我國運動治理的內(nèi)涵特征及發(fā)展方向

我國運動治理的內(nèi)涵、特征及發(fā)展方向

2013年05月31日10:55來源：《管理學刊》2012年5期作者：呂承文字號

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【摘要】：作為中國共產(chǎn)黨奪取革命勝利的法寶，運動治理是最能體現(xiàn)我國特色的一種公共治理方式，它包含了政治運動、社會運動及群眾運動等因素。公眾和政府的利益碰撞，催生了由三級網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的運動治理。運動治理利弊相生，具有公眾參與面廣的隱性優(yōu)勢與不可持續(xù)的顯性弊端。國家因素和社會因素都會對運動治理產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。若過分強調(diào)公眾因素會導致運動治理成為群眾政治運動，而過分強調(diào)政府因素也會導致政府暴力執(zhí)法。運動治理并不是政府開展公共治理的最佳選擇，但卻非常適合具有高社會性的政黨來運作。

【關(guān)鍵詞】：運動治理執(zhí)政內(nèi)涵特征發(fā)展

【作者簡介】：呂承文，蘇州大學地方政府研究所助理研究員，蘇州大學政治與公共管理學院政治學理論博士研究生，研究方向為地方服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)。

運動治理，學界亦稱為"運動式治理”，在中國的語境下，又被稱為"整風”、"整頓”、"整治”等，這些名稱都源于對這種治理形態(tài)本質(zhì)的考量。在我國，運動治理作為一種公共治理模式，它的出現(xiàn)與兩方面因素有關(guān)：一方面，與當時中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導人毛澤東有關(guān)。毛澤東酷愛斗爭的個性，使得他比較推崇這種治理模式。關(guān)于他的這一性格特點，從新中國成立之后前30年接連不斷的階級斗爭和大運動中可窺一斑。另一方面，也與我國的政黨類型有重要關(guān)系。中國共產(chǎn)黨誕生于20世紀20年代，由于帝國主義列強的侵略和長期軍閥混戰(zhàn)，國家陷入分裂和動舌L之中，中國共產(chǎn)黨要完成自己的歷史使命，必然要號召工農(nóng)群眾組織起來，通過武裝暴動奪取政權(quán)。"在奪取政權(quán)之后，中國共產(chǎn)黨仍然依靠群眾運動而不是通過正常的行政方法來貫徹它的主要政策和綱領(lǐng)”。由于運動治理曾是我黨奪取政權(quán)、贏得革命勝利的法寶，因此在很長時間內(nèi)影響著我國黨政機關(guān)的工作模式。除了這個慣性作用之外，領(lǐng)袖的個人偏好以及缺乏一種替代模式等因素，也是導致運動治理模式一直存續(xù)至今的重要原因。

我國的運動治理主要與作為運動決策中樞的各級黨委部門、推動運動實施的政府各級執(zhí)法部門以及配合實施的各類社會團體（如共青團、婦聯(lián)、工會、商會）等運動主體有密切關(guān)聯(lián)，一般是圍繞領(lǐng)導最為關(guān)注或是群眾反映最強烈的問題展開突發(fā)式的治理活動，一旦取得明顯成效，運動即告停止。運動治理這種單向循環(huán)的特征決定了其具有"治標不治本”的特點，運動治理這一模式在解決那些需要長遠規(guī)劃的發(fā)展性問題時效果不佳。

就中國知網(wǎng)收錄的學術(shù)論文來看，目前關(guān)于"運動（式）治理”的文章共有58篇。其中馮志峰這方面的論文有4篇，分別為：《中國運動式治理的定義及特征》、《中國運動式治理的成因及改革》、《中國政治民主化路徑述評——基于運動式治理與政治民主化關(guān)系考察》、《中國政治發(fā)展：從運動中的民主到民主中的運動一一一項對110次中國運動式治理的研究報告》。單鑫的論文有2篇：《多維視角下的中國運動式治理》、《運動式治理與地方政府治理轉(zhuǎn)向一一以N縣社區(qū)建設(shè)為個案》。此外，還有唐賢興的《政策工具的選擇與社會工具動員能力一一對運動式治理的一個解釋》，李云龍的《運動式治理模式的得與失》，徐曉林、朱國偉的《解釋與取向：運動式治理的制度主義視野》，李里峰的《運動式治理：一項關(guān)于土改的政治學分析》等。

一、運動治理內(nèi)涵辨析

運動治理一詞的重點在于"運動”二字，這就意味著這種治理模式具有運動的特質(zhì)。美國學者羅杰斯和斯多瑞認為，運動是指"在特定的時間內(nèi)通過一系列有組織的傳播活動，在相對大規(guī)模的人群中爭取特定的后果和效果”。李侃如則認為，運動是指"通過動員群眾全力解決某些特定的問題，其廣義的目標是社會政治變革和經(jīng)濟發(fā)展”。皮休特?索羅金在回顧人類歷史時指出，"運動是一個無時不在的明證，有的運動導致政權(quán)的顛覆，有的是要求改善工作條件的罷工運動，有的運動則是要求更改憲法或法律”。在政治學中，運動治理與政治運動、社會運動以及群眾運動都有密切聯(lián)系。

首先，運動治理在屬性上是一場政治運動。日本學者綿貫讓治給政治運動下了一個比較抽象的定義："為實現(xiàn)思想、行動和社會關(guān)系中的變化，而在某種程度上有計劃地作出努力，隨之在某種程度上進行持續(xù)的、有組織的集體行為?！辈闋査?塞爾在《正在進行的革命：中國的動員革命》一書中提到，政治運動作為實現(xiàn)社會主義改造的工具具有積極的邊際效用。王蔚指出，政治運動可以被認為是"包括執(zhí)政黨在內(nèi)的多元政治主體為了實現(xiàn)某種政治目的所發(fā)動、參與的具有明確的目的性、嚴密的計劃性和組織性，有著大規(guī)模群眾參與的政治活動或政治行為"，它具有"運動的政治主體權(quán)威性強、時效性短、口號與宣誓顯著、間歇性與局部性”等特征，作為"社會機能綜合性失調(diào)的產(chǎn)物，它是通過廣泛政治動員和政治參與來實現(xiàn)的，是強制性的社會變遷”。所以，運動治理不能排除黨政因素。

其次，運動治理在內(nèi)容上是一場社會運動。中國臺灣學者林嘉誠認為，社會運動"系一群人為了消極防止社會問題的惡化，或積極解決社會問題，追求社會理想目標，所從事的行動”，他認為，社會運動具有教育民眾、改變政府公共政策、解決社會問題等三大功能。美國社會學家戴維?波普諾認為，社會運動是"一種依賴于非制度化方式來產(chǎn)生社會變遷的集體努力”。由于運動治理涉及公民的現(xiàn)代政治參與，所以它又往往是以社會卷入為代價的治理形式。運動治理的社會因素，在某種程度上來講是治理效果的重要保障。

最后，運動治理在表象上是一場群眾運動。鄭謙指出，他們"把群眾運動的作用絕對化，仍然堅持依靠群眾運動的方法進行社會主義建設(shè)”，"習慣于一種突擊式的，打破正常工作秩序的，以行政命令為主的’運動式’工作方法和管理方法”。殊不知，"在革命年代，狂飆式的群眾運動是革命發(fā)展的象征，而在建設(shè)時期，頻繁的運動則是社會不穩(wěn)定、不成熟的標志”。對于運動治理而言，群眾是否參與并不是根本問題，群眾如何參與才是真正需要思考的問題。

運動治理所十對的問題影響層次較深，因此一般被認為是矛盾累積到一定程度或是局勢惡化時所采取的治理方式。運動治理分為運動決策和運動執(zhí)行兩個方面。就決策方面來講，運動決策帶有很大的隨機性，受決策者個人因素影響較大。倘若決策者的興趣不在當前公眾反映最為強烈的問題上，則運動治理無法進行。就執(zhí)行方面來講，運動執(zhí)行具有"游擊性”，就如"暴風雨”一樣迅速地開始和結(jié)束。運動治理作為一種公共治理形態(tài)，其特征與上述兩方面因素有密切關(guān)系。

運動治理是為實現(xiàn)特定政治目標而進行的，其特征是自上而下的，在運動過程之中包含了一定的但非制度化的治理程序。我們認為，運動治理就是非規(guī)范性、非常規(guī)性及非制度性的，且嚴重受到個人（主要是政治領(lǐng)袖與社會精英）意志左右，由一個特定的社會問題引發(fā)，在強制性的社會輿論壓力下最終啟動的一種具有深厚歷史淵源的治理模式，它對我國政府執(zhí)法慣性的影響十分深刻，也深深影響著我國的政治體制改革。

具體而言，運動治理在新中國成立之后成為我國黨政機關(guān)重要的執(zhí)政方式，其原因可以從三個方面來分析：第一，黨內(nèi)主觀主義思想的影響。主觀主義是長期存在于黨內(nèi)的一種頑癥，是一種唯心主義的思想作風和思想方法。雖然從延安整風到20世紀50年代的整風運動中毛澤東主席都對此進行過批判，但由于其與人性緊密相關(guān)，因此主觀主義工作作風與工作態(tài)度在今天大多數(shù)黨員干部身上還或多或少有所體現(xiàn)。

特別是改革開放之后人們盲目追求物質(zhì)利益，主觀主義更是演變成今天的所謂"拍腦袋決策”。第二，機關(guān)官僚作風的影響。有衙門的地方就有官僚作風存在，一些官員也日益習慣于這種不太需要動腦筋的執(zhí)政方式。第三，小農(nóng)意識的影響。我國的農(nóng)民階級曾經(jīng)對推動歷史進步作出過巨大的貢獻，但小農(nóng)經(jīng)濟既得利益階級的價值觀、人生觀卻助推了帝政模式的延續(xù)。

由于運動治理的方式日益脫離原來的核質(zhì)，導致黨群、政群關(guān)系緊張，存續(xù)至今的運動治理方式日益顯現(xiàn)出自身的歷史局限性。

二、運動治理的基本特征

馮志峰在《中國政治發(fā)展：從運動中的民主到民主中的運動——一項對110次中國運動式治理的研究報告》中對我國自1950年至2009年的110次運動治理進行了總結(jié)。他認為，運動式治理覆蓋了我國政治、經(jīng)濟、文化及社會各個領(lǐng)域，具有短期性、反復性及政府主導性等三大特征。

實際上，運動治理涉及的主體主要有作為社會問題利益相關(guān)方的公眾和作為社會問題治理主體的政府，治理客體是社會問題。當社會矛盾激化時，一般有兩方面的原因可能引發(fā)運動治理：一是公眾當中出現(xiàn)極度不滿的情緒，二是政府自身的預(yù)測和反思（尤其是領(lǐng)導的關(guān)注）。

當政府正式把令公眾感到極度不滿的社會問題提上議程的時候，運動治理機制正式啟動。首先，作為領(lǐng)導決策中樞的黨委在負責人（作為一把手的黨委書記）的召集下以委員會議的形式將該社會問題集中討論，并拿出一套宏觀的方案交由政府執(zhí)行。隨后，政府以黨委的決議為指導，通過行政會議來決定更為具體的、涉及各個政府部門的執(zhí)行方案。與此同時，包括黨委和政府在內(nèi)的政治宣傳機器發(fā)動起來，號召社會響應(yīng)和支持。最后，由黨委、政府、社會構(gòu)成的三級治理主體在良好的互動下開始在預(yù)定期限內(nèi)對特定社會問題進行整治，一旦取得明顯的社會效果，運動式治理即告結(jié)束。運動治理的運作機理詳見圖1。

（議行分育）一（真正主體）

圖1運動治理運作機理

在整個運動治理過程中，三級聯(lián)動所開展的活動在現(xiàn)實中的效果類似于"開運動會”，它的短暫高效率狀態(tài)體現(xiàn)在從"動員號召”到"貫徹執(zhí)行”這一過程之中。但是，上述"運動會”狀態(tài)不可能長時間持續(xù)下去，因此運動治理帶有一定的間歇性和復現(xiàn)性。而且，我們從圖1中可以清晰地看到，黨委握有決策權(quán)，是真正的治理主體，政府分得執(zhí)行權(quán)，反而破壞了運動治理中"議行統(tǒng)一”的原則，導致黨政之間權(quán)責界限不分明，進而造成了當下運動治理被政府濫用以致效率大大降低的狀況。"在轉(zhuǎn)型中國，原有的動員體系日益弱化，社會與單位調(diào)控體系日益出現(xiàn)裂縫，權(quán)威性資源的流失是一個較為明顯的現(xiàn)象”。因此，運動治理所具有的高效率特征可以使其在一定時期內(nèi)取得明顯效果，但是一旦遇到重復率極高的問題，它便顯現(xiàn)出自身的不足。從這種意義上講，運動治理與自身的運作系統(tǒng)有密切關(guān)聯(lián)。具體分析如下：第一，運動治理的執(zhí)法部門可以是特定的，也可是多元的。在我國，運動治理的執(zhí)法部門主要是指具有執(zhí)法資格的政府機關(guān)。由特定部門執(zhí)法是指治理過程中只涉及一個權(quán)威主體的情況，而由多元部門執(zhí)法則是指執(zhí)法過程中需要多個權(quán)威主體予以配合的情況。第二，運動治理的執(zhí)法領(lǐng)域也分為特定的和多元的兩類。與執(zhí)法權(quán)限的劃分相對應(yīng)，運動治理的領(lǐng)域也需要作相應(yīng)區(qū)分。若執(zhí)法權(quán)限歸屬單一部門，則執(zhí)法過程中的專門領(lǐng)域便是運動治理的特定領(lǐng)域；若執(zhí)法權(quán)限分散于多個部門，則執(zhí)法領(lǐng)域便是運動治理的多元領(lǐng)域。第三，運動治理的執(zhí)法時間也分為特定的和多元化的。由于治理主體和治理領(lǐng)域?qū)?zhí)法期限具有內(nèi)在影響，各個執(zhí)法領(lǐng)域既可以在統(tǒng)一的期限內(nèi)展開運動治理，也可以分別在各自確定的期限內(nèi)展開運動治理。

我們依據(jù)運動治理的系統(tǒng)特征把運動治理進行了劃分：其一，特定式。特定式運動治理是指特定的治理主體車十對特定領(lǐng)域在特定期限內(nèi)開展治理活動。如公安部門組織的"嚴打”行動。其二，串聯(lián)式。串聯(lián)式運動治理是指多元的治理主體在多元領(lǐng)域分別在不同時段展開治理活動。如"三鹿奶粉事件”中衛(wèi)生部門、公安部門、工商部門等聯(lián)合開展了在各自權(quán)限內(nèi)不同步的執(zhí)法活動。其三，并聯(lián)式。并聯(lián)式運動治理是指多元治理主體在多元領(lǐng)域在同一時段展開治理活動。一般來講，在時間急迫或程度緊急的情況下，可以由權(quán)威部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)一開展并聯(lián)式運動治理。如在汶川大地震發(fā)生后，由國務(wù)院統(tǒng)一部署了由解放軍救災(zāi)部隊、武警部隊及各層次政府部門參與的抗震救災(zāi)應(yīng)急處置行動。其中，特定式治理是我國常態(tài)執(zhí)法中應(yīng)用最為普遍的類型，串聯(lián)式治理是在某一關(guān)聯(lián)度極高的治理領(lǐng)域所采取的應(yīng)急措施，而并聯(lián)式治理則是在緊急狀態(tài)下采取的非常態(tài)措施。

由于運動治理執(zhí)法程序單一，沒有形成涵蓋執(zhí)法啟動時間、執(zhí)法檢查程序、執(zhí)法反饋時間的銜接緊密、內(nèi)容完備的體系，因此面對當下社會問題日益增多且無法"一勞永逸”加以解決的復雜形勢，我們很有必要對這種帶有鮮明歷史特征的治理模式進行深刻反思。

三運動治理優(yōu)劣辨析

運動治理涉及國家和社會兩方面因素，若不能妥善處理這兩個治理主體之間的關(guān)系，就容易導致運動治理向政府暴政或群眾運動兩個極端發(fā)展。因此，辯證分析運動治理的利弊，揚長避短，可以促進運動治理向著科學化方向發(fā)展。

（一）運動治理的隱形優(yōu)勢：公眾參與特質(zhì)

運動治理的好處主要是能夠在短期內(nèi)取得明顯的效果，管理效率較高。面對重大突發(fā)性事件，運動治理模式具有制度式治理模式所不具備的社會動員優(yōu)勢，可以以更高的效率調(diào)動社會資源。

運動治理的執(zhí)行率通常與公眾參與程度密切相關(guān)，因此要在公共領(lǐng)域治理的過程中充分考慮作為利益相關(guān)方的公眾，運動治理自身的公共性也主要體現(xiàn)在治理目標與公眾要求相一致以及治理結(jié)果與公眾期待相一致上，否則，不管怎樣號召和動員都將無法得到公眾的積極響應(yīng)，反而還會受到公眾的抵觸，在這種情況下運動治理是無法收到成效的。

然而，運動治理的這種隱形優(yōu)勢后面卻存在著兩大隱憂：其一，如果對公眾參與程度不加限制，則可能導致局勢失控。運動治理過程中出現(xiàn)群眾過分追求個人利益，導致公共執(zhí)行效果受損的例子不難找到。公眾因素一旦蓋過政府，就會倒向"大民主”。其二，如果公眾因素過少，則可能導致公共權(quán)力迅速擴張，出現(xiàn)所謂的政府暴政（暴力執(zhí)法），這也會對公共治理的效果產(chǎn)生很大的負面影響。

由此我們認為，要想使我國這種特殊的治理模式最大限度地發(fā)揮其作用，首先需要國家有效地發(fā)動民眾來配合實施各種治理措施，其次還需要國家把人民群眾的利益作為想問題、辦事情、作決策的根本出發(fā)點和歸宿，始終不渝地貫徹黨的群眾路線，注意工作方式。

（二）運動治理的顯性弊端：不可持續(xù)性

作為一種治理方式，運動治理難以納入常規(guī)化和制度化的軌道，其效果只能不斷以新的運動來維系。一般認為，運動治理存在成本較高、資源浪費嚴重、容易出現(xiàn)反復和成果難以鞏固等弊端。原先的"因事設(shè)人”逐漸演變?yōu)?因人設(shè)事”，反倒使昔日高效率的運動治理模式弊端重重。有學者評論，"運動式治理的弊端在于其不可持續(xù)性，運動式治理的對立面是穩(wěn)定的常態(tài)治理”。

此外，由于治理的實施離不開人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此運動治理受到人情因素影響極為顯著。運動治理本身是與法治精神相違背的，還容易造成社會不穩(wěn)定、社會不公正及社會效益整體下降等問題。種種人治化特征導致運動治理有時偏離公共治理本質(zhì)，而滑向派系斗爭的深淵。一些學者認為，在社會變革的動力與社會運行的常態(tài)之間，形成難以消解的矛盾，正是運動治理的問題所在。從總體上看，運動治理的組織者對待社會公共問題的態(tài)度十分功利一一要么圖"一勞永逸”，要么圖"姑且克制”，因此通常只是在較短時間內(nèi)通過高壓方式來全面推行這種治理模式。一旦問題被抑制，運動治理便告停止，呈現(xiàn)出一種"之前沒有運動，之后也沒有運動”的狀態(tài)。

導致運動治理出現(xiàn)上述問題的原因主要可以歸納為以下三個方面：首先，決策執(zhí)行過程中黨政權(quán)責不明晰。黨委機關(guān)的決策權(quán)限與政府機關(guān)的執(zhí)行權(quán)限何以界定，至少在當下的法律文件中尚未明確，目前黨政關(guān)系混亂，黨政之間"搶事做”的問題比較突出。其次，運動治理過程中缺乏一個作為事后救濟程序的能夠使民眾實現(xiàn)有效利益表達及申訴的渠道。這樣一來，民眾利益訴求通常不能有效地進入公共政策議程，影響到民眾參與的積極性，此外還會因為政府自利因素滲入政策議程而導致黨政關(guān)系混亂。最后，黨群、政群關(guān)系緊張。黨群、政群關(guān)系與運動治理之間相互影響，運動治理的不善會導致黨群和政群關(guān)系緊張，黨群和政群關(guān)系緊張又會導致運動治理低效或失效。

若運動治理持續(xù)時間過長，則治理成本偏高，社會壓力較大，容易為公眾所厭惡；若持續(xù)時間過短，則無法取得預(yù)期的公共治理效果。由于缺乏有效的制度制約，運動治理很容易產(chǎn)生"臨時機構(gòu)隱形正?；薄?收費（不合理攤派）臨時措施常態(tài)化”等后遺癥，而且隨著時間的推移，這些后遺癥的影響將越來越顯著。

四、運動治理發(fā)展展望

從上述分析不難看出，政府在開展治理活動時既不能忽視公眾的作用，也不能縱容公眾盲目參與，造成"喧賓奪主”的結(jié)果。作為一種具有鮮明歷史特征的治理模式，運動治理完全可以在其能夠發(fā)揮效用的地方最大限度地發(fā)揮自身優(yōu)勢?；仡櫺轮袊闪⒁詠砹嗄甑臍v史，我國的運動治理曾經(jīng)走過一些彎路：一是群眾運動過了頭，走向"大民主”；二是嚴重脫離群眾，出現(xiàn)"暴力執(zhí)法”的情況。公共權(quán)力原理告訴我們：公共權(quán)力不能離民眾太近，也不能太遠。若離得太近，就會造成公權(quán)力的碎片化，如"大民主”中群眾沖擊政府機關(guān)。若離得太遠，則會造成公權(quán)力偏離公共利益而日益走向官僚化，如近些年出現(xiàn)的"暴力執(zhí)法”現(xiàn)象。當前，尤其應(yīng)當對前者提高警惕。有學者指出，"在政治制度化水平低下的狀況下進行大規(guī)模的政治動員而引發(fā)過量的政治參與，極易引發(fā)政治不穩(wěn)定，進而影響經(jīng)濟和社會的發(fā)展”。

作為一種顯性成本較低、隱形成本較高的治理模式，在我國，運動治理一直被當做有效處理各種社會問題的重要手段。但是，由于政府總是與民眾保持著一定的距離，在新中國成立以后，由政府實施的運動治理已無法取得像革命戰(zhàn)爭年代由我黨所實施的運動治理那樣的效果了。如果"官本位”的社會文化氛圍不能在短期內(nèi)有所改變的話，運動治理最有效的推動力還是政府內(nèi)部領(lǐng)導者的密切關(guān)注。這種情況的弊端是很明顯的：一方面，運動治理無法真正應(yīng)對行政管理過程中重現(xiàn)率極高的一般性問題；另一方面，由于缺乏民眾的積極參與，運動治理也不能充分發(fā)揮其社會效能。因此，如果政府繼續(xù)采取運動治理方式，肯定是"治標不治本”，且會陷入不斷出現(xiàn)的社會問題中而不能自拔。所以對于政府來講，拒絕照搬政黨的運動治理模式，積極開發(fā)更適合自身開展管理的公共治理模式，這一點十分重要。

政黨（黨委）的社會屬性要求其必須緊密聯(lián)系人民群眾，而不是與政府"搶事做”，政黨進行政治決策時始終應(yīng)當將維護民眾利益作為出發(fā)點，而不是主動自我行政化。作為曾經(jīng)在革命戰(zhàn)爭年代被廣泛應(yīng)用且效果較好的治理模式，運動治理在密切聯(lián)系民眾方面有著獨特優(yōu)勢，在社會主義改革和建設(shè)過程中，運動治理可以而且也應(yīng)該被整合到國家制度中，但前提是必須對其加以改造。