我國的法律體系中法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件的區(qū)別

1、年4月19日我國的法律體系中法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件的區(qū)別文檔僅供參考中國的法律體系中法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的區(qū)別“法律”和“法規(guī)”是兩個概念，二者的立法權(quán)限和法律效力不同，不可混淆。“法律”，是專指由全國人大制定，由國家主席簽署的規(guī)范性文件，其法律效力僅次于憲法，一般均以“法”字配稱，如刑法、民法、婚姻法、公民出入境管理法等?！胺ㄒ?guī)”是效力低于憲法和法律的規(guī)范性文件?！胺ㄒ?guī)”主要有如下三種形式：一是由國務院及其所屬部門根據(jù)憲法和法律規(guī)定而制定的行政法規(guī)，也稱行政規(guī)章；二是由省、自治區(qū)、直轄市的人大根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定的地方性法規(guī)；三是省會的人大制定的地方性法規(guī)（須報省、

2、自治區(qū)人大批準）?！胺ㄒ?guī)”一般用“條例”、“規(guī)定”、“規(guī)則”、“辦法”稱謂，如征兵工作條例、中外合資經(jīng)營企業(yè)勞動管理規(guī)定、城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法等?！胺伞币话隳軌蚝喎Q“法”。比如，稱全國人大制定某部法律為“立法”。但“法規(guī)”則以其不同的形式，分別稱為“行政規(guī)章”，或稱為“地方法規(guī)”，而一般不能簡稱為“法”，因而將制定行政規(guī)章或地方性法規(guī)籠統(tǒng)地稱為“立法”是不準確的。1、法律有廣義、狹義兩種理解。廣義上講，法律泛指一切規(guī)范性文件；狹義上講，僅指全國人大制定的規(guī)范性文件。在與法規(guī)等一起談時，“法律”是指狹義上的法律。2、法規(guī)，在法律體系中，主要指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治法

3、規(guī)及經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)等。法規(guī)即指國務院、地方人大、民族自治機關(guān)和經(jīng)濟特區(qū)人大制定的規(guī)范性文件。3、規(guī)章是行政性法律規(guī)范文件，主要指國務院組成部門及省、自治區(qū)、直轄市、省會人民政府，在它們的職權(quán)范圍內(nèi)，為具體行政管理事項而制定的規(guī)范性文件?！耙?guī)章”是指有規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)，依照法定程序制定，并以法定方式對外公布，具有普遍約束力的規(guī)范性文件。從廣義上講，規(guī)章也是一種規(guī)范性文件，可是它不同于我們所講的一般規(guī)范性文件?！耙话阋?guī)范性文件”指的是法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件，我們在日常工作中所使用的“規(guī)范性文件”，實際上講的就是“一般規(guī)范性文件”，或者稱為狹義的規(guī)范性文件。這里，規(guī)章與一般規(guī)范性文件的主

4、要區(qū)別包括以下幾個方面：1、從內(nèi)容上看，凡是法律、法規(guī)規(guī)定以規(guī)章形式規(guī)定的事項，應當制定規(guī)章，比如，設定行政處罰，出臺法律、法規(guī)的配套制度，均屬于規(guī)章。至于一般規(guī)范性文件，主要用于部署工作，通知特定事項、說明具體問題。另外行政管理的重大制度也應當制定規(guī)章。比如，國家統(tǒng)計局就涉外社會調(diào)查活動管理、部門統(tǒng)計調(diào)查項目管理、統(tǒng)計執(zhí)法檢查相繼出臺了三個部門規(guī)章。2、從形式上看， 7月1日立法法實施以后，規(guī)章都必須以令的形式發(fā)布，因此凡是以令的形式發(fā)布的，就是規(guī)章；一般規(guī)范性文件則不以令的形式發(fā)布，往往以通知、函等形式下發(fā)。3、從結(jié)構(gòu)上看，規(guī)章一般采取章、節(jié)、條、款的結(jié)構(gòu)，規(guī)范性文件則比較松散，一般沒有結(jié)

5、構(gòu)要求。4、規(guī)章要報國務院備案，規(guī)范性文件則不需要。能夠這樣說，是否以規(guī)章形式發(fā)布并報送國務院備案，是判斷規(guī)章還是規(guī)范性文件的主要標準。論規(guī)范性文件的法律地位及合法性審查根據(jù)現(xiàn)代法制國家的權(quán)力制衡理論，行政機關(guān)屬法律實施部門，專事法律執(zhí)行，但由于現(xiàn)代社會中行政管理事務日益復雜化的趨勢，使得立法機構(gòu)的立法速度和質(zhì)量往往不能滿足行政管理的需要。因此，立法機構(gòu)常授予行政管理部門一定的行政立法權(quán)，以期對一些社會新生現(xiàn)象予以先期規(guī)制。中國在當代的法制化進程中，為緩解行政立法滯后于行政管理需要的矛盾，也移植了授權(quán)立法的做法，授予層級較高的行政機關(guān)一定的行政立法權(quán)。但問題是，在中國市、縣兩級的基層行政組織實

6、際上承擔了大部分違法行為的查處，相比上級行政機關(guān)來說，更容易遭遇“無法可循”的困窘局面。為解決上位法缺失帶來的“法律真空”問題，基層行政組織往往用制定“規(guī)范性文件”的方式，來填補上位法的缺位。那么，什么是規(guī)范性文件，其法律地位如何等，在學界長期存有爭議。本文將經(jīng)過對規(guī)范性文件的法律地位和合法性審查等問題的探究，使讀者能對其有一個全面的認識。一、規(guī)范性文件的內(nèi)涵與甄別實踐中，對規(guī)范性文件一詞的稱謂，有廣義、狹義之分。廣義的規(guī)范性文件是指包括法律、法規(guī)、規(guī)章等立法性文件和除此以外由國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織等制定的具有普遍約束力的非立法性文件的總稱；狹義的規(guī)范性文件僅指行政機關(guān)制定的，具有普遍適用

7、效力的，非立法性文件。本文所探究的是指狹義層面上的規(guī)范性文件。（一）規(guī)范性文件與立法性文件的區(qū)別在中國，享有立法權(quán)的國家機關(guān)有：全國人大；國務院及下屬部委；省（自治區(qū)）、直轄市的人大和政府；省會、經(jīng)濟特區(qū)的人大和政府；民族自治州的人大和政府。上述享有立法權(quán)的機關(guān)為執(zhí)行上位法的規(guī)定事項或履行管理職責需要制定具體措施，且遵循相關(guān)立法程序的，視為制定法律的行為；除上述機關(guān)外，無立法權(quán)限的行政機關(guān)制定行政措施或雖有立法權(quán)，但未遵循立法程序制定行政措施的，一般視為制定規(guī)范性文件的行為。因此，是否享有立法權(quán)以及遵循立法程序是區(qū)分制定立法性文件和非立法性文件（規(guī)范性文件）的關(guān)鍵。（二）規(guī)范性文件與政策性文件

8、的區(qū)別規(guī)范性文件與政策性文件均不屬于中國法律的范疇。規(guī)范性文件是行政機關(guān)制定的、具有普遍約束力的、除行政法規(guī)和規(guī)章外的文件總稱；政策性文件則是由國家領導機關(guān)為達到奮斗目標制定的、一定時期內(nèi)應完成的任務和所遵循的行動原則的文件。兩者區(qū)別主要在于：規(guī)范性文件在制定方式上，一般采取了法律章節(jié)條款的體例，具有嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)，滿足一定條件的規(guī)范性文件可作為行政管理的依據(jù)。政策性文件在內(nèi)容上大多比較原則，一般不具有法的嚴格條文的形式，因不是立法行為，故其不具有普遍的約束力，實踐中，一般還需要轉(zhuǎn)化為法律來對外實施。（三）規(guī)范性文件與其它行政管理類公文的區(qū)別實踐中，規(guī)范性文件和其它行政管理類公文在形式載體上并

9、無不同，兩者均被編以文號，冠以發(fā)文機關(guān)名稱，并都被形象地稱為“紅頭文件”，故常被混為一談。但事實上，兩者存在巨大的差別，如不注意甄別，將導致行政效率的降低。根據(jù)行政行為是否能夠重復適用、調(diào)整對象是否特定，可將行政行為區(qū)分為抽象行政行為和具體行政行為。規(guī)范性文件從屬于抽象行政行為，其制定需遵循較為嚴格和復雜的程序，以江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定為例，規(guī)范性文件制定一般須經(jīng)歷公布制定主體、立項審查或編制年度計劃、聽證、法制審核、集體審議決定和備案等程序。而規(guī)范性文件以外的其它行政管理類公文一般發(fā)生在行政機關(guān)實施具體行政行為和一些內(nèi)部行政的場合，如執(zhí)法檢查通知、工作計劃、人事任免和整改命令等，一般

10、僅需遵循國家行政機關(guān)公文處理辦法規(guī)定的程序即可。因此，準確甄別運用這兩類文件，對提高行政機關(guān)工作效率和依法行政能力具有重要意義。二、規(guī)范性文件制定權(quán)來源及其類型（一）規(guī)范性文件制定權(quán)的來源首先，規(guī)范性文件制定權(quán)來源于法律的規(guī)定。憲法第89條和107條分別規(guī)定“國務院能夠規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”；“縣級以上地方各級人民政府能夠發(fā)布決定和命令”。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第 59條規(guī)定“縣級以上的地方人民政府能夠規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令”。應該說，中國對規(guī)范性文件長期以來缺乏研究，規(guī)范性文件在中國當前的法律規(guī)定上，尚未成為一個內(nèi)涵和外延基本明確的概念，一般認為上述條文中

11、所說的的“行政措施”和“決定、命令”，即是規(guī)范性文件在法律規(guī)定上的原型。因此，該制定權(quán)又被稱為“憲法、法律規(guī)定的職權(quán)”或“固有職權(quán)”。其次，規(guī)范性文件制定權(quán)能夠是源自上位法的授權(quán)。法律規(guī)定具有抽象化、滯后化的特點，為了便于操作，其往往授權(quán)執(zhí)行部門制定具體實施規(guī)則。如國家安監(jiān)總局在煙花爆竹經(jīng)營許可實施辦法中規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門能夠根據(jù)煙花爆竹安全管理條例和本實施辦法制定實施細則”等。第三，制定規(guī)范性文件還能夠是上位規(guī)范性文件的授權(quán)，如江蘇省建設廳、公安廳、安監(jiān)局三部門制定的江蘇省城鎮(zhèn)燃氣管道安全保護暫行辦法第14條規(guī)定“各市能夠根據(jù)本辦法制定實施細則”等。因此，根

12、據(jù)規(guī)范性文件制定權(quán)來源的不同，可將規(guī)范性文件制定權(quán)其區(qū)分為“固有職權(quán)”和“授權(quán)”兩大類。（二）規(guī)范性文件的類型根據(jù)規(guī)范性文件性質(zhì)和制定權(quán)來源的不同，可將規(guī)范性文件區(qū)分為三類：一是創(chuàng)制類規(guī)范性文件，即法律對某一方面的行政管理事務尚未作出規(guī)定，但因為行政管理需要，而制定具有新的權(quán)利義務內(nèi)容的文件；二是解釋類規(guī)范性文件，即法律對相關(guān)的行政管理事務雖有規(guī)定，但較原則、不便操作，而對其進行細化解釋，但未創(chuàng)設新的權(quán)利義務的文件；三是指導性規(guī)范文件，即為了行政指導而制定的、對相對人沒有強制力的文件。以上是學理上對規(guī)范性文件的分類，但在實踐中對是否能夠制定“創(chuàng)制類規(guī)范性文件” 則爭議較大，各地的做法很不一致。

13、以江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定為例，該規(guī)定第9條第1款規(guī)定：行政機關(guān)制定規(guī)范性文件以實施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主；而潮州市規(guī)范性文件審查與備案管理辦法第7條第1款則明確規(guī)定：相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策對某一方面的行政工作尚未作出明確規(guī)定的，能夠制定規(guī)范性文件。以上條文內(nèi)容的不同，說明了制定者對制定創(chuàng)新規(guī)范性文件所持態(tài)度的不同，其直接原因就是創(chuàng)新的尺度較難把握。如受立法法對一些法律保留事項規(guī)定的影響，以及一些行政管理法律對具體行政措施在制定機關(guān)層級上的要求等，使得一些地方政府在創(chuàng)新制定規(guī)范性文件問題上采取了回避的態(tài)度。三、規(guī)范性文件的法律效力規(guī)范性文件在行政管理中大量存在，被廣泛運用

14、，從補漏拾遺和處理社會新生問題看，其具有積極性和合理性。但受立法者與執(zhí)法者不能同一的理念影響，行政訴訟法第52條第1款和第53條第1款分別規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”；“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章” 。舉重以明輕，屬于立法性質(zhì)的規(guī)章在人民法院斷案時尚且是“參照”，何況是非立法性質(zhì)的“規(guī)范性文件”。因此，在行政管理領域中，根據(jù)行政權(quán)的既定力原則，規(guī)范性文件雖具有普遍

15、的約束力，但在行政訴訟領域，規(guī)范性文件對人民法院審理案件卻不具有法律意義上的約束力。然而在當前行政立法較滯后的情況下，在行政訴訟中，如果對依據(jù)規(guī)范性文件作出的具體行政行為一概認為無“法律依據(jù)”，則不符合中國當前法制建設的客觀實際。為解決這一沖突，最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第62條第2款規(guī)定“人民法院審理行政案件時能夠在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其它規(guī)范性文件”。該規(guī)定表明，人民法院作為訴訟活動中的法律適用機關(guān)，實際上是有條件地承認了規(guī)范性文件在行政訴訟中的“法律依據(jù)”地位，但前提是該規(guī)范性文件必須具有合法性。四、規(guī)范性文件的合法性審查（一）制定主體的審查制定

16、規(guī)范性文件是行政主體的一種行政行為，在中國能成為行政主體的只有兩類組織，一是行政機關(guān)，二是法律法規(guī)授權(quán)組織。因此，制定規(guī)范性文件的主體必須是該兩類部門。另外，由于行政主體是指享有國家行政權(quán)力、能以自己的名義從事行政管理并獨立承擔法律責任的組織。因此，行政主體的內(nèi)設機構(gòu)以及一些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不能制定出臺規(guī)范性文件。（二）是否逾越權(quán)限的審查逾越權(quán)限制定規(guī)范性文件是指行政主體超出法定權(quán)限制定不屬于自己職權(quán)范圍的規(guī)范性文件，包括職能和權(quán)能的越權(quán)。職能的越權(quán)是指行政主體超出自己的職能或管轄區(qū)域，制定了不屬其業(yè)務范圍的規(guī)范性文件；權(quán)能的越權(quán)是指行政主體雖擁有某行政權(quán)力，但其在規(guī)范性文件制定內(nèi)容上超越了該項權(quán)

17、力的法定幅度或限度。（三）法律保留的審查法律保留原則體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的制約，是指有關(guān)國家基本政治制度和公民基本權(quán)利的事項只能制定為法律，而不能制定為法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件。如中國立法法第八條和第九條分別規(guī)定“下列事項只能制定法律：（1）國家主權(quán)的事項；（2）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（6）對非國有財產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（

18、10）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其它事項”；“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院能夠根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，可是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”等。（四）具體行政措施的審查具體行政措施一般涉及對行政相對人財產(chǎn)權(quán)利和人身自由的限制、懲戒和授益等，關(guān)系公民基本權(quán)利，故一般應由法律作出規(guī)定。如行政處罰法第十四條規(guī)定“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其它規(guī)范性文件不得設定行政處罰” ；行政許可法第十七條規(guī)定“ 除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其它規(guī)范性文件一律不得設定行政許可”；又如江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定第九條第一款規(guī)定“ 行政機關(guān)制定規(guī)范性文件以實施法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定為主，并不得創(chuàng)設下列事項：（1）行政許