新《行政訴訟法》解讀-背景二課件

新《行政訴訟法》解讀制作人：吳振義第一部分：《行政訴訟法》修改的背景

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《行政訴訟法》，自1990.10.1起施行。1991年6月11日，最高法院發(fā)布司法解釋，就行政訴訟中的受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行等問題作出規(guī)定。2000年3月8日，最高法院發(fā)布司法解釋，進(jìn)一步就行政訴訟中的受案范圍、管轄、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行等問題作出規(guī)定。2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》修正據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2013年全國法院受理行政一審案件123194件，審結(jié)120675件，其中判決撤銷7258件、變更59件、履行法定職責(zé)1332件、確認(rèn)違法或無效1444件、賠償309件，調(diào)解賠償278件，行政機(jī)關(guān)一審敗訴10680件，敗訴率僅為8.85%。123194件行政一審案件中，城建類19972件、資源類18394件、勞動和社會保障類11704件、公安類10533件、計(jì)劃生育類8203件、工商類3785件、交通類2494件，占據(jù)了較大比重。由此可知，行政訴訟案件主要集中在土地房屋等不動產(chǎn)權(quán)屬、自然資源權(quán)屬、就業(yè)社保、治安等關(guān)系公眾核心權(quán)利、利益的領(lǐng)域，公眾在不服相關(guān)行政行為后，起訴率較高，因?yàn)閿≡V引起的上訴率和申訴率也相對較高。同期，根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，2013年1—10月份，全國縣級以上黨政機(jī)關(guān)信訪工作機(jī)構(gòu)信訪量為604萬件（人）次。從公眾來信來訪的情況看，仍然以反映自身利益訴求為主，主要集中在民生領(lǐng)域，問題比較突出的有三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地征收問題，二是城市房屋征收問題，三是勞動和社會保障問題?？梢钥闯?，公眾通過信訪反映的問題與行政訴訟案件主要領(lǐng)域高度重合，信訪事項(xiàng)主要是行政爭議事項(xiàng)，行政訴訟與信訪本末倒置，反映出社會公眾的“信訪不信法”，映襯出行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀。修改《行政訴訟法》，成為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的重大立法任務(wù)。第二部分：行政訴訟法修改的主要內(nèi)容二、擴(kuò)大了行政訴訟主體的范圍1.關(guān)于行政訴訟被告第二條公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！窘庾x】新行政訴訟法將相關(guān)條文中的“具體行政行為”均修改為“行政行為”。規(guī)章授權(quán)組織可作行政訴訟被告，從而獨(dú)立行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任2.復(fù)議機(jī)關(guān)為被告第二十六條經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告?！窘庾x】實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改可以督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)切實(shí)履行行政復(fù)議職能，對下級行政機(jī)關(guān)作出的行政行為進(jìn)行審查監(jiān)督，并為作出的復(fù)議決定承擔(dān)法律責(zé)任。三、擴(kuò)大了受案范圍：1.增加了肯定式列舉：由8項(xiàng)增加為12項(xiàng)第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；（三）申請行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的（六）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！窘庾x】新行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費(fèi)用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險(xiǎn)待遇的等行政行為納入了受案范圍。明確列舉可訴具體行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規(guī)定而不予受理四、便利原告起訴1.延長了起訴期限第四十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！窘庾x】新行政訴訟法延長了公民、法人和其他組織作為原告的起訴期限，由原行政訴訟法當(dāng)中的三個(gè)月延長到了六個(gè)月，并且對一些特殊情況，都做了比較明確的規(guī)定。這樣就可以給原告更多的時(shí)間來提起訴訟。2.可口頭起訴第五十條

起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人?！窘庾x】這方便了當(dāng)事人行使訴權(quán)。很多文化程度不高的老百姓更希望采用口頭方式起訴。這種做法在實(shí)踐中操作性較強(qiáng)。但不論是口頭還是書面，起訴都要符合條件，如有明確被告、基本事實(shí)等。

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！窘庾x】以前立案很大程度上是實(shí)體審查，現(xiàn)在法院立案主要是對原告的起訴是否符合形式要件要求進(jìn)行判斷。新規(guī)定同時(shí)要求法院要對當(dāng)事人不清楚的地方進(jìn)行釋明，給予指導(dǎo)。通過降低原告方起訴門檻、強(qiáng)化司法審判機(jī)關(guān)責(zé)任的方式，極大地保護(hù)了原告方訴權(quán)五、完善了管轄制度第十五條中級人民法院管轄下列第一審行政案件：(一)對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；【解讀】這樣會促使行政行為的利害關(guān)系人在提起行政復(fù)議時(shí)，更多地傾向于選擇同級人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，若同級政府決定維持原行政行為，則該地方政府為共同被告，經(jīng)復(fù)議后可向中級法院起訴，以便提高管轄層級,使得案件有機(jī)會由中級法院一審、高級法院二審。第十八條

行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄

。

經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！窘庾x】行政審判面臨的癥結(jié)性問題就是行政的干預(yù)。一些基層法院人、財(cái)、物受制于地方和行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。這次修改在很大程度上可以解決法院的“地方化”問題對公正審判造成的影響六、關(guān)于訴訟中的期限第六十七條被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀?！窘庾x】使行政主體有比較合理的時(shí)間收集、整理答辯材料，以更加充分證明被訴行為的合法正當(dāng)性第八十一條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)作出第一審判決。第八十八條人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起三個(gè)月內(nèi)作出終審判決。【解讀】行政案件專業(yè)性較強(qiáng)、有的案件案情較為復(fù)雜，延長法院審理期限，有利于法院有效查明事實(shí)公正審理案件七、加重了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任第三條

行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。第六十六條

人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議?！窘庾x】通過這種行政首長出庭應(yīng)訴的方式，可以緩解官民矛盾，有利于案件的解決，有助于行政決策者了解實(shí)踐中存在的問題，切實(shí)解決爭議第五十九條訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(五)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的；人民法院對有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員依照前款規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。八、增加了簡易程序

第八十二條

人民法院審理下列第一審行政案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：(一)被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的；(二)案件涉及款額二千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的。除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。第八十三條

適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。第八十四條

人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序?！窘庾x】引入簡易程序不僅便利行政利害關(guān)系人行使訴權(quán)，也提高了法院審判和行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的效率，能夠?qū)崿F(xiàn)法院及時(shí)裁判，解決行政爭議。十、行政附帶民事第六十一條

在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。

在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！窘庾x】實(shí)踐中，行政爭議往往夾雜著民事爭議，特別是涉及自然資源權(quán)屬、征收補(bǔ)償和特許經(jīng)營等行政協(xié)議的民事爭議，如果行政訴訟中不予處理，當(dāng)事人要重新提起民事訴訟，民事審判中由于摻雜較為專業(yè)的行政爭議也難以切實(shí)公正處理。修改后擴(kuò)大了法院可以一并解決的民事爭議的范圍，可以減少行政機(jī)關(guān)等當(dāng)事人參加訴訟的訟累，切實(shí)通過行政訴訟化解相關(guān)爭議。

十一、完善了判決類型第七十條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(六)明顯不當(dāng)?shù)牡谄呤邨l

行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。

人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。第七十三條

人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)第七十四條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：(一)行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；(二)行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：(一)行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；(二)被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的。第七十五條

行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。第七十六條

人民法院判決確認(rèn)違法或者無效的，可以同時(shí)判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。第七十八條

被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。

被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償?！窘庾x】新行政訴訟法加大了法院對行政行為合理正當(dāng)性的審查力度，行政機(jī)關(guān)在今后的行政活動中，需要在注重嚴(yán)格依法行政的同時(shí)，更加注重行政行為的正當(dāng)性、合理性。增加了判決履行給付義務(wù)、判決就行政協(xié)議承擔(dān)