公共政策理論基礎(chǔ)研究的進(jìn)展

1、公共政策理論根底研究的進(jìn)展“對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家來講，公共政策的研究既是挑戰(zhàn)，又會(huì)遭受挫折。不僅公共政策的制定過程而且其結(jié)果均不符合人們的期望(Daniel.Brley,1989)。Adas(1896)認(rèn)為“國(guó)家干預(yù)的后果是既解放又束縛，既創(chuàng)造又消滅。對(duì)政府適當(dāng)行為或者說公共政策理論根底的研究自亞當(dāng).斯密以來，圍繞著政府與市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)展了無數(shù)的討論。每當(dāng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨變之后，這一論題都被提出來重新討論一番，遺憾的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)家至今仍然沒有獲得一致的看法。目前對(duì)政府適當(dāng)行為研究的理論可以分為三種，即親善市場(chǎng)論、國(guó)家推動(dòng)開展論與市場(chǎng)增進(jìn)論。市場(chǎng)親善論是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下公共政策的根底，政府定位于對(duì)市場(chǎng)協(xié)調(diào)

2、失靈的彌補(bǔ)，強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)的根底地位。國(guó)家推動(dòng)開展論那么對(duì)市場(chǎng)機(jī)制解決協(xié)調(diào)失靈的前景甚為悲觀，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的普遍性，認(rèn)為市場(chǎng)應(yīng)該在很大程度上為政府所干預(yù)和引導(dǎo)。上述兩種理論將政府和市場(chǎng)看作替代品。Aki,urdk,andkazaki(1998)那么堅(jiān)持市場(chǎng)增進(jìn)論的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府政策的職能在于促進(jìn)或補(bǔ)充民間部門的協(xié)調(diào)功能，而不是將政府和市場(chǎng)僅僅視為互相排擠的替代物。這些理論都是基于特殊經(jīng)濟(jì)的經(jīng)歷根底上得到的一般性結(jié)論，對(duì)于不同的體制有著特定的價(jià)值，是一種針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)制度的橫截面研究。假如納入制度變遷的框架，三種理論那么描繪了政府在制度變遷中的角色變化：國(guó)家推動(dòng)開展論適用于制度變遷的初期，政府首先構(gòu)

3、造出一個(gè)市場(chǎng)的根本框架；然后政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹亲o(hù)民間部門的協(xié)調(diào)開展；民間部門足夠興隆，亦即市場(chǎng)發(fā)育相當(dāng)成熟之后，政府開場(chǎng)退居幕后，為市場(chǎng)失靈拾遺補(bǔ)缺。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)家設(shè)定的一種理想的途徑。隱含的假設(shè)是制度變遷具有確定性和可預(yù)見性，本質(zhì)上是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)努力回歸主流經(jīng)濟(jì)學(xué)陣營(yíng)的一種反映。但是制度變遷具有迂回性，政府身份緩釋的假定至少在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中是不成立的。正如atthes1986所言“制度變遷具有復(fù)雜性和結(jié)果的不可預(yù)知性，這些主要特征導(dǎo)致它具有最終目的的隨機(jī)性。制度變遷具有周期性，它會(huì)經(jīng)歷制度僵滯制度創(chuàng)新制度平衡制度僵滯的過程程虹，2000，與此相對(duì)應(yīng)的是政府財(cái)政壓力的周期波動(dòng)。這一特征在中國(guó)二十多年的

4、改革進(jìn)程中表達(dá)的特別明顯。此為其一。其二，這些理論是對(duì)政府行為進(jìn)展的標(biāo)準(zhǔn)分析，也就是說政府應(yīng)該怎么做。經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)上是一門解釋的學(xué)問，現(xiàn)實(shí)既為經(jīng)濟(jì)解釋提供了實(shí)驗(yàn)的時(shí)機(jī)，也決定了經(jīng)濟(jì)解釋相對(duì)的適應(yīng)性。對(duì)公共政策理論根底的討論假如納入了標(biāo)準(zhǔn)分析的范疇，就在一定程度上違犯了經(jīng)濟(jì)解釋的初衷，而脫離了現(xiàn)實(shí)的制度框架的討論便會(huì)變得毫無根基。因此,對(duì)公共政策理論根底的討論的一般思路是:在制度框架內(nèi)對(duì)政府行為的經(jīng)濟(jì)解釋。選擇不同的制度框架，推演出不同的政策含義，既可以減少經(jīng)濟(jì)學(xué)者總是試圖將各種特殊性判斷提煉為普適性結(jié)論的企圖引發(fā)的爭(zhēng)論，又可以防止經(jīng)濟(jì)學(xué)家欲指點(diǎn)整個(gè)世界而無人喝彩的為難。由于制度變遷是公共政策的存

5、在緣由Daniel.Brley,1989，因此對(duì)周期性制度變遷中，特別是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府行為的研究，就應(yīng)該立足于對(duì)引起制度變遷最重要變量的研究。窮那么思變，財(cái)政決定改革的起因和途徑。因此，將研究鎖定在財(cái)政壓力周期變動(dòng)的框架內(nèi)，對(duì)政府行為目的的討論是適宜的。從財(cái)政的視角研究政府的行為，可以洞悉公共政策的理論基矗但主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)此的討論極少。只有少數(shù)的幾個(gè)人對(duì)此有過闡述。熊彼特1954認(rèn)為，從國(guó)家財(cái)政入手的研究方法，在用于研究社會(huì)開展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)，效果尤為顯著。在社會(huì)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，現(xiàn)存的形式相繼殞滅，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问?。社?huì)的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財(cái)政政策的危機(jī)。財(cái)政體制與現(xiàn)代國(guó)家制度有著密不可分的聯(lián)絡(luò)，財(cái)

6、政不僅有助于國(guó)家的誕生，還有助于其開展。這不僅是因?yàn)橹С謬?guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國(guó)家借助財(cái)政可以日益擴(kuò)大其管轄權(quán)，并把其意志逐漸浸透到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。因此，一旦稅收成為事實(shí)，它就好似一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而改變社會(huì)構(gòu)造。Hiks1969的研究可以看作是對(duì)熊彼特觀點(diǎn)的一種注解。他認(rèn)為財(cái)政壓力是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在歐洲的形成，亦即民族國(guó)家興起的最主要?jiǎng)右?。其中的邏輯為：君主們需要大筆金錢去支付戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用，國(guó)家努力克制財(cái)政壓力，一方面不斷尋求向新財(cái)富征稅，這導(dǎo)致了現(xiàn)代稅收制度的建立；另一方面，由于日常征稅仍然滿足不了非常時(shí)期的軍費(fèi)開支，所以借債就成為非

7、常迫切的任務(wù)。信譽(yù)是借債的關(guān)鍵，結(jié)果，西歐國(guó)家尋求借款的努力，促進(jìn)了資本市場(chǎng)和整個(gè)金融體系的成熟。張宇燕和何帆1998將二人的研究稱之為“熊彼特?？怂姑}，并在此根底上通過擴(kuò)展，提出了財(cái)政決定改革的起因和途徑的論題。他們認(rèn)為先“甩包袱再“向新增財(cái)富征稅是財(cái)政危機(jī)背景下改革的正當(dāng)次序。據(jù)此，對(duì)中國(guó)二十年的改革進(jìn)展了富有新意的解釋。本選題的研究從中得到了很大的啟發(fā)，可惜的是，“這一命題在嚴(yán)格意義上講只是一個(gè)初步的假說和猜想，但進(jìn)一步的理論論證和經(jīng)歷分析恐怕就只能留待以后的工作完成了。本文的研究并不只是對(duì)此的理論論證與經(jīng)歷分析，因?yàn)閺埡味辉谘芯恐袑?duì)政府行為目的的假定并不是本選題所認(rèn)同的。在文獻(xiàn)的梳

8、理中，更讓作者感到遺憾的是財(cái)政學(xué)家對(duì)此的忽略。馬斯格雷夫(1969)的奉獻(xiàn)在于對(duì)政府職能進(jìn)展了劃分。ildavsky1964和Niskanen1971討論了政治過程中國(guó)家預(yù)算的形成及管理，但他們的側(cè)重點(diǎn)都放在了對(duì)官僚行為方式的考察上。Brennan和Buhanan1980強(qiáng)調(diào)課稅的權(quán)利要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。公共選擇學(xué)派的奉獻(xiàn)在于重新定義了政府與個(gè)人的關(guān)系，將通過財(cái)政視角對(duì)政府的研究納入了制度和契約的框架。布坎南對(duì)博格森、薩繆爾森、以及阿羅的社會(huì)福利函數(shù)隱含的個(gè)人偏好與社會(huì)偏好之間的排序的批評(píng)，有力地改變了公共政策研究中將個(gè)人與政府類比的觀點(diǎn)。他認(rèn)為國(guó)家是一種制度，個(gè)

9、人通過這種制度而進(jìn)展彼此有利的活動(dòng)。這印證了威克塞爾的將政府視為一個(gè)相當(dāng)于公民之間進(jìn)展的交換過程的觀點(diǎn)。將公共政策的研究置于契約的框架之內(nèi)的觀點(diǎn)經(jīng)布坎南與塔洛克的推動(dòng)，在羅爾斯處得到了大力的發(fā)揚(yáng)。由此引申出來的一個(gè)有用的思路就是財(cái)政概念的重新定義。布坎南指出財(cái)政的本質(zhì)是一種產(chǎn)權(quán)的分配。這一觀點(diǎn)在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)那里得到了強(qiáng)化，但是新制度學(xué)派將政府，特別是轉(zhuǎn)軌政府的行為定格為加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)的私有化，那么是犯了教條主義的錯(cuò)誤。非常幸運(yùn)的是財(cái)政危機(jī)背景下政府行為的研究并沒有因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)家的忽略而停滯不前。比方說nnr1973從一個(gè)馬克思主義的立場(chǎng)剖析財(cái)政危機(jī)對(duì)國(guó)家義理性的影響的研究就在政治學(xué)界引起了較大的反響。

10、歷史學(xué)家，或是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究歷史的時(shí)候，那么常常對(duì)財(cái)政問題表現(xiàn)出極大的關(guān)注。保羅肯尼迪1988在談到西歐民族國(guó)家的興起時(shí)著重談到由戰(zhàn)爭(zhēng)引起的財(cái)政壓力迫使國(guó)王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly1975等人對(duì)這個(gè)問題的分析更為全面和有說服力。當(dāng)然，歷史學(xué)家對(duì)財(cái)政危機(jī)中政府行為的研究更多的是一種從現(xiàn)象到現(xiàn)象的描繪。真正運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式進(jìn)展研究的應(yīng)該是諾斯與托馬斯1973和anurlsn1982。前者的觀點(diǎn)集中表達(dá)在“諾斯悖論上面。后者那么針對(duì)財(cái)政危機(jī)中政府與利益集團(tuán)博弈引致國(guó)家的興衰向我們透視了政府的真實(shí)行為。在諾斯之后，PhilipT.Hffan和Jean-LaurentRsenthal那么提出了一

11、個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)與稅收的模型。通過對(duì)歐洲不同國(guó)家建立不同的產(chǎn)權(quán)制度的事實(shí)考察，驗(yàn)證了一個(gè)國(guó)家能否建立一項(xiàng)合理的產(chǎn)權(quán)制度，取決于該國(guó)的財(cái)政政策，而戰(zhàn)爭(zhēng)是決定現(xiàn)行財(cái)政政策的一個(gè)重要因素。諾斯和托馬斯認(rèn)為，政治組織即國(guó)家在推行制度變革時(shí)有兩種目的，一是建立一套有利于自身統(tǒng)治的政治制度，從而保證政治組織的報(bào)酬遞增，即財(cái)政收入最大化；二是建立一套有效的產(chǎn)權(quán)制度，從而保證社會(huì)成員的收入最大化和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增。然而國(guó)家的上述兩個(gè)目的時(shí)常是互相沖突的，也就是說政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增要求不一致。有時(shí)政府追求自身報(bào)酬的結(jié)果是企業(yè)的大量破產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退，也就是說政治組織的報(bào)酬遞增以經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞減為代價(jià)，這時(shí)

12、制度變遷陷入鎖定，而政府官僚機(jī)構(gòu)成為經(jīng)濟(jì)不開展的重要根源。只有當(dāng)政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增要求是一致的時(shí)候才會(huì)出現(xiàn)制度變遷的途徑依賴軌跡。他們最大的奉獻(xiàn)還在于指明了政治組織和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增需求一致的途徑。它運(yùn)用的也是一種標(biāo)準(zhǔn)政府行為的思路。首先政府必須制定合理的產(chǎn)權(quán)制度，保證公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)規(guī)那么的施行，從而帶來社會(huì)成員和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞增即收入最大化；其次，它必須把自己的報(bào)酬遞增建立在經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)成員報(bào)酬遞增的前提下，為此要求政府部門要把自己的行為納入制度化的軌道。在這一根底上，社會(huì)成員的報(bào)酬遞增和經(jīng)濟(jì)組織的收入最大化可以使得政府部門通過增加稅收來實(shí)現(xiàn)自身的報(bào)酬遞增，政治組織和經(jīng)濟(jì)組織

13、之間的報(bào)酬呈互相遞增場(chǎng)面，于是制度變遷的途徑依賴軌跡和經(jīng)濟(jì)開展的良性循環(huán)得以形成。在此根底上，他們又指明了政府行為不當(dāng)?shù)暮蠊?。即假如政府部門不把自己的行為納入標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的軌道，那么政府成員的尋租行為雖然使得他們自身的報(bào)酬增加了，但卻是以國(guó)家整體和經(jīng)濟(jì)組織的報(bào)酬遞減為代價(jià)的。假如政府不能制定合理的產(chǎn)權(quán)制度和其他一系列有利于經(jīng)濟(jì)開展的制度，那么由于沒有報(bào)酬遞增的刺激，制度變遷也會(huì)陷入困境。在這些情況下，就必然會(huì)出現(xiàn)制度變遷的鎖定困境和經(jīng)濟(jì)不開展的惡性循環(huán)。諾斯的觀點(diǎn)代表了一種普遍的觀點(diǎn)，即產(chǎn)權(quán)至上論，特別是私有產(chǎn)權(quán)至上的觀點(diǎn)。同時(shí)，也堅(jiān)持了一種制度建立是長(zhǎng)期的觀點(diǎn)。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)確實(shí)立和政府行為納入

14、制度化的軌道是一個(gè)博弈的過程。在財(cái)政危機(jī)的時(shí)候，這都是難以在短時(shí)期內(nèi)做到的。在此處，短期的政策操作與長(zhǎng)期的制度建立產(chǎn)生了矛盾。正因?yàn)檫@樣，才有人認(rèn)為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論尚未得到經(jīng)濟(jì)政策方面的證實(shí)。但是StefanVigt和HellaEngerer認(rèn)為由于與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)的實(shí)證研究的快速進(jìn)展，研究者不僅能從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論中推演出政策含義，而且有些政策含義并不完全符合于主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有望成為重新評(píng)價(jià)一些政策的理論根據(jù)。這里一個(gè)有用的啟示在于可以通過一種方法將制度學(xué)派強(qiáng)調(diào)的長(zhǎng)期與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派強(qiáng)調(diào)的短期交融在一起。在財(cái)政危機(jī)時(shí)刻，政府出臺(tái)的政策是解決燃眉之急的，假如只是考慮長(zhǎng)期，那么“我們

15、都死了。二者的分歧最主要集中在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論上，雖然自從20世紀(jì)90年代后半期以來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論家開場(chǎng)將制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響納入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的框架中，但是這種新思路仍然由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和分析方法的公認(rèn)框架而使二者難以交融。這樣的矛盾之所以產(chǎn)生，最重要的原因在于兩大學(xué)派都沒有明確政府的行為目的，也就是說沒有對(duì)集體行動(dòng)的邏輯進(jìn)展符合現(xiàn)實(shí)的考察。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究政策時(shí)，將政府看成一個(gè)黑厘子，是一個(gè)定位于糾正市場(chǎng)本錢為零的萬能的仁慈的機(jī)構(gòu)。它控制著賦稅，津貼和多種資源，以實(shí)現(xiàn)一種帕累托最優(yōu)的資源配置，是一種“天堂模型Dennis.ueller1989。更有甚者，理性預(yù)期學(xué)派認(rèn)為只有公眾不能預(yù)期的政策才能有

16、效的論斷，只能讓人得出要么政府是騙子，要么公眾是傻子的結(jié)論，結(jié)果自然是被拋棄。制度學(xué)派吸收了公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，將政府看作一個(gè)追求自身利益最大化的理性人，將政府從天堂請(qǐng)到了地下。強(qiáng)調(diào)政府的行為是尋求自身利益最大化。諾斯悖論的起因正在于此。這種假設(shè)在張宇燕和何帆的文章中那么假定為國(guó)家的目的函數(shù)是追求義理性的最大化，其奉獻(xiàn)在于通過對(duì)財(cái)政預(yù)算就是國(guó)家追求義理性最大化的約束條件的假定而讓政府真正回到了現(xiàn)實(shí)。遺憾的是它們并沒有指出政府行為目的會(huì)隨著政府財(cái)政壓力的周期變動(dòng)而變動(dòng)。義理性最大化的觀點(diǎn)與林毅夫1989的假定是相一致的。不同的是林毅夫認(rèn)同了統(tǒng)治者和有限理性的常人一樣具有同樣喜怒哀樂的一面，張宇燕仍然將政府的面目包裹在面紗里面。讓政府回到現(xiàn)實(shí)的目的并沒有讓我們真正看清政府的本來面目，因?yàn)閺奶焯媒德涞?/p>