國外海岸帶綜合管理經(jīng)驗借鑒

1、國外海岸帶綜合管理經(jīng)驗借鑒海岸帶地區(qū)一直都是全球人口密度最高， 發(fā)展最快速的地區(qū)。隨著近年人口 的激增和城市的擴張，對濱海地區(qū)的資源、環(huán)境和生態(tài)都產(chǎn)生了巨大壓力。 基于 海岸帶和岸線資源在生態(tài)方面的脆弱性和在經(jīng)濟方面的戰(zhàn)略價值，自 1970年代 以來，國際上逐漸發(fā)展和成熟了海岸帶綜合管理( Intergrated Coastal Zone Management ICZM )的理論與方法體系。一般說來，相比岸線地區(qū)，海岸帶的概念要更為寬泛而且廣博， 但是海岸帶 與岸線地區(qū)在資源特性方面是共同的， 只不過在空間尺度上有所差異。國內外先 進城市的岸線管理與利用也都是在海岸帶綜合管理的工作框架下進行的

2、。因此， 分析解讀海岸帶綜合管理的理念與要求，對探討岸線資源的合理利用有重要的借 鑒意義。圖6:海岸帶綜合管理的過程與模式海岸帶綜合管理是通過多種學科手段對海岸帶自然、人文、經(jīng)濟資源制定計 劃、進行統(tǒng)籌開發(fā)保護的管理模式，同時也是為實現(xiàn)可持續(xù)地開發(fā)、利用和保護 濱海地區(qū)及其資源所進行的持續(xù)的、 交互式的、多方參與的、動態(tài)的決策管理過 程，其基本目標是追求開發(fā)濱海資源產(chǎn)生的最大利益， 減少人類活動與濱海地區(qū) 的可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾，并保持各種開發(fā)活動與造成的環(huán)境影響之間的平衡。 其具體管理模式見圖。面對海岸帶資源的多樣性和復雜性,“綜合”是海岸帶綜合管理的主要精髓所在，其“綜合”的理念主要體現(xiàn)在

3、不同經(jīng)濟部門的綜合、 不同級別部門的綜合、 不同管理內容的綜合、不同管理手段的綜合等等。結合到具體的空間管理上，主 要表現(xiàn)為岸線資源開發(fā)管理在橫向上的協(xié)調，以及其與陸域、海域空間要素在縱 向上的關聯(lián)與統(tǒng)一。海岸帶綜合管理的原則，見表 5。表5:海岸帶綜合管理的主要原則內容原則要點(1)經(jīng)濟水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)具有發(fā)展?jié)摿η矣欣诃h(huán)境；不依賴水運方式或生產(chǎn)流程中不需要大量用水的制造業(yè)應該選址于內陸；旅游業(yè)的增長應該滿足可持續(xù)發(fā)展的要求。(2) 土地利用必須選址于濱海地區(qū)的功能對其土地具有優(yōu)先使用權； 改善公眾到達濱海地區(qū)的可達性。(3)環(huán)境妥善保護海域及陸地的環(huán)境敏感地區(qū)，使生態(tài)價值最大化；降低自然災害誘

4、發(fā)災害性破壞和損失的機率；在可以采用非結構性防護措施的地方避免建造濱海防護工程，如防浪堤；保護濱海地區(qū)的自然景色以及周圍社區(qū)的特色；治理排入海域的城市污水，并且排污口的位置必須遠離旅游區(qū)和居住區(qū)；完善并鞏固燃油、液化氣的輸送及儲存設施，以減少因為燃油溢出或泄 露而造成的環(huán)境污染。(4)科研教育定期監(jiān)測土地利用和環(huán)境的變化，及時發(fā)現(xiàn)不斷惡化的環(huán)境問題；對公眾進行濱海地區(qū)環(huán)境價值的教育；濱海及海洋科學的研究機構應該沿海岸線選址，以利于加強對濱海資源 的認識。1.1劃定專門的岸線管理區(qū)域劃定專門的岸線控制區(qū)域，明確管理對象，是對岸線地區(qū)進行綜合管理的首 要前提。國內外諸多地區(qū)和城市，在劃定岸線控制區(qū)

5、時，都考慮了沿岸線向海、 向陸拓展一定的區(qū)域，并盡量納入重要的海陸資源、生態(tài)敏感區(qū)和戰(zhàn)略性海岸發(fā) 展地帶，將其作為一種特殊的綜合性資源加以管理。 在具體劃定方式上，又大致 可以分為三種。由專門的法規(guī)規(guī)定岸線“退縮地帶”在一些沿海國家，法律規(guī)定了 “退縮地帶”的概念及其具體要求?！巴丝s地帶”最初是出于海岸防護、生態(tài)保育和安全防災目的而劃定的建筑物退讓距離， 在此范圍內，禁止私人性質的建設行為（這些國家大多土地是私有的），見表6c表6: 一些國家“退縮地帶”的劃定國家或地區(qū)自海岸線向陸地的距離厄瓜多爾8米夏威夷12米菲律賓（紅樹林綠色帶）20米墨西哥20米巴西33米新西蘭20米俄勒岡永久性植被線（

6、可受）哥倫比亞50米哥斯達黎加（公共地帶）50米印度尼西亞50米委內瑞拉50米智利80米法國100米挪威（無建筑物）100米瑞典（無建筑物）100米（一些地方達到 300米）西班牙100200米哥斯達黎加（有限地帶）50米至200米烏拉圭250米印度尼西亞（紅樹林綠色帶）400米希臘500米丹麥（無夏季住戶）1-3公里前蘇聯(lián)一黑海沿岸（新工廠專用）3公里在1970年代以后，隨著對岸線資源重要性的認識，岸線管理已不僅僅出于 安全的角度考慮，所以，“退縮地帶”也逐漸演化為服務于岸線地區(qū)特殊管理需 求的特定管理區(qū)域。在許多國家，“退縮地帶”是個公共地區(qū)的概念，為此實施了沿海岸線土地公有制。如哥斯達黎

7、加，管轄區(qū)為200米寬的海洋與陸地區(qū)域，法律將這個地帶 劃分為公共地帶和有限地帶兩部分。公共地帶專用于公共利用和諸如運動娛樂、 港口設施的開發(fā)，禁止一般商業(yè)開發(fā)。在有限地帶，開發(fā)通過以地方政府制定的法律和規(guī)劃為依據(jù)的許可證制度和特許制度來進行嚴格控制依據(jù)法規(guī)政策將對岸線地區(qū)分類管治提出明確要求在日本，公共岸線是作為政府管理海岸首先提出來的一個總體概念。即指國家或地方政府、公共團體所有的、可提供作為公共利用的海岸土地，以及為實施 一體化管理由都道府縣指定并公示的低海潮線以內的水面。在公共海岸明確的前提下，從地方管理角度出發(fā)，日本全國岸線劃分為兩大部分，一是海岸保全區(qū)域； 二是一般公共海岸區(qū)域。海

8、岸保全區(qū)域包括兩層含義：一是指海岸需要通過保護 來防止由于海水、地盤變動可能造成的危害；二是指在保證海岸安全的情況下進 行開發(fā)利用的重點區(qū)域。海岸保全區(qū)域是由都道府縣知事指定的。 海岸保全區(qū)域 以外的區(qū)域為一般公共海岸區(qū)域。在岸線總體區(qū)域劃分的基 礎上，根據(jù)各個劃定區(qū)域的不 同情況，由都道府縣知事指定 把海岸保全區(qū)域又劃分了三個 特定區(qū)域，即港灣區(qū)域、港灣 相鄰地域和漁港區(qū)域，以利于 專門機構的管理。需要說明的是，為了加強 港口的管理和運營，城市規(guī)劃 上指定了臨港地區(qū)，但屬于城 市規(guī)劃區(qū)域以外地區(qū)。相應的 港灣法中規(guī)定了臨港地區(qū) 的劃分內容，共包括九個分區(qū)： 即商港區(qū)、特殊物資港區(qū)、工業(yè)港區(qū)、

9、漁港區(qū)、鐵路聯(lián)絡港區(qū)、船舶用燃料港區(qū)、 小船塢港區(qū)（供水上運動、娛樂用的快艇、劃艇等利用、停泊區(qū)域） 、保安港區(qū)（易燃、危險品存儲區(qū)域）、生活休閑港區(qū)。因此除了在城市規(guī)劃法中劃定 了臨港地區(qū)，岸線區(qū)域必須在港灣法、海岸法規(guī)定內容的基礎上進行保護、 開發(fā)和利用。根據(jù)實際情況劃定岸線管理區(qū)由于岸線地區(qū)情況較為復雜，所以更為通行的做法，是在法規(guī)規(guī)章確定大致 原則的基礎上，由專門的規(guī)劃計劃來確定這一區(qū)域，并進行功能分區(qū)。美國在海岸劃定上，一般是各州在聯(lián)邦海岸帶管理法框架下， 在州海岸帶 管理計劃中根據(jù)實際情況劃定海岸帶管理區(qū)。劃定時考慮的主要因素包括考慮 自然地形、地貌、濱海資源的分布和現(xiàn)狀城市形態(tài)等

10、，以海岸線為基準，分別向 陸地和海域延伸一定的距離形成的 緩沖區(qū)”。以加州為例，根據(jù)加州海岸帶管 理法，海岸帶范圍從海岸線（大潮平均高潮線）向海一側3英里邊界線延伸到內陸邊界線。但在州海岸帶管理計劃中，可根據(jù)實際需要對海岸帶范圍進行 調整：向陸一般為1000碼（約914m）,但在都市區(qū)，有的只有幾百英尺，在鄉(xiāng) 村地區(qū)，有的可能延伸到內陸幾英里；向海一般為3英里（約4827m）,但也可以適當調整，如橘縣（Orange County）海岸線從向海一側3英里調整為5英里。 俄勒岡州則也是按照自然界限及行政界限劃定，總面積約20230km2。堆利用理劃用圖8:青島市海岸帶規(guī)劃國內城市青島的海岸管理區(qū)（

11、海岸帶范圍）的劃定依據(jù)是政府規(guī)章青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定。該規(guī)定確定海岸帶規(guī)劃范圍海域至十海里等距線；陸域 未建成區(qū)一般至一公里等距線，或公路陸域建成區(qū)一般以臨海第一條城市主要道 路或鐵路；特殊區(qū)域以青島市人民政府批準的海岸帶規(guī)劃控制范圍為準。根據(jù)這一大致原則，青島市海岸帶規(guī)劃對海岸帶范圍進行了具體劃定。1.2理清管理權限和內容岸線資源的多樣和復雜，注定了其管理內容也十分復雜。為了強化對岸線資 源的管理，明晰管理權限和內容，世界各國大多在某種程度上對其管理體制進行 了集中、綜合處理。其中又可分為集中管理型和半集中管理型兩類。集中管理型對岸線實施集中管理型的國家和地區(qū)， 管理體制比較健全、完善，

12、有高效的 海洋（海岸帶）管理職能機構，有綜合性的海岸帶管理法規(guī)，海洋（海岸帶）的 執(zhí)法隊伍統(tǒng)一、職能綜合，有統(tǒng)一的海岸帶管理規(guī)劃和政策等。美國、法國、荷 蘭、新西蘭、韓國、波蘭等國是這一模式的代表。美國為加強岸線的開發(fā)管理，專門設立了由政府和民間人士組成的州海岸帶委員會，負責制定本州海岸帶管理計劃和規(guī)范海岸帶的開發(fā)活動，并行使相應的管理職能。具體內容包括：劃定海岸帶地區(qū)，制定州海岸帶管理計劃；審批區(qū)內開發(fā)項目，頒發(fā)行政許可；審批區(qū)內的相關規(guī)劃；對海岸帶管理計劃的實施情況進行檢查評估；檢查已批準的海岸帶地區(qū)開發(fā)許可的執(zhí)行和實施情況；接受地方政府和港口有關濱海地區(qū)開發(fā)許可的申訴 ，并做出裁決；建立

13、并維護海岸帶濱海資源信息中心；向州及地方機構就海岸帶管理的決策提供建議，以保證有效的公眾參與； 協(xié)同本州有關機構制定和評估一些專項開發(fā)計劃及項目；負責海岸帶的污染控制和環(huán)境保護。上海為強化黃浦江兩岸的開發(fā)建設管理，也專門建立了黃浦江兩岸開發(fā)工作 領導小組，在領導小組下設辦公室（簡稱“市浦江辦”），作為領導小組的辦事 機構，具體負責落實領導小組的有關決定， 對黃浦江兩岸開發(fā)工作進行管理、 調 控、協(xié)調和監(jiān)督四項基本職能，具體負責黃浦江兩岸地區(qū)開發(fā)總體規(guī)劃的實施及 日常管理，制定和實施開發(fā)政策，研究一些重大問題的應對方案，為市政府決策 提供必要的支持和準備；調控土地開發(fā)、批租節(jié)奏，運用政府資源引導

14、和控制市 場運作的走向；爭取總體平衡的基礎上協(xié)調各區(qū)、各開發(fā)主體之間的利益關系； 監(jiān)督和控制具體項目規(guī)劃的實施，推動和促進項目建設的高標準。半集中管理型對岸線實施半集中管理型的國家和地區(qū)， 有較為明確的法規(guī)、政策、規(guī)劃等 作為管理依據(jù)，但海岸帶（海洋）管理分屬于各部門，主要靠協(xié)調機構來實施海 洋管理。但在“分而治之”的模式下，依舊強調高層統(tǒng)籌決策的前提。實行這一 模式的有澳大利亞、加拿大、日本、印度、俄羅斯等國。日本的公共海岸區(qū)域、海岸保全區(qū)域的管理由都道府縣海岸管理部門按各自 轄區(qū)統(tǒng)一管理，具體規(guī)劃、建設開發(fā)由市町村級政府按照劃定的管轄區(qū)域負責實 施。根據(jù)管理岸線的劃分，海岸保全區(qū)域和港灣區(qū)

15、域、港灣相鄰地域、漁港區(qū)域 有重疊的情況下，港灣區(qū)域、港灣相鄰地域、漁港區(qū)域由相應的港灣管理部門和 漁港管理部門負責，重要港灣（以國際和國內海上運輸網(wǎng)為據(jù)點、 與國家利害緊 密相關的港灣）所在地方政府設有港務局，地方港灣則由相關職能部門負責， 如 省級交通政策局或市級都市政策部下屬港灣課等，專門負責港灣地區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)和運營管理。作為國土保全極為重要的海岸由于地理條件等原因，由地方政府或公共團體管理顯著困難或不恰當?shù)那闆r下，由國家直接管理。非海岸管理部門在海岸保全區(qū)域公共海岸土地進行非海岸保全區(qū)域項目開發(fā)，占用海岸保全區(qū)域時必須經(jīng)得上級主管部門和海岸管理部門同意許可才能進行。原則上海岸管理部門在審定相關項目申請中認為項目對海岸防護可能會有明顯障礙的情況下，不予頒發(fā)建設許可。但以政策、行政命令形式?jīng)Q定的開發(fā)建設內容不受此限制。與此相對應，國內城市青島也采用了這種體制。青島在海洋帶的管理上成立 青島市海岸帶規(guī)劃管理委員會和海岸帶規(guī)劃咨詢委員會，前者負責審議和協(xié)調海 岸帶規(guī)劃及功能區(qū)劃編制以及海岸帶開發(fā)、 利用、保護等重大事項和工作，并為青島市人民政府決策提出意見和建議，后者負責對海