基于湖北荊門(mén)的調(diào)查

1、 基于湖北荊門(mén)的調(diào)查關(guān)鍵詞農(nóng)村稅費(fèi)改革 減免農(nóng)業(yè)稅 農(nóng)村基層組織 縣鄉(xiāng)村體制 中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)自2000年起實(shí)施四年多來(lái)，目前已取得了階段性成效，基本實(shí)現(xiàn)“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的預(yù)期目標(biāo)。 據(jù)權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，減負(fù)幅度一般都在30%以上。今年中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)取消除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在五年內(nèi)逐年降低農(nóng)業(yè)稅率直至取消農(nóng)業(yè)稅。與此同時(shí)，中央和地方財(cái)政加大了對(duì)基層改革轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)預(yù)算安排，中央財(cái)政今年擬安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金396億元，增加91億元。浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)已率先取消了農(nóng)業(yè)稅，湖北、江西、湖南等糧食主產(chǎn)區(qū)將農(nóng)業(yè)稅率

2、由7%降低到了4%。逐步減征農(nóng)業(yè)稅，直至完全取消農(nóng)業(yè)稅，這是一項(xiàng)帶有根本性意義的重大改革措施。它宣告了中國(guó)政府將徹底廢除延續(xù)了幾千年的按田畝、按人頭平均賦稅的封建稅制；標(biāo)志著農(nóng)村居民將徹底告別實(shí)行了幾十年的不公平、不合理的城鄉(xiāng)區(qū)別稅制 。稅制是一項(xiàng)重要的資源配置制度，體現(xiàn)了不同主體之間的利益分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革并不是單純的“費(fèi)改稅”或減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是國(guó)家、集體和農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整，是農(nóng)村*權(quán)力和*權(quán)利的變革和調(diào)整。它在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收的同時(shí)必然會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系、農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式和管理產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。農(nóng)業(yè)稅收在中央和省級(jí)財(cái)政收入的

3、比例不大，減免農(nóng)業(yè)稅收對(duì)中央和省兩級(jí)政府影響較??；工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅收在縣鄉(xiāng)村*組織中的收入中所占比例也不大，減免農(nóng)業(yè)稅對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的基層組織影響也不大；中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)稅收一般占當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)財(cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到7080% ，更是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的主要收入，減免農(nóng)業(yè)稅收對(duì)這些地區(qū)的鄉(xiāng)村組織產(chǎn)生的影響將最大。LoCALHOSt因此，本文將以湖北荊門(mén)為個(gè)案?jìng)?cè)重考察減免農(nóng)業(yè)稅對(duì)中西部農(nóng)村鄉(xiāng)村組織的影響。荊門(mén)市地處湖北省腹地中心，位于美麗富饒的江漢平原北部。素有“地接江漢，門(mén)鎖荊楚”之稱(chēng)，現(xiàn)轄京山、沙洋兩縣和鐘祥市、東寶區(qū)，掇刀區(qū),屈家?guī)X管理區(qū)，總?cè)丝诮?00萬(wàn)

4、，版圖面積萬(wàn)平方公里。其中農(nóng)業(yè)人口210多萬(wàn)，耕地面積近400萬(wàn)畝。荊門(mén)是全國(guó)重要的商品糧、商品棉和優(yōu)質(zhì)雜交油菜生產(chǎn)基地：常年糧食種植面積在400萬(wàn)畝左右，產(chǎn)量20億公斤上下；油料年產(chǎn)量26萬(wàn)噸以上，油菜雙低化率達(dá)100%。糧食一直是荊門(mén)市農(nóng)民收入的主要來(lái)源，全市約有60萬(wàn)勞動(dòng)力直接從事糧食種植。荊門(mén)還是湖北省重要的生豬 、家禽和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，荊門(mén)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的主要收入來(lái)源于農(nóng)民的各種上交款。其中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入的70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、集資、事業(yè)規(guī)費(fèi)等面向農(nóng)民的收費(fèi)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入大體相當(dāng) ；除極少數(shù)有集體企業(yè)的村組外，絕大多數(shù)村組收入全部來(lái)源于

5、村三提、共同生產(chǎn)費(fèi)和其他攤派；農(nóng)民負(fù)擔(dān)最高時(shí)曾有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到過(guò)畝平400元 。2000年，當(dāng)國(guó)務(wù)院在安徽省試點(diǎn)時(shí)，京山縣就作為湖北省的兩個(gè)試點(diǎn)縣之一開(kāi)始了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，全縣合同內(nèi)負(fù)擔(dān)下降%，畝平由元下降到元。與此同時(shí)，荊門(mén)市在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了撤銷(xiāo)管理區(qū)、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、清退編外人員的配套改革。2002年，湖北省作為全國(guó)第二批省級(jí)試點(diǎn)單位，在全省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，荊門(mén)市農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降到了畝平不超過(guò)100元，合村并組、精減村組干部也同時(shí)進(jìn)行。2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深入，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕，荊門(mén)市進(jìn)行了旨在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。2004年，農(nóng)業(yè)稅率降到了4%，荊門(mén)市正在醞

6、釀進(jìn)一步的鄉(xiāng)村綜合配套改革。從荊門(mén)4年來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況來(lái)看，減免農(nóng)業(yè)稅對(duì)工業(yè)不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的主要影響有：一、堵死了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的口子，緩解了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的矛盾，重建了鄉(xiāng)村組織的合法性。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民既要交皇糧國(guó)稅，如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等，又要為鄉(xiāng)村兩級(jí)集體提供積累，如三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費(fèi)等，并且要承擔(dān)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的大部分成本，如為各種達(dá)標(biāo)升級(jí)集資。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織也借收取各種稅費(fèi)的機(jī)會(huì)層層加碼為自己撈取好處，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。如荊門(mén)市1998年僅被市批準(zhǔn)列入合同內(nèi)的負(fù)擔(dān)就有50388萬(wàn)元，達(dá)到畝平147元、人平233元。沉重的負(fù)擔(dān)，引起了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村組

7、織的不滿，激化了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的矛盾，致使涉農(nóng)惡性事件時(shí)有發(fā)生，大大降低了鄉(xiāng)村組織的合法性。農(nóng)村稅費(fèi)改革首先減輕并規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少了鄉(xiāng)村組織搭車(chē)收費(fèi)的機(jī)會(huì)，5年內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅后，更是完全取消了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力。這將從根本上消除鄉(xiāng)村組織在收費(fèi)上同農(nóng)民產(chǎn)生的矛盾，和緩鄉(xiāng)村干部與村民的關(guān)系。二、有助于鄉(xiāng)村干部從繁重的稅收任務(wù)中解放出來(lái)，為鄉(xiāng)村組織轉(zhuǎn)變職能和精減人員創(chuàng)造了條件。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，特別是在1990年代中后期催糧派款要占用鄉(xiāng)村干部的大部分時(shí)間和精力 ，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些機(jī)構(gòu)陷入了養(yǎng)人收費(fèi)、收費(fèi)養(yǎng)人的怪圈。減輕并規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收后，鄉(xiāng)村干部收取農(nóng)業(yè)稅的工作量大大減少。如，荊門(mén)在稅改前特別

8、是1999年前后每年從5月開(kāi)始直到春節(jié)，鄉(xiāng)村所有干部都要將稅收作為第一任務(wù)，有時(shí)還從教師、職工和農(nóng)民中抽人組成征收隊(duì)，但許多村仍要靠借貸完成稅收任務(wù)。2004年，荊門(mén)市農(nóng)業(yè)稅率降到了4%，畝平只有50元左右，而且，給予每畝10元早稻良種補(bǔ)貼、15元中稻良種補(bǔ)貼、30元左右的價(jià)格補(bǔ)貼，許多村在6月夏征時(shí)一個(gè)星期就完成全年80%以上的任務(wù)?？梢灶A(yù)料，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村干部將會(huì)完全從收錢(qián)收糧的事務(wù)中擺脫出來(lái)，使那些純是為收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)和人員失去了存在的理由，為精減這些機(jī)構(gòu)和人員創(chuàng)造了條件；也使那些為農(nóng)民服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員有了更多的精力和時(shí)間為群眾謀利益123下一頁(yè) 、辦好事。三、提高了鄉(xiāng)村

9、改革的緊迫性，逼迫鄉(xiāng)村通過(guò)裁減人員和合并機(jī)構(gòu)來(lái)保運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時(shí)降低了鄉(xiāng)村組織支付改革成本的能力，無(wú)法安置剩余人員。農(nóng)村稅費(fèi)改革前荊門(mén)鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如沙洋縣改革前由農(nóng)民提供的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力僅合同內(nèi)的就有萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅萬(wàn)元、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅萬(wàn)元、屠宰稅萬(wàn)元、教育集資271萬(wàn)元、五項(xiàng)統(tǒng)籌2684萬(wàn)元，占整個(gè)鄉(xiāng)級(jí)可用財(cái)力的85%以上；村級(jí)財(cái)力中的三提有3108萬(wàn)元，占村可用財(cái)力的95%左右。京山縣在改革前由農(nóng)民提供的鄉(xiāng)級(jí)財(cái)力僅合同內(nèi)的就有5476萬(wàn)元，占鄉(xiāng)級(jí)可用財(cái)力的80%以上；村級(jí)財(cái)力中僅村三提就有2190萬(wàn)元，占村可用財(cái)力的90%。農(nóng)村稅費(fèi)改革要逐漸減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，直至完全取消農(nóng)業(yè)稅，而上級(jí)政府

10、的轉(zhuǎn)移支付不可能完全與農(nóng)民負(fù)擔(dān)相等，這必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)力的大幅度的下降。鄉(xiāng)村兩級(jí)只能通過(guò)降低開(kāi)支來(lái)保持收支平衡，而減人、并機(jī)構(gòu)是最好的辦法。荊門(mén)市在村一級(jí)的改革主要是合村并組、精簡(jiǎn)村組干部。如沙洋縣合村11個(gè)、并組259個(gè)、精簡(jiǎn)村組干部2108個(gè)；京山縣合村5個(gè)、并組343個(gè)、精減村組干部1692個(gè)。2004年，全市村均人口已超過(guò)2000人，村均國(guó)土面積已近10平方公里，村干部數(shù)量每村都在3-7人，其村干部的報(bào)酬基本上能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)改革主要有：2000年撤銷(xiāo)了214個(gè)管理區(qū)，2001年通過(guò)合并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)由71個(gè)減為57個(gè)，2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由6個(gè)減為5個(gè)，2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單

11、位由20多個(gè)減為8-10個(gè)；同時(shí)進(jìn)行了清退臨時(shí)工和編外人員、核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和在編人員的工作，所有的臨時(shí)工、編外人員和民辦教師都被辭退。但由于2003年前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)在編人員特別是財(cái)政編制人員時(shí)，都只是采取的提前內(nèi)退和輪崗的辦法，在崗財(cái)政人員名義上每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由200多人減到了100多人，財(cái)政總供養(yǎng)人員實(shí)際上并沒(méi)減少多少，財(cái)政開(kāi)支仍超出稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力。因此，2004年荊門(mén)市準(zhǔn)備貫徹落實(shí)湖北省關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(jiàn)(試行)文件，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)“三辦一所”或“一辦一所”：即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室和財(cái)政所，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員在50-80之間。其他人員全部買(mǎi)斷，與財(cái)政完全

12、脫鉤。買(mǎi)斷就是政府付錢(qián)給被精簡(jiǎn)的人員。按省文件的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一年補(bǔ)償一個(gè)月，平均800元，20年就是萬(wàn)元，再加上社保的追繳，也要萬(wàn)元，加起來(lái)就是3萬(wàn)元一個(gè)人?，F(xiàn)在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50多萬(wàn)干部，如果一半要買(mǎi)斷，就要支付75億元的成本 。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要買(mǎi)斷的人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一半，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事業(yè)單位都拖欠干部職工的工資和集資，在分流人員時(shí)還必須還清債務(wù)，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員要支出的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全省所估算的數(shù)字。如沙洋縣曾在李市鎮(zhèn)試點(diǎn)，李市鎮(zhèn)不計(jì)縣直管部門(mén)派出所、國(guó)土工商稅務(wù)司法等部門(mén)的人員和教師，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的財(cái)政在編人員有201人，其中事業(yè)人員175人、公務(wù)員26人，改革后核定編制為62人，需買(mǎi)

13、斷139人，超過(guò)了總?cè)藬?shù)的三分之二；買(mǎi)斷安置費(fèi)和償還買(mǎi)斷人員的欠款總共需480多萬(wàn)元，人平也超過(guò)3萬(wàn)元。即便鎮(zhèn)將所有閑置的能夠變賣(mài)的資產(chǎn)全部變現(xiàn)、省財(cái)政部門(mén)給每個(gè)分流人員補(bǔ)償4000元并將20042007年一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助提前支付到位，仍缺少300多萬(wàn)元。四、削弱了鄉(xiāng)村組織提供農(nóng)民所需要的公共物品的能力。當(dāng)前，除浙江、福建、江西、湖南等少數(shù)宗族組織仍在發(fā)揮作用的地區(qū)外，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村缺乏內(nèi)生合作能力，需要鄉(xiāng)政府和村委會(huì)等外生型組織來(lái)提供生產(chǎn)生活秩序，尤其是經(jīng)濟(jì)的協(xié)作 。減免農(nóng)業(yè)稅從四個(gè)方面削弱了鄉(xiāng)村組織提供公共物品的能力：一是財(cái)力大幅度下降和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的干部的減少，使鄉(xiāng)村無(wú)錢(qián)辦事

14、無(wú)人辦事。如荊門(mén)市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2003年鄉(xiāng)村事業(yè)單位改革中都將農(nóng)技部門(mén)當(dāng)作精減的重點(diǎn)，致使人員和經(jīng)費(fèi)各減少了80%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了平均精減30%的比例，致使農(nóng)技部門(mén)根本無(wú)錢(qián)辦農(nóng)技報(bào)傳授有關(guān)知識(shí)、無(wú)人下鄉(xiāng)防蟲(chóng)治病，許多農(nóng)田因施肥不當(dāng)和打藥不及時(shí)減產(chǎn)。再如荊門(mén)市取消了所有的村民小組組長(zhǎng)，致使許多地方的小組內(nèi)道路水渠無(wú)人組織維修、農(nóng)田灌溉無(wú)人協(xié)調(diào)。二是鄉(xiāng)村組規(guī)模的擴(kuò)大，不便于干部為村民服務(wù)。鄉(xiāng)村組的規(guī)模適中，才能提高服務(wù)效率。但目前許多地方在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組時(shí)沒(méi)注意這一問(wèn)題。如荊門(mén)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積有220平方公里、人口有5萬(wàn)；村均面積有近10平方公里、人口有2000多；組均面積有平方公里、人口有250多人

15、。村民普遍感到有事找干部不如以前方便。三是不向農(nóng)民收稅和收費(fèi)，使鄉(xiāng)村干部失去了向農(nóng)民服務(wù)的動(dòng)力，將更多的精力投入到招商引資上。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村干部之所以主動(dòng)為農(nóng)民提供一些生產(chǎn)服務(wù)，如在干旱時(shí)主動(dòng)組織村民灌溉，并愿意聽(tīng)村民訴苦為村民解決問(wèn)題，在很大程度上是為了順利收取稅費(fèi)，因?yàn)槭斩惖亩嗌僦苯优c他們的工資報(bào)酬掛鉤。農(nóng)民也常常以拒交和拖欠”雙提款”等稅費(fèi)來(lái)維護(hù)權(quán)益與表達(dá)訴愿。畢竟，農(nóng)民在不存在其他解決矛盾、維護(hù)利益、維持社會(huì)公正和要求公共服務(wù)手段的情況下，或者說(shuō)運(yùn)用國(guó)家所賦予的更為正式的維權(quán)途徑成本太高，而收益卻是一個(gè)十分不明朗的未知數(shù)的情況下，交不交錢(qián)，交多少錢(qián)是他們自己所能夠把握得了的，而且

16、在目前的格局下似乎也是他們所唯一能夠把握得了的 p233。稅改后，鄉(xiāng)村干部不承擔(dān)收稅職責(zé)，由于沒(méi)有利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)村民的要求就會(huì)置之不理。如沙洋縣高陽(yáng)鎮(zhèn)2004年大旱，鎮(zhèn)村干部對(duì)農(nóng)民提出的抗旱要求一直置之不理，直到農(nóng)民到市里上訪，市里作了安排才組織勞力維修渠道和抗旱。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)收入與鄉(xiāng)村兩級(jí)收入無(wú)關(guān)了，鄉(xiāng)村干部會(huì)將主要精力放在招商引資等與他們的利益有直接關(guān)聯(lián)的事上，村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上碰到棘手的事找村干部，村干部很可能不會(huì)理睬，更不用說(shuō)主動(dòng)為村民辦事了。四是不準(zhǔn)鄉(xiāng)村組織對(duì)農(nóng)民使用強(qiáng)制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織勞力和資金提供公共物品的權(quán)威。稅改取消了固定收取共同生產(chǎn)費(fèi)，并要逐漸取消強(qiáng)制性的積累工和義務(wù)工

17、，改用“一事一議”提供諸如水利、道路等村級(jí)公共物品。但由于“一事一議”缺乏可操作性的程序，難以達(dá)成協(xié)議 ；達(dá)成協(xié)議后也缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的措施，無(wú)法制裁少數(shù)不按會(huì)議決定出工和出資的農(nóng)戶。許多地方干脆取消了“一事一議”。如沙洋縣在2003年和2004年就基本上取消了“一事一議”，致使水利和道路無(wú)法維修，一些地方因灌溉問(wèn)題而出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，因減產(chǎn)而造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于少繳的稅費(fèi)。五、提高了黨政干部交叉任職的比例，有助于減少黨政部門(mén)之間的推諉和磨擦，提高行政效率；但也可能不利于對(duì)權(quán)力的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗。在黨政兩個(gè)系統(tǒng)交叉任職、減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，是精簡(jiǎn)干部的重要方法。荊門(mén)市在2002年村委會(huì)和村支部換屆選舉

18、時(shí)就提倡村支書(shū)競(jìng)選村主任，村支委的其他成員競(jìng)選村委會(huì)的其他職務(wù)，有許多村是書(shū)記主任一肩挑；2004年將要進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革也要求：黨委書(shū)記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，2名黨委副書(shū)記，一個(gè)擔(dān)任人大主席一個(gè)兼任紀(jì)委書(shū)記，23名黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，23名黨委委員兼任人武部長(zhǎng)等職務(wù)。兼職特別是黨政一把手兼職在減少人員和降低成本的同時(shí)可消除長(zhǎng)期存在的村委會(huì)和村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，提高行政效率。但兼職特別是黨政一把手的兼職也可能造成權(quán)力過(guò)于集中，對(duì)權(quán)力失去制約，成為腐敗的溫床。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的分工常常是一個(gè)主管決策、一個(gè)主管執(zhí)行，黨委書(shū)記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的分工常常是一個(gè)管人、一個(gè)管錢(qián)，二者互相配合

19、也互相制約；村兩委和書(shū)記主任的關(guān)系也類(lèi)似。如果決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，特別是用人權(quán)和開(kāi)支權(quán)都集中在一人手中，就很難對(duì)其監(jiān)督。如沙洋縣書(shū)記主任一肩挑的村財(cái)務(wù)透明度普遍低于書(shū)記主任分設(shè)的村。六、加強(qiáng)了縣對(duì)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對(duì)村的控制，有利于中央政令暢通和法制的統(tǒng)一，但也可能使鄉(xiāng)村兩級(jí)組織自我活動(dòng)空間減少，不利于村民自治和基層民主建設(shè)。隨著農(nóng)業(yè)稅率的降低直至取消，自上而下的轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)村兩級(jí)組織收入中的分量將越來(lái)越重，有利于自上而下的監(jiān)督和控制，以財(cái)政控制行政、用數(shù)目字管理國(guó)家，是以商業(yè)作基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)的特征 ；中央通過(guò)財(cái)政上的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，上級(jí)政府通過(guò)對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，維持對(duì)下級(jí)的支配權(quán)，也是現(xiàn)

20、代發(fā)達(dá)國(guó)家的通常做法。但如果沒(méi)有相應(yīng)的民主制度配合，在轉(zhuǎn)移支付成為鄉(xiāng)村兩級(jí)組織的可支配財(cái)力的主要來(lái)源時(shí)，鄉(xiāng)村就會(huì)完全喪失自主權(quán)和獨(dú)立性，鄉(xiāng)村干部就會(huì)完全變成唯上而不愿為民服務(wù)的官僚，與推進(jìn)村民自治和加強(qiáng)基層民主建設(shè)的要求背道而馳。如，荊門(mén)市在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了各村的會(huì)計(jì)，實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，村干部的工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定，村干部基本上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村的執(zhí)行人，很少過(guò)問(wèn)村內(nèi)的公益事業(yè)?？傊瑴p免農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村組織的影響有積極的也有消極的，就整體來(lái)說(shuō)，積極的大于消極的，但如不消除消極影響，就有可能達(dá)不到增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的目的。因此，我們必須通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)防范其消極影響?，F(xiàn)階段，可從以

21、下幾個(gè)方面入手：一、弱化農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策功能，去掉其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，取消其財(cái)政，使其成為縣政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。這里的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指在農(nóng)村稅費(fèi)改革前其財(cái)力主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)或稅改后只能靠轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其由政權(quán)變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)就是不設(shè)人大、政協(xié)，實(shí)行黨政兼職，由縣政府直接任命和監(jiān)督管理，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政。許多人持這一主張，徐勇和賀雪峰作過(guò)比較詳細(xì)論述 。其要點(diǎn)如下：一歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)一直沒(méi)設(shè)政權(quán)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不完備，公安、國(guó)土、教育、工商、稅務(wù)、司法等都由縣直管；二農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺少工商業(yè)支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有限剩余無(wú)法滿足作為一級(jí)政權(quán)的需求，其財(cái)政不可能自負(fù)盈虧；三鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大人數(shù)少、無(wú)常設(shè)機(jī)構(gòu)，不可能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選又可能導(dǎo)致黑金*。二、提高村級(jí)組織提供公共物品的能力。首先要完善村民自治制度，維護(hù)村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的權(quán)威。村民大會(huì)在不違背國(guó)家法律的基本原則的情況下，應(yīng)該有權(quán)做出強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)沒(méi)有正當(dāng)理