我國(guó)運(yùn)動(dòng)治理的內(nèi)涵特征及發(fā)展方向

我國(guó)運(yùn)動(dòng)治理的內(nèi)涵、特征及發(fā)展方向

2013年05月31日10:55來(lái)源：《管理學(xué)刊》2012年5期作者：呂承文字號(hào)

打印糾錯(cuò)分享推薦瀏覽量104

【摘要】：作為中國(guó)共產(chǎn)黨奪取革命勝利的法寶，運(yùn)動(dòng)治理是最能體現(xiàn)我國(guó)特色的一種公共治理方式，它包含了政治運(yùn)動(dòng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)及群眾運(yùn)動(dòng)等因素。公眾和政府的利益碰撞，催生了由三級(jí)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的運(yùn)動(dòng)治理。運(yùn)動(dòng)治理利弊相生，具有公眾參與面廣的隱性優(yōu)勢(shì)與不可持續(xù)的顯性弊端。國(guó)家因素和社會(huì)因素都會(huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)治理產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。若過(guò)分強(qiáng)調(diào)公眾因素會(huì)導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理成為群眾政治運(yùn)動(dòng)，而過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府因素也會(huì)導(dǎo)致政府暴力執(zhí)法。運(yùn)動(dòng)治理并不是政府開(kāi)展公共治理的最佳選擇，但卻非常適合具有高社會(huì)性的政黨來(lái)運(yùn)作。

【關(guān)鍵詞】：運(yùn)動(dòng)治理執(zhí)政內(nèi)涵特征發(fā)展

【作者簡(jiǎn)介】：呂承文，蘇州大學(xué)地方政府研究所助理研究員，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生，研究方向?yàn)榈胤椒?wù)型政府和法治政府建設(shè)。

運(yùn)動(dòng)治理，學(xué)界亦稱為"運(yùn)動(dòng)式治理”，在中國(guó)的語(yǔ)境下，又被稱為"整風(fēng)”、"整頓”、"整治”等，這些名稱都源于對(duì)這種治理形態(tài)本質(zhì)的考量。在我國(guó)，運(yùn)動(dòng)治理作為一種公共治理模式，它的出現(xiàn)與兩方面因素有關(guān)：一方面，與當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東有關(guān)。毛澤東酷愛(ài)斗爭(zhēng)的個(gè)性，使得他比較推崇這種治理模式。關(guān)于他的這一性格特點(diǎn)，從新中國(guó)成立之后前30年接連不斷的階級(jí)斗爭(zhēng)和大運(yùn)動(dòng)中可窺一斑。另一方面，也與我國(guó)的政黨類型有重要關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨誕生于20世紀(jì)20年代，由于帝國(guó)主義列強(qiáng)的侵略和長(zhǎng)期軍閥混戰(zhàn)，國(guó)家陷入分裂和動(dòng)舌L之中，中國(guó)共產(chǎn)黨要完成自己的歷史使命，必然要號(hào)召工農(nóng)群眾組織起來(lái)，通過(guò)武裝暴動(dòng)奪取政權(quán)。"在奪取政權(quán)之后，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然依靠群眾運(yùn)動(dòng)而不是通過(guò)正常的行政方法來(lái)貫徹它的主要政策和綱領(lǐng)”。由于運(yùn)動(dòng)治理曾是我黨奪取政權(quán)、贏得革命勝利的法寶，因此在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)影響著我國(guó)黨政機(jī)關(guān)的工作模式。除了這個(gè)慣性作用之外，領(lǐng)袖的個(gè)人偏好以及缺乏一種替代模式等因素，也是導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理模式一直存續(xù)至今的重要原因。

我國(guó)的運(yùn)動(dòng)治理主要與作為運(yùn)動(dòng)決策中樞的各級(jí)黨委部門(mén)、推動(dòng)運(yùn)動(dòng)實(shí)施的政府各級(jí)執(zhí)法部門(mén)以及配合實(shí)施的各類社會(huì)團(tuán)體（如共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)、商會(huì)）等運(yùn)動(dòng)主體有密切關(guān)聯(lián)，一般是圍繞領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)注或是群眾反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題展開(kāi)突發(fā)式的治理活動(dòng)，一旦取得明顯成效，運(yùn)動(dòng)即告停止。運(yùn)動(dòng)治理這種單向循環(huán)的特征決定了其具有"治標(biāo)不治本”的特點(diǎn)，運(yùn)動(dòng)治理這一模式在解決那些需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的發(fā)展性問(wèn)題時(shí)效果不佳。

就中國(guó)知網(wǎng)收錄的學(xué)術(shù)論文來(lái)看，目前關(guān)于"運(yùn)動(dòng)（式）治理”的文章共有58篇。其中馮志峰這方面的論文有4篇，分別為：《中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的定義及特征》、《中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的成因及改革》、《中國(guó)政治民主化路徑述評(píng)——基于運(yùn)動(dòng)式治理與政治民主化關(guān)系考察》、《中國(guó)政治發(fā)展：從運(yùn)動(dòng)中的民主到民主中的運(yùn)動(dòng)一一一項(xiàng)對(duì)110次中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的研究報(bào)告》。單鑫的論文有2篇：《多維視角下的中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理》、《運(yùn)動(dòng)式治理與地方政府治理轉(zhuǎn)向一一以N縣社區(qū)建設(shè)為個(gè)案》。此外，還有唐賢興的《政策工具的選擇與社會(huì)工具動(dòng)員能力一一對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)解釋》，李云龍的《運(yùn)動(dòng)式治理模式的得與失》，徐曉林、朱國(guó)偉的《解釋與取向：運(yùn)動(dòng)式治理的制度主義視野》，李里峰的《運(yùn)動(dòng)式治理：一項(xiàng)關(guān)于土改的政治學(xué)分析》等。

一、運(yùn)動(dòng)治理內(nèi)涵辨析

運(yùn)動(dòng)治理一詞的重點(diǎn)在于"運(yùn)動(dòng)”二字，這就意味著這種治理模式具有運(yùn)動(dòng)的特質(zhì)。美國(guó)學(xué)者羅杰斯和斯多瑞認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)是指"在特定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)一系列有組織的傳播活動(dòng)，在相對(duì)大規(guī)模的人群中爭(zhēng)取特定的后果和效果”。李侃如則認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)是指"通過(guò)動(dòng)員群眾全力解決某些特定的問(wèn)題，其廣義的目標(biāo)是社會(huì)政治變革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。皮休特?索羅金在回顧人類歷史時(shí)指出，"運(yùn)動(dòng)是一個(gè)無(wú)時(shí)不在的明證，有的運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致政權(quán)的顛覆，有的是要求改善工作條件的罷工運(yùn)動(dòng)，有的運(yùn)動(dòng)則是要求更改憲法或法律”。在政治學(xué)中，運(yùn)動(dòng)治理與政治運(yùn)動(dòng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及群眾運(yùn)動(dòng)都有密切聯(lián)系。

首先，運(yùn)動(dòng)治理在屬性上是一場(chǎng)政治運(yùn)動(dòng)。日本學(xué)者綿貫讓治給政治運(yùn)動(dòng)下了一個(gè)比較抽象的定義："為實(shí)現(xiàn)思想、行動(dòng)和社會(huì)關(guān)系中的變化，而在某種程度上有計(jì)劃地作出努力，隨之在某種程度上進(jìn)行持續(xù)的、有組織的集體行為?！辈闋査?塞爾在《正在進(jìn)行的革命：中國(guó)的動(dòng)員革命》一書(shū)中提到，政治運(yùn)動(dòng)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造的工具具有積極的邊際效用。王蔚指出，政治運(yùn)動(dòng)可以被認(rèn)為是"包括執(zhí)政黨在內(nèi)的多元政治主體為了實(shí)現(xiàn)某種政治目的所發(fā)動(dòng)、參與的具有明確的目的性、嚴(yán)密的計(jì)劃性和組織性，有著大規(guī)模群眾參與的政治活動(dòng)或政治行為"，它具有"運(yùn)動(dòng)的政治主體權(quán)威性強(qiáng)、時(shí)效性短、口號(hào)與宣誓顯著、間歇性與局部性”等特征，作為"社會(huì)機(jī)能綜合性失調(diào)的產(chǎn)物，它是通過(guò)廣泛政治動(dòng)員和政治參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是強(qiáng)制性的社會(huì)變遷”。所以，運(yùn)動(dòng)治理不能排除黨政因素。

其次，運(yùn)動(dòng)治理在內(nèi)容上是一場(chǎng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)。中國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林嘉誠(chéng)認(rèn)為，社會(huì)運(yùn)動(dòng)"系一群人為了消極防止社會(huì)問(wèn)題的惡化，或積極解決社會(huì)問(wèn)題，追求社會(huì)理想目標(biāo)，所從事的行動(dòng)”，他認(rèn)為，社會(huì)運(yùn)動(dòng)具有教育民眾、改變政府公共政策、解決社會(huì)問(wèn)題等三大功能。美國(guó)社會(huì)學(xué)家戴維?波普諾認(rèn)為，社會(huì)運(yùn)動(dòng)是"一種依賴于非制度化方式來(lái)產(chǎn)生社會(huì)變遷的集體努力”。由于運(yùn)動(dòng)治理涉及公民的現(xiàn)代政治參與，所以它又往往是以社會(huì)卷入為代價(jià)的治理形式。運(yùn)動(dòng)治理的社會(huì)因素，在某種程度上來(lái)講是治理效果的重要保障。

最后，運(yùn)動(dòng)治理在表象上是一場(chǎng)群眾運(yùn)動(dòng)。鄭謙指出，他們"把群眾運(yùn)動(dòng)的作用絕對(duì)化，仍然堅(jiān)持依靠群眾運(yùn)動(dòng)的方法進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)”，"習(xí)慣于一種突擊式的，打破正常工作秩序的，以行政命令為主的’運(yùn)動(dòng)式’工作方法和管理方法”。殊不知，"在革命年代，狂飆式的群眾運(yùn)動(dòng)是革命發(fā)展的象征，而在建設(shè)時(shí)期，頻繁的運(yùn)動(dòng)則是社會(huì)不穩(wěn)定、不成熟的標(biāo)志”。對(duì)于運(yùn)動(dòng)治理而言，群眾是否參與并不是根本問(wèn)題，群眾如何參與才是真正需要思考的問(wèn)題。

運(yùn)動(dòng)治理所十對(duì)的問(wèn)題影響層次較深，因此一般被認(rèn)為是矛盾累積到一定程度或是局勢(shì)惡化時(shí)所采取的治理方式。運(yùn)動(dòng)治理分為運(yùn)動(dòng)決策和運(yùn)動(dòng)執(zhí)行兩個(gè)方面。就決策方面來(lái)講，運(yùn)動(dòng)決策帶有很大的隨機(jī)性，受決策者個(gè)人因素影響較大。倘若決策者的興趣不在當(dāng)前公眾反映最為強(qiáng)烈的問(wèn)題上，則運(yùn)動(dòng)治理無(wú)法進(jìn)行。就執(zhí)行方面來(lái)講，運(yùn)動(dòng)執(zhí)行具有"游擊性”，就如"暴風(fēng)雨”一樣迅速地開(kāi)始和結(jié)束。運(yùn)動(dòng)治理作為一種公共治理形態(tài)，其特征與上述兩方面因素有密切關(guān)系。

運(yùn)動(dòng)治理是為實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)而進(jìn)行的，其特征是自上而下的，在運(yùn)動(dòng)過(guò)程之中包含了一定的但非制度化的治理程序。我們認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)治理就是非規(guī)范性、非常規(guī)性及非制度性的，且嚴(yán)重受到個(gè)人（主要是政治領(lǐng)袖與社會(huì)精英）意志左右，由一個(gè)特定的社會(huì)問(wèn)題引發(fā)，在強(qiáng)制性的社會(huì)輿論壓力下最終啟動(dòng)的一種具有深厚歷史淵源的治理模式，它對(duì)我國(guó)政府執(zhí)法慣性的影響十分深刻，也深深影響著我國(guó)的政治體制改革。

具體而言，運(yùn)動(dòng)治理在新中國(guó)成立之后成為我國(guó)黨政機(jī)關(guān)重要的執(zhí)政方式，其原因可以從三個(gè)方面來(lái)分析：第一，黨內(nèi)主觀主義思想的影響。主觀主義是長(zhǎng)期存在于黨內(nèi)的一種頑癥，是一種唯心主義的思想作風(fēng)和思想方法。雖然從延安整風(fēng)到20世紀(jì)50年代的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)中毛澤東主席都對(duì)此進(jìn)行過(guò)批判，但由于其與人性緊密相關(guān)，因此主觀主義工作作風(fēng)與工作態(tài)度在今天大多數(shù)黨員干部身上還或多或少有所體現(xiàn)。

特別是改革開(kāi)放之后人們盲目追求物質(zhì)利益，主觀主義更是演變成今天的所謂"拍腦袋決策”。第二，機(jī)關(guān)官僚作風(fēng)的影響。有衙門(mén)的地方就有官僚作風(fēng)存在，一些官員也日益習(xí)慣于這種不太需要?jiǎng)幽X筋的執(zhí)政方式。第三，小農(nóng)意識(shí)的影響。我國(guó)的農(nóng)民階級(jí)曾經(jīng)對(duì)推動(dòng)歷史進(jìn)步作出過(guò)巨大的貢獻(xiàn)，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)既得利益階級(jí)的價(jià)值觀、人生觀卻助推了帝政模式的延續(xù)。

由于運(yùn)動(dòng)治理的方式日益脫離原來(lái)的核質(zhì)，導(dǎo)致黨群、政群關(guān)系緊張，存續(xù)至今的運(yùn)動(dòng)治理方式日益顯現(xiàn)出自身的歷史局限性。

二、運(yùn)動(dòng)治理的基本特征

馮志峰在《中國(guó)政治發(fā)展：從運(yùn)動(dòng)中的民主到民主中的運(yùn)動(dòng)——一項(xiàng)對(duì)110次中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的研究報(bào)告》中對(duì)我國(guó)自1950年至2009年的110次運(yùn)動(dòng)治理進(jìn)行了總結(jié)。他認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理覆蓋了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，具有短期性、反復(fù)性及政府主導(dǎo)性等三大特征。

實(shí)際上，運(yùn)動(dòng)治理涉及的主體主要有作為社會(huì)問(wèn)題利益相關(guān)方的公眾和作為社會(huì)問(wèn)題治理主體的政府，治理客體是社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)社會(huì)矛盾激化時(shí)，一般有兩方面的原因可能引發(fā)運(yùn)動(dòng)治理：一是公眾當(dāng)中出現(xiàn)極度不滿的情緒，二是政府自身的預(yù)測(cè)和反思（尤其是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注）。

當(dāng)政府正式把令公眾感到極度不滿的社會(huì)問(wèn)題提上議程的時(shí)候，運(yùn)動(dòng)治理機(jī)制正式啟動(dòng)。首先，作為領(lǐng)導(dǎo)決策中樞的黨委在負(fù)責(zé)人（作為一把手的黨委書(shū)記）的召集下以委員會(huì)議的形式將該社會(huì)問(wèn)題集中討論，并拿出一套宏觀的方案交由政府執(zhí)行。隨后，政府以黨委的決議為指導(dǎo)，通過(guò)行政會(huì)議來(lái)決定更為具體的、涉及各個(gè)政府部門(mén)的執(zhí)行方案。與此同時(shí)，包括黨委和政府在內(nèi)的政治宣傳機(jī)器發(fā)動(dòng)起來(lái)，號(hào)召社會(huì)響應(yīng)和支持。最后，由黨委、政府、社會(huì)構(gòu)成的三級(jí)治理主體在良好的互動(dòng)下開(kāi)始在預(yù)定期限內(nèi)對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行整治，一旦取得明顯的社會(huì)效果，運(yùn)動(dòng)式治理即告結(jié)束。運(yùn)動(dòng)治理的運(yùn)作機(jī)理詳見(jiàn)圖1。

（議行分育）一（真正主體）

圖1運(yùn)動(dòng)治理運(yùn)作機(jī)理

在整個(gè)運(yùn)動(dòng)治理過(guò)程中，三級(jí)聯(lián)動(dòng)所開(kāi)展的活動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中的效果類似于"開(kāi)運(yùn)動(dòng)會(huì)”，它的短暫高效率狀態(tài)體現(xiàn)在從"動(dòng)員號(hào)召”到"貫徹執(zhí)行”這一過(guò)程之中。但是，上述"運(yùn)動(dòng)會(huì)”狀態(tài)不可能長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)下去，因此運(yùn)動(dòng)治理帶有一定的間歇性和復(fù)現(xiàn)性。而且，我們從圖1中可以清晰地看到，黨委握有決策權(quán)，是真正的治理主體，政府分得執(zhí)行權(quán)，反而破壞了運(yùn)動(dòng)治理中"議行統(tǒng)一”的原則，導(dǎo)致黨政之間權(quán)責(zé)界限不分明，進(jìn)而造成了當(dāng)下運(yùn)動(dòng)治理被政府濫用以致效率大大降低的狀況。"在轉(zhuǎn)型中國(guó)，原有的動(dòng)員體系日益弱化，社會(huì)與單位調(diào)控體系日益出現(xiàn)裂縫，權(quán)威性資源的流失是一個(gè)較為明顯的現(xiàn)象”。因此，運(yùn)動(dòng)治理所具有的高效率特征可以使其在一定時(shí)期內(nèi)取得明顯效果，但是一旦遇到重復(fù)率極高的問(wèn)題，它便顯現(xiàn)出自身的不足。從這種意義上講，運(yùn)動(dòng)治理與自身的運(yùn)作系統(tǒng)有密切關(guān)聯(lián)。具體分析如下：第一，運(yùn)動(dòng)治理的執(zhí)法部門(mén)可以是特定的，也可是多元的。在我國(guó)，運(yùn)動(dòng)治理的執(zhí)法部門(mén)主要是指具有執(zhí)法資格的政府機(jī)關(guān)。由特定部門(mén)執(zhí)法是指治理過(guò)程中只涉及一個(gè)權(quán)威主體的情況，而由多元部門(mén)執(zhí)法則是指執(zhí)法過(guò)程中需要多個(gè)權(quán)威主體予以配合的情況。第二，運(yùn)動(dòng)治理的執(zhí)法領(lǐng)域也分為特定的和多元的兩類。與執(zhí)法權(quán)限的劃分相對(duì)應(yīng)，運(yùn)動(dòng)治理的領(lǐng)域也需要作相應(yīng)區(qū)分。若執(zhí)法權(quán)限歸屬單一部門(mén)，則執(zhí)法過(guò)程中的專門(mén)領(lǐng)域便是運(yùn)動(dòng)治理的特定領(lǐng)域；若執(zhí)法權(quán)限分散于多個(gè)部門(mén)，則執(zhí)法領(lǐng)域便是運(yùn)動(dòng)治理的多元領(lǐng)域。第三，運(yùn)動(dòng)治理的執(zhí)法時(shí)間也分為特定的和多元化的。由于治理主體和治理領(lǐng)域?qū)?zhí)法期限具有內(nèi)在影響，各個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域既可以在統(tǒng)一的期限內(nèi)展開(kāi)運(yùn)動(dòng)治理，也可以分別在各自確定的期限內(nèi)展開(kāi)運(yùn)動(dòng)治理。

我們依據(jù)運(yùn)動(dòng)治理的系統(tǒng)特征把運(yùn)動(dòng)治理進(jìn)行了劃分：其一，特定式。特定式運(yùn)動(dòng)治理是指特定的治理主體車十對(duì)特定領(lǐng)域在特定期限內(nèi)開(kāi)展治理活動(dòng)。如公安部門(mén)組織的"嚴(yán)打”行動(dòng)。其二，串聯(lián)式。串聯(lián)式運(yùn)動(dòng)治理是指多元的治理主體在多元領(lǐng)域分別在不同時(shí)段展開(kāi)治理活動(dòng)。如"三鹿奶粉事件”中衛(wèi)生部門(mén)、公安部門(mén)、工商部門(mén)等聯(lián)合開(kāi)展了在各自權(quán)限內(nèi)不同步的執(zhí)法活動(dòng)。其三，并聯(lián)式。并聯(lián)式運(yùn)動(dòng)治理是指多元治理主體在多元領(lǐng)域在同一時(shí)段展開(kāi)治理活動(dòng)。一般來(lái)講，在時(shí)間急迫或程度緊急的情況下，可以由權(quán)威部門(mén)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一開(kāi)展并聯(lián)式運(yùn)動(dòng)治理。如在汶川大地震發(fā)生后，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署了由解放軍救災(zāi)部隊(duì)、武警部隊(duì)及各層次政府部門(mén)參與的抗震救災(zāi)應(yīng)急處置行動(dòng)。其中，特定式治理是我國(guó)常態(tài)執(zhí)法中應(yīng)用最為普遍的類型，串聯(lián)式治理是在某一關(guān)聯(lián)度極高的治理領(lǐng)域所采取的應(yīng)急措施，而并聯(lián)式治理則是在緊急狀態(tài)下采取的非常態(tài)措施。

由于運(yùn)動(dòng)治理執(zhí)法程序單一，沒(méi)有形成涵蓋執(zhí)法啟動(dòng)時(shí)間、執(zhí)法檢查程序、執(zhí)法反饋時(shí)間的銜接緊密、內(nèi)容完備的體系，因此面對(duì)當(dāng)下社會(huì)問(wèn)題日益增多且無(wú)法"一勞永逸”加以解決的復(fù)雜形勢(shì)，我們很有必要對(duì)這種帶有鮮明歷史特征的治理模式進(jìn)行深刻反思。

三運(yùn)動(dòng)治理優(yōu)劣辨析

運(yùn)動(dòng)治理涉及國(guó)家和社會(huì)兩方面因素，若不能妥善處理這兩個(gè)治理主體之間的關(guān)系，就容易導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理向政府暴政或群眾運(yùn)動(dòng)兩個(gè)極端發(fā)展。因此，辯證分析運(yùn)動(dòng)治理的利弊，揚(yáng)長(zhǎng)避短，可以促進(jìn)運(yùn)動(dòng)治理向著科學(xué)化方向發(fā)展。

（一）運(yùn)動(dòng)治理的隱形優(yōu)勢(shì)：公眾參與特質(zhì)

運(yùn)動(dòng)治理的好處主要是能夠在短期內(nèi)取得明顯的效果，管理效率較高。面對(duì)重大突發(fā)性事件，運(yùn)動(dòng)治理模式具有制度式治理模式所不具備的社會(huì)動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，可以以更高的效率調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。

運(yùn)動(dòng)治理的執(zhí)行率通常與公眾參與程度密切相關(guān)，因此要在公共領(lǐng)域治理的過(guò)程中充分考慮作為利益相關(guān)方的公眾，運(yùn)動(dòng)治理自身的公共性也主要體現(xiàn)在治理目標(biāo)與公眾要求相一致以及治理結(jié)果與公眾期待相一致上，否則，不管怎樣號(hào)召和動(dòng)員都將無(wú)法得到公眾的積極響應(yīng)，反而還會(huì)受到公眾的抵觸，在這種情況下運(yùn)動(dòng)治理是無(wú)法收到成效的。

然而，運(yùn)動(dòng)治理的這種隱形優(yōu)勢(shì)后面卻存在著兩大隱憂：其一，如果對(duì)公眾參與程度不加限制，則可能導(dǎo)致局勢(shì)失控。運(yùn)動(dòng)治理過(guò)程中出現(xiàn)群眾過(guò)分追求個(gè)人利益，導(dǎo)致公共執(zhí)行效果受損的例子不難找到。公眾因素一旦蓋過(guò)政府，就會(huì)倒向"大民主”。其二，如果公眾因素過(guò)少，則可能導(dǎo)致公共權(quán)力迅速擴(kuò)張，出現(xiàn)所謂的政府暴政（暴力執(zhí)法），這也會(huì)對(duì)公共治理的效果產(chǎn)生很大的負(fù)面影響。

由此我們認(rèn)為，要想使我國(guó)這種特殊的治理模式最大限度地發(fā)揮其作用，首先需要國(guó)家有效地發(fā)動(dòng)民眾來(lái)配合實(shí)施各種治理措施，其次還需要國(guó)家把人民群眾的利益作為想問(wèn)題、辦事情、作決策的根本出發(fā)點(diǎn)和歸宿，始終不渝地貫徹黨的群眾路線，注意工作方式。

（二）運(yùn)動(dòng)治理的顯性弊端：不可持續(xù)性

作為一種治理方式，運(yùn)動(dòng)治理難以納入常規(guī)化和制度化的軌道，其效果只能不斷以新的運(yùn)動(dòng)來(lái)維系。一般認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)治理存在成本較高、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、容易出現(xiàn)反復(fù)和成果難以鞏固等弊端。原先的"因事設(shè)人”逐漸演變?yōu)?因人設(shè)事”，反倒使昔日高效率的運(yùn)動(dòng)治理模式弊端重重。有學(xué)者評(píng)論，"運(yùn)動(dòng)式治理的弊端在于其不可持續(xù)性，運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)立面是穩(wěn)定的常態(tài)治理”。

此外，由于治理的實(shí)施離不開(kāi)人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此運(yùn)動(dòng)治理受到人情因素影響極為顯著。運(yùn)動(dòng)治理本身是與法治精神相違背的，還容易造成社會(huì)不穩(wěn)定、社會(huì)不公正及社會(huì)效益整體下降等問(wèn)題。種種人治化特征導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理有時(shí)偏離公共治理本質(zhì)，而滑向派系斗爭(zhēng)的深淵。一些學(xué)者認(rèn)為，在社會(huì)變革的動(dòng)力與社會(huì)運(yùn)行的常態(tài)之間，形成難以消解的矛盾，正是運(yùn)動(dòng)治理的問(wèn)題所在。從總體上看，運(yùn)動(dòng)治理的組織者對(duì)待社會(huì)公共問(wèn)題的態(tài)度十分功利一一要么圖"一勞永逸”，要么圖"姑且克制”，因此通常只是在較短時(shí)間內(nèi)通過(guò)高壓方式來(lái)全面推行這種治理模式。一旦問(wèn)題被抑制，運(yùn)動(dòng)治理便告停止，呈現(xiàn)出一種"之前沒(méi)有運(yùn)動(dòng)，之后也沒(méi)有運(yùn)動(dòng)”的狀態(tài)。

導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因主要可以歸納為以下三個(gè)方面：首先，決策執(zhí)行過(guò)程中黨政權(quán)責(zé)不明晰。黨委機(jī)關(guān)的決策權(quán)限與政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)限何以界定，至少在當(dāng)下的法律文件中尚未明確，目前黨政關(guān)系混亂，黨政之間"搶事做”的問(wèn)題比較突出。其次，運(yùn)動(dòng)治理過(guò)程中缺乏一個(gè)作為事后救濟(jì)程序的能夠使民眾實(shí)現(xiàn)有效利益表達(dá)及申訴的渠道。這樣一來(lái)，民眾利益訴求通常不能有效地進(jìn)入公共政策議程，影響到民眾參與的積極性，此外還會(huì)因?yàn)檎岳蛩貪B入政策議程而導(dǎo)致黨政關(guān)系混亂。最后，黨群、政群關(guān)系緊張。黨群、政群關(guān)系與運(yùn)動(dòng)治理之間相互影響，運(yùn)動(dòng)治理的不善會(huì)導(dǎo)致黨群和政群關(guān)系緊張，黨群和政群關(guān)系緊張又會(huì)導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)治理低效或失效。

若運(yùn)動(dòng)治理持續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，則治理成本偏高，社會(huì)壓力較大，容易為公眾所厭惡；若持續(xù)時(shí)間過(guò)短，則無(wú)法取得預(yù)期的公共治理效果。由于缺乏有效的制度制約，運(yùn)動(dòng)治理很容易產(chǎn)生"臨時(shí)機(jī)構(gòu)隱形正?；薄?收費(fèi)（不合理攤派）臨時(shí)措施常態(tài)化”等后遺癥，而且隨著時(shí)間的推移，這些后遺癥的影響將越來(lái)越顯著。

四、運(yùn)動(dòng)治理發(fā)展展望

從上述分析不難看出，政府在開(kāi)展治理活動(dòng)時(shí)既不能忽視公眾的作用，也不能縱容公眾盲目參與，造成"喧賓奪主”的結(jié)果。作為一種具有鮮明歷史特征的治理模式，運(yùn)動(dòng)治理完全可以在其能夠發(fā)揮效用的地方最大限度地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)?；仡櫺轮袊?guó)成立以來(lái)六十余年的歷史，我國(guó)的運(yùn)動(dòng)治理曾經(jīng)走過(guò)一些彎路：一是群眾運(yùn)動(dòng)過(guò)了頭，走向"大民主”；二是嚴(yán)重脫離群眾，出現(xiàn)"暴力執(zhí)法”的情況。公共權(quán)力原理告訴我們：公共權(quán)力不能離民眾太近，也不能太遠(yuǎn)。若離得太近，就會(huì)造成公權(quán)力的碎片化，如"大民主”中群眾沖擊政府機(jī)關(guān)。若離得太遠(yuǎn)，則會(huì)造成公權(quán)力偏離公共利益而日益走向官僚化，如近些年出現(xiàn)的"暴力執(zhí)法”現(xiàn)象。當(dāng)前，尤其應(yīng)當(dāng)對(duì)前者提高警惕。有學(xué)者指出，"在政治制度化水平低下的狀況下進(jìn)行大規(guī)模的政治動(dòng)員而引發(fā)過(guò)量的政治參與，極易引發(fā)政治不穩(wěn)定，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”。

作為一種顯性成本較低、隱形成本較高的治理模式，在我國(guó)，運(yùn)動(dòng)治理一直被當(dāng)做有效處理各種社會(huì)問(wèn)題的重要手段。但是，由于政府總是與民眾保持著一定的距離，在新中國(guó)成立以后，由政府實(shí)施的運(yùn)動(dòng)治理已無(wú)法取得像革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代由我黨所實(shí)施的運(yùn)動(dòng)治理那樣的效果了。如果"官本位”的社會(huì)文化氛圍不能在短期內(nèi)有所改變的話，運(yùn)動(dòng)治理最有效的推動(dòng)力還是政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)者的密切關(guān)注。這種情況的弊端是很明顯的：一方面，運(yùn)動(dòng)治理無(wú)法真正應(yīng)對(duì)行政管理過(guò)程中重現(xiàn)率極高的一般性問(wèn)題；另一方面，由于缺乏民眾的積極參與，運(yùn)動(dòng)治理也不能充分發(fā)揮其社會(huì)效能。因此，如果政府繼續(xù)采取運(yùn)動(dòng)治理方式，肯定是"治標(biāo)不治本”，且會(huì)陷入不斷出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題中而不能自拔。所以對(duì)于政府來(lái)講，拒絕照搬政黨的運(yùn)動(dòng)治理模式，積極開(kāi)發(fā)更適合自身開(kāi)展管理的公共治理模式，這一點(diǎn)十分重要。

政黨（黨委）的社會(huì)屬性要求其必須緊密聯(lián)系人民群眾，而不是與政府"搶事做”，政黨進(jìn)行政治決策時(shí)始終應(yīng)當(dāng)將維護(hù)民眾利益作為出發(fā)點(diǎn)，而不是主動(dòng)自我行政化。作為曾經(jīng)在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代被廣泛應(yīng)用且效果較好的治理模式，運(yùn)動(dòng)治理在密切聯(lián)系民眾方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)主義改革和建設(shè)過(guò)程中，運(yùn)動(dòng)治理可以而且也應(yīng)該被整合到國(guó)家制度中，但前提是必須對(duì)其加以改造。