把罰款交完為止。無奈，王老漢留在派出所換回兒媳回家吃飯。從此，開始了王家人輪流去派出所“蹲點(diǎn)”的日子。對于王老漢一家人提出的質(zhì)疑，派出所負(fù) 責(zé)人明確表示，派出所有48小時(shí)的審查權(quán)，不到48小時(shí)讓人回去，就不違反規(guī)定；不交錢就不能停止審查，沒有任何商量余地。直到這件事被捅到

36、新聞單位以后，派出所才讓王老漢一家人離開，只要求在15日內(nèi)交齊罰款即可。 思考題1、該派出所的行政執(zhí)法行為是否妥當(dāng)？為什么？2、這則案例說明我國行政權(quán)力運(yùn)行中存在什么問題？3、如何才能保證行政權(quán)力的運(yùn)行不偏離正常的軌道？關(guān)鍵概念 行政權(quán)力 羈束性行政權(quán)力 自由裁量行政權(quán)力 行政立法權(quán) 公共行政權(quán)力結(jié)構(gòu) 公共行政權(quán)力體制 集權(quán)制 分權(quán)制 首長制 委員會制復(fù)習(xí)題1、公共行政權(quán)力具有哪些特征？2、公共行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)遵循怎樣的原則？3、總統(tǒng)制政府體制下的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)具有哪些特征？4、西方國家行政權(quán)力運(yùn)行的共性特征是什么？5、我國行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的特點(diǎn)是什么？6、如何進(jìn)一步完善我國行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制？

37、第 5 章 公共行政環(huán)境51 公共行政環(huán)境概述52 西方國家行政環(huán)境理論與現(xiàn)實(shí)趨勢53 中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境及對公共行 政的要求本章主要內(nèi)容介紹 行政環(huán)境是指直接或間接影響行政系統(tǒng)及其行為方式的外部要素的總和。行政環(huán)境具有廣泛性、復(fù)雜性、差異性、變異性等特點(diǎn)。從不同的角度出發(fā)，可以對行政環(huán)境進(jìn)行不同的分類。行政管理與行政環(huán)境有著緊密的聯(lián)系。 西方國家行政環(huán)境理論包括高斯的行政生態(tài)學(xué)、帕森斯的模式變項(xiàng)理論和利格斯的棱柱模式理論。 中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境包括行政的政治環(huán)境、行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行政的文化環(huán)境、行政的自然環(huán)境、行政的國際環(huán)境。中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境對公共行政的要求包括保持政治穩(wěn)定，加強(qiáng)民主法

38、制建設(shè)；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；建設(shè)現(xiàn)代行政文化；實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；奉行獨(dú)立自主的和平外交政策。51公共行政環(huán)境概述511 行政環(huán)境的含義、特點(diǎn)及分類1）行政環(huán)境的含義 行政環(huán)境是指直接或間接影響行政系統(tǒng)及其行為方式的外部要素的總和。其中，行政系統(tǒng)是指由行政組織和行政人員組成的行政現(xiàn)象和行政行為。影響行政環(huán)境的要素多種多樣。從理論上講，這些要素都與行政環(huán)境有著一定的聯(lián)系和影響，但是，并不是任何要素對行政環(huán)境的影響都那么直接，那么顯著。無論是在研究還是實(shí)際工作中，要分清哪些是直接因素，哪些是間接因素；哪些是主要因素，哪些是次要因素。只有抓住重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，才能做到有的放矢。2）行政

39、環(huán)境的特點(diǎn) （1）廣泛性（2）復(fù)雜性（3）差異性（4）變異性 3）行政環(huán)境的分類 行政環(huán)境是廣泛而復(fù)雜的，從不同的層次、不同的角度可作不同的分類。 5.1.2 公共行政與行政環(huán)境的相互作用 1）公共行政適應(yīng)行政環(huán)境2）公共行政改造行政環(huán)境52 西方國家行政環(huán)境理論與現(xiàn)實(shí)趨勢 早在18世紀(jì)中期，孟德斯鳩在論法的精神一書中指出，一切法律并無絕對的優(yōu)劣和價(jià)值，凡最適合國情的法律，就是最好的法律。這雖然不是對行政環(huán)境所作的專門論述，但其內(nèi)容卻是對主體與環(huán)境相互適應(yīng)的一種探索。對行政環(huán)境進(jìn)行專門研究的直接源頭是生態(tài)學(xué)。521 西方國家行政環(huán)境理論發(fā)展1）行政生態(tài)學(xué)的興起2）帕森斯的模式變項(xiàng)理論3）利格斯

40、的棱柱模式理論（一）4）利格斯的棱柱模式理論（二） 5.2.2 西方國家行政環(huán)境特征及發(fā)展趨勢（一） （1）經(jīng)濟(jì)全球化 所謂經(jīng)濟(jì)全球化(Globalization)，是指商品、服務(wù)、生產(chǎn)要素與信息跨國界流動的規(guī)模與形式不斷增加，通過國際分工，在世界市場范圍內(nèi)提高資源配置效率，從而使各國經(jīng)濟(jì)相互依賴程度日益加深的趨勢。在政治方面，全球化客觀上削弱了傳統(tǒng)意義上的“國家主權(quán)”，這無疑對公共行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與職能產(chǎn)生影響。一方面給公共部門的改革造成了壓力，另一方面也為引進(jìn)和借鑒別國的經(jīng)驗(yàn)提供了條件和可能。 （2）政治民主化 民主化的發(fā)展趨勢不僅改變了一國政府與公民的關(guān)系，也在很大程度上改變了整個(gè)社會的政

41、治文化和心理氛圍，這突出表現(xiàn)在公眾對公共行政組織的期望與要求方面。公民一方面要求直接參與公共服務(wù)的供給過程；另一方面要求減少財(cái)政支出。5.2.2 西方國家行政環(huán)境特征及發(fā)展趨勢（二） （3）信息革命 日新月異的信息技術(shù)首先要求公共行政組織改變以往的公共事務(wù)管理方式，更好地服務(wù)于社會公眾的需要，同時(shí)還使公共行政組織壓平層級和放松規(guī)制成為可能。 （4）官僚體制的內(nèi)在缺陷 隨著信息技術(shù)的日趨擴(kuò)張和功能逐漸擴(kuò)大，官僚制也逐漸暴露出其自身內(nèi)在的缺陷。必須在以下幾個(gè)方面作出相應(yīng)的變革： 1、提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力。 2、提高組織的工作績效。 3、使組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任，或更好地完成公共事務(wù)管理的任務(wù)。

42、5.3 中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境及對公共行政的要求531中國現(xiàn)階段的行政環(huán)境 1）國際環(huán)境； 2）自然環(huán)境； 3）政治環(huán)境； 4）經(jīng)濟(jì)環(huán)境； 5）文化環(huán)境。 532 中國現(xiàn)階段行政環(huán)境對公共行政的要求 1）保持政治穩(wěn)定，加強(qiáng)民主法制建設(shè)2）以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展3）建設(shè)現(xiàn)代行政文化4）實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略5）奉行獨(dú)立自主的和平外交政策案例：露天采石場治理問題的思考 某市露天采石場經(jīng)過多年的開采，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，造成水土流失，巖體裸露，在汛期頻繁引發(fā)崩塌、滑坡、泥石流等災(zāi)害，對人民的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了威脅。為了促進(jìn)生態(tài)市建設(shè)，改善人民的生活條件和生存環(huán)境，市政府決定對可視范圍的露天采

43、石場開展恢復(fù)治理工作。由于國土資源局是礦山采礦證的發(fā)證單位，故市政府責(zé)成國土資源局調(diào)查露天采石場的情況，對所有可視范圍的采石場進(jìn)行關(guān)停，并制定出具體的恢復(fù)治理辦法和實(shí)施方案。 國土資源局接到命令后，立即組織人員對全市可視范圍的露天采石場進(jìn)行了調(diào)查摸底。目前全市公路鐵路可視范圍內(nèi)的露天采石場有33家，具體分布為A區(qū)7家，B區(qū)5家，C縣8家，D縣4家，E縣5家，F(xiàn)縣4家，這些采石場需要及時(shí)恢復(fù)治理。市政府接到報(bào)告后，命令國土資源局立即對這些采石場進(jìn)行關(guān)停，然后進(jìn)行治理。根據(jù)國土資源局掌握的情況，這些采石場的采礦證有16家陸續(xù)到2003年底到期，其它分別從2005年到2008年到期不等。其中有5家采

44、石場服務(wù)該市鋼鐵公司，有2家為具有大量員工的國營礦山。如果現(xiàn)在關(guān)停，必然引起采礦權(quán)人和職工的不滿，勢必造成上訪事件增多，并影響社會的穩(wěn)定。國土資源局根據(jù)實(shí)際情況，提出了一個(gè)按照各個(gè)采石場的不同情況，分期分批到2004年底陸續(xù)全部關(guān)停這些采石場的方案。市政府采納了國土資源局的意見。 到2004年，全市33家露天采石場全部關(guān)停完畢，5家服務(wù)鋼鐵公司的礦山和2家國營礦山進(jìn)行了轉(zhuǎn)產(chǎn)，關(guān)停工作告一段落。 但是到2005年6月底，市政府在非煤礦產(chǎn)資源秩序和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理整頓中，又準(zhǔn)備對影響自然景觀的11家可視范圍露天采石場進(jìn)行關(guān)停治理，治理工作又落到國土資源局。由于國土資源局2005年已經(jīng)申報(bào)了一個(gè) 礦

45、產(chǎn)資源保護(hù)項(xiàng)目，國家不可能再給項(xiàng)目。而且，國土資源局向省廳申請資金的請求也被打了回來，被告知省里資金已經(jīng)安排出去了。面對著千瘡百孔的礦山，由于缺乏資金支持，究竟該怎樣解決這些問題，國土資源局陷入了深深的思考。思考題：1露天采石場的生態(tài)環(huán)境對政府提出了哪些要求？2該市國土資源局是如何實(shí)現(xiàn)對全市33家可視范圍內(nèi)的露天采石場實(shí)現(xiàn)關(guān)停的？3結(jié)合影響自然景觀的11家可視范圍露天采石場的治理工作，談?wù)務(wù)卫憝h(huán)境的基本條件？關(guān)鍵概念行政環(huán)境 行政系統(tǒng) 行政生態(tài)學(xué) 模式變項(xiàng)理論 棱柱模式理論 經(jīng)濟(jì)全球化 政治環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 自然環(huán)境復(fù)習(xí)思考題1、行政環(huán)境的含義？2、行政環(huán)境的和特點(diǎn)？3、行政環(huán)境的分類？4、

46、比較分析行政的自然環(huán)境與行政的社會環(huán)境？5、公共行政與行政環(huán)境的相互作用？6、中國現(xiàn)階段公共行政的國際環(huán)境有什么特點(diǎn)？ 7、中國現(xiàn)階段公共行政的政治環(huán)境有什么特點(diǎn)？8、中國現(xiàn)階段公共行政的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有什么特點(diǎn)？9、中國現(xiàn)階段行政環(huán)境的特點(diǎn)對公共行政提出了什么 要求？第6章 公共行政監(jiān)督61公共行政組織概述62西方國家組織理論及行政組織變革63中國行政組織的變革本章主要內(nèi)容介紹 行政組織以追求公共利益為其價(jià)值取向；行政組織的活動受法律法規(guī)的限制并具法律權(quán)威；行政組織受到廣泛的社會監(jiān)督和政治環(huán)境的高度影響。自20世紀(jì)70年代開始，許多西方國家掀起了行政改革的浪潮，行政組織方面發(fā)生了一些變革趨向：調(diào)整

47、中央與地方關(guān)系，合理分權(quán)；精簡機(jī)構(gòu)，提高工作效率；改革公務(wù)員制度；簡化工作程序，改進(jìn)管理方式。針對目前我國行政組織體系中依然存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、政府職能配置不合理、執(zhí)法體系不完善、機(jī)構(gòu)編制立法滯后等諸多弊端，需要從四個(gè)方面尋求變革：一是推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理，二是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，三是推進(jìn)綜合執(zhí)法，四是加快編制立法進(jìn)程。6.1 公共行政組織概述 611 行政組織的含義、特征及類型 組織是人類社會存在的最廣泛的現(xiàn)象之一。通過組織，人們得以聯(lián)合起來，采取集體行動，實(shí)現(xiàn)某些共同目標(biāo)。組織是管理的物質(zhì)存在形式，任何行政管理問題都與行政組織相聯(lián)系，社會事務(wù)的管理過程實(shí)際上已成為一種行政組織的活動過程。

48、1）行政組織的含義 現(xiàn)代漢語中的“組織”一詞可以作名詞使用，指人們圍繞一定的目標(biāo)而組建的有序活動的群體；也可以作動詞使用，指人們?yōu)橥瓿梢欢繕?biāo)而進(jìn)行的組織活動。人們在使用“行政組織”這一概念時(shí)，通常是作名詞理解，如果要作動詞使用，通常要在“行政組織”后加上“活動”、“行為”。 本章從名詞的角度界定行政組織的含義。行政組織是指為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，依照憲法和法律法規(guī)規(guī)定組建而成的具有統(tǒng)屬關(guān)系和辦事程序的活動群體。2）行政組織的特征（1）行政組織以追求公共利益為其價(jià)值取向 （2）行政組織的活動受法律法規(guī)的限制并具法律權(quán)威（3）行政組織受到廣泛的社會監(jiān)督（4）行政組織受政治環(huán)境的高度影響 3）行政組

49、織的類型（1）按照管轄的地域范圍，可將行政組織劃分為中央行政組織 和地方行政組織。（2）按照權(quán)限性質(zhì)，可將行政組織劃分為一般權(quán)限機(jī)關(guān)和專門 權(quán)限機(jī)關(guān)。（3）按照功能和作用的不同，可將行政組織分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職 能機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)和派出機(jī)關(guān)。 此外，還可以根據(jù)行政組織存在時(shí)間的長短，將行政組織劃分為常設(shè)機(jī)關(guān)和臨時(shí)機(jī)關(guān)；根據(jù)管理的客觀復(fù)雜程度和管理對象，將行政組織劃分為綜合行政機(jī)關(guān)和專門行政機(jī)關(guān)。612行政組織的結(jié)構(gòu)與體制1）行政組織結(jié)構(gòu) （1）管理幅度與管理層次 管理幅度又稱管理跨度或控制幅度，是指組織的某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)能夠直接、有效地指揮和監(jiān)督下屬或下級部門的數(shù)量和范圍。管理層次也稱管

50、理層級，是指組織的縱向等級結(jié)構(gòu)和層級數(shù)目，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門。管理層次是以勞動的垂直分工和權(quán)力的等級屬性為基礎(chǔ)的。管理幅度構(gòu)成組織的橫向結(jié)構(gòu)，管理層次構(gòu)成組織的縱向結(jié)構(gòu)，縱橫結(jié)合構(gòu)成組織的硬體結(jié)構(gòu)。因此，管理幅度與管理層次是影響組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)決定性因素。 在一定的工作量和工作條件下，管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系，即管理幅度越大，管理層次就越少；反之，管理幅度越小，則管理層次就越多。（2）行政組織結(jié)構(gòu)的基本類型 行政組織結(jié)構(gòu)是指一個(gè)行政組織系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成部分或各組成要素之間有機(jī)結(jié)合、整體運(yùn)行的方式。 直線結(jié)構(gòu)形式 直線結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，

51、結(jié)構(gòu)中每一個(gè)層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰的個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 職能式結(jié)構(gòu)形式 職能結(jié)構(gòu)形式是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別在各自專業(yè)范圍內(nèi)對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)。 直線職能（參謀）式結(jié)構(gòu)形式 直線職能式結(jié)構(gòu)形式是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。如圖，實(shí)線表示縱向的垂直領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，虛線表示橫向的水平領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和權(quán)責(zé)關(guān)系。其中直線隸屬是基礎(chǔ)，職能（參謀）機(jī)構(gòu)起輔助性作用。 矩陣式結(jié)構(gòu)形式 矩陣式結(jié)構(gòu)形式是由直線職能（參謀）式結(jié)構(gòu)形式發(fā)展出來的另一種組織形式，它把按職能劃分的職能機(jī)構(gòu)與按產(chǎn)品或項(xiàng)目劃分的小組結(jié)合起

52、來，組織成員受到雙重領(lǐng)導(dǎo)。2）行政組織的體制 行政組織體制是指行政組織內(nèi)部各個(gè)層級、各個(gè)部門之間的權(quán)力分配關(guān)系及其運(yùn)行模式。其中，行政權(quán)力的分配是指行政組織按照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)客觀的管理實(shí)踐，將自身所擁有的行政權(quán)力歸屬于不同層級和不同部門行政單位和個(gè)人的規(guī)定和過程，其核心在于這種權(quán)力的實(shí)際歸屬及其運(yùn)用。行政權(quán)力的分配形式直接影響其歸屬，而行政權(quán)力的歸屬則直接影響甚至決定行政組織的體制。因此，不同行政權(quán)力的分配形式往往與一定的組織體制相對應(yīng)，反之，一定的組織體制則反映了行政權(quán)力分配的形式與特征。61 3 行政組織變革1）行政組織變革的涵義2）行政組織變革的類型3）行政組織變革的方法4）行政

53、組織變革的動力與阻力 （1）行政組織變革的動力 （2）行政組織變革的阻力 （3）強(qiáng)化動力和減少阻力的路徑選擇62 西方國家組織理論及行政組織改革1）西方國家組織理論（1）古典組織理論（2）行為科學(xué)組織理論（3）現(xiàn)代組織理論2）西方國家行政組織變革 自20世紀(jì)70年代開始，許多西方國家掀起了行政改革的浪潮，改革內(nèi)容涉及管理范圍、政府體制、管理方式、管理技術(shù)等諸多方面。其中，行政組織方面發(fā)生的一些變革趨向可視為組織理論在行政管理領(lǐng)域的適用，具體包括以下方面： （1）調(diào)整中央與地方關(guān)系，合理分權(quán)。（2）精簡機(jī)構(gòu)，提高工作效率。（3）改革公務(wù)員制度。（4）簡化工作程序，改進(jìn)管理方式。63 中國行政組織

54、的變革 631中國行政組織體系的弊端 經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變要求政府行政職能做出相應(yīng)的變革，行政職能的轉(zhuǎn)變必然引起行政組織的變革與發(fā)展。我國原來的行政組織結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，發(fā)揮了其管理職能。但在向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，行政組織體系越來越暴露出其弊端。 1）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理 2）政府職能配置不合理 3）執(zhí)法體系不完善 4）機(jī)構(gòu)編制立法滯后 633 我國行政組織變革的途徑1）推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理2）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能3）推進(jìn)綜合執(zhí)法4）加快編制立法進(jìn)程案例：四川省平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革 長期以來，四川省平昌縣一直面臨著幾大難題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃不合

55、理，資源優(yōu)化配置難。區(qū)劃調(diào)整前，平昌縣轄10個(gè)工委、13個(gè)辦事處、61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。幅員40平方公里以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)35個(gè)，占57%；無集市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)，占13%；人口2萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多達(dá)54個(gè)，占89%。城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分突出，有限的資源分散、分割甚至浪費(fèi)，資源優(yōu)化配置難。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變難。區(qū)劃調(diào)整前，平昌沿襲縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級管理模式，幾乎所有縣級部門都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置對口機(jī)構(gòu)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置各類機(jī)構(gòu)多達(dá)20余個(gè)。由于管理層次多，機(jī)構(gòu)臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能交叉、政出多門、人浮于事、推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和服務(wù)職能弱化。三是收費(fèi)養(yǎng)人現(xiàn)象突出，稅改成果鞏固難。區(qū)劃調(diào)整前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自

56、聘臨時(shí)人員最多時(shí)達(dá)2760人，“夫妻站”、“父子所”現(xiàn)象十分普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所每年開支總額近4000萬元，在本級財(cái)力無法保證且上級財(cái)政又無力轉(zhuǎn)移支付的情況下，不足部分實(shí)際上變相轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠收費(fèi)養(yǎng)人的現(xiàn)象突出，農(nóng)民人均僅此就負(fù)擔(dān)49.4元，稅改成果難以鞏固。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)逐年累積，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難。區(qū)劃調(diào)整前，平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債累計(jì)高達(dá)5.8億元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債超過900萬元，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債高達(dá)2000多萬元。為保穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每年都不得不給工作人員下達(dá)借貸任務(wù)，私貸公用、私借公用的高息借貸現(xiàn)象十分突出，鄉(xiāng)村債務(wù)沉重且化解乏力，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 面對這些矛盾和困難，平昌縣委書記

57、劉謙祥說：“我們別無選擇。唯有破釜沉舟，壯士斷臂，才能成就改革?！逼讲h委、縣政府一班人通過認(rèn)真分析縣情達(dá)成共識，一致認(rèn)為加快行政區(qū)劃調(diào)整，走體制“瘦身”之路，消除農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體制性障礙，是平昌唯一可行之路。2003年10月，平昌縣開始了艱難的改革實(shí)踐。 以調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為契機(jī)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源配置。通過區(qū)劃調(diào)整，全縣撤銷10個(gè)工委、l3個(gè)辦事處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由61個(gè)調(diào)整為27個(gè)，減幅達(dá)55.7%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局過散、管理范圍過小、資源難以合理配置的狀況明顯改善。以縣城為中心，駟馬、云臺、得勝、白衣等中心鎮(zhèn)為骨干的縣域城鎮(zhèn)體系初步形成，中心城鎮(zhèn)的龍頭帶動作用加強(qiáng)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展。 以創(chuàng)新行

58、政管理體制為重點(diǎn)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。撤消了片區(qū)工委（辦事處），取消了縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中間管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的行政執(zhí)法職能上收歸縣級主管部門，將公益性和經(jīng)營性事業(yè)分開，公益性事業(yè)單位納入財(cái)政綜合預(yù)算，經(jīng)營性事業(yè)單位實(shí)行自收自支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，抓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由過去抓千家萬戶、催種催收、催糧催款轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)抓資源整合，發(fā)展農(nóng)業(yè)招商；抓龍頭產(chǎn)業(yè)的培育，建立規(guī)模化種養(yǎng)基地；抓制度創(chuàng)新，破除農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的體制性障礙；抓協(xié)調(diào)服務(wù)，為業(yè)主、大戶、經(jīng)濟(jì)組織等提供信息、資金、技術(shù)等服務(wù)；抓社會管理，協(xié)調(diào)利益主體之間的各類矛盾。 以提高行政效能、減輕財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)為前提，精簡機(jī)構(gòu)編制和人員。

59、全縣精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)177個(gè)，精簡事業(yè)單位333個(gè)，共精簡行政和事業(yè)編制1424名，精簡人員2506人（含清退的各類臨時(shí)人員1542人）。改革后，僅辦公經(jīng)費(fèi)、分流和清退人員的工資一年就節(jié)約近4000萬元。全縣財(cái)政供養(yǎng)人員（不含教師）與農(nóng)民之比由1225變?yōu)?416，農(nóng)民人均稅費(fèi)由原來的162.8元降為24.3元。人員的精簡，帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍素質(zhì)的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大中專以上文化程度由43%上升到61%，平均年齡由42.7歲下降到37.5歲，年輕化、知識化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍逐漸形成。 以建立和諧社會為目標(biāo)，以人為本安置分流人員，實(shí)現(xiàn)改革平穩(wěn)過渡。平昌縣堅(jiān)持“公開公平，競爭擇優(yōu)”原則，采取“臨時(shí)人員

60、清退一批、到齡退休一批、學(xué)習(xí)深造一批、領(lǐng)辦實(shí)體辭職一批、競爭上崗淘汰一批”的辦法分流安置2506人。安置補(bǔ)償金采取“以部門自籌為主、財(cái)政預(yù)算補(bǔ)一點(diǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)提一點(diǎn)”的辦法解決，保證人員一次分流到位。 經(jīng)過近兩年的改革，平昌縣體制“瘦身”煥發(fā)了活力，凝聚了人心，整合了力量，推進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了行政效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速健康發(fā)展。2004年平昌縣GDP比上年增長l3.4%，增速創(chuàng)歷史新高；財(cái)政一般預(yù)算收入5300萬元，增長19.5%；城鎮(zhèn)居民可支配收入4752元，農(nóng)民人均純收入l797元，分別增長11%、17.8%。 平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的成效已顯，但存留的矛盾和問題依然深刻和難解。