我國事業(yè)單位的產(chǎn)生與特點(diǎn)

1、第一章我國事業(yè)單位的產(chǎn)生與特點(diǎn)第一節(jié)我國事業(yè)單位的基本概念要研究我國事業(yè)單位體制改革，就必須明確地了解“事業(yè)單位”的內(nèi)涵。事實(shí)上，“事業(yè)”是一個(gè)具有多種內(nèi)涵的概念，而我們所要研究的“事業(yè)單位” 中的所謂“事業(yè)”僅是其中一種特指的涵義。所謂“事業(yè)單位”，是指受國家行 政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，所需經(jīng)費(fèi)由國庫支出，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物 質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。事業(yè)單位主要涉及教育、科研、文化、衛(wèi)生、體 育、勘察設(shè)計(jì)、勘探、新聞出版、交通、氣象、地震、海洋、環(huán)保、測(cè)繪、標(biāo)準(zhǔn) 計(jì)量、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、進(jìn)出口商檢、物資倉儲(chǔ)、城市公用、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、農(nóng) 林牧水、信息咨詢、機(jī)關(guān)后勤及其他相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域

2、。中國現(xiàn)有事業(yè)單位種類繁 多，數(shù)量龐大，牽涉面廣，專業(yè)人才和技術(shù)知識(shí)高度密集，隸屬關(guān)系和投資渠道 各不相同，情況十分復(fù)雜。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1994年底，我國的事業(yè)單位已達(dá)一百三 十多萬個(gè)，從業(yè)人員二千六百多萬人，各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出約占國家財(cái)政總支出的 1/3；目前仍有一百三十多萬家事業(yè)單位，近三千多萬事業(yè)人員，事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出 占財(cái)政總支出比重開始下降到20%以下。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個(gè)社會(huì)組織被劃分為行政單位、事業(yè)單位與企業(yè)單 位等幾大基本類型。作為一種基本的社會(huì)組織形態(tài)，事業(yè)單位具有不同于行政、 企業(yè)單位的地位、性質(zhì)、目標(biāo)、功能和運(yùn)行方式。第二節(jié)我國事業(yè)單位的特點(diǎn)一、事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化非產(chǎn)業(yè)化是

3、中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的一個(gè)基本特征。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國 的各項(xiàng)“事業(yè)”都被視為“社會(huì)”活動(dòng)，而不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一般認(rèn)為，事業(yè)單位 不直接從事物質(zhì)資料生產(chǎn)，但直接或間接地為上層建筑服務(wù)，為改善社會(huì)生產(chǎn)和 人民物質(zhì)文化生活條件服務(wù)，屬于非物質(zhì)生產(chǎn)部門，既不具有生產(chǎn)經(jīng)營職能，又 不具有實(shí)行政治統(tǒng)治與組織管理經(jīng)濟(jì)的職能。由于事業(yè)單位不具有生產(chǎn)功能，沒 有生產(chǎn)收入，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，當(dāng)然也就不是一種經(jīng)濟(jì)組織。這種非產(chǎn)業(yè)化的定 位，必然會(huì)導(dǎo)致將科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)活動(dòng)排斥在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之 外，并將事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展割裂開來。這種非產(chǎn)業(yè)化的定性，還必將導(dǎo)致事業(yè) 活動(dòng)性質(zhì)的政治化，乃至將事業(yè)視為“

4、上層建筑”的組成部分甚至被當(dāng)作“階級(jí) 斗爭”的工具。在傳統(tǒng)體制下，事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化與政治化，造成了事業(yè)與經(jīng)濟(jì)的分離，并促 成了事業(yè)與行政的一體化。由于事業(yè)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相互分離，就造成了事業(yè) 發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)的現(xiàn)象，即所謂的“兩張皮”現(xiàn)象。既然事業(yè)活動(dòng)不是生 產(chǎn)性活動(dòng)，也就無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。既然事業(yè)單位不是產(chǎn)業(yè)組織，也就不能實(shí)現(xiàn)企 業(yè)化。實(shí)際上，在中國傳統(tǒng)財(cái)政管理體制下，事業(yè)財(cái)務(wù)體制雖然有別于企業(yè)財(cái)務(wù) 體制，卻無異于行政財(cái)務(wù)體制。這種制度安排既反映了事業(yè)活動(dòng)非產(chǎn)業(yè)化的理論 依據(jù)，又在實(shí)踐上刺激了事業(yè)單位的行政化與非企業(yè)化，進(jìn)一步強(qiáng)化了事業(yè)單位 的非產(chǎn)業(yè)化。事業(yè)與經(jīng)濟(jì)的分離，既抑制了 “事

5、業(yè)”經(jīng)濟(jì)的成長，阻礙了事業(yè)本身的發(fā)展；又 降低了其他“非事業(yè)”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的速度和質(zhì)量，不利于整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)第1頁共9頁 發(fā)展。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，科學(xué)技術(shù)部門、教育部門、文化部門、衛(wèi)生部 門、體育部門等事業(yè)部門都不屬于產(chǎn)業(yè)部門，發(fā)展科技經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)、文化經(jīng) 濟(jì)、衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)、體育經(jīng)濟(jì)等“事業(yè)”經(jīng)濟(jì)更無從談起，從而使事業(yè)單位喪失了自 我生存與自我發(fā)展的活力源泉；另一方面，事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化，割斷了“事業(yè)” 與經(jīng)濟(jì)之間的內(nèi)在聯(lián)系，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)與市場(chǎng)體系缺陷，抑制了事業(yè)部門的 商品化生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，使科學(xué)技術(shù)成果不能迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力，從 而阻礙了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，也阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的

6、高質(zhì)量增長。二、事業(yè)主體的國辦化國家包辦一切“事業(yè)”，這是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的又一個(gè)重要特征。既然某些事 業(yè)屬于非經(jīng)濟(jì)的社會(huì)性事務(wù)，就應(yīng)該由國家來舉辦，發(fā)展事業(yè)便成為政府的一項(xiàng) 基本職能。建國初期，國家并沒有包辦所有的事業(yè)，當(dāng)時(shí)還存在著相當(dāng)數(shù)量的私立、私營的 “事業(yè)”機(jī)構(gòu)，例如私立學(xué)校、個(gè)體藝人、私立醫(yī)院或診所、私營報(bào)業(yè)、私營出 版社、私營電臺(tái)、私營書店，如此等等。但是，后來通過“公私合營”等方式， 國家對(duì)這些私營“事業(yè)”進(jìn)行了社會(huì)主義改造，實(shí)現(xiàn)了私營“事業(yè)”的國營化， 使國家成為惟一的事業(yè)主體，并由國家包辦一切事業(yè)。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于所有制結(jié)構(gòu)的單一化與事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化，從 制度安

7、排上抑制甚至禁止了私人及其他社會(huì)團(tuán)體興辦這些“事業(yè)”的可能性，造 成了事業(yè)主體的國營化。于是，中國的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)、衛(wèi) 生醫(yī)療機(jī)構(gòu)、體育機(jī)構(gòu)及其他各項(xiàng)事業(yè)機(jī)構(gòu)都變成了國家包辦的事業(yè)主體，國家 通過政府的事業(yè)職能部門及其所附屬的事業(yè)單位來完成國家的事業(yè)計(jì)劃，而各類 研究院所、學(xué)校、醫(yī)院、演出團(tuán)體、文化館、圖書館、出版社、報(bào)社、電臺(tái)、電 視臺(tái)、通訊社、球隊(duì)、體育館等等則成了國家事業(yè)單位。國家包辦一切事業(yè)是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成和發(fā)展起來的，它反映了傳統(tǒng) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本特征，即整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃化與行政化。事實(shí)上，在 傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家不僅要包辦一切事業(yè)，而且也

8、幾乎包辦了一切企業(yè), 政府直接對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等一切領(lǐng)域進(jìn)行全面的管理，控制著整個(gè)社 會(huì)活動(dòng)的運(yùn)行。事業(yè)主體的國營化，既擴(kuò)大了政府的事業(yè)職能，增加了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)；又抑制 了社會(huì)辦事業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，阻礙了各項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。要改變這種狀況, 就必須改革傳統(tǒng)事業(yè)單位，變過去國家包辦一切事業(yè)為國辦、民辦、社會(huì)辦等多 方舉辦事業(yè)的格局，實(shí)現(xiàn)事業(yè)主體的多元化。三、事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化行政化是中圖傳統(tǒng)事業(yè)單位的又一個(gè)基本特征。國家要包辦一切事業(yè)，就要建立 一系列相應(yīng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)管理體制下，國家要舉辦各項(xiàng)事業(yè)，政府要統(tǒng)管 各項(xiàng)事業(yè)，還要直接控制事業(yè)單位的運(yùn)行。為了發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，中央和地方各級(jí)

9、 政府都設(shè)立了相應(yīng)的事業(yè)行政管理部門，并由這些政府部門去分頭統(tǒng)管各類事業(yè) 單位。在這個(gè)龐大的事業(yè)組織體系中，政府充當(dāng)著事業(yè)舉辦者或所有者、事業(yè)行 政管理者、事業(yè)經(jīng)營者或運(yùn)行管理者等多種角色，擴(kuò)大了政府的事業(yè)職能范圍。 同時(shí)，由于各類事業(yè)機(jī)構(gòu)之間沒有比較明確和規(guī)范的責(zé)、權(quán)、利劃分界限，造成第2頁共9頁政事不分與政事一體化。國家包辦并直接控制事業(yè)運(yùn)營，使政府的事業(yè)行政管理 機(jī)構(gòu)處于主導(dǎo)地位，而其他各類事業(yè)單位則要接受這些國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，變成政 府部門的附屬物，從而造成事業(yè)單位與行政單位的一體化，并導(dǎo)致事業(yè)機(jī)構(gòu)的行 政化。政事不分既是事業(yè)機(jī)構(gòu)行政化的主要根源，又是事業(yè)機(jī)構(gòu)行政化的主要表現(xiàn)。在 傳統(tǒng)管

10、理體制下，政府及其事業(yè)行政管理部門，主要是采取行政管理方式來管理 各類事業(yè)單位?？蒲袡C(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、劇團(tuán)、運(yùn)動(dòng)隊(duì)等事業(yè)單位的目標(biāo)、任務(wù)、 人員編制、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置、人事任免等，均由上級(jí)行政主管部門負(fù)責(zé)。在 傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位具有相應(yīng)的行政級(jí)別，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度、 人事制度、社會(huì)福利制度等管理制度也無異于行政單位。政府主管部門主要通過 行政管理系統(tǒng)，采用行政命令、指示、規(guī)定、條例、指令性計(jì)劃等行政手段，來 直接領(lǐng)導(dǎo)和管理其所屬的各類事業(yè)單位。傳統(tǒng)事業(yè)單位管理的高度集中統(tǒng)一，造成了事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化，從而擴(kuò)大了政府 的事業(yè)職能，增加了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了事業(yè)單位的運(yùn)行效率。政事

11、不分的 行政化管理體制，混淆了政府的事業(yè)舉辦者、事業(yè)管理者與事業(yè)經(jīng)營者之間的職 能界限，致使政府的事業(yè)職能不清，于是只能統(tǒng)包統(tǒng)管，該包不該包的全部包下， 該管不該管的統(tǒng)統(tǒng)管死。政事一體化的事業(yè)管理體制，造成政府的事業(yè)職能越來 越大，事業(yè)機(jī)構(gòu)越來越多，國家的事業(yè)投入日益增加，而事業(yè)發(fā)展卻日益艱難。政府事業(yè)角色的多重化，必然導(dǎo)致政府事業(yè)職能的多重化。而政府事業(yè)職能的多 重化，又必然造成政事不分或政事一體化。顯然，這種政事不分的狀況，無法適 應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是轉(zhuǎn)換政府職能的一個(gè)重要障礙。事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化，不僅阻礙了政府轉(zhuǎn)換事業(yè)職能，而且不利于實(shí)現(xiàn)部分事業(yè)單 位的企業(yè)化。因此，只有

12、改變政府的事業(yè)角色，轉(zhuǎn)換政府的事業(yè)職能，實(shí)現(xiàn)政事 分離，才能進(jìn)一步推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)換運(yùn)行機(jī)制，從而推動(dòng)整 個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。四、事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供給化國家財(cái)政統(tǒng)包供給各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)，這是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的一個(gè)基本特征。作為 國家實(shí)現(xiàn)其各種職能所需經(jīng)費(fèi)的惟一供給者，財(cái)政供給的范圍當(dāng)然要與國家職能 的范圍相適應(yīng)。既然國家要包辦一切事業(yè)，財(cái)政就只能統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)。 另外，由于事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化，人們認(rèn)為事業(yè)單位沒有生產(chǎn)功能，也沒有生產(chǎn) 收入，因此，事業(yè)單位沒有自我生存與發(fā)展的能力，只有依靠國家財(cái)政來供養(yǎng)。在傳統(tǒng)管理體制下，中國的科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)部

13、門和事 業(yè)單位所需的一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，全部由國家財(cái)政統(tǒng)包供給。例如，學(xué)校的基建費(fèi)、 設(shè)備費(fèi)、圖書資料費(fèi)、教職工工資、留學(xué)生經(jīng)費(fèi)、學(xué)生助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金、軍訓(xùn)費(fèi)、 實(shí)習(xí)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)、招生費(fèi)、畢業(yè)生調(diào)遣費(fèi)及其他各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng) 由財(cái)政供給。國家不僅為事業(yè)單位提供一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)的來源，而且為事業(yè)單位制 定了統(tǒng)一的事業(yè)財(cái)務(wù)制度，包括事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算收支科目，事業(yè)單位預(yù)算級(jí)別， 事業(yè)單位開展事業(yè)活動(dòng)中有關(guān)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的領(lǐng)撥、繳銷、運(yùn)用、監(jiān)督等具體規(guī)定， 以及各種名目繁多的經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)等等。在這種高度集中統(tǒng)一的事業(yè) 財(cái)務(wù)管理體制下，事業(yè)單位既沒有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，也沒有自主支配事業(yè)經(jīng) 費(fèi)的使用權(quán)，

14、這樣就壓抑了事業(yè)單位廣開財(cái)源和自主理財(cái)?shù)姆e極性。由于財(cái)政統(tǒng)第3頁共9頁包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，使國家財(cái)政撥款成為發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)的惟一經(jīng)費(fèi)來源，而事 業(yè)發(fā)展則取決于國家重視與財(cái)政支持的程度，于是又造成各事業(yè)單位對(duì)其上級(jí)主 管部門“等、靠、要”，吃國家財(cái)政“大鍋飯”的格局。然而，由于國家包攬過 多，盡管國家財(cái)政支出中事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出所占的比例逐年上升，事業(yè)經(jīng)費(fèi)供給力度 不斷加強(qiáng)，而各事業(yè)部門和單位要求國家加大事業(yè)投入的呼聲卻越來越高。由于實(shí)行財(cái)政供給制，只要事業(yè)投入，不管事業(yè)產(chǎn)出，不問事業(yè)效果，造成了事 業(yè)經(jīng)費(fèi)的大量浪費(fèi)。目前，科技部門認(rèn)為“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，要求加大 科技投入；教育部門認(rèn)為“教育是社

15、會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)”，應(yīng)優(yōu)先加大教 育投入，如此等等。問題的關(guān)鍵不在于該不該加大投入，而在于由誰來投入，怎 樣投入，如何有效地提高投入產(chǎn)出率。只有改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位 的運(yùn)行機(jī)制，徹底改變過去那種財(cái)政統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)的做法，才能使事業(yè) 單位廣開財(cái)路，不斷地增加事業(yè)投入，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。財(cái)政統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，其根源在于國家包辦一切事業(yè)。只有實(shí)現(xiàn)事業(yè)主體 的多元化，才能廣開財(cái)路，多渠道籌集事業(yè)資金。只有改變過去長期以來所形成 的國家獨(dú)家舉辦一切事業(yè)的局面，逐步形成國家舉辦、社會(huì)舉辦、個(gè)人舉辦、中 外合辦等多方舉辦事業(yè)的新格局，這樣才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量興辦事業(yè)的 積極性和

16、創(chuàng)造性，使國家財(cái)政資金、企業(yè)資金、個(gè)人資金、外國資金及其他各種 資金都可能成為事業(yè)經(jīng)費(fèi)的重要來源。另外，國家還可以通過“公辦民助”或“民 辦公助”等方式來吸收事業(yè)發(fā)展資金，提倡和鼓勵(lì)各方面社會(huì)力量以多種形式參 與國家重要事業(yè)的發(fā)展，從而真正打破國家包辦一切事業(yè)和財(cái)政統(tǒng)包供給一切事 業(yè)經(jīng)費(fèi)的傳統(tǒng)事業(yè)發(fā)展模式。五、事業(yè)資源配置的非社會(huì)化非社會(huì)化是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的又一個(gè)基本特征。國家包辦一切事業(yè)，是通過政 府各事業(yè)職能部門及其所附屬的各類事業(yè)單位來實(shí)現(xiàn)的。而國家的各類事業(yè)資源, 也是通過各種行政化方式來加以配置和運(yùn)用的。由于事業(yè)活動(dòng)方式的非產(chǎn)業(yè)化， 以及國家財(cái)政無償供給各類事業(yè)經(jīng)費(fèi)，造成事業(yè)單位的

17、行政化與福利化。于是， 各部門、各地區(qū)、各單位都紛紛建立各自所屬的事業(yè)體系和事業(yè)單位，要事業(yè)人 員編制，爭事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，形成了 “政出多門”、“事出多門”的事業(yè)發(fā)展格局。 例如，中央各部委幾乎都擁有本部門所屬的普通高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校，還有 各類科研機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、體育機(jī)構(gòu)等等。雖然是“事出多門。卻 由國家包辦。這種“各門各戶”爭辦事業(yè)的積極性，造成了各部門、各地區(qū)、各 單位都追求“大而全”、“小而全”的分割與封閉型的事業(yè)發(fā)展模式。這種非社會(huì) 化的事業(yè)發(fā)展模式，又造成了有限的事業(yè)資源的不合理配置和大量浪費(fèi)。事業(yè)資源配置的非社會(huì)化，主要表現(xiàn)為事業(yè)單位的相對(duì)封閉、重復(fù)建設(shè)和效率低 To

18、在傳統(tǒng)管理體制下，由于事業(yè)單位的行政化與福利化，使全民所有制的事業(yè) 單位實(shí)際上變成了 “政府所有”、“部門所有”、“地方所有”乃至“單位所有”， 各事業(yè)部門和單位之間互不通有無，相互分割，相互封閉，互不開放。這種相互 分割封閉的狀況，進(jìn)一步強(qiáng)化了事業(yè)資源配置的非社會(huì)化。各部門、各地區(qū)、各 單位為了自身的利益，各自為政，各自為“事”，使國家辦事業(yè)變成了部門辦事 業(yè)、地方辦事業(yè)、企業(yè)辦事業(yè)、事業(yè)辦事業(yè)、行政辦事業(yè)等“事出多門”的局面。 由于低水平的重復(fù)建設(shè)，必然會(huì)降低各類事業(yè)資源的利用效率，造成事業(yè)資源的 大量浪費(fèi)。例如許多事業(yè)單位的圖書館、資料室、計(jì)算中心、實(shí)驗(yàn)室、會(huì)議室、第4頁共9頁體育場(chǎng)等均

19、不對(duì)外開放，利用率十分低下；有些事業(yè)單位雖然人滿為患，卻不允 許本單位科技人員合理流動(dòng)；如此等等。事業(yè)資源配置與利用的非社會(huì)化，根源在于傳統(tǒng)事業(yè)單位的行政化與非經(jīng)濟(jì)化。 要想實(shí)現(xiàn)事業(yè)資源配置的社會(huì)化，提高各類事業(yè)資源的利用效率，就必須對(duì)傳統(tǒng) 的事業(yè)單位進(jìn)行改革，打破國家事業(yè)資源的行政化分割與部門或單位所有制，真 正實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的優(yōu)化配置與資源共享。同時(shí)，應(yīng)該在重新界定和轉(zhuǎn)換國家事業(yè) 職能的基礎(chǔ)上，廣泛開辟和合理利用各種非國有事業(yè)資源，鼓勵(lì)社會(huì)各界增加事 業(yè)投入，并逐步使一些可以產(chǎn)業(yè)化的事業(yè)資源轉(zhuǎn)化為商品，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置與市場(chǎng) 流通，從而實(shí)現(xiàn)這些事業(yè)資源的市場(chǎng)化與社會(huì)化。六、事業(yè)目標(biāo)的計(jì)劃化計(jì)劃化

20、是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的一個(gè)重要特征，是與整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。 在傳統(tǒng)管理體制下，國家為科學(xué)技術(shù)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)制訂 了發(fā)展規(guī)劃；并為各事業(yè)單位下達(dá)指令性計(jì)劃，各事業(yè)部門和單位的任務(wù)就是要 完成國家事業(yè)計(jì)劃。例如，國家要制訂教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；政府教育行政部門和 教育主管部門要為所屬高等學(xué)校下達(dá)招生計(jì)劃、畢業(yè)生分配計(jì)劃等指令性計(jì)劃。在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)計(jì)劃只是整個(gè)國家計(jì)劃的組成部分。這 種高度集中使事業(yè)單位喪失了自主決策權(quán)，割斷了事業(yè)單位的市場(chǎng)聯(lián)系，使事業(yè) 單位成為完成上級(jí)所下達(dá)的事業(yè)計(jì)劃的一種工具，成為上級(jí)行政主管部門的附屬 物，更進(jìn)一步強(qiáng)化了事業(yè)單位的行政

21、化?，F(xiàn)在要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，事業(yè)發(fā)展也必須面向市場(chǎng)。而要使事業(yè)發(fā)展 真正面向市場(chǎng)，就必須改革傳統(tǒng)事業(yè)單位，變計(jì)劃導(dǎo)向?yàn)槭袌?chǎng)導(dǎo)向，發(fā)展技術(shù)市 場(chǎng)、教育市場(chǎng)、文化市場(chǎng)、衛(wèi)生市場(chǎng)、體育市場(chǎng)、人才市場(chǎng)等“事業(yè)”型市場(chǎng)， 將一部分可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的事業(yè)單位逐步推向市場(chǎng)。同時(shí)，國家應(yīng)該制定各項(xiàng)事 業(yè)發(fā)展方針和產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)有關(guān)市場(chǎng)的監(jiān)督管理與宏觀調(diào)控。當(dāng)然，只有實(shí)現(xiàn) 科技產(chǎn)品、教育產(chǎn)品、文化產(chǎn)品、衛(wèi)生產(chǎn)品、體育產(chǎn)品等“事業(yè)”型產(chǎn)品的商品 化，才能實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的市場(chǎng)化。七、事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的非效率化只要事業(yè)投入，不講事業(yè)效率，這是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的又一個(gè)重要特征。國家 包辦一切事業(yè)，事業(yè)單位的行政化與

22、非產(chǎn)業(yè)化,事業(yè)資源配置與利用的非社會(huì)化, 造成了中國傳統(tǒng)事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的非效率化。在傳統(tǒng)管理體制下，國家包辦一切事業(yè)，財(cái)政統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，事業(yè)單位 不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制，從而使事業(yè)運(yùn)行過程失去了利益激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭機(jī)制、約束 機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制等，造成事業(yè)單位的低效率或無效率運(yùn)行。國家包辦一切事業(yè)，也就是國家壟斷了一切事業(yè)。國家獨(dú)家壟斷各項(xiàng)事業(yè)，以及 國有事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化，使國有事業(yè)單位變成了沒有競(jìng)爭對(duì)手的事業(yè)主體，在事 業(yè)發(fā)展領(lǐng)域里幾乎完全排斥了競(jìng)爭機(jī)制。財(cái)政統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，事業(yè)單位又不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，這使各事業(yè)單位都成 了一口 “大鍋”，而且是一口無底的“大鍋”。由于事業(yè)單位沒有生產(chǎn)收入，不

23、計(jì) 成本效益，從而既無利益激勵(lì)，又無成本與風(fēng)險(xiǎn)約束，這樣又排斥了激勵(lì)機(jī)制、第5頁共9頁約束機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的作用。事業(yè)單位的行政化，強(qiáng)化了事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的非效率化；事業(yè)單位的擴(kuò)大化與福利 化，又加劇了各事業(yè)單位的低效率運(yùn)行；而事業(yè)資源配置與利用的非社會(huì)化，更 進(jìn)一步降低了事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的效率。在傳統(tǒng)管理體制下，事業(yè)效率低下主要表現(xiàn)在事業(yè)單位沒有明確的責(zé)、權(quán)、利劃 分界限，人浮于事，人不干事，資源和利用率低，不計(jì)成本，不講效益。例如， 有些科研機(jī)構(gòu)多年不出成果，有些學(xué)校的某些專業(yè)教師數(shù)超過學(xué)生數(shù)，有些文化 設(shè)施、體育設(shè)施長年閑置，有些高檔醫(yī)療設(shè)備利用率極低，如此等等。事業(yè)效率低下是影響中國各項(xiàng)事業(yè)健康

24、發(fā)展的一個(gè)重要障礙，其根源在于傳統(tǒng)事 業(yè)單位本身。只有轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制，才能不斷提高事業(yè)運(yùn)行效率，促進(jìn) 事業(yè)發(fā)展。從這個(gè)角度來看，中國事業(yè)單位改革的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)行政事分離和企 事分離，在科學(xué)界定國家事業(yè)職能范圍的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有大部分事業(yè)單位逐步推 向市場(chǎng)，并建立新型的事業(yè)管理制度，提高事業(yè)運(yùn)行效率。八、事業(yè)管理的非法制化非法制化是中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的又一個(gè)基本特征，這也是與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相 一致的。在傳統(tǒng)管理體制下，事業(yè)地位及其作用得不到法律確認(rèn)，事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算 沒有法律上的保證，事業(yè)運(yùn)行沒有必要的法律監(jiān)督，事業(yè)發(fā)展主要取決于國家和 政府領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度，這顯然不利于各類事業(yè)穩(wěn)定和健康的發(fā)

25、展。由于沒有法律保障，發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)的重要意義必須反復(fù)經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，事業(yè)經(jīng)費(fèi)必須 經(jīng)企、事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與撤消變化無常，事業(yè)發(fā)展經(jīng)常大起大落。例如，在“文 化大革命”期間，科研機(jī)構(gòu)被撤消，學(xué)校停辦，人員下放，如此等等，給中國各 項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展造成了巨大的損失。近年來，在改革開放浪潮的沖擊下，中國的各 項(xiàng)事業(yè)發(fā)展又面臨著新的挑戰(zhàn)。由于受不到應(yīng)有的重視，又沒有必要的法律保障, 致使一些重要的公共事業(yè)受到了嚴(yán)重的沖擊，可能造成無法彌補(bǔ)的巨大損失。例 如，各地公共圖書館事業(yè)困難，無力收藏和出版一些重要文獻(xiàn)資料，這既不利于 保存、繼承和發(fā)揚(yáng)中國優(yōu)秀的民族文化，又不利于借鑒和吸收外國的優(yōu)秀文明成 果，不利于中國社會(huì)

26、、政治、文化和經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是現(xiàn)在要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，更容易忽視有關(guān)公共事業(yè)的 發(fā)展。因此，為了保證國家各項(xiàng)公共事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，必須改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位 管理模式。在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的同時(shí)還要加強(qiáng)行政立法和事業(yè)立法，包括科學(xué)技術(shù) 法、教育法、文化法、衛(wèi)生法、體育法等方面的事業(yè)管理法規(guī)。例如，科學(xué)技 術(shù)進(jìn)步法、義務(wù)教育法、出版法、新聞法、公共衛(wèi)生法、文物保護(hù)法、 圖書館法，如此等等。只有實(shí)現(xiàn)事業(yè)管理的法制化和規(guī)范化才能實(shí)現(xiàn)事業(yè)管 理的現(xiàn)代化與科學(xué)化，從而強(qiáng)化事業(yè)管理，推動(dòng)事業(yè)發(fā)展。九、事業(yè)職能范圍的擴(kuò)大化在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家既包辦一切事業(yè)，又包辦一切企業(yè)，從而形成行

27、政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)單位一體化的管理模式，造成政事不分、政企不分、企 事不分的格局。在這種行政與企事業(yè)單位一體化的管理體制里，行政系統(tǒng)處于主 導(dǎo)地位，企事業(yè)單位則處于從屬地位，從而又導(dǎo)致了企業(yè)單位與事業(yè)單位的行政 化，進(jìn)一步混淆了政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)組織之間各自的職能界限。由于沒第6頁共9頁 有明確的權(quán)力主體、責(zé)任主體與利益主體界限的劃分，再加上條塊分割的管理體 制，淡化了事業(yè)管理界限，造成了政事不分、企事不分，從而泛化了國家事業(yè)職 能范圍。事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化，是國家事業(yè)職能范圍擴(kuò)大的另一個(gè)主要根源。由于傳統(tǒng)觀 念認(rèn)為，科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)不是一種產(chǎn)業(yè)，沒有生產(chǎn)功 能，

28、沒有生產(chǎn)收入，只能由國家包辦下來。這種不正確的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了對(duì)于國家 事業(yè)職能范圍的不適當(dāng)?shù)慕缍?，既阻礙了有關(guān)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，又?jǐn)U大了國家事 業(yè)職能的范圍。事業(yè)單位的福利化，也刺激了國家事業(yè)職能范圍的擴(kuò)大化。在傳統(tǒng)管理體制下， 國家財(cái)政統(tǒng)包供給一切事業(yè)經(jīng)費(fèi)，事業(yè)單位不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算制，事業(yè)編制人員屬 國家公職人員，事業(yè)單位沒有實(shí)質(zhì)性責(zé)任，事業(yè)單位工作考核沒有硬性指標(biāo)，如 此等等，這種狀況造成了事業(yè)單位的福利化，并大大降低了事業(yè)單位的運(yùn)行效率。 而事業(yè)單位的福利，又導(dǎo)致社會(huì)各類人員紛紛擠進(jìn)事業(yè)單位，造成人浮于事，效 率低下。有些部門和地方甚至專門為了“照顧”安排有關(guān)人員，巧立名目，設(shè)事 業(yè)單位，爭事

29、業(yè)編制，要事業(yè)經(jīng)費(fèi)，這種“因人設(shè)事”的做法更進(jìn)一步強(qiáng)化了事 業(yè)單位的福利化和擴(kuò)大化。政、企、事一體化、事業(yè)活動(dòng)的非產(chǎn)業(yè)化、事業(yè)單位的福利化等是事業(yè)單位擴(kuò)大 化的主要根源；另外，事業(yè)資源配置與利用的非社會(huì)化、事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的非效率 化、事業(yè)管理的非法制化等也是造成事業(yè)單位擴(kuò)大化的重要原因。在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府代表國家來直接管理國家企事業(yè)單位， 必然造成行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)組織的一體化，從而必然會(huì)混淆各種不同性 質(zhì)的職能界限。由于職能界限不清，造成政企不分、政事不分、企事不分，從而 可能造成國家事業(yè)職能范圍的擴(kuò)大化。事實(shí)上，既然政府要代表國家來直接包辦 和管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化及其

30、他各項(xiàng)事業(yè)，既然國家和政府是惟一的權(quán)力和責(zé)任 主體，既然政府同時(shí)具有多重職能，劃分與不劃分政、企、事之間的界限都沒有 什么實(shí)質(zhì)性的意義，反正都由國家包辦，反正都由財(cái)政供給，反正都在一“大 鍋”里吃飯?，F(xiàn)在要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須轉(zhuǎn)換政府職能，實(shí)行政事分開、政企 分開、企事分開，建立獨(dú)立的市場(chǎng)主體，實(shí)現(xiàn)權(quán)力主體、責(zé)任主體與利益主體的 多元化。而要真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，就必須改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制，實(shí)行 精兵簡政，精政簡事，在重新界定國家事業(yè)職能范圍的基礎(chǔ)上，合理收縮、適當(dāng) 強(qiáng)化和有效轉(zhuǎn)換政府的事業(yè)管理職能。同時(shí)，必須轉(zhuǎn)變觀念，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā) 展，逐步將現(xiàn)有部分事業(yè)單位推向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)

31、企業(yè)化管理。另外，還要建立社會(huì) 保障制度，提高事業(yè)單位的運(yùn)行效率，改變現(xiàn)有部分事業(yè)單位福利化的發(fā)展趨勢(shì), 從而進(jìn)一步凈化和收縮國家事業(yè)職能的范圍。從事業(yè)財(cái)務(wù)管理的角度來看，只有凈化和收縮國家事業(yè)職能領(lǐng)域，才能凈化和收 縮國家財(cái)政供給事業(yè)經(jīng)費(fèi)的范圍。自實(shí)行改革開放政策以來，在進(jìn)行企業(yè)改革的 同時(shí)，國家也對(duì)傳統(tǒng)事業(yè)單位進(jìn)行了一系列的改革，擴(kuò)大了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)自主 權(quán)，調(diào)動(dòng)了事業(yè)單位自主理財(cái)?shù)姆e極性，開辟了多種渠道的事業(yè)經(jīng)費(fèi)來源，增強(qiáng) 了事業(yè)單位的活力，促進(jìn)了事業(yè)單位的發(fā)展。然而，由于國家事業(yè)職能的擴(kuò)大化， 造成國家財(cái)政供給事業(yè)經(jīng)費(fèi)范圍的擴(kuò)大化。目前，中國財(cái)政預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支第7頁共9頁 出日益增

32、大，而事業(yè)發(fā)展卻難以為繼，尤其是基礎(chǔ)研究、義務(wù)教育、公共圖書館、 公共博物館、公共體育館、公共衛(wèi)生等社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展更是日益艱難。其根 本原因就在于現(xiàn)行“事業(yè)”范圍沒有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，造成國家事業(yè)職能范圍的 泛化與事業(yè)單位的擴(kuò)大化，簡單地增加事業(yè)經(jīng)費(fèi)總投入已無法滿足發(fā)展各項(xiàng)公共 事業(yè)的需要。因此，為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 一般規(guī)律，結(jié)合中國事業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，重新界定國家 的事業(yè)職能范圍，從根本上改革現(xiàn)有事業(yè)單位，實(shí)行政事分離、企事分離，建立 起與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代事業(yè)單位。上面我們分別從事業(yè)活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)化與非產(chǎn)業(yè)化、事業(yè)主體的國

33、辦化與單一化、 事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化、事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供給化、事業(yè)資源配置與利用的非社會(huì)化、事業(yè) 發(fā)展目標(biāo)的計(jì)劃化、事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的非效率化、事業(yè)管理的非法制化、事業(yè)職能 范圍的擴(kuò)大化等若干不同的側(cè)面和角度出發(fā)，分析和論述了中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的 一些主要特征及其弊端。事實(shí)上，上述名方面的基本特性及其表現(xiàn)，是相互影響、 相互聯(lián)系和相互轉(zhuǎn)化的，都根源于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)然，中國傳統(tǒng)的事業(yè)單位，是建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)之上的，也是與 這種高度集中統(tǒng)一的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。在過去長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體 制的條件下，中國的傳統(tǒng)事業(yè)單位有其存在的現(xiàn)實(shí)合理性與歷史必然性，也曾發(fā) 揮過重要的歷史作用。只有全面、深刻地理解中國傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其利弊 得失，才能更客觀、更透徹地分析和評(píng)價(jià)中國傳統(tǒng)事業(yè)單位形成和發(fā)展的歷史背 景、理論依據(jù)、實(shí)際狀況、基本特征及其功過得失，從而找到中國事業(yè)改革的方 向目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)途徑與具體對(duì)