檢察機關(guān)實施民事執(zhí)行監(jiān)督

1、檢察機關(guān)實施民事執(zhí)行監(jiān)督之程序設(shè)計孫加瑞最高人民檢察院上傳時間:2008-7-31一、明確對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督方式，是實現(xiàn)民事訴訟法中法律監(jiān)督原則的要求我國現(xiàn)在并無檢察機關(guān)對法院民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督的統(tǒng)一實踐，許多人認為這是因為 我國民事訴訟法第十四條規(guī)定的“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，不包括 對法院民事執(zhí)行工作的監(jiān)督。這一看法并不正確。全國人大法律工作委員會王漢斌主任在關(guān)于中華人民共和國民事訴訟法（試行） （修改草案）的說明中指出：“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到法律和 人民法院的尊嚴，有效保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護正常的社會經(jīng)濟秩序。 目前有些地

2、方人民法院在審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出?！焙苊黠@，民事訴訟法第十四 條規(guī)定的檢察監(jiān)督原則，包括了對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督。1990年9月3日最高人民法院、 最高人民檢察院發(fā)出的關(guān)于開展民事經(jīng)濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知規(guī)定：“根 據(jù)人民法院組織法、人民檢察院組織法和民事訴訟法、行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，最高人民法 院與最高人民檢察院商定，在部分地方開展民事、經(jīng)濟、行政訴訟法律監(jiān)督的試點工作?！?其中“四川、河南進行民事訴訟法律監(jiān)督試點；天津、吉林進行經(jīng)濟訴訟法律監(jiān)督試點”。 在此，也并未區(qū)別“民事審判”與“民事訴訟”之不同，實際上是將二者等同對待，并且明 確規(guī)定對法院的民事執(zhí)行工作可以進行監(jiān)督

3、。民事訴訟法中檢察監(jiān)督原則所包含的對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度并未有效建立起來，其 真正原因是缺乏對執(zhí)行程序進行檢察監(jiān)督的具體措施與程序的規(guī)定，導(dǎo)致檢察機關(guān)在試圖按 民事訴訟法第十四條規(guī)定對執(zhí)行工作進行監(jiān)督時，找不到關(guān)于執(zhí)行監(jiān)督的方法與程序的規(guī) 定，法院也以“無法可依”作為拒絕檢察機關(guān)監(jiān)督的理由。因此，為落實民事訴訟法檢察監(jiān)督原則中的對民事執(zhí)行進行監(jiān)督的要求，必須規(guī)定具體 的監(jiān)督方法與程序。二、對民事執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督的實踐雖然民事訴訟法沒有關(guān)于對執(zhí)行程序進行法律監(jiān)督的具體方法和程序的規(guī)定，但因為畢 竟有了關(guān)于對民事審判（包括執(zhí)行）實行法律監(jiān)督的原則性規(guī)定，并且法院的執(zhí)行工作也確 實有著對檢察監(jiān)

4、督的實際需要，一些地方的檢察機關(guān)已經(jīng)開展了對民事執(zhí)行工作的監(jiān)督嘗 試，一些地方的人民法院也與檢察機關(guān)就如何通過檢察監(jiān)督解決民事執(zhí)行中存在的問題達成 了共識。目前實踐中嘗試使用的監(jiān)督方法主要有如下幾種：抗訴、檢察建議、監(jiān)督意見、糾 正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、現(xiàn)場監(jiān)督，另外還有要求說明理由通知、查處職務(wù)犯罪等監(jiān) 督方式?？乖V?？乖V本是民事訴訟法第一百八十五條關(guān)于檢察機關(guān)對生效判決、裁定的監(jiān)督方 法，因為該條并未對可以抗訴的民事裁定作出任何限制，故一些檢察機關(guān)對執(zhí)行程序的裁定 進行了抗訴，一些法院也曾受理。但自1995年最高人民法院發(fā)布關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁 定的抗訴不予受理的批復(fù)之后，人民法院就不

5、再配合此類執(zhí)行監(jiān)督方法。檢察建議。2000年最高人民檢察院通過的人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則 第四十七條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議：（一）原 判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的；（二） 原裁定確有錯誤，但依法不能啟動再審程序予以救濟的；（三）人民法院對抗訴案件再審的 庭審活動違反法律規(guī)定的；（四）應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議的其他情形?！逼渲械牡冢ǘ?、 （四）項規(guī)定就成為檢察機關(guān)以檢察建議的方式對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督的法律依據(jù)。從實 踐的情況看，使用這種方式對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督也最為普遍。在實踐中，檢察建議遇到的

6、最大問題就是其效力問題?，F(xiàn)行法律未明確規(guī)定檢察建議的 效力，導(dǎo)致法院對檢察建議不予理睬或不予答復(fù)，這不僅有損檢察機關(guān)的權(quán)威，而且挫傷了 檢察辦案人員的工作積極性。監(jiān)督意見。自2003年起，海南省檢察院對法院民行案件執(zhí)行中存在的錯誤所發(fā)的法 律文書，不再稱“檢察建議書”或“檢察意見書而是統(tǒng)一稱為“監(jiān)督意見書”他們認為“監(jiān)督意見書”更符合檢察機關(guān)的主體身份和地位，也更能彰顯法律監(jiān)督的分量和意義。并 且監(jiān)督意見書直接發(fā)給法院院長。實踐證明，這種做法也更能引起法院的重視。糾正違法通知。人民檢察院刑事訴訟規(guī)則規(guī)定了糾正違法通知書的檢察監(jiān)督方法， 其第三百八十六條第一款、第三款規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機

7、關(guān)或者公安人員在偵查或 者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的，應(yīng)當(dāng)及時提出糾正意見“對 于情節(jié)較重的違法情形，應(yīng)當(dāng)報請檢察長批準(zhǔn)后，向公安機關(guān)發(fā)出糾正違法通知書?！钡?民事行政訴訟的法律監(jiān)督規(guī)定中卻沒有這一制度。與檢察建議或監(jiān)督意見相比，糾正違法通知書看起來有更大的強制性，也正因為如此， 有的法院的抵觸情緒更大，通常以沒有根據(jù)為由拒絕接受；有的法院認為檢察機關(guān)既然有權(quán) 對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督，其監(jiān)督方式可以探索，也愿意接受此種監(jiān)督方式，本著有過則改 的原則處理此類執(zhí)行監(jiān)督案件。暫緩執(zhí)行建議。暫緩執(zhí)行檢察建議是檢察建議的一種，有的是檢察機關(guān)在辦理民事、 行政抗訴案件中對將來可能

8、造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難的案件提出的，也有的是在對法院民事執(zhí)行活 動進行監(jiān)督中提出的。最高人民法院在2000年關(guān)于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行 建議問題的批復(fù)中認為檢察機關(guān)不應(yīng)提出此類建議，但一些地方的檢察機關(guān)和其他有關(guān)部 門仍在嘗試進行這項工作?，F(xiàn)場監(jiān)督。與前述幾種監(jiān)督方式屬于事后監(jiān)督不同，現(xiàn)場監(jiān)督是一種事中監(jiān)督，或者 被稱為同步監(jiān)督。1990年9月3日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)出的關(guān)于開展民事 經(jīng)濟行政訴訟法律監(jiān)督試點工作的通知規(guī)定的法律監(jiān)督的方式包括：“應(yīng)人民法院邀請或 當(dāng)事人請求，派員參加對判決、裁定的強制執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題，向人民法院提出?！边@里面包 括了參與執(zhí)行的現(xiàn)場監(jiān)督方式。實踐中，

9、通常是由法院邀請，或者由地方黨委、人大安排， 對民事執(zhí)行中的重大、疑難、復(fù)雜等案件，由檢察機關(guān)派員到執(zhí)行現(xiàn)場，支持法院依法執(zhí)行， 對發(fā)現(xiàn)的問題及時向法院提出。一些法院希望檢察機關(guān)通過此類方式支持法院的執(zhí)行工作， 并通過人大、黨委等部門做工作要求檢察機關(guān)參與執(zhí)行活動，進行現(xiàn)場監(jiān)督，但也有人對此 提出不同意見。其他與執(zhí)行監(jiān)督相關(guān)的方式。這包括：其一，查處民事執(zhí)行中的職務(wù)犯罪行為。這種 傳統(tǒng)的行使職權(quán)方式盡管與民事訴訟法律監(jiān)督在內(nèi)容、對象上并不相同，但在客觀上也產(chǎn)生 了對民事執(zhí)行進行監(jiān)督的效果。其二，要求說明理由通知。如有的地方檢察機關(guān)對于執(zhí)行申 訴案件認為有疑問的，要求法院執(zhí)行部門說明理由，就法院

10、的答復(fù)理由再進行審查，這種方 法方便了檢察院的監(jiān)督，也有利于與法院的溝通協(xié)調(diào)。其三，參與執(zhí)行和解。事實上，這是 在幫助法院化解執(zhí)行中的當(dāng)事人爭議難題，而不是一種監(jiān)督方式。三、建立科學(xué)合理的執(zhí)行監(jiān)督方法與程序明確具體的執(zhí)行監(jiān)督方法與程序，是真正建立執(zhí)行監(jiān)督制度的基礎(chǔ)，而執(zhí)行監(jiān)督方法與 程序是否科學(xué)合理，也是執(zhí)行監(jiān)督制度是否科學(xué)合理的標(biāo)志。筆者認為，設(shè)計科學(xué)合理的執(zhí)行監(jiān)督方法與程序，需要首先了解執(zhí)行中存在的問題及原 因，明確監(jiān)督的不同對象，進而針對不同的對象所存在的不同問題，提出有針對性并且具有 可操作性的有效的監(jiān)督方法；檢察監(jiān)督作為執(zhí)行工作中的外部監(jiān)督方式，應(yīng)與執(zhí)行程序中的 自我監(jiān)督方法相區(qū)別、

11、相結(jié)合；檢察監(jiān)督的方法與程序必須確保監(jiān)督的效果，而非單純地增 加環(huán)節(jié)與過程。依照上述原則，檢察監(jiān)督的方法與程序應(yīng)當(dāng)包括如下幾方面的內(nèi)容：針對不同的執(zhí)行行 為所設(shè)計的監(jiān)督方法；檢察機關(guān)有效行使監(jiān)督權(quán)的程序保證；法院處理檢察機關(guān)提出的執(zhí)行 監(jiān)督案件的方法與程序，以及保障監(jiān)督效果的機制?，F(xiàn)在面臨的第一個問題是：所設(shè)計的監(jiān)督模式是事前監(jiān)督、事后監(jiān)督還是事中監(jiān)督（過 程監(jiān)督）？一般的，作為檢察監(jiān)督的制度要求，應(yīng)該是事后監(jiān)督而非事前監(jiān)督；保障國家法 律的統(tǒng)一與正確實施的任務(wù)應(yīng)當(dāng)首先通過執(zhí)法和司法機關(guān)來完成，通過建立與完善執(zhí)法和司 法程序來完成，而不能試圖通過監(jiān)督機關(guān)的無處不在的督促來完成，因為這樣做只能是

12、導(dǎo)致 執(zhí)法和司法機關(guān)“撂挑子”、“怠工”，效果適得其反。但在某些情況下，適當(dāng)?shù)氖轮斜O(jiān)督也 可能有利于執(zhí)行工作的開展，事實上，在很多地方，法院很愿意檢察機關(guān)參與其認為“難辦” 的案件，因為檢察機關(guān)的參與會幫助其克服一些單靠自身無法克服或難以克服的困難。比如 檢察機關(guān)可以幫助法院向執(zhí)行當(dāng)事人做一些解釋說服工作、對試圖抗拒執(zhí)行的當(dāng)事人形成威 懾，甚至可以作為執(zhí)行中發(fā)生的一些事件的見證人。當(dāng)然，從制度設(shè)計上看，這類必要的現(xiàn) 場監(jiān)督，即事中監(jiān)督，更好地體現(xiàn)了檢察監(jiān)督支持法院依法執(zhí)行的宗旨，更能說明檢察監(jiān)督 并非對法院進行單一的制約，更非一些人擔(dān)心的對法院執(zhí)行工作“增加困難”。因此，除了 一般的采用事后監(jiān)

13、督的方式外，必要的事中監(jiān)督，即現(xiàn)場監(jiān)督，同樣重要。即便是大家公認的事后監(jiān)督，其實也有不同的理解?！笆潞蟆敝械摹笆隆笔侵赴讣€是 事件？或者說，“事后”是指執(zhí)行案件全案的完結(jié)，還是執(zhí)行案件中需要監(jiān)督的事件已經(jīng)發(fā) 生？需要監(jiān)督的事件應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)結(jié)束還是只要發(fā)生而不問其是否已經(jīng)結(jié)束？對此分歧的解 決對于事后監(jiān)督制度的設(shè)計至為重要。有人認為，事后監(jiān)督是指全案的結(jié)束，在執(zhí)行期間， 檢察機關(guān)不應(yīng)介入。這一觀點似有道理，但其實并不成立。檢察監(jiān)督的對象是法院的執(zhí)行行 為而非案件本身，法院的民事執(zhí)行行為中，最應(yīng)監(jiān)督的首先是執(zhí)行程序中的裁定，除執(zhí)行終 結(jié)裁定標(biāo)志著案件的結(jié)束外，其他裁定都是在執(zhí)行過程中作出的，對執(zhí)行

14、裁定的監(jiān)督當(dāng)然無 需等到執(zhí)行案件完結(jié)。所謂“事后”是指執(zhí)行活動中需要監(jiān)督的事件已經(jīng)發(fā)生，并非案件已 經(jīng)執(zhí)行完結(jié)。即便是對執(zhí)行過程中已經(jīng)發(fā)生的事件，亦無需事件已經(jīng)完結(jié)。對某些執(zhí)行活動 的監(jiān)督，當(dāng)然是在該事件已經(jīng)完結(jié)后，比如對執(zhí)行中裁定和決定的監(jiān)督，都只能是在該裁定 或決定作出并送達當(dāng)事人后，即該裁定或者決定生效后，檢察機關(guān)才有必要監(jiān)督；但對于某 些執(zhí)行活動，比如違法的濫用職權(quán)行為，只要該行為已經(jīng)發(fā)生，即應(yīng)依法監(jiān)督，如果以該行 為尚未完結(jié)為由拒絕監(jiān)督，則會造成更為嚴重的后果，與法律監(jiān)督的本來目的相悖；而對于 違法的怠于履行職責(zé)的行為，則只能是該不作為尚在持續(xù)中（尚未完結(jié)）時，才有進行監(jiān)督 要求其依

15、法作為的必要，已經(jīng)結(jié)束的不作為行為不能成為要求依法作為的監(jiān)督對象。對于需要監(jiān)督的法院民事執(zhí)行活動，依不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。學(xué)理上通常將執(zhí) 行行為劃分為執(zhí)行決定（命令）行為、執(zhí)行實施行為和執(zhí)行裁判行為，但也可以有其他劃分 方式，比如違法行為與不當(dāng)行為，嚴重違法行為與一般違法行為，作為與不作為，執(zhí)行裁定 行為與其他行為，等等。如果將執(zhí)行中的行為區(qū)分為兩種，以書面形式表現(xiàn)出來的執(zhí)行裁定和執(zhí)行決定為一類， 其他非以書面形式表現(xiàn)出來的行為（或可稱為事實行為）為一類，分別規(guī)定不同的監(jiān)督方式， 即對前者采取抗訴的方式進行監(jiān)督，對后者采取監(jiān)督意見的方式進行監(jiān)督。但幾經(jīng)斟酌，筆 者更傾向于另一種分類設(shè)計，

16、即對于執(zhí)行中的裁定，仍采用抗訴的監(jiān)督方式，對于執(zhí)行裁定 以外的執(zhí)行活動，包括執(zhí)行決定、執(zhí)行實施行為以及執(zhí)行中的不作為，則采用糾正意見的方 法。這是因為：抗訴和監(jiān)督意見是全新的監(jiān)督方法，與現(xiàn)有的民事訴訟、刑事訴訟和行政訴 訟的監(jiān)督方法完全不同，這導(dǎo)致了民事執(zhí)行監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度難以銜接，也使得整個 法律監(jiān)督制度復(fù)雜化。抗訴方式在現(xiàn)行民事訴訟法中雖然明確規(guī)定產(chǎn)生再審的效果，但在民 事執(zhí)行制度中則可以有不同的規(guī)定，對此類抗訴案件，人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭進行審理， 不再將對執(zhí)行裁定的抗訴與再審聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)對法院裁定實行法律監(jiān)督方式的一致。 同樣出于盡量與現(xiàn)行規(guī)定保持一致的考慮，因現(xiàn)行民事訴訟

17、法僅規(guī)定可以對判決、裁定進行 抗訴，對于執(zhí)行裁定以外的其他需要監(jiān)督的執(zhí)行活動，則不能適用抗訴的方式。在此，筆者 參考了刑事執(zhí)行監(jiān)督的糾正意見制度，例如刑事訴訟法第二百二十二條規(guī)定：“人民檢察院 認為人民法院減刑、假釋的裁定不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)，向人民法院提 出書面糾正意見。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到糾正意見后一個月以內(nèi)重新組成合議庭進行審理，作 出最終裁定?！边@樣，對于執(zhí)行裁定以外的其他需要監(jiān)督的執(zhí)行活動，也采用糾正意見的方 式，實現(xiàn)了在監(jiān)督方式上與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的一致，如此建立起來的民事執(zhí)行監(jiān)督制度既簡明 扼要、清晰準(zhǔn)確，又不影響監(jiān)督效果。這樣，民事執(zhí)行監(jiān)督的方法，可以歸為三種，即對于執(zhí)行裁定的抗訴，對于執(zhí)行中其他 活動的糾正意見，以及參與執(zhí)行的現(xiàn)場監(jiān)督?？紤]到執(zhí)行案件時效性的要求，對檢察機關(guān)提出抗訴或糾正意見的監(jiān)督案件，人民法院 應(yīng)當(dāng)組成合議庭進行審理，并在一個規(guī)定的較短的期限內(nèi)作出裁定，對于這個裁定，檢察機 關(guān)如有不同意見，可以再向上一級法院提出抗訴。這樣，就基本完成了關(guān)于民事執(zhí)行的法律 監(jiān)督的框架設(shè)計。在這一框架的基礎(chǔ)上，還需要對執(zhí)行監(jiān)督的程序完善設(shè)計，通過這一程序性的設(shè)計，