城市化進(jìn)程中的村民自治：治理困境及其出路

1、城市化進(jìn)程中的村民自治：治理困境及其出路城市化是現(xiàn)代化的必然要求。城市化進(jìn)程對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展其正相關(guān)性早已為人們所充分認(rèn)識(shí)。但城市化進(jìn)程也猶如一把雙刃劍，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了一定程度的負(fù)面效應(yīng)，這一點(diǎn)卻少有人予以關(guān)注。本文從村民自治角度對(duì)城市化進(jìn)程中所造成的“治理困境予以分析，希望能引起進(jìn)一步討論。一、城市化：破解“三農(nóng)問(wèn)題的有效途徑“三農(nóng)問(wèn)題的核心或說(shuō)本質(zhì)，是農(nóng)民問(wèn)題。而農(nóng)民問(wèn)題的根本問(wèn)題又是農(nóng)民數(shù)量過(guò)多而導(dǎo)致的人地矛盾、增收緩慢、素質(zhì)難以進(jìn)步等問(wèn)題。因此解決農(nóng)民問(wèn)題，根本出路在于減少農(nóng)民。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民，只有農(nóng)民的小康，才有全國(guó)的小康。而減少農(nóng)民就必須大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，將

2、大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。第一，農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移緩解了過(guò)量人口對(duì)土地的壓力。土地是農(nóng)民的根本生存資源，是農(nóng)民的“命根子。但土地是有限的，而人口和勞動(dòng)力卻會(huì)無(wú)限增加，從而使土地相對(duì)逐漸減少。當(dāng)土地減少到無(wú)法維持農(nóng)民的根本生存保障所需時(shí)，將勢(shì)必引發(fā)社會(huì)的矛盾與動(dòng)亂。在古代中國(guó)，由于重農(nóng)抑商，且土地占有不平等，因此人地矛盾也經(jīng)常出現(xiàn)，但那時(shí)尚可以通過(guò)發(fā)動(dòng)一次次的對(duì)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)，一方面是爭(zhēng)奪土地，另一方面是讓?xiě)?zhàn)爭(zhēng)造成大量人員傷亡來(lái)緩解人地矛盾。而在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是像我國(guó)這樣的后發(fā)型現(xiàn)代化國(guó)家來(lái)說(shuō)，既不能通過(guò)內(nèi)戰(zhàn)，也不能通過(guò)對(duì)外領(lǐng)土擴(kuò)張來(lái)解決這一矛盾。唯有將農(nóng)民適度而有序地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)才是可行的方法。第二，城市

3、化本身有利于增加農(nóng)民收入。城市化在緩解農(nóng)村人多地少矛盾，緩解社會(huì)壓力的同時(shí)，由于農(nóng)村人均占有土地面積的增加，同時(shí)由于城鎮(zhèn)居民增多而對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的大量需求，使得農(nóng)民耕種田地的效益也大為增加，收入大大進(jìn)步；另一方面，城市化過(guò)程中將要大力增加城鎮(zhèn)根底設(shè)施建立和開(kāi)展較為完善而良好的效勞行業(yè)，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商也是增加其收入的一條重要渠道。第三，城市化有利于進(jìn)步農(nóng)民自身素質(zhì)。制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開(kāi)展的因素，除了人多地少、資本缺乏以外，還與農(nóng)民自身素質(zhì)較低有關(guān)。在安土重遷的“鄉(xiāng)土中國(guó)，農(nóng)民的知識(shí)和經(jīng)歷，是靠祖祖輩輩傳下來(lái)的，也是理論證明可以世世代代相用的，用不著也不必要學(xué)更多的知識(shí)。而在現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)代化的客觀

4、需要暴露了農(nóng)民素質(zhì)低下的問(wèn)題。但城鄉(xiāng)二元體制將廣闊農(nóng)民限制在狹小的農(nóng)村地域，農(nóng)民無(wú)法分享城市文明的成果，城鄉(xiāng)文明也呈二元狀態(tài)。城市是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物和集中表達(dá)者。農(nóng)民自身素質(zhì)的進(jìn)步，必須走出農(nóng)村進(jìn)入城市。城市化使大量農(nóng)民進(jìn)城，他們?cè)诔鞘兄虚_(kāi)闊了視野，增長(zhǎng)了見(jiàn)識(shí)，更新了觀念，學(xué)會(huì)了運(yùn)用市場(chǎng)知識(shí)，從而進(jìn)步了自身素質(zhì)。因此，城市化是解決“三農(nóng)問(wèn)題的根本，這也是興旺國(guó)家所走的一條普適性道路。但興旺國(guó)家的歷史，是工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的“三者合一、同步進(jìn)展的。而我國(guó)由于特殊國(guó)情，走的是先工業(yè)化、后城市化、現(xiàn)代化道路，城市化滯后于工業(yè)化進(jìn)程。特別是在20世紀(jì)5080年代末，為我國(guó)典型的外延型工業(yè)化階段，即工

5、業(yè)化主要以規(guī)模擴(kuò)張的方式進(jìn)展，這是最有利于城市化進(jìn)程的時(shí)期。但當(dāng)時(shí)由于實(shí)行人為地抑制城市化政策，放棄了這個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化的良機(jī)。而進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越來(lái)越依靠科技進(jìn)步，技術(shù)排斥勞動(dòng)力的現(xiàn)象開(kāi)場(chǎng)普遍發(fā)生，對(duì)城市化明顯不利。1因此當(dāng)我們意識(shí)到城市化的重要性時(shí)，已經(jīng)錯(cuò)過(guò)了城市化的最好時(shí)機(jī)。這直接的影響便是到目前為止，我國(guó)的城市化程度也只有30多，離世界城市化平均程度的50還低得多，距一些興旺國(guó)家的80以上的城市化率更是相去甚遠(yuǎn)。但從另一個(gè)方面看，這又是當(dāng)前我國(guó)城市化的有利時(shí)期。因?yàn)榘凑粘鞘谢囊话阋?guī)律，城市化程度在3070時(shí)期是城市化加快開(kāi)展時(shí)期，一個(gè)國(guó)家的城市化程度在到達(dá)70

6、左右才能根本穩(wěn)定。2因此可以預(yù)見(jiàn)，將來(lái)20年，將是我國(guó)城市化加快開(kāi)展時(shí)期。這一時(shí)期，將有大量的農(nóng)民“洗腳上岸，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。二、三種城市化途徑及鄉(xiāng)村治理困境的凸顯無(wú)論是當(dāng)前還是今后，我國(guó)的城市化都存在三種重要途徑。一是城郊農(nóng)村隨著城市本身的持續(xù)向外擴(kuò)張而被納入到城市區(qū)域，成為城市的一局部。在這個(gè)過(guò)程中，大的中心城市周圍出現(xiàn)假設(shè)干新興中小城市，在中小城市周圍又形成眾多的小城鎮(zhèn)，從而形成特定區(qū)域的城市群、城市帶和城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。在這一過(guò)程中，城郊農(nóng)民自然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。二是一些沿海興旺地區(qū)農(nóng)村依靠自身優(yōu)勢(shì)地位和條件，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展過(guò)程中成長(zhǎng)為現(xiàn)代農(nóng)村小城鎮(zhèn)，繼而不斷有外來(lái)人口流入而開(kāi)展成為小城市、中等城

7、市乃至大城市，如深圳、張家港那樣。三是隨著戶籍制度的改革，本來(lái)在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民不再回到農(nóng)村，而是直接轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。同時(shí)農(nóng)村中一局部經(jīng)濟(jì)條件較好或有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民也會(huì)隨著進(jìn)城條件的放寬和環(huán)境的改善而流出農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民。這三種途徑以各自的方式加快了城市化進(jìn)程，將農(nóng)民大量地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，無(wú)論是對(duì)農(nóng)村還是對(duì)城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，都是一種“雙贏的結(jié)果。城市化與村民自治也不是對(duì)立的。但對(duì)于城市化進(jìn)程來(lái)說(shuō)，又確實(shí)對(duì)村民自治產(chǎn)生了相當(dāng)程度的不利影響，即城市化進(jìn)程在某種程度上凸顯了村民自治的困境。這要結(jié)合城市化的三種途徑分別分析。第一，城郊農(nóng)村在城市化進(jìn)程中，大量農(nóng)民失去土地，引發(fā)農(nóng)村治理危機(jī)。在城市化

8、過(guò)程中，由于城市本身的擴(kuò)張，城區(qū)面積的向外拓展，在道路交通、房屋建筑等根底設(shè)施建立及商業(yè)開(kāi)發(fā)中，勢(shì)必要向城郊農(nóng)民征用土地。這需要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)展必要的補(bǔ)償。但在實(shí)際操作中，農(nóng)民的土地被征用后，并未得到補(bǔ)償或是補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低或是補(bǔ)償不到位等現(xiàn)象普遍存在，已成為城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)令人嚴(yán)重關(guān)注的問(wèn)題。據(jù)專家估計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。而按目前城市化和根底設(shè)施建立的速度，我國(guó)今后每年建立用地需要250萬(wàn)畝到300萬(wàn)畝，假如按城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250萬(wàn)到300萬(wàn)的農(nóng)民失地。3對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定：對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)，按前三年農(nóng)業(yè)的平

9、均產(chǎn)值來(lái)計(jì)算。但由于近年來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)“賣難，按法定標(biāo)準(zhǔn)算出來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)顯然太低，根本無(wú)法解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。但即便如此，一些地方還在打農(nóng)民的主意，連非常低廉的法定補(bǔ)償也不兌現(xiàn)。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，襄荊高速公路荊州段給農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)是5000元/畝，僅為法定最低標(biāo)準(zhǔn)的一成。4農(nóng)民失去了土地這一賴以生存的根本生活資料，將來(lái)的生活便失去了保障。即便被劃入城區(qū)成了城鎮(zhèn)居民，也由于主客觀原因難以找到就業(yè)崗位，從而出現(xiàn)了許多“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、辦廠無(wú)錢的“三無(wú)游民，有的甚至連住所也失去，居無(wú)定所。這樣的境遇，農(nóng)民又如何提起熱心來(lái)關(guān)心和參與村民自治這一農(nóng)村的民主形式和制度安排？況且目

10、前的征地過(guò)程中，政府成為主角，村民委員會(huì)無(wú)法表達(dá)出“誰(shuí)受權(quán)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)這一政治學(xué)的根本公理，無(wú)法解決城郊農(nóng)民最為緊要的利益問(wèn)題，在村民看來(lái)，自治也沒(méi)什么用，從而將諸如村委會(huì)選舉之類的事視為“爛事。更為嚴(yán)重的是，一些村干部利用城市化引發(fā)的土地升值動(dòng)村集體土地的“歪腦筋，為自家大量批地，直接把集體土地變?yōu)樽约意n票；個(gè)別村干部利用職務(wù)之便，通過(guò)批租土地從中牟利。因此群眾意見(jiàn)很大，干群關(guān)系緊張。5村干部由于既不能解決村民迫切需要解決的問(wèn)題一局部村干部本身又不廉潔，因此在村中說(shuō)話挺不直腰桿，從而增加了治理的難度。第二，一些外來(lái)人口大量涌入的村莊，由于不能解決外來(lái)人口參與村民自治的問(wèn)題，影響村莊和社會(huì)的穩(wěn)定。

11、一些興旺地區(qū)或資源較好的村莊，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興旺，經(jīng)濟(jì)效益好，對(duì)勞動(dòng)力的需求吸引了大量的外來(lái)人口，如深圳市坣崗村1992年以后，每年外來(lái)人口達(dá)3萬(wàn)多人，是本村人口的20多倍6，中山市西山村戶籍人口734人，外來(lái)人口約4000人，是本村的5倍多7。這些村成為“超級(jí)村莊。這樣的村莊往往是現(xiàn)代城鎮(zhèn)的雛形。根據(jù)?村組法?規(guī)定，只有本村村民才能參與諸如村委會(huì)選舉等村級(jí)事務(wù)。而是否為本村村民，一般以戶籍界定。這樣，大量的外來(lái)人口由于身在外地，既不便也不愿再參與原村級(jí)事務(wù)，又因?yàn)閼艏辉谛略诖迩f而不能參與新在村莊事務(wù)管理，但又要遵守所在村莊的村民自治章程。因此他們會(huì)沒(méi)有歸屬感，產(chǎn)生過(guò)客心理而不是主人心理，被歧

12、視感強(qiáng)烈。假如其利益和意見(jiàn)缺乏制度化的表達(dá)渠道或工作上不如意，就往往會(huì)采取極端方式，從而留下社會(huì)穩(wěn)定的隱患。而這些村莊為了維護(hù)治安，不得不投入大量的人力物力，如中山市西山村治安投入每年需30萬(wàn)元8。這是當(dāng)前的村民自治必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。第三，一些村子由于農(nóng)民流出轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，使得鄉(xiāng)村“無(wú)精英化嚴(yán)重，影響村民自治成效。近年來(lái)各地由于戶籍制度改革力度的加大，使得一些本來(lái)就在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商但只是由于戶口問(wèn)題一直未能成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民直接轉(zhuǎn)化為了城鎮(zhèn)居民；或者是農(nóng)村中一些經(jīng)濟(jì)條件較好、有文化、懂經(jīng)營(yíng)、有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民也開(kāi)場(chǎng)走出鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)落戶，成為城鎮(zhèn)居民。這些農(nóng)民總的說(shuō)來(lái)，無(wú)論是在才能還是素質(zhì)上都要

13、高于留守在村中的村民，可謂是“鄉(xiāng)村精英。近年來(lái)由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、收入低、土地效益差，農(nóng)村中難以留住這些精英。這些精英憑其本領(lǐng)，在城鎮(zhèn)中務(wù)工經(jīng)商的收入一般說(shuō)來(lái)要比在農(nóng)村務(wù)農(nóng)、守著那一畝幾分地要高得多，成為留守村莊村民們羨慕的對(duì)象，起了一種示范的作用，帶動(dòng)了更多的村民也愿意到城鎮(zhèn)中一試身手或碰碰運(yùn)氣。這些流出村莊的村民們，即使是那些還未成為城鎮(zhèn)居民但經(jīng)常在外的人員已對(duì)原村務(wù)“不感冒。如在對(duì)武漢市農(nóng)民工的問(wèn)卷調(diào)查顯示，405的認(rèn)為對(duì)當(dāng)村干部“無(wú)所謂，明確表示不想當(dāng)?shù)恼?869，對(duì)家鄉(xiāng)最近的村委會(huì)選舉有795的表示沒(méi)有參加10。而那些在城鎮(zhèn)中扎根下來(lái)成為城鎮(zhèn)居民了的農(nóng)民更是永久地退出了原村級(jí)事務(wù)。這導(dǎo)致

14、了當(dāng)前一些農(nóng)村出現(xiàn)了程度不同的“無(wú)精英化現(xiàn)象。在有些地方，年輕的和有文化的人幾乎都流出鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的主要是老人、婦女和孩子，從而被戲稱為“386061部隊(duì)。如溫銳等人在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，福建省山區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)有12000勞動(dòng)力，其中8000多青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，留在農(nóng)村中種地的多是婦女、老人11?！叭ゾ⒒说拇迩f引發(fā)的直接后果便是無(wú)能人治村。一些村子連選一個(gè)滿意的當(dāng)家人都難，只能是“矮子中選高子。由于鄉(xiāng)村無(wú)精英，既不能管好村子，更不能使村子致富，甚至連原有的程度也難以維持，不少村子成了無(wú)錢辦事、無(wú)人理事、無(wú)“法管事的“空殼村，日漸衰落。三、城市化進(jìn)程中村民自治的出路無(wú)論是整個(gè)社會(huì)開(kāi)展的需要還是農(nóng)民

15、自身的內(nèi)在開(kāi)展與要求來(lái)說(shuō)，城市化都是一個(gè)符合現(xiàn)實(shí)的選擇，一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從根本上說(shuō)，城市化與村民自治并不存在必然的矛盾。但不可否認(rèn)的是，城市化進(jìn)程又確實(shí)對(duì)村民自治產(chǎn)生了不利的影響，這是不能不重視的。探究如何在城市化進(jìn)程中村民自治的出路，那么不僅對(duì)村民自治本身，而且對(duì)于城市化進(jìn)程都有重要意義。一國(guó)家要從宏觀上重視和解決失地農(nóng)民問(wèn)題，為村民自治營(yíng)造穩(wěn)定氣氛和環(huán)境。村民自治或說(shuō)整個(gè)“三農(nóng)問(wèn)題，并不能僅僅從內(nèi)部可以自我解決，它本身可以解決的內(nèi)容很少。從系統(tǒng)論觀點(diǎn)來(lái)看，它直接依賴于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)和環(huán)境。就國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)前尤為需要的是國(guó)家要從戰(zhàn)略上高度重視并實(shí)在解決城市化進(jìn)程中的農(nóng)民失地帶來(lái)的系列嚴(yán)重

16、問(wèn)題，為村民自治提供穩(wěn)定的社會(huì)氣氛和環(huán)境。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)和比擬地來(lái)說(shuō)，隨著城市化進(jìn)程的加快，一局部農(nóng)民失去土地是必然的，可以說(shuō)，沒(méi)有農(nóng)民的失地，就沒(méi)有城市化，也就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化。但農(nóng)民失地后引發(fā)的嚴(yán)重后果需要各級(jí)政府認(rèn)真對(duì)待并著力解決。當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)著力解決的有以下幾個(gè)方面問(wèn)題：轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.1失地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題在方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民的就業(yè)安置是不成為問(wèn)題的。國(guó)家可以直接通過(guò)行政手段把農(nóng)民安排進(jìn)國(guó)營(yíng)企業(yè)單位，由農(nóng)民直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣と顺蔀槌擎?zhèn)居民。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)用工方式已經(jīng)市場(chǎng)化，國(guó)家已不能再?gòu)?qiáng)行進(jìn)展人員安插，加之農(nóng)民總體上文化素質(zhì)低、技能差，因此對(duì)失地農(nóng)民的安置就成了擺在各級(jí)政

17、府面前的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題。這就需要探究從農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的方式尋求自主謀業(yè)之道。對(duì)此各級(jí)政府應(yīng)做的就是從宏觀上為農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)謀業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境。當(dāng)前最重要的就是取消對(duì)農(nóng)民的身份性歧視，撤除對(duì)農(nóng)民的就業(yè)壁壘；同時(shí)根據(jù)城市的市場(chǎng)需求狀況，有針對(duì)性地優(yōu)先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)展就業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)步農(nóng)民的就業(yè)技能，并廣開(kāi)就業(yè)渠道，如組織對(duì)外勞務(wù)輸出等。2失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題當(dāng)前對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償大多是一次性的貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)低且常不到位。就算能及時(shí)到位，由于失地農(nóng)民失去土地以后，根本的本來(lái)可以自給的油、米、菜等都要依靠過(guò)少的補(bǔ)償費(fèi)解決，在沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源的情況下，并不能維持多久，“坐吃山空，一兩年后的生活都會(huì)成問(wèn)題。而假

18、如農(nóng)民既因?yàn)楫?dāng)前生活成問(wèn)題，將來(lái)又不可預(yù)期時(shí)，那么會(huì)產(chǎn)生與政府對(duì)立情緒，政府今后的征地工作將難以開(kāi)展。而且對(duì)當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定也是非常不利的，從而正如亨廷頓所言：“農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。12因此政府要從制度上、政策上加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題的解決。失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，主要涉及的是保障基金的來(lái)源。由于農(nóng)民的收入低，土地補(bǔ)償費(fèi)本身少，尚缺乏以較長(zhǎng)時(shí)間維持根本生活，因此農(nóng)民自發(fā)的解決社會(huì)保障基金是非常困難的。就社會(huì)保障的應(yīng)有之意13，國(guó)家應(yīng)是責(zé)任主體，因此在失地農(nóng)民的社會(huì)保障上，應(yīng)以國(guó)家財(cái)政支出為主。這就需要改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元體制，將農(nóng)民特別是失地

19、農(nóng)民也納入社會(huì)保障體系；另一個(gè)重要來(lái)源是土地出讓收益，即政府從土地征用中得到了宏大收益，應(yīng)把其中一局部拿出來(lái)作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。二改變征地方式，由政府行政命令方式轉(zhuǎn)為以市場(chǎng)為主，增強(qiáng)農(nóng)民及村民自治組織在征地中的會(huì)談地位。當(dāng)前失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，主要是政府成為征地主體。由于政府行為具有強(qiáng)迫性，農(nóng)民一方必然處于弱勢(shì)地位，不可能與政府進(jìn)展討價(jià)還價(jià)。總的說(shuō)來(lái)，這是政府與農(nóng)民爭(zhēng)奪利益的問(wèn)題，這也是政府行為不標(biāo)準(zhǔn)的表現(xiàn)。在今后的征地工作中，政府要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地與商業(yè)性用地，針對(duì)不同用地采取不同征地方式。公益性用地如水利、交通、國(guó)防等一般不能用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，而即使是此類公益性用地，也不能用行政命

20、令方式征用，而應(yīng)主要采用說(shuō)服教育，并以土地價(jià)格為根底，以相當(dāng)補(bǔ)償為原那么，進(jìn)步征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)。除特殊的公益性征地外，其余經(jīng)營(yíng)性用地那么要通過(guò)市場(chǎng)獲得價(jià)格，由市場(chǎng)決定土地補(bǔ)償費(fèi)，由用地單位和農(nóng)民及村民自治組織代表村集體自行會(huì)談協(xié)商。在這一過(guò)程中，就是有矛盾、有沖突，農(nóng)民也不至于直接針對(duì)政府。而政府在其中只需做好“裁判員作用。同時(shí)，作為村民自治組織，在征地中損害到村民集體利益的，村民委員會(huì)要站在集體立場(chǎng)，實(shí)在維護(hù)集體和村民利益，尤其不能損公肥私。并且村委會(huì)干部應(yīng)從村集體和村民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，掌管好、使用好征用農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償費(fèi)，將其主要用于為全體村民謀福利上，而不能圖一時(shí)爽快，將補(bǔ)償費(fèi)一次分掉

21、而不顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)。更不能違法犯罪，貪污、挪用村集體所得款項(xiàng)。正如一些農(nóng)民所擔(dān)憂的：“村里把地賣了，假如能為村民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)著想，把收到的錢都用于在為村民謀福利上，我們少分一點(diǎn)甚至一點(diǎn)也分不到，都說(shuō)得過(guò)去；但是，賣我們命根子錢都落入個(gè)人腰包，那我們就慘了。14三對(duì)外來(lái)人口大量流入的村莊，要給予外來(lái)人口一定程度的決策、管理、監(jiān)視及經(jīng)濟(jì)利益的分配權(quán)利。外來(lái)人口大量流入的“超級(jí)村莊，要認(rèn)識(shí)到外來(lái)人口的流入雖然會(huì)帶來(lái)一些社會(huì)秩序的失范現(xiàn)象，但這是社會(huì)開(kāi)展中的問(wèn)題，是管理上的問(wèn)題。外來(lái)人口的流入，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展起到了積極地促進(jìn)作用，正如曾任廣東省委書(shū)記的林假設(shè)所說(shuō)：“沒(méi)有民工就沒(méi)有廣東的繁榮，該省委一位負(fù)責(zé)人也

22、說(shuō)：“外來(lái)妹、打工仔對(duì)促進(jìn)廣東經(jīng)濟(jì)開(kāi)展所做出的奉獻(xiàn)應(yīng)該被載入史冊(cè)。15從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，外來(lái)人口流入村莊，也是對(duì)傳統(tǒng)村莊向現(xiàn)代村莊的轉(zhuǎn)型、甚至向城鎮(zhèn)化開(kāi)展提供了大好機(jī)遇。因此各級(jí)政府在對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)管理的同時(shí)，流入村莊也應(yīng)該從政治上、經(jīng)濟(jì)上給予其一定的權(quán)利，并且心理上承受他們，讓他們有歸屬感。當(dāng)前可以考慮“戶籍不在當(dāng)?shù)氐某Ｗ⊥鈦?lái)人口，可以派代表參加工作或居住地有關(guān)公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)視16，對(duì)于在居住地工作或居住超過(guò)一定年限的且遵守國(guó)家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)卮迕褡灾握鲁痰模梢陨暾?qǐng)參加居住地戶籍成為村民，享受與居住地村民同等的政治及經(jīng)濟(jì)待遇。當(dāng)然，這涉及到我國(guó)戶籍制度的進(jìn)一步改革及?村組法?有關(guān)條文的修

23、訂。四積極探究多種方式解決農(nóng)村精英缺失問(wèn)題針對(duì)當(dāng)前一些地方村莊精英流出嚴(yán)重，使得村里缺乏活力的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了村民自治的開(kāi)展前景，因此，應(yīng)積極探究多種形式解決這一問(wèn)題。1合村并組。合村并組的目的與價(jià)值在于一方面由于稅費(fèi)改革取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出困難，通過(guò)合村并組減少了村干部職數(shù)，也就減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在給付村干部工資上的支出，同時(shí)也由于村干部職數(shù)的減少，使得村干部的收入有所增加，進(jìn)步了村干部的工作積極性；另一方面，通過(guò)強(qiáng)村、強(qiáng)組合并弱村、弱組，讓強(qiáng)村、強(qiáng)組的干部治理弱村、弱組，解決了弱村、弱組無(wú)能人治理的問(wèn)題，從而帶動(dòng)弱村、弱組的開(kāi)展，有利于弱村、弱組走出治理困境。但合村并組存在的問(wèn)題是，只有合并的村、組是鄰近的，村、組之間村民由于較為熟悉、利益關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、辦事方便等才有本質(zhì)意義。因此不是相鄰的村、組一般不宜合并，否那么合并的初衷只會(huì)適得其反，陷入新的治理困境。但目前來(lái)看，村莊精英流出嚴(yán)重又表現(xiàn)為