新《行政訴訟法》解讀-背景二課件

新《行政訴訟法》解讀制作人：吳振義第一部分：《行政訴訟法》修改的背景

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《行政訴訟法》，自1990.10.1起施行。1991年6月11日，最高法院發(fā)布司法解釋，就行政訴訟中的受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行等問題作出規(guī)定。2000年3月8日，最高法院發(fā)布司法解釋，進一步就行政訴訟中的受案范圍、管轄、證據(jù)、起訴與受理、審理與判決、執(zhí)行等問題作出規(guī)定。2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》修正據(jù)最高法院統(tǒng)計，2013年全國法院受理行政一審案件123194件，審結(jié)120675件，其中判決撤銷7258件、變更59件、履行法定職責(zé)1332件、確認違法或無效1444件、賠償309件，調(diào)解賠償278件，行政機關(guān)一審敗訴10680件，敗訴率僅為8.85%。123194件行政一審案件中，城建類19972件、資源類18394件、勞動和社會保障類11704件、公安類10533件、計劃生育類8203件、工商類3785件、交通類2494件，占據(jù)了較大比重。由此可知，行政訴訟案件主要集中在土地房屋等不動產(chǎn)權(quán)屬、自然資源權(quán)屬、就業(yè)社保、治安等關(guān)系公眾核心權(quán)利、利益的領(lǐng)域，公眾在不服相關(guān)行政行為后，起訴率較高，因為敗訴引起的上訴率和申訴率也相對較高。同期，根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2013年1—10月份，全國縣級以上黨政機關(guān)信訪工作機構(gòu)信訪量為604萬件（人）次。從公眾來信來訪的情況看，仍然以反映自身利益訴求為主，主要集中在民生領(lǐng)域，問題比較突出的有三個方面：一是農(nóng)村土地征收問題，二是城市房屋征收問題，三是勞動和社會保障問題?？梢钥闯?，公眾通過信訪反映的問題與行政訴訟案件主要領(lǐng)域高度重合，信訪事項主要是行政爭議事項，行政訴訟與信訪本末倒置，反映出社會公眾的“信訪不信法”，映襯出行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀。修改《行政訴訟法》，成為最高權(quán)力機關(guān)的重大立法任務(wù)。第二部分：行政訴訟法修改的主要內(nèi)容二、擴大了行政訴訟主體的范圍1.關(guān)于行政訴訟被告第二條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！窘庾x】新行政訴訟法將相關(guān)條文中的“具體行政行為”均修改為“行政行為”。規(guī)章授權(quán)組織可作行政訴訟被告，從而獨立行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任2.復(fù)議機關(guān)為被告第二十六條經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)是共同被告；復(fù)議機關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告。

行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告?！窘庾x】實踐中復(fù)議機關(guān)為了不當(dāng)被告，維持原行政行為的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致行政復(fù)議制度未能很好發(fā)揮作用。這一修改可以督促行政復(fù)議機關(guān)切實履行行政復(fù)議職能，對下級行政機關(guān)作出的行政行為進行審查監(jiān)督，并為作出的復(fù)議決定承擔(dān)法律責(zé)任。三、擴大了受案范圍：1.增加了肯定式列舉：由8項增加為12項第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施和行政強制執(zhí)行不服的；（三）申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對行政機關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的（六）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認為行政機關(guān)侵犯其經(jīng)營自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的；（八）認為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的；（九）認為行政機關(guān)違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認為行政機關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益

除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！窘庾x】新行政訴訟法將行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的等行政行為納入了受案范圍。明確列舉可訴具體行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規(guī)定而不予受理四、便利原告起訴1.延長了起訴期限第四十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！窘庾x】新行政訴訟法延長了公民、法人和其他組織作為原告的起訴期限，由原行政訴訟法當(dāng)中的三個月延長到了六個月，并且對一些特殊情況，都做了比較明確的規(guī)定。這樣就可以給原告更多的時間來提起訴訟。2.可口頭起訴第五十條

起訴應(yīng)當(dāng)向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數(shù)提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人?！窘庾x】這方便了當(dāng)事人行使訴權(quán)。很多文化程度不高的老百姓更希望采用口頭方式起訴。這種做法在實踐中操作性較強。但不論是口頭還是書面，起訴都要符合條件，如有明確被告、基本事實等。

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！窘庾x】以前立案很大程度上是實體審查，現(xiàn)在法院立案主要是對原告的起訴是否符合形式要件要求進行判斷。新規(guī)定同時要求法院要對當(dāng)事人不清楚的地方進行釋明，給予指導(dǎo)。通過降低原告方起訴門檻、強化司法審判機關(guān)責(zé)任的方式，極大地保護了原告方訴權(quán)五、完善了管轄制度第十五條中級人民法院管轄下列第一審行政案件：(一)對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；【解讀】這樣會促使行政行為的利害關(guān)系人在提起行政復(fù)議時，更多地傾向于選擇同級人民政府作為復(fù)議機關(guān)，若同級政府決定維持原行政行為，則該地方政府為共同被告，經(jīng)復(fù)議后可向中級法院起訴，以便提高管轄層級,使得案件有機會由中級法院一審、高級法院二審。第十八條

行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機關(guān)所在地人民法院管轄

。

經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！窘庾x】行政審判面臨的癥結(jié)性問題就是行政的干預(yù)。一些基層法院人、財、物受制于地方和行政機關(guān)，導(dǎo)致一些案子不能判、不好判、不敢判。這次修改在很大程度上可以解決法院的“地方化”問題對公正審判造成的影響六、關(guān)于訴訟中的期限第六十七條被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀?！窘庾x】使行政主體有比較合理的時間收集、整理答辯材料，以更加充分證明被訴行為的合法正當(dāng)性第八十一條人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個月內(nèi)作出第一審判決。第八十八條人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)在收到上訴狀之日起三個月內(nèi)作出終審判決?！窘庾x】行政案件專業(yè)性較強、有的案件案情較為復(fù)雜，延長法院審理期限，有利于法院有效查明事實公正審理案件七、加重了行政機關(guān)的法律責(zé)任第三條

行政機關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。第六十六條

人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關(guān)或者被告的上一級行政機關(guān)提出依法給予其主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議?！窘庾x】通過這種行政首長出庭應(yīng)訴的方式，可以緩解官民矛盾，有利于案件的解決，有助于行政決策者了解實踐中存在的問題，切實解決爭議第五十九條訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(五)以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的；人民法院對有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對其主要負責(zé)人或者直接責(zé)任人員依照前款規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。八、增加了簡易程序

第八十二條

人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：(一)被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的；(二)案件涉及款額二千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的。除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。發(fā)回重審、按照審判監(jiān)督程序再審的案件不適用簡易程序。第八十三條

適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。第八十四條

人民法院在審理過程中，發(fā)現(xiàn)案件不宜適用簡易程序的，裁定轉(zhuǎn)為普通程序?！窘庾x】引入簡易程序不僅便利行政利害關(guān)系人行使訴權(quán)，也提高了法院審判和行政機關(guān)應(yīng)訴的效率，能夠?qū)崿F(xiàn)法院及時裁判，解決行政爭議。十、行政附帶民事第六十一條

在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。

在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！窘庾x】實踐中，行政爭議往往夾雜著民事爭議，特別是涉及自然資源權(quán)屬、征收補償和特許經(jīng)營等行政協(xié)議的民事爭議，如果行政訴訟中不予處理，當(dāng)事人要重新提起民事訴訟，民事審判中由于摻雜較為專業(yè)的行政爭議也難以切實公正處理。修改后擴大了法院可以一并解決的民事爭議的范圍，可以減少行政機關(guān)等當(dāng)事人參加訴訟的訟累，切實通過行政訴訟化解相關(guān)爭議。

十一、完善了判決類型第七十條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：(六)明顯不當(dāng)?shù)牡谄呤邨l

行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。

人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。第七十三條

人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)第七十四條

行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：(一)行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；(二)行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：(一)行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；(二)被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的。第七十五條

行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。第七十六條

人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責(zé)令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。第七十八條

被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責(zé)任。

被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。【解讀】新行政訴訟法加大了法院對行政行為合理正當(dāng)性的審查力度，行政機關(guān)在今后的行政活動中，需要在注重嚴(yán)格依法行政的同時，更加注重行政行為的正當(dāng)性、合理性。增加了判決履行給付義務(wù)、判決就行政協(xié)議承擔(dān)