黑龍江財政科技支出管理中的問題及對策

1、黑龍江財政科技支出管理中的問題及對策科技投入是反映一個國家和地區(qū)的科技實力的重要指標(biāo)，增加科技投入是提高一國科技水平、增強綜合國力的一項戰(zhàn)略性措施?？萍纪度雴栴}是個涉及社會諸多方面的復(fù)雜系統(tǒng)問題，從科技投入主體上看，有來自國家、地方政府、企業(yè)、社會組織甚至個人方面的投資。財政科技支出仍是我國科技投入的主要來源之一，其在全社會多渠道科技投入中占主導(dǎo)地位并發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。“十一五”開局之年，黨中央、國務(wù)院就從我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，作出了增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的重大戰(zhàn)略決策，黑龍江省也相應(yīng)明確了要實施自主創(chuàng)新、跨越式發(fā)展，建設(shè)創(chuàng)新型黑龍江，實現(xiàn)東北振興的重大戰(zhàn)略任務(wù)。公共

2、財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具和管理手段，科技的進步與創(chuàng)新離不開政府財政的保障和支持。但在確保財政科技支出穩(wěn)定增長的同時，也必須進一步規(guī)范財政科技支出的經(jīng)費監(jiān)督管理，提高經(jīng)費績效水平。一、黑龍江省財政科技支出管理的相關(guān)分析.財政科技支出情況。近10年來，黑龍江省財政科技支出情況如下圖所示，政府財政科技支出絕對數(shù)雖在個別年份出現(xiàn)較低幅度的下降，但通過趨勢線來看整體仍處于不斷上升的態(tài)勢。但這一數(shù)字占黑龍江省地方財政支出總額的比重，卻呈逐漸下降趨勢，近十年最高值在1998年，也僅為2.7，至2021年這一比重已跌至1.32。由此可以看出，黑龍江省的財政科技相對投入力度在減少，這對于黑龍江省科

3、技創(chuàng)新能力的提高將產(chǎn)生不利影響，所以，今后的努力目標(biāo)應(yīng)是確保財政科技投入絕對額的穩(wěn)定快速增長，力保財政科技投入的增長速度快于財政總支出的增長速度。從政府科技支出的投向看，黑龍江省有40%以上的經(jīng)費投在了科技三項費用，而用于基礎(chǔ)研究的科學(xué)支出僅占30%左右，致使作為基礎(chǔ)研究“前沿陣地”的科技院所和高等院校聚集著大量的高端科技人力資源，由于科研經(jīng)費的匱乏，使其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，這與政府科技投入的公共性是相悖的。而且從具體的應(yīng)用經(jīng)費使用情況看，大部分用于制藥、通訊、電子設(shè)備、交通運輸設(shè)備等制造業(yè)中，投入到公共服務(wù)、公眾健康改善和環(huán)保的項目較少。這表明黑龍江的政府科技投入，仍然處于為經(jīng)濟起飛創(chuàng)造條件

4、的階段。.財政科技支出的管理情況。（1）全面實施部門預(yù)算改革。從1999年下半年起，黑龍江省就啟動了省本級部門預(yù)算改革。歷經(jīng)2021年試點、2021年全面試編、2021年全面實施的實踐與探索，初步確立了集部門預(yù)算、零基預(yù)算、綜合預(yù)算為一體的部門預(yù)算編制體系。財政資金分配使用公開化、規(guī)范化、法制化的進程明顯加快。各項重點支出得到了有效保障，理財行為進一步規(guī)范，預(yù)算管理水平有了新的提高。2）積極推進績效管理試點工作。黑龍江省早在2021年就出臺了黑龍江省省級財政支出項目績效評價辦法（試行），并成功開展了2021年度市縣財政績效評價工作，力推財政支出績效考核制度。在此基礎(chǔ)上，其相關(guān)部門積極組織人員奔

5、赴全國各地調(diào)研、參加有關(guān)研討會，學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗，在2021年財政科技支出績效管理的相關(guān)措施擬將出臺。3）改革政府機關(guān)資金管理方式。從2021年7月1日起，黑龍江省財政廳及其所屬各部門按統(tǒng)一的財務(wù)會計軟件進行核算，并采取了“銀行單一賬戶、資金集中收付、核算網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、收入分配透明”的改革措施，并取得了一定成效。4）推行政府采購預(yù)算。隨著2021年1月政府采購法的頒布實施，從2021年起正式建立政府采購預(yù)算編報制度，納入部門預(yù)算編制范圍。要求各科技部門將財政預(yù)算內(nèi)及財政專戶安排的用于購買性支出的項目編入年度采購預(yù)算，采購資金實行集中支付。二、黑龍江省財政科技支出管理中存在的問題近年來，黑龍江省不斷加

6、大財政科技資金投入力度，提高財政科技支出資金的管理水平，但與國內(nèi)外發(fā)達國家和先進省份相比，黑龍江省的財政科技經(jīng)費管理還存在以下問題：.財政科技資源配置協(xié)調(diào)決策機制不健全?？蒲许椖吭诹㈨棇徟矫娲嬖诘捻椖慷嘣唾Y金渠道多元化，需要各方信息共享，需要有關(guān)方面協(xié)調(diào)一致。而目前由于部門間、甚至部門內(nèi)部行政單元的條塊分割、信息不對稱，協(xié)同機制不健全，科技資金缺乏統(tǒng)一管理，政府科技投入資金分散，難于圍繞政府目標(biāo)進行科技資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致科技資源巨大浪費。各類科技計劃之間存在著邊界模糊、交叉重疊，致使有時同類型研究課題資金卻分散在多個項目，由不同單位、不同研究人員分別進行低水平重復(fù)研究，項目質(zhì)量不高。甚

7、而有時同一個項目、同樣的研究內(nèi)容往往稍作改變，就可以得到不同部門的支持。這樣不僅浪費科技資源，而且很難形成合力，不能深入透徹地解決問題，無法做出真正有價值的研究成果。.財政科技經(jīng)費監(jiān)管機制不夠完善。目前，一些管理部門對科研計劃從申報、審核、立項到評估驗收等全過程，往往都由一個部門包攬，其自身既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，缺乏健全的監(jiān)督管理機制。盡管在一些科研計劃及專項資金管理制度中，規(guī)定了在項目計劃執(zhí)行過程中，要由財政部門、歸口管理部門或委托有關(guān)機構(gòu)對課題經(jīng)費的管理使用情況進行不定期的監(jiān)督，但由于這些監(jiān)督主體的職責(zé)不明確，監(jiān)督工作的“缺位”、“錯位”，使得交叉重復(fù)檢查現(xiàn)象時有發(fā)生，并沒有起到應(yīng)有的良

8、好監(jiān)督效果。此外，現(xiàn)行的科技經(jīng)費監(jiān)督工作是分別依據(jù)各個科研計劃或?qū)ｍ椯Y金的相關(guān)辦法進行的，尚缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)定和具體的可操作性的監(jiān)管細則，監(jiān)管工作的隨意性較大。.財政科技資金使用的綜合效益較低。目前，在財政科技支出支持項目中，相關(guān)政府管理人員普遍存在“重立項、輕績效”的思想和做法。在立項過程中，對課題立項報告要求非常具體，程序也非常復(fù)雜嚴(yán)密，對申報單位的要求也非常嚴(yán)格，而在項目計劃下達后又缺乏嚴(yán)格有效的跟蹤問效機制和科學(xué)合理的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，使得財政科技經(jīng)費得不到公開透明的分配和合理有效的使用。同時，很多部門和科研機構(gòu)仍不同程度地存在著“部門所有制”、“單位所有制”或“個人所有制的管理觀念，“誰

9、爭取到項目誰用錢”，這種自我封閉式的管理模式，影響了科技資源的有效配置和共享共用，降低了財政科技投入的綜合 TOC o 1-5 h z 效益。2021年，黑龍江省財政科技支出總額以13.6億元位居全國14位，而湖南省同期財政科技支出額為14.2億元（全國第13位），與我省基本相當(dāng)。但同期湖南省的專利申請授權(quán)量和國內(nèi)中文期刊科技論文數(shù)在全國的排名比黑龍江省均高出5個位次（黑龍江省為第15、16位，湖南省10、11位），其財政科技資金的小綜合效益明顯高于黑龍江省。4.政府財政科技資金預(yù)算管理不規(guī)范。一是政府預(yù)算科目有較大的局限性，項目預(yù)算的編報隨意性較大，預(yù)算內(nèi)容不夠細化，預(yù)算分類不夠規(guī)范。如沒有

10、設(shè)置科研基建費科目，一些屬于科技投入性質(zhì)的支出項目，未納入財政科技投入的統(tǒng)計范圍，科目層次也不清晰，支出內(nèi)容存在交叉重復(fù)。二是部分單位在執(zhí)行預(yù)算時，隨意調(diào)整預(yù)算科目或改變資金用途，在編制決算時弄虛作假，致使會計信息不真實。項目承擔(dān)單位對項目的財務(wù)管理也沒有給予足夠重視，沒有充分履行財務(wù)監(jiān)管職責(zé)，對科技資金的使用疏于管理，導(dǎo)致科技資金脫離了部門和單位的財務(wù)監(jiān)管，存在著截留私分、擠占挪用、違規(guī)列支、弄虛作假、亂發(fā)獎金和津貼等違規(guī)違紀(jì)行為。這些現(xiàn)象的長期存在，一是不利于根據(jù)科技發(fā)展趨勢和國家戰(zhàn)略重點及時調(diào)整科技經(jīng)費在不同領(lǐng)域的分布去優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，不利于有限的科技經(jīng)費在全局范圍內(nèi)優(yōu)化配置；二是導(dǎo)致一些

11、重大技術(shù)研究與開發(fā)項目，以及跨部門、跨行業(yè)的大型研究項目缺少統(tǒng)籌規(guī)劃和有力支持；三是導(dǎo)致科技創(chuàng)新能力低，總是處于低水平或重復(fù)性研究。三、提高黑龍江省財政科技支出管理水平的對策如何加強對我國財政科技資金使用的監(jiān)督和管理，保證科技管理部門和科研機構(gòu)規(guī)范分配和安全有效使用科技資金，越來越成為政府和社會公眾關(guān)注的熱點問題。針對現(xiàn)狀，我們建議：.建立科技資源配置的決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。首先要建立財政科技資金管理的科學(xué)決策機制，強化政府的科技決策能力，科技計劃及重大科技事項、財政科技經(jīng)費安排、重大科技資源配置要在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，應(yīng)報請省政府決策。其次，要建立健全專家咨詢、政府決策立項機制，提高科研項目立項

12、的科學(xué)性和規(guī)范性，規(guī)劃立項的項目要按照“對上銜接、對外聯(lián)動、對下引導(dǎo)”的要求，建立相應(yīng)專業(yè)科技組織對相關(guān)課題進行整合，通過競爭把各單位的力量集中起來，進行任務(wù)分工，攻克科技難題，以提高科技創(chuàng)新水平。最后，應(yīng)建立聯(lián)席會議制度，定期召開由財政部門、發(fā)改委、科技部門及有關(guān)業(yè)務(wù)廳局和科研單位參加的聯(lián)席會議，交流部門年度重點科技工作，研究確定年度科技計劃經(jīng)費配置、重大項目（專項）招標(biāo)等事項。通過加強部門之間科技資源配置的協(xié)調(diào)溝通，整合省、市科技資源，構(gòu)建信息化、現(xiàn)代化的科技信息共享平臺，可以解決部門互不銜接、立項重復(fù)分散的問題，避免低水平重復(fù)建設(shè)，聯(lián)手推動重大科技行動，建立起具有區(qū)域特色、功能完善的新型

13、科技計劃體系。.完善科研項目經(jīng)費使用的監(jiān)管機制。要改變當(dāng)前行政主導(dǎo)課題研究的現(xiàn)狀，就需要由各級科技專家形成專業(yè)組織，在法規(guī)制度的框架內(nèi)專門負責(zé)重大科技項目的評審、評價及監(jiān)督，尤其是對項目執(zhí)行中和項目完成后的評價和監(jiān)督工作。同時，還要建立包括審計、財政、科技、項目承擔(dān)單位主管部門和社會專業(yè)組織在內(nèi)的財政科技項目經(jīng)費監(jiān)督體系，實行科研項目財務(wù)審計和財務(wù)驗收制度，財務(wù)驗收結(jié)論作為申報新項目的重要依據(jù)。在此過程中，對科技資金的審計監(jiān)督也尤為重要。要通過審計，以預(yù)算編報和預(yù)算執(zhí)行為主線，重點檢查科技預(yù)算管理和資金分配使用中的不真實、不合規(guī)、不公開、不透明、項目資金到位滯后、科技成果轉(zhuǎn)化率低等突出問題；以

14、項目申報受理、評審立項、預(yù)算評審為基礎(chǔ)，檢查項目立項審批過程中的不規(guī)范、不公開的行為，促進完善立項程序，加強內(nèi)部管理，促進依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能；以科技項目支出為審計重點，檢查虛假項目、擠占挪用科技資金、資金使用效率不高、國有資產(chǎn)重大損失浪費等突出問題，促進加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。.提高財政科技支出資金的綜合使用效益。首先，應(yīng)嚴(yán)把結(jié)題驗收關(guān)。要把結(jié)題驗收當(dāng)作主管部門的一項重要工作來抓，驗收組比照項目評審組組建方式成立，并由主管部門資助。驗收未通過甚至不配合驗收的，應(yīng)制定相應(yīng)的處罰措施。對按要求完成,并取得良好的經(jīng)濟及社會效益的項目予以獎勵,變以前的申報評獎為科技管理部門選優(yōu)；其

15、次，加強對科技項目績效的評價工作。財政支持的科技項目必須制定明確的績效目標(biāo)，特別是對應(yīng)用型科研項目要結(jié)合財務(wù)審計和財務(wù)驗收，對其執(zhí)行過程與執(zhí)行結(jié)果進行績效評價，以最大限度地發(fā)揮財政科技資金使用效益。頒布科技項目績效考評管理辦法的研究制訂，要從考評項目的確立、考評原則的擬定，考評思路的明確、考評系統(tǒng)的建立、考評主體的界定、考評方法的選擇、考評結(jié)果處理以及考評人才的培養(yǎng)和考評過程中應(yīng)該注意的若干事項等方面予以規(guī)范，有效保證科技項目績效考評的公平性、效率性和權(quán)威性；最后，要打破部門、地區(qū)和行業(yè)界限，借鑒歐美等科技強國“頂層設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)劃”的做法，統(tǒng)一國家級科技計劃的設(shè)置，實行科技資金歸口管理，有效防止因科技資金重復(fù)分散和科技項目邊界不清，影響科技資金使用效益的問題。.改革和完善政府科技資金預(yù)算管理制度。首先，要建立科研項目預(yù)算評審評估制度，從源頭上保證預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。預(yù)算編制包括來源預(yù)算和支出預(yù)算，來源預(yù)算除申請財政經(jīng)費外，有自籌資金來源的，要提供出資證明及其他相關(guān)財務(wù)資料，支出預(yù)算要按照經(jīng)費開支范圍確定的支出科目和不同經(jīng)費來源編列。其次，建議將反映政府科技投入的類級科目設(shè)置為“科技事業(yè)支出”、“科技基