四川省小型農(nóng)田水利工程管理體制改革幾個(gè)問(wèn)題的思考（樓豫紅）有沒(méi)有水利農(nóng)田工程呀

1、第10頁(yè) 共10頁(yè)四川省小型農(nóng)田水利工程管理體制改革幾個(gè)問(wèn)題的考慮樓豫紅|有沒(méi)有水利農(nóng)田工程呀四川省小型農(nóng)田水利工程管理體制改革起于改革開放初期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，小型農(nóng)田水利工程管理體制改革也開場(chǎng)了積極探究。1998年四川省相繼公布了四川省水利工程管理?xiàng)l例和四川省山坪塘經(jīng)營(yíng)管理體制改革試行方法試行，主要是以公開競(jìng)價(jià)形式對(duì)山坪塘的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)實(shí)行有償、有期限的出讓。2022年水利部出臺(tái)的小型農(nóng)村水利工程管理體制改革施行意見，明確提出了小型農(nóng)村水利工程管理體制改革的目的、原那么，管理體制和運(yùn)行機(jī)制。截至2022年底，四川省共有小型農(nóng)田水利工程627792處，已改制374496處，占

2、全省總處數(shù)的59.65%。改制形式主要有租賃、承包、拍賣、股份合作制等。改制工程中：承包260426處、租賃37085處、拍賣42447處、股份合作制5346處，其他29192處。從整體上看，我省管理體制改革做了一些工作，但改革成效只局限在局部地區(qū)，有經(jīng)歷也有教訓(xùn)，在此，將改制中存在的一些問(wèn)題提出來(lái)和大家共同討論。一、 經(jīng)營(yíng)性與公益性之間的關(guān)系問(wèn)題農(nóng)田水利工程是指給農(nóng)田提供灌溉、防洪、排水等的工程設(shè)施，作為農(nóng)業(yè)重要的根底設(shè)施具有較強(qiáng)的公益性。目前各地推行的“承包”“租賃”“拍賣”“股份合作”等改革方式都側(cè)重于利用工程的經(jīng)營(yíng)性，借用市場(chǎng)機(jī)制的方法增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理活力。從目前四川省改革形式可以看出，承

3、包方式最多，占改制工程的69.1，小型農(nóng)田水利工程的承包人或承租人多注重經(jīng)營(yíng)管理，而無(wú)視工程的養(yǎng)護(hù)維修投入，短期行為嚴(yán)重。從典型調(diào)查的結(jié)果上看，經(jīng)改制后的小型蓄水工程，絕大局部業(yè)主只承包主體工程，經(jīng)營(yíng)水面養(yǎng)殖，涉及到業(yè)主經(jīng)營(yíng)效益的蓄水才能局部能得到進(jìn)步，但灌溉用水量、灌溉面積和渠道完好率卻沒(méi)有根本改變，大局部渠道配套率仍然在30%左右。從四川全省范圍上看，改制后蓄水工程蓄水保水才能差、輸水渠道淤積嚴(yán)重、灌面日益萎縮的情況沒(méi)有得到根本改變。遇到干旱年時(shí)，工程蓄水缺乏，業(yè)主為了個(gè)人利益，按照合同規(guī)定放水至規(guī)定水位就不愿再放，而此時(shí)老百姓田里莊稼又急需灌溉，集體投勞投資興修的水利工程在急需用水時(shí)，承

4、包人以“協(xié)議”在握回絕別人進(jìn)犯，因此出現(xiàn)了大旱之年大片干涸的稻田和一汪汪星羅棋布的池水同時(shí)存在的反差現(xiàn)象。在一些地方，仍然存在著業(yè)主無(wú)視政府三令五申禁令，擅自放水捕魚、挖藕，造成灌溉水的浪費(fèi)。 同時(shí)，有的養(yǎng)殖業(yè)主為片面追求效益，大面積進(jìn)展集約化水產(chǎn)養(yǎng)殖，大量投放化肥、飼料和草料，塘、庫(kù)水質(zhì)不同程度地受到污染，造成生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)新農(nóng)村建立進(jìn)程。因此，在建立社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，政府不能把農(nóng)田水利當(dāng)作“包袱”甩掉，企圖完全靠社會(huì)力量或市場(chǎng)機(jī)制興辦。對(duì)不具備經(jīng)營(yíng)條件的公益性設(shè)施如渠道、圩堤、橋閘涵、隧洞、渠系建筑物等，各級(jí)政府應(yīng)建立健全水利效勞體系，建立一批非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的社會(huì)化

5、效勞。要逐步配置村級(jí)管水員，以村為單位組建管理協(xié)會(huì)，移交給協(xié)會(huì)的工程、設(shè)施應(yīng)該是完好的，由協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)安排用水方案及調(diào)度，工程歲修建立，政府要根據(jù)農(nóng)民的承受才能承當(dāng)工程維護(hù)和更新所需費(fèi)用的缺乏局部，使水利工程管理有人抓，有人管。二、正確理解產(chǎn)權(quán)制度改革與管理體制改革從年代到年代，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營(yíng)管理體制。按照“民辦公助”原那么，國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織興建的小型農(nóng)村水利給予補(bǔ)助。建成的設(shè)施歸集體所有，實(shí)行集體管理，所有權(quán)是明晰的，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一致，工程維護(hù)管理較好。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，土地和消費(fèi)工具分到了農(nóng)戶，水庫(kù)、機(jī)井、渠道、橋閘涵等無(wú)法分割，仍實(shí)行集體所有

6、、集體管理。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營(yíng)的體制矛盾沒(méi)有解決，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒(méi)人管理。目前的改革除了“股份合作制”和拍賣所有權(quán)，它們都不涉及所有權(quán)變更。如何正確認(rèn)識(shí)多年來(lái)廣闊農(nóng)民在各級(jí)政府支持下業(yè)已建成的大量農(nóng)村水利工程的資產(chǎn)性質(zhì)，妥善處理其歸屬問(wèn)題。在小型農(nóng)田水利體制改革中，對(duì)拍賣集體所有的水利設(shè)施所有權(quán)要持慎重態(tài)度。小型水利公共設(shè)施固定資產(chǎn)，一般不下幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)元，是由眾多農(nóng)戶投勞集資，政府補(bǔ)助建成的，要按其價(jià)值賣，一般農(nóng)戶買不起。假如低價(jià)賣，必然造成集體資產(chǎn)流失。更大的問(wèn)題是賣給個(gè)人的工程損壞后，由誰(shuí)負(fù)責(zé)更新改造。長(zhǎng)期以來(lái)，集體所有的公共工程，管不好、效益不佳，

7、原因是復(fù)雜的，應(yīng)當(dāng)從體制方面查找深層次的原因。簡(jiǎn)單的提倡變更產(chǎn)權(quán)不一定是最好的方法。 因此，小型農(nóng)田水利管理體制改革的根本是解決集體所有的實(shí)現(xiàn)形式和工程經(jīng)營(yíng)管理活力的問(wèn)題，促使工程良性運(yùn)行。許多人把小型農(nóng)田水利管理體制改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”，這是不準(zhǔn)確的。它沒(méi)有全面、準(zhǔn)確地表達(dá)出農(nóng)田水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在，產(chǎn)權(quán)制度改革是管理體制改革內(nèi)容的一局部，但不是全部。三、 改制資金的回收使用與監(jiān)管問(wèn)題不同的改制形式確定著合同雙方不同的“責(zé)、權(quán)、利”，標(biāo)志著工程所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的別離程度，而且直接關(guān)系著改制標(biāo)底。改制標(biāo)底的估算是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，四川省雖然出臺(tái)了標(biāo)底計(jì)算方法，但執(zhí)行起來(lái)有很

8、大難度。另外，改制期限一般都在1030年之間，幾十年來(lái)物價(jià)上漲指數(shù)的變化對(duì)改制費(fèi)用的影響一般很少在合同中加以考慮，由此給我們帶來(lái)了新的課題。例如，合江縣佛蔭鎮(zhèn)斯壩村三社角同田魚塘，第一次承包是在1997年，承包期為8年，在承包期內(nèi)，由于承包人外出打工，5年未交承包費(fèi)，嚴(yán)重違約，且導(dǎo)致山坪塘無(wú)人管理，后經(jīng)請(qǐng)示終止了原合同。2022年進(jìn)展山坪塘的重新承包，但到會(huì)的群眾不多，且只有一人出價(jià)承包，最后以每年20元承包費(fèi)低于社里制定的30元/年價(jià)，一次交清10年承包費(fèi)簽訂合同，總計(jì)200元的承包費(fèi)對(duì)水利工程的維修整治可謂杯水車薪。小型農(nóng)田水利工程改制回收資金是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利再開展的重要保證，四川省山坪塘經(jīng)

9、營(yíng)管理體制改革方法試行中明確，山坪塘的出讓金必須?？钣糜陂_展小型水利和已成工程的整治維修，實(shí)行分級(jí)建帳，專戶專儲(chǔ)，開支報(bào)批的方法。原那么上是：組有資金村批準(zhǔn)，村有資金鄉(xiāng)政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)有資金縣水行政主管部門批準(zhǔn)，并承受審計(jì)和財(cái)政監(jiān)視。但是，局部鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)缺乏，資金監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致回收的改制資金不能?？顚Ｓ茫赐度朕r(nóng)田水利建立，造成集體資產(chǎn)流失，影響了水利工程的良性開展。因此，對(duì)集體所有的水利設(shè)施改制要持慎重態(tài)度，防止以很低的價(jià)錢賣給個(gè)人，造成農(nóng)民投勞集資形成的集體資產(chǎn)流失，在投標(biāo)者出價(jià)達(dá)不到標(biāo)底時(shí)，應(yīng)直接流標(biāo)，不能為了完成任務(wù)，使集體資產(chǎn)流失。有關(guān)部門特別要抓好資產(chǎn)評(píng)估，加大監(jiān)管力度，加強(qiáng)改制

10、回收資金的使用和管理，杜絕挪用，建立違背使用改制資金規(guī)定的責(zé)任追究制度，以確保改制資金的合理使用，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，村務(wù)公開，公開改制資金的使用，讓群眾放心，讓群眾受益。四、工程完好率與改制的關(guān)系問(wèn)題目前已改制的小型農(nóng)田水利工程大多是條件較好的，沒(méi)有進(jìn)展改制的工程那么因滲漏、垮塌嚴(yán)重或需要大修才能正常蓄水，無(wú)人愿意承包經(jīng)營(yíng)。例如：成都雙流永興鎮(zhèn)大樹7社的觀堰，原塘面積5畝，蓄水僅0.5萬(wàn)方，塘淤泥嚴(yán)重，塘坎垮塌，難以滿足農(nóng)戶種植草莓、枇杷以及其它農(nóng)作物的用水需要，水產(chǎn)養(yǎng)殖也難以施行。2022年觀堰被列入了整治方案，整治后蓄水量到達(dá)1.2萬(wàn)立方米，大大改善了農(nóng)作物的用水條件，水產(chǎn)養(yǎng)殖承包費(fèi)每年

11、凈收2500元，全社老百姓真正體會(huì)到了塘堰整治工程給他們帶來(lái)的實(shí)惠。隨著農(nóng)業(yè)稅、“兩工”、統(tǒng)籌提留的取消和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一系列文件的出臺(tái)，在各級(jí)政府未建立起有效的小型水利工程補(bǔ)償機(jī)制的情況下，群眾對(duì)小型水利工程的投工投勞數(shù)量大幅度衰減，工程建立資金籌措更加困難，導(dǎo)致小型水利工程投入總量下降，給現(xiàn)有的小型水利工程的維修、養(yǎng)護(hù)帶來(lái)了新的困難，使工程完好率和效益下降。據(jù)調(diào)查，在攀枝花市現(xiàn)運(yùn)行的596座山坪塘中，有589座處于病害狀態(tài)，個(gè)別已存在嚴(yán)重危險(xiǎn)隱患，嚴(yán)重制約了體制改革進(jìn)程。面對(duì)農(nóng)村小型水利工程國(guó)家投入缺乏，我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)根底薄弱，地方投資無(wú)力；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，農(nóng)民無(wú)錢投入的客觀條件。除應(yīng)加大小

12、型農(nóng)田水利工程的改革進(jìn)程外，國(guó)家和各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)小型農(nóng)田水利工程的“民辦公助”投入的扶持力度。通過(guò)除險(xiǎn)加固、清淤、防滲、恢復(fù)蓄水，才能確保工程平安，發(fā)揮工程效益。五、管理體制改革與運(yùn)行機(jī)制改革的區(qū)別承包、拍賣、租賃、股份合作經(jīng)營(yíng)這幾種形式都存在著一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，就是灌溉工程運(yùn)行管理僅是運(yùn)營(yíng)者的商業(yè)行為。經(jīng)營(yíng)者由于受個(gè)人利益的驅(qū)動(dòng)，大多存在短期行為，使灌溉工程效益不能得到充分發(fā)揮和保證可持續(xù)開展。無(wú)視了廣闊用水戶在灌溉管理中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，沒(méi)有從根本上解決主體不明、責(zé)任不實(shí)、效益不高的問(wèn)題。有些人把組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)放在承包、租賃經(jīng)營(yíng)、拍賣等經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革中，作為其中的一種方式。這種認(rèn)識(shí)

13、是不全面的，我們有必要澄清概念，區(qū)分管理體制改革與運(yùn)行機(jī)制改革的聯(lián)絡(luò)與區(qū)別。組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)屬于管理體制上的變革，它解決的是“業(yè)主”缺位所帶來(lái)的權(quán)責(zé)不清等一系列問(wèn)題。而承包、租賃經(jīng)營(yíng)、拍賣等是在原有模糊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為建立管理主體不變的前提下，在經(jīng)營(yíng)管理方式上引入利益鼓勵(lì)等機(jī)制，目的是解決經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任不落實(shí)，缺乏經(jīng)營(yíng)活力等問(wèn)題，屬經(jīng)營(yíng)管理方式層面的改革。經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面的改革是不完好的改革，必須配套解決管理體制不順這一更深層次的問(wèn)題。農(nóng)田水利資產(chǎn)由于其所具有的公益性和不可分割性，仍應(yīng)由農(nóng)民用水戶的集合體擁有所有權(quán)。使其在所有權(quán)者的指導(dǎo)下，進(jìn)展適當(dāng)經(jīng)營(yíng)。因此，大力推行用水戶參與灌溉管理勢(shì)在必行

14、。應(yīng)對(duì)承包、租賃等現(xiàn)有改制形式進(jìn)展調(diào)研和清理，待合同期滿后，積極穩(wěn)妥地將其轉(zhuǎn)型為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或重新組建，大力推行參與式管理。六、改制行為與改制政策的執(zhí)行問(wèn)題改制關(guān)系到利益格局的重新分配，政策性強(qiáng)，且涉及眾多法律法規(guī)。雖然早在1998年已出臺(tái)四川省山坪塘經(jīng)營(yíng)管理體制改革方法試行，然而我省水利工程長(zhǎng)期以來(lái)，重行政手段輕法律手段和經(jīng)濟(jì)手段的弊病沒(méi)有得到根本改善。小型水利工程改制涉及的是最基層的群眾，法律意識(shí)淡薄造成在改制過(guò)程中不標(biāo)準(zhǔn)、出問(wèn)題后互相推諉的情況屢屢發(fā)生，而沒(méi)有采取法律手段維護(hù)自己的權(quán)益。為確保改革的順利推進(jìn)，應(yīng)完善新形勢(shì)下小型農(nóng)田水利工程管理體制改革的政策法規(guī)，建立有利于工程正常運(yùn)行、良性循環(huán)的長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格堅(jiān)持改革程序，用程序標(biāo)準(zhǔn)改革行為。正確處理近期目的與長(zhǎng)遠(yuǎn)開展的關(guān)系，要防止業(yè)主為保證自己利益，掠奪性經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象出現(xiàn)。對(duì)于已經(jīng)改制，但是問(wèn)題較多，成效不明顯，甚至倒退的水利工程，可依法終結(jié)業(yè)主的改制合同，收回其使用權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)重新改制。對(duì)過(guò)去為賣而賣，改革流于形式的工程，通過(guò)與業(yè)主協(xié)