論“入世”對我國補貼制度的影響

1、論“入世”對我國補貼制度的影響本文所言及的補貼，并非泛指國內(nèi)政府對企事業(yè)單位或個人實行的一種財政政 策，而是專用于國際貿(mào)易中的一項措施。對于其涵義，WT補貼與反補貼措施協(xié)定(以下簡稱協(xié)定)作了如下界定：補貼(subsidies)是指在一定成員國領(lǐng)土 內(nèi)，存在由政府或任何公共機構(gòu)(any publicbody)向某一或某一產(chǎn)業(yè)提供的財政資助(financialcontribution) 或?qū)r格或收入的支持，結(jié)果直接或間接增加從其領(lǐng)土內(nèi)輸出某種產(chǎn)品， 減少向其領(lǐng)土內(nèi)輸入某種產(chǎn)品，或者因此 對其他成員國利益造成損害的政府性行為或措施，是一種促進出口同時限制進口的國際貿(mào)易手段。眾所周知，我國在計劃經(jīng)

2、濟體制下實行的是國家壟斷投資，長 期以來補貼曾是我國宏、微觀經(jīng)濟的內(nèi)容。即使在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展市場經(jīng)濟 過程中，仍實行著財政補貼政策。僅 1998年一年，中央預(yù)算提供給冶金、有色 金屬、石油、化工等9個部門虧損國有的補貼就達億元人民幣。其實，任何一個 國家，包括西方發(fā)達市場國家也都存在財政補貼，與我國相比較只是性質(zhì)范圍不同而已。不過現(xiàn)在我國加入了世界貿(mào)易組織，我國的補貼政策也必須隨之改變。一、我國關(guān)于補貼立法和實踐與協(xié)定的差距WT協(xié)定中把補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼三種情況。 我們存在的最主要問題是禁止性和可訴性補貼。禁止性補貼WT協(xié)定規(guī)則中規(guī)定的禁止性補貼，主要包括出口補貼和進

3、口替代補貼。 在出口補貼方面，一是出口實績補貼。該項補貼主要是以出口業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)優(yōu) 先獲得貸款和外匯，例如國家計劃委員會根據(jù)國務(wù)院關(guān)于汽車產(chǎn)業(yè)政策的通知 為促進汽車的出口而實施的補貼。提供補貼的對象和方式是給予所出口的整車產(chǎn) 品在其銷售量中所占比例達到下表中所列比例的汽車生產(chǎn)：車輛類型M1類別百分比3%客車M25%M38%貨車N15%N2,N34%10%摩托車10%資料來源：國務(wù)院法制辦公室編加入世界貿(mào)易組織法規(guī)文件匯編（中），第53頁。另外，出口占其年度總銷量10%勺汽車和摩托車零件生產(chǎn)也在其中之列。中 國承諾在20XX年前取消這一措施。二是稅收減免優(yōu)惠方面。我國對某些類型的 外商投資，特別是

4、涉及產(chǎn)品出口創(chuàng)匯型外商投資和出口導向型國內(nèi)給予的特殊的 關(guān)稅及所得稅等稅收減免優(yōu)惠，實質(zhì)上構(gòu)成了變相的專項性補貼。如1986年國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定 第8條規(guī)定：“凡當年出口產(chǎn)品產(chǎn)值達 到當年產(chǎn)品產(chǎn)值70%上的，可以按照現(xiàn)行稅率減半交納所得稅。”再比如20XX 年2月科技部、外經(jīng)貿(mào)部、財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布中國高 新技術(shù)產(chǎn)品目錄，對8個領(lǐng)域1900項高新技術(shù)產(chǎn)品給予享受出口優(yōu)惠的做法， 對照規(guī)定就值得研究和調(diào)整。在進口替代補貼方面。我國對一些進口替代型給予的特殊的稅收減免優(yōu)惠及 財政資助，實質(zhì)上構(gòu)成了進口替代補貼。國家計委和經(jīng)委曾頒布對有關(guān)合營產(chǎn)品 采取以產(chǎn)頂進的辦

5、法，有關(guān)部門將 1751種產(chǎn)品列入以產(chǎn)頂進、替代進口清單。 盡管在1992年8月取消了公布的進口替代清單，但我國對進口替代的傾斜在相 關(guān)立法和政策中仍是存在的。比如為了促進中國汽車工業(yè)的國產(chǎn)化進程，1994年公布了國務(wù)院關(guān)于汽車產(chǎn)業(yè)政策的通知，該通知規(guī)定對國產(chǎn)化率達到以下 比例的汽車給予關(guān)稅稅率上的優(yōu)惠：（1）包含進口技術(shù)的M類整車國產(chǎn)化率達到 40% 60%或 80%者（2）包含進口技術(shù)的N類和L類整車國產(chǎn)化率達到50% 70% 或90%，包含進口技術(shù)的汽車和摩托車和關(guān)鍵件國產(chǎn)化率達到90%。另外，為了鼓勵國內(nèi)的技術(shù)革新，中華人民共和國進出口關(guān)稅條例還規(guī)定“汽車零 部件，對此關(guān)稅和進口稅的減

6、免應(yīng)根據(jù)國產(chǎn)化率確定”。（二）可訴補貼可訴補貼用于一定范圍內(nèi)允許實施，但如果在實施過程中對其他成員方的經(jīng) 濟利益產(chǎn)生不利影響或嚴重侵害而會遭到受害成員方提起的反補貼訴訟。我國在這方面問題主要存在于稅收減免優(yōu)惠和對國有的補貼當中。1.稅收減免優(yōu)惠區(qū)域性稅收減免優(yōu)惠。這是指我國對經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等地區(qū)性的 稅收減免可因其具有地區(qū)專項性而實行的補貼。（1）對經(jīng)濟特區(qū)的優(yōu)惠政策（不含上海浦東地區(qū)）。從1991年至今，根據(jù)中華人民共和國外商投資和外國所得 稅法對在深圳、珠海、汕頭、廈門、海南經(jīng)濟特區(qū)的外資實行優(yōu)惠所得稅政策 提供補貼，其對象和方式是：第一，對于在經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立的外資和在經(jīng)濟特區(qū)從

7、事生產(chǎn)和經(jīng)營活動的外國，應(yīng)適用范圍 15%勺優(yōu)惠所得稅稅率。第二，對于在經(jīng) 濟特區(qū)所在城市的老城區(qū)設(shè)立的外資生產(chǎn)型，應(yīng)適用24%勺優(yōu)惠所得稅稅率；對于技術(shù)密集型項目、外資額在 3000萬美元以上、償還期較長的項目以及國家鼓 勵的部門中的項目，如能源、運輸?shù)?，所得稅稅率可進一步減至15%第三，對于外資額在500萬美元以上、經(jīng)營期在10年以下的服務(wù)部門的，第一年應(yīng)免除 所得稅，第二、三年應(yīng)免除 50%但應(yīng)向當?shù)囟悇?wù)主管部門申請并獲批準。(2) 對經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策。為了加快地區(qū)開放，吸收外資，我國稅務(wù)總局和 地方稅務(wù)機關(guān)從1984年至今對大連、秦皇島、天津、煙臺、青島等 29個城市實 施了優(yōu)

8、惠所得稅稅率和所得稅免除。 其補貼的對象和方式，一是對于在經(jīng)濟技術(shù) 開發(fā)區(qū)設(shè)立的外資生產(chǎn)型適用范圍15%勺優(yōu)惠所得稅稅率。二是對于在經(jīng)濟技術(shù) 開發(fā)區(qū)所在城市的老城區(qū)設(shè)立的外資生產(chǎn)型適用于24%勺優(yōu)惠所得稅稅率；對于技術(shù)密集型、外資額在3000萬美元以上、償還期較長的項目以及國家鼓勵的部 門中的項目，如能源、運輸?shù)人枚惗惵士蛇M一步減至15%這些實際上構(gòu)成了專向性補貼。產(chǎn)業(yè)性稅收減免優(yōu)惠。主要是指國家對生產(chǎn)性外商投資和從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)的外商投資以及從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外資項目規(guī)定的特殊稅收減免優(yōu)惠。比如，根據(jù)中華人民共和國外商投資和外國所得稅法的規(guī)定，對于從事港口、 碼頭和泊位建設(shè)的中外合資，

9、適用 15%勺優(yōu)惠所得稅稅率，對于經(jīng)營期超過 15 年的，可免除前五年的所得稅，第五年至第十年可免除50%勺所得稅；從事農(nóng)、林、畜牧業(yè)的外資，在初次所得稅免除和減免期期滿后，15唏口 30%勺所得稅仍可適用10年范圍的規(guī)定，但需向當?shù)囟悇?wù)主管機關(guān)提出申請并獲批準。此外， 我國在1995年6月發(fā)布的指導外商投資方向暫行規(guī)定中把我國的外商投資 項目分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，因此具有產(chǎn)業(yè)專項性。2.國有的補貼為了促進國有的結(jié)構(gòu)調(diào)整，同時通過促進合理化、維持穩(wěn)定生產(chǎn)和社會安全 以保證就業(yè)，國家對國有在財政、金融、物資供應(yīng)、產(chǎn)品銷售和人才供應(yīng)與管理 等方面做出了給予優(yōu)惠的規(guī)定。該項補貼分為中央預(yù)算

10、提供的補貼和地方預(yù)算提 供的補貼。中央財政補貼僅從1990年1998年就為冶金、有色金屬、煤炭、石 油等行業(yè)提供共計億元人民幣的財政補貼。北京、天津、河北、山西等31個省、市自治區(qū)的地方財政在1990年1998年間提供給某些國有的補貼共計億元人民 幣。以上這些對國有的補貼，與協(xié)定和 WTO勺國民待遇原則是有沖突的。二、我國在補貼問題上存在的負面影響由于我國曾經(jīng)是典型的計劃經(jīng)濟國家， 政企不分，國家承擔國有的盈虧，目 前政企關(guān)系還未完全理順，因而在實踐中，許多WTQ成員都把我國的國有視為公 共機構(gòu)，認為無法根據(jù) WTO的補貼和反補貼規(guī)則對待我國政府對國有的補貼問 題，并對我國的國有征收反補貼稅加

11、以回避， 采用特殊的反傾銷規(guī)則來判定我國 的商品出口是否構(gòu)成傾銷。這種特殊的反傾銷規(guī)則的重要特點是： 不把我國的國 內(nèi)價格視為商品的正常價格，而用替代國價格作為商品的正常價格； 把我國國有 看成一個整體，裁定一個國有傾銷，則對全部國有的出口征收反傾銷稅。 這種特 殊規(guī)則使我國的出口無法判斷自己行為的合法性， 一旦出口增長較快就很容易遭 受反傾銷指控。到20XX年1月31日，案件累計416起，涉案國家地區(qū)29個， 致使我國的貿(mào)易利益受到嚴重損害。 但是我國是一個發(fā)展中大國，國內(nèi)各地區(qū)的 發(fā)展也很不平衡，在國際貿(mào)易中仍需要補貼政策的支持。 補貼措施是我國在今后 相當長一段時間內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展中是不可廢棄

12、的。 因此我們應(yīng)全面認識現(xiàn)行補貼政策 產(chǎn)生的負面影響，以便制訂相應(yīng)的政策。首先，實施補貼會加重國家財政負擔。補貼對推動貿(mào)易發(fā)展雖然起到了較大 的作用，但國家財政為此付出了沉重的代價， 大量的財政資金被用于補貼，使財 政長期陷入赤字的困境之中。近年來，我國財政補貼總額達財政赤字和債務(wù)總和 的兩倍?？梢娧a貼是造成財政連年赤字的重要原因之一，并且嚴重削弱了國家的經(jīng)濟建設(shè)職能，使財政無力對國家重點建設(shè)提供資金。其次，補貼工作管理成本太大，效率低下。補貼工作涉及部門多，難以協(xié)調(diào)， 主要涉及海關(guān)、外匯管理局、對外經(jīng)貿(mào)部門、財政部門、計委、科委等部門，以 及這些部門的上下級職能單位。另外，由于補貼環(huán)節(jié)不統(tǒng)一

13、，有的是補貼生產(chǎn)環(huán) 節(jié)，有的是補貼銷售環(huán)節(jié)，而且涉及出口收匯統(tǒng)計數(shù)字要經(jīng)過上述眾多部門的多 重審核，整個清算期要經(jīng)過半年的時間，需要政府機關(guān)投入大量的人力。第三，影響經(jīng)濟運行的效率。作為一種非規(guī)范的調(diào)節(jié)手段，出口補貼在整個 外貿(mào)經(jīng)濟的運行中只應(yīng)發(fā)揮輔助性作用。就補貼而言，雖然都有一定的合理性， 即一國在一定時期為了使國民經(jīng)濟相對平衡發(fā)展， 總是需要扶持某些，但是從長 期的觀點來看，過多地依賴財政補貼來彌補舊體制的缺陷和緩和經(jīng)濟體制改革中 出現(xiàn)的矛盾，就會影響經(jīng)濟運行的效率和經(jīng)濟體制改革的進程。隨著中國加入WTC以及經(jīng)濟體制改革的推進，在確保國家經(jīng)濟安全和長遠利 益的前提下，按照協(xié)定的原則，我國

14、的補貼政策應(yīng)作相關(guān)調(diào)整。三、依據(jù)WT協(xié)定規(guī)則調(diào)整我國補貼政策（一）完善我國對WTO勺通知內(nèi)容并取消禁止性補貼我國在加入WTC議定書的附件5A （根據(jù)補貼與反補貼措施協(xié)定第 25條 做出的通知）和5B（需逐步取消的補貼）當中，提供了我國有關(guān)補貼的通知， 但是仍然有某些類型的補貼沒有出現(xiàn)在附件 5A和5B當中，如一些成員提到未經(jīng) 報告對電信、鞋類、煤炭和造船部門給予的補貼。主要原因是我國在獲得關(guān)于所 有類型補貼的準確信息方面遇到很多困難。 因此，我們應(yīng)立即著手制定我國對有關(guān)行業(yè)、地區(qū)或部門的補貼規(guī)定。如果通知中在有些領(lǐng)域沒有列入政府補貼內(nèi)容， 就會被認為我國在該領(lǐng)域無補貼，在此情況下若自行實施補貼

15、，就會被視為違反 WTO勺規(guī)則。另外協(xié)定規(guī)則要求各成員取消禁止性補貼，我國在加入WTO議定書第10條第3款中承諾“中國自加入時起取消SCM協(xié)定（SCM為補貼與 反補貼措施協(xié)定）第3條范圍內(nèi)的所有補貼”，即出口實績補貼和進口替代補 貼，并且在工作組報告的第四項167、168條中確認了這一承諾，我國應(yīng)履行這 一承諾，取消禁止性補貼。（二）充分利用合理的補貼形式協(xié)定中沒有完全禁止補貼，我們不僅可以利用不可訴補貼中規(guī)定的補貼 形式，還可以在可訴補貼允許的數(shù)量內(nèi)使用補貼。 為了避免不必要的反補貼訴訟， 我國應(yīng)嚴格按照協(xié)定規(guī)定，在補貼的數(shù)量上，對一產(chǎn)品的從價補貼率不超過 5%對科研投入補貼的資助不得超過產(chǎn)

16、業(yè)研究費用的75%或競爭前開發(fā)活動費用的50%在補貼形式上，如果僅為制定長期解決提供時間和避免嚴重社會問題， 也可以給以補貼。此外，符合協(xié)定第十四條規(guī)定形式的補貼并不構(gòu)成授予利 益，我國也可按要求利用之。（三）與國際慣例接軌，真正實現(xiàn)出口零稅率為達到這一目標，重要的是進一步完善和規(guī)范我國的出口退稅制度。WTO協(xié)定附件13明確規(guī)定出口退稅不應(yīng)視為出口補貼。如附件 2規(guī)定：“間接稅 減讓表允許對出口產(chǎn)品生產(chǎn)投入消耗的前階段累計間接稅實行豁免、減免或延 期?！蔽覈?994年稅制改革后，建立了與國際慣例接軌的新的增值稅制，正 式引進了出口零稅率。但是由于出口退稅全部由中央財政負擔， 退稅額的快速增

17、長超出了財政承受能力，因此，國家先后于1995年7月1日和1996年1月1日降低出口退稅率，出口退稅已逐漸低于實際稅賦。為了緩解亞洲金融危機對我 國出口的不利影響，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，1998年起，國家先后調(diào)高了部分貨物 出口退稅率，1999年1日和7月又兩次較大幅度的提高了退稅率。目前的出口 退稅分為5% 13% 15% 17%四檔。盡管如此，我國現(xiàn)行出口退稅依然沒有實現(xiàn) 出口零稅率。我國除出口服裝、機電類等產(chǎn)品外，其他貨物出口退稅率還都低于 法定征稅率，如此造成了一般貿(mào)易與加工貿(mào)易、國產(chǎn)材料與進口材料之間稅賦不 平等和外貿(mào)出口及其退稅的一系列問題。 如加工貿(mào)易使用國產(chǎn)材料越多，國內(nèi)加 工增值

18、程度越高，負擔的征、退稅差額就越大，不利于使用國產(chǎn)材料和發(fā)展深加 工。另外，退稅率變動頻繁，應(yīng)退稅款拖欠嚴重。鑒于此，當務(wù)之急應(yīng)當是：首 先，盡快恢復(fù)出口貨物零稅率，將出口退稅率恢復(fù)到法定征稅率水平。其次，按 照增值稅收入分成比例實施出口退稅由中央、地方共同分擔的辦法，增強地方對出口退稅的監(jiān)督管理責任。第三，將出口退稅機制納入整個增值稅體制， 實現(xiàn)征 退合一，避免出口退稅過多采用和依賴于稅款退庫方式以致征退脫節(jié)問題的出 現(xiàn)。國內(nèi)應(yīng)采取的對策作為一個發(fā)展中國家，我國在許多產(chǎn)品上所反映的勞動生產(chǎn)率與世界先進水 平(甚至與平均水平)相比還有較大的距離，并且由于國際價格體系與國內(nèi)價格 體系之間存在明顯差異，目前在我國仍有一些是需要用補貼來支持的出口商品。 另外，即使已經(jīng)停止國家補貼的，由于補貼影響的持續(xù)性，也很有可能遭到WTO成員的指責。因此，國內(nèi)要使受補貼產(chǎn)品實現(xiàn)順利出口，就必須采取相關(guān)對策。首先，調(diào)整和完善出口戰(zhàn)略。要避免被其他成員方指責為對其有關(guān)部門產(chǎn)業(yè) 造成嚴重損害的可能。為此，要事先分散