從中美頁(yè)巖氣監(jiān)管對(duì)比看中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)市場(chǎng)化課件

1、從中美監(jiān)管對(duì)比看中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)市場(chǎng)化中國(guó)能源網(wǎng)研究中心推進(jìn)中國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的相關(guān)問題研究課題組2012年12月2011年，受有關(guān)單位委托完成加快中國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)的體制政策研究課題，其成果上報(bào)后得到國(guó)家有關(guān)部門重視；為了推進(jìn)頁(yè)巖氣市場(chǎng)化進(jìn)程，2012年3月正式開始推進(jìn)中國(guó)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的相關(guān)問題研究課題研究。期間，在國(guó)家有關(guān)司局及美國(guó)能源部的幫助下，實(shí)地考察了美國(guó)頁(yè)巖氣發(fā)展相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制。日前已將部分中期成果上報(bào)，課題計(jì)劃將于年底結(jié)題。課題組介紹課題研究介紹研究目的：對(duì)推動(dòng)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展必要的監(jiān)管體制與階段性扶植政策提出建議。研究?jī)?nèi)容：國(guó)內(nèi)現(xiàn)行油氣礦權(quán)及開發(fā)監(jiān)管體制分析分析借鑒國(guó)外監(jiān)

2、管與鼓勵(lì)政策的經(jīng)驗(yàn)中國(guó)頁(yè)巖氣監(jiān)管面臨的問題及挑戰(zhàn)探討完善支持政策和監(jiān)管體制的建議研究方法： 對(duì)比分析，實(shí)地調(diào)研，系統(tǒng)研究（中央部委，江蘇，四川，湖北，美國(guó)）市場(chǎng)化，一個(gè)困難的抉擇 開放市場(chǎng)和準(zhǔn)入大慶會(huì)戰(zhàn)？放開價(jià)格管制但不開放準(zhǔn)入？市場(chǎng)化的選擇加強(qiáng)監(jiān)管完善頂層設(shè)計(jì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置：權(quán)利與利益分配中央與地方：稅收、行政、監(jiān)管、資源。現(xiàn)有機(jī)構(gòu)能否滿足監(jiān)管要求，職能劃分？是否補(bǔ)充新的機(jī)構(gòu)？。市場(chǎng)的力量 美國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)現(xiàn)狀市場(chǎng)的力量 頁(yè)巖油開采異軍突起區(qū)域區(qū)塊技術(shù)可采量（億桶）墨西哥灣岸區(qū)Eagle Ford34西南Avalon & Bone Springs15落基山脈Bakken36西海岸Monterey

3、/Santos154（資料來源：EIA,頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油區(qū)塊，2011年7月）市場(chǎng)的力量 頁(yè)巖油開采異軍突起中小骨干企業(yè)開發(fā)頁(yè)巖氣同時(shí)，開發(fā)頁(yè)巖油大型油氣企搶購(gòu)頁(yè)巖油區(qū)塊美國(guó)國(guó)家石油理事會(huì)（NPC）預(yù)測(cè)：到2035年美國(guó)頁(yè)巖油日產(chǎn)量可達(dá)到200萬桶至300萬桶CONTENTS行業(yè)監(jiān)管礦權(quán)管理現(xiàn)場(chǎng)管理環(huán)境監(jiān)管政策建議1. 行業(yè)監(jiān)管調(diào)研INJECTIONSCHOOLEXTRUSIONSCHOOL紀(jì)錄片Gas Land背后的真實(shí)情況美國(guó)能源部支持頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵政策DESIGNSCHOOL私有化土地是否為美國(guó)頁(yè)巖氣發(fā)展的主要?jiǎng)右蛎绹?guó)能源部Christopher Smith美國(guó)內(nèi)政部Steve Well

4、s美國(guó)聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)Jeff Wright美國(guó)商務(wù)部Joe Yang美國(guó)環(huán)保署B(yǎng)ruce Kobelski美國(guó)環(huán)保署Jeanne Briskin美國(guó)環(huán)保署Roger Fernandez美國(guó)燃?xì)饧夹g(shù)研究院GTI德州鐵路委員會(huì)RRC德州交通部TX-DOT德州環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)TCEQ井場(chǎng)參觀調(diào)研美國(guó)油氣監(jiān)管發(fā)展的階段性1935年，通過公共事業(yè)控股公司法案，控制燃?xì)夤镜拈_采和運(yùn)輸。中國(guó)油氣監(jiān)管發(fā)展的階段性油氣投資經(jīng)營(yíng)權(quán)高度集中（三大油）；礦權(quán)的市場(chǎng)化進(jìn)程已開始；天然氣價(jià)格改革已啟動(dòng)；油氣立法尚未進(jìn)入程序；專業(yè)的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)及責(zé)任尚待明確；.34年未來美國(guó)行業(yè)監(jiān)管1938年，通過天然氣法案，成立聯(lián)

5、邦能源委員會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管州際天然氣運(yùn)輸1954年，菲利普斯決議天然氣井口價(jià)納入聯(lián)邦監(jiān)管，全面管控天然氣自生產(chǎn)到銷售的各環(huán)節(jié)。1974年，實(shí)行天然氣“最高限價(jià)” 政策。1978年，新天然氣政策法案通過成立聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)，取消了最高限價(jià)。1985年，436號(hào)法令取消了管道公司銷售和輸送業(yè)務(wù)的捆綁。1992年，636號(hào)法令強(qiáng)制要求管道公司只負(fù)責(zé)提供運(yùn)輸服務(wù)，上下游之間可自由選擇直接交易。.77年政府監(jiān)管“站位”明確對(duì)帶有自然壟斷特點(diǎn)的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管對(duì)關(guān)乎公眾利益的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管對(duì)具有稀缺性、不可再生性和不可替代性的資源的利用進(jìn)行監(jiān)管實(shí)行分級(jí)監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管方式成因?分工?職責(zé)？聯(lián)邦層級(jí)名稱監(jiān)管職責(zé)環(huán)

6、保署EPA根據(jù)聯(lián)邦法律，制定相關(guān)法規(guī)并依法監(jiān)管水（可能跨州境）的利用和處理、氣體排放、廢水廢物土地管理局DOI-BLM與美國(guó)農(nóng)業(yè)部森林局等合作，監(jiān)管在公有土地上的鉆井活動(dòng)?，F(xiàn)開始介入化學(xué)品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部DOE最主要的作用是支持技術(shù)研發(fā)，信息管理、能源安全及發(fā)展戰(zhàn)略研究與批準(zhǔn)LNG進(jìn)出口聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)FERC審批州際管道建設(shè)許可，對(duì)建設(shè)過程與價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)放LNG接收站建設(shè)許可證及建設(shè)監(jiān)管美國(guó)能源部不具有監(jiān)管職能支持技術(shù)研發(fā)；鼓勵(lì)平等競(jìng)爭(zhēng)，以保持良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)；制定稅收減免政策，但未對(duì)頁(yè)巖氣生產(chǎn)或銷售進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼1978-2004包括頁(yè)巖氣東部工程在內(nèi)，能源部共資

7、助非常規(guī)氣基礎(chǔ)研究7.32億美元。美國(guó)州/地方層級(jí)的監(jiān)管職能政府機(jī)構(gòu)職責(zé)州德州鐵路委員會(huì)勘探開發(fā)生產(chǎn)的過程監(jiān)管、地下水、大多數(shù)廢物管理德州環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)氣體排放、公共水源供應(yīng)、地表水、運(yùn)輸及生產(chǎn)過程的廢水德州交通部制定交通運(yùn)輸規(guī)范道路維護(hù)和修復(fù)賓州環(huán)保部開發(fā)生產(chǎn)過程監(jiān)管及相關(guān)環(huán)境問題管理賓州自然資源保護(hù)部州土地租賃、林地保護(hù)公共事業(yè)委員會(huì)對(duì)本州油氣交易、境內(nèi)的油氣管道、費(fèi)率進(jìn)行監(jiān)管地方市、鎮(zhèn)主要對(duì)公共道路、噪聲污染進(jìn)行監(jiān)管立法、執(zhí)法、監(jiān)管分立行業(yè)規(guī)范僅為最低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中美頁(yè)巖氣行業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)比發(fā)改委價(jià)格司負(fù)責(zé)油氣定價(jià)國(guó)家能源局油氣資源發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制，法律法規(guī)及政策制定國(guó)土部油氣資源礦權(quán)管理，油

8、氣勘探開發(fā)監(jiān)督管理，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)的征收國(guó)資委對(duì)國(guó)務(wù)院指定負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理與考核財(cái)政部油氣項(xiàng)目國(guó)家的投資管理，國(guó)家原油、成品油戰(zhàn)略儲(chǔ)備管理商務(wù)部國(guó)家石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備主管部門，審批國(guó)內(nèi)外合資企業(yè)，對(duì)外合作開采石油項(xiàng)目環(huán)保部國(guó)家基礎(chǔ)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)審與監(jiān)管環(huán)保署根據(jù)聯(lián)邦法律，制定相關(guān)法規(guī)并依法監(jiān)管水（可能跨州境）的利用和處理、氣體排放、廢水廢物土地管理局與美國(guó)農(nóng)業(yè)部森林局等合作，監(jiān)管在公有土地上的鉆井活動(dòng)現(xiàn)開始介入化學(xué)品披露、回流水、井筒完整性等管理能源部最主要的作用是支持技術(shù)研發(fā)，信息管理、能源安全及發(fā)展戰(zhàn)略研究，政策建議，批準(zhǔn)LNG進(jìn)出口聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)審批州際管道建設(shè)許可，對(duì)建設(shè)過程

9、與價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)放LNG接收站建設(shè)許可證及建設(shè)監(jiān)管中國(guó)油氣行業(yè)管理主要機(jī)構(gòu)一覽表美國(guó)油氣行業(yè)聯(lián)邦層級(jí)管理及監(jiān)管主要機(jī)構(gòu)一覽表2. 礦權(quán)管理獨(dú)特的礦權(quán)管理體制-礦權(quán)租賃獨(dú)特的礦權(quán)管理體制-礦權(quán)租賃土地私有制度公有土地私有土地礦權(quán)分割土地競(jìng)標(biāo)政府機(jī)構(gòu)開采公司私人開采公司租賃協(xié)議租賃協(xié)議租賃協(xié)議政府機(jī)構(gòu)開采公司地表租賃協(xié)議償付損失競(jìng)標(biāo)+談判談判交易美國(guó)礦權(quán)管理體制（礦權(quán)租賃）公有土地占24%，通過競(jìng)標(biāo)，開采公司與政府簽訂租賃協(xié)議。私有土地占76%，開采公司直接與礦權(quán)所有人簽署租賃協(xié)議。礦權(quán)分割土地占私有土地的14%，通過競(jìng)標(biāo)和談判獲得。須滿足條件之一：土地所有者書面同意資源所有者開采資源；開采公司

10、與土地所有者協(xié)商對(duì)于損失的償付。 租賃協(xié)議中的經(jīng)濟(jì)性條款 （以賓州公有土地為例）特權(quán)使用費(fèi)12.5%；50%歸土地所處州政府，40%歸復(fù)原基金，10%歸聯(lián)邦政府財(cái)政年租金前5年為每英畝1.5美元，之后為每英畝2美元紅利2美元/英畝保險(xiǎn)一般綜合責(zé)任保險(xiǎn)（100萬美元）環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)（100萬美元，總額200萬美元）金融擔(dān)保紅利支付擔(dān)保 ： 紅利支付總額10%履約保證 ： 25000美元的金融擔(dān)保井場(chǎng)復(fù)原擔(dān)保： 根據(jù)實(shí)際條件確定美國(guó)礦權(quán)管理（每口井：鉆井許可證）申請(qǐng)鉆井許可鉆井測(cè)繪圖，鉆井方案，地表使用方案等審核材料發(fā)放許可現(xiàn)場(chǎng)檢查30天內(nèi)決定有效期為2年到期后可延長(zhǎng)2年至少3年一次中國(guó)頁(yè)巖氣礦

11、權(quán)管理體制收益分配稅費(fèi)征收礦權(quán)/許可證稅收：5%資源稅、13%增值稅、企業(yè)所得稅等收費(fèi)：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦/采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦/采礦權(quán)價(jià)款等央企歸中央財(cái)政地方企業(yè)歸地方政府民企/上市企業(yè)歸股東礦權(quán)：國(guó)家所有探礦許可證：國(guó)土部公開招標(biāo)采礦許可證：持探礦證優(yōu)先授予頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種的管理細(xì)則尚未出臺(tái)；頁(yè)巖氣勘探招標(biāo)正在進(jìn)行，已向不同所有制企業(yè)開放；中標(biāo)單位通過與國(guó)土部簽署承諾保證函，以保證履約；頁(yè)巖氣市場(chǎng)定價(jià)，且享受補(bǔ)貼。目前頁(yè)巖氣管理方式國(guó)土部頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)招標(biāo)時(shí)間參與單位區(qū)塊面積結(jié)果第一輪邀標(biāo)2011.66家均國(guó)企4個(gè)1.1萬km2中石化-渝黔南川河南煤層氣-渝黔湘秀山其他流標(biāo)第二輪競(jìng)標(biāo)2

12、012.983家，1/3民企20個(gè)2萬km2仍處于評(píng)標(biāo)階段。安徽南陵流標(biāo)；重慶黔江共13家企業(yè)競(jìng)標(biāo)頁(yè)巖氣補(bǔ)貼政策2012年11月1日，財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布關(guān)于出臺(tái)頁(yè)巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知補(bǔ)貼條件: 必須是已開發(fā)利用的頁(yè)巖氣 企業(yè)已安裝可以準(zhǔn)確計(jì)量頁(yè)巖氣開發(fā)利用的計(jì)量設(shè)備，并能準(zhǔn)確提供頁(yè) 巖氣開發(fā)利用量。界定標(biāo)準(zhǔn)： （一）TOC1.0，吸附氣含量20； （二）夾層粒度為粉砂巖以下或碳酸鹽巖，單層厚度不超過1米； （三）氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：中央財(cái)政：0.4元/立方米（2012-2015）之后根據(jù)實(shí)際調(diào)整。 地方財(cái)政：根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。（煤層氣中央補(bǔ)貼0.2元

13、/立方米）補(bǔ)貼金額：補(bǔ)貼資金開發(fā)利用量補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)程序：經(jīng)地方相關(guān)單位審核后報(bào)中央政府復(fù)審3. 現(xiàn)場(chǎng)管理美國(guó)頁(yè)巖油氣現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管范圍和方式范圍12個(gè)主要節(jié)點(diǎn)，包括地震探測(cè)、井場(chǎng)定位和建設(shè)、運(yùn)輸、鉆井、固井、套管、水力壓裂、水的供應(yīng)和使用、空氣排放、返排、廢水廢物處理、井場(chǎng)修復(fù)等方式定期抽查與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合企業(yè)自覺上報(bào)數(shù)據(jù)和進(jìn)度報(bào)告與監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期采集相結(jié)合通過公開渠道向公眾與相關(guān)利益方公布范例賓州自然資源保護(hù)委員會(huì)制定的行業(yè)規(guī)范被認(rèn)為是全美典范中國(guó)頁(yè)巖氣現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管范圍和方式三大油企根據(jù)環(huán)保等國(guó)家要求，擁有內(nèi)部的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施規(guī)范。國(guó)土部定期檢查，但無強(qiáng)制措施。頁(yè)巖氣作為獨(dú)立礦種，因國(guó)家尚未發(fā)布統(tǒng)一的

14、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管條例，目前按原礦產(chǎn)資源法管理?？碧介_發(fā)及監(jiān)督管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分工不明確。中標(biāo)人以承諾書方式承擔(dān)勘探相關(guān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，缺乏法律支撐，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不完善。4. 環(huán)境監(jiān)管美國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的法律體系類型主要環(huán)節(jié)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要法律補(bǔ)充說明水污染取水簽約從水源處獲得環(huán)保署關(guān)于水力壓裂與飲用水的研究計(jì)劃于2014年正式發(fā)布。河流、進(jìn)入公共污水處理廠的水美國(guó)環(huán)保署、區(qū)域性水務(wù)管理機(jī)構(gòu)清潔水法案回注水州立監(jiān)管飲用水安全法案空氣污染甲烷泄漏美國(guó)環(huán)保署清潔空氣法案新污染源標(biāo)準(zhǔn)危險(xiǎn)性空氣排放 標(biāo)準(zhǔn)每八年復(fù)查一次土地污染各種廢物的地下貯存庫(kù)、瀕危動(dòng)、植物土地所有政府資源保護(hù)及再生

15、法案危物種保護(hù)法案具體到每口井的監(jiān)管數(shù)據(jù)收集與信息公開相結(jié)合定期抽查與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合涉及地震探測(cè)、井場(chǎng)定位和建設(shè)、運(yùn)輸、鉆井、固井、套管、水力壓裂、水的供應(yīng)和使用、空氣排放、返排、廢水廢物處理、井場(chǎng)修復(fù)等12個(gè)主要節(jié)點(diǎn)。水的利用與污染處理取水：通過簽約，從資源所有處獲得水源防治：地表水-清潔水法案 地下水-飲用水安全法案 地下灌注控制項(xiàng)目（UIC）聯(lián)邦政府屬下的區(qū)域性水務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)保護(hù)整條流域的水資源，并監(jiān)管水資源的利用。哈里伯頓漏洞體現(xiàn)了聯(lián)邦法律與州法律的關(guān)系甲烷泄漏綠色完井（REC）技術(shù)：通過使用便攜設(shè)備回收返排氣體，可以減少90%的甲烷和95%的VOC排放，同時(shí)回收天然氣并輸

16、送至銷售管線產(chǎn)生收入。美國(guó)重卡超載年份日均汽車數(shù)量日均卡車數(shù)量卡車占比2010260045818%20127300455062%油氣井建設(shè)前后卡車數(shù)量對(duì)比（來源：德州交通部）信息公開在信息公開方面，緊急規(guī)劃與社會(huì)知情權(quán)法與職業(yè)安全與健康法規(guī)定運(yùn)營(yíng)商在自愿的前提下以便于公眾公開查詢的方式提供其在儲(chǔ)存和使用環(huán)節(jié)上所用化學(xué)品的材料成分和安全數(shù)據(jù)表。鉆井日志政府工作人員應(yīng)保有所有項(xiàng)目和調(diào)查的內(nèi)部和外部的準(zhǔn)確記錄，也包括永久保有每個(gè)開發(fā)過程的全部文件：1.所有通信的副本；2.租賃協(xié)議的副本；3.運(yùn)營(yíng)商提交的方案：地震探測(cè)；管道；道路；井場(chǎng)開發(fā)計(jì)劃；侵蝕和沉積方案；水源和廢水處理方案；現(xiàn)場(chǎng)恢復(fù)方案；在儲(chǔ)存

17、和使用環(huán)節(jié)上化學(xué)品的材料安全數(shù)據(jù)表（MSDS）；4.其他地圖或圖紙5.賓州自然多樣性報(bào)告（PNDI）6.關(guān)于運(yùn)營(yíng)商是否獲得或完成以下DEP許可證的調(diào)查報(bào)告，這些內(nèi)容都要求公布在網(wǎng)上：DEP下屬的油氣管理辦公室頒發(fā)的鉆井許可；國(guó)家污染物排放消除系統(tǒng)許可；侵蝕和沉積控制方案；防備、預(yù)防和應(yīng)急計(jì)劃；7.在常規(guī)和緊急情況下使用的最準(zhǔn)確和最新的相關(guān)聯(lián)系人名單，要求政府部門和運(yùn)營(yíng)商實(shí)時(shí)更新。壓裂液披露5. 政策建議觀點(diǎn)頁(yè)巖氣礦權(quán)應(yīng)該實(shí)行有償取得，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的制度；堅(jiān)持礦權(quán)一級(jí)管理體制，但主要的利益應(yīng)該放給地方；明確鼓勵(lì)多元主體進(jìn)入，投資與開采兩者可以分離；加快解決礦權(quán)重疊問題；建立頁(yè)巖氣礦權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)；建立環(huán)境監(jiān)管制度；強(qiáng)化開采