現(xiàn)行道路交通事故社會救助基金制度存在的問題及完善建議

現(xiàn)行道路交通事故社會救助基

金制度存在的問題及完善建議現(xiàn)行道路交通事故社會救助基金制度存在的問題及完善建議兼議五部委《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》作者：陸新峰來源：作者賜稿來源日期：2011-2-15本站發(fā)布時間：2011-2-1522:57:07閱讀量：146次【摘要】二零零四年實施的《中華人民共和國道路交通安全法》第十七條首次提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金。二零零六年，國務(wù)院頒布《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，該條例第二十四至二十六條對道路交通事故社會救助基金的適用情形及來源作了明確規(guī)定。道路交通事故社會救助基金制度是機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險（下稱交強險）制度的必要輔助制度。然而，交強險制度運行以來近四年的時間里， 救助基金一直處于缺失狀態(tài)。二零零九年，財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》（下稱《試行辦法》），全面劃定了道路交通事故中的社會救助基金軌制。之后，各地方政府紛紛出臺暫行辦法或?qū)嵤┘?xì)則，部分省份如江西等已正式投入運行。從各地暫行辦法或?qū)嵤┘?xì)則的制定與基金運行來看，社會各界對交通事故社會救助基金制度的認(rèn)識與理解尚存在偏差。本文擬圍繞交通事故救助基金制度的管理機(jī)構(gòu)主體地位、運作模式、救助范圍、代位追償?shù)忍岢鲆患阂庖?，希望能引起業(yè)界同仁對該項制度的共同關(guān)注，匯聚群體智慧，促成該制度全面實施及完善，早日實現(xiàn)道路交通事故受害人的公平與正義?！娟P(guān)鍵詞】機(jī)動車保險交通強制險交通事故救助基金搶救費墊付【作者】陸新峰南京師范大學(xué)法學(xué)院交通事故導(dǎo)致的傷殘與死亡是世界各國普遍存在的一個嚴(yán)重的社會問題，我國更為突出。為了解決道路交通事故所帶來的問題，增強肇事者的賠償能力，為受害人的人身和財產(chǎn)安全提供更多的基本保障，《中華人民共和國道路交通安全法》及國務(wù)院頒布的《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》明確建立機(jī)動車強制保險制度，機(jī)動車輛強制保險通過強制投保，增強了機(jī)動車輛保有人的責(zé)任財產(chǎn)，機(jī)動車輛發(fā)生交通事故，造成受害人人身傷害或財產(chǎn)損失的，保險人可以在保險金額內(nèi)，直接賠付給受害人。建立機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險制度有利于道路交通事故受害人獲得及時有效的經(jīng)濟(jì)保障和醫(yī)療救治、減輕交通事故肇事方的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、有利于促進(jìn)道路交通安全、充分發(fā)揮保險的社會保障功能，維護(hù)社會穩(wěn)定。但不可否認(rèn)的是，機(jī)動車強制保險制度仍然存在不足，單純依靠交強險制度，尚不能更大范圍內(nèi)為交通事故受害人提供必要的救助，如（一）、肇事車輛沒有投保交強險;（二）、肇事車輛肇事逃逸且肇事駕駛?cè)思敖粡婋U承保公司無法查明的;（三）、機(jī)動車輛雖然投保交強險，但承保保險公司破產(chǎn)或暫時失去償付能力等情形下。上述交通事故中的受害人則有可能面臨無法獲得救濟(jì)的困境，這說明交強險制度存在盲區(qū)，需要在交強險制度之外，建立道路交通事故社會救助基金制度以彌補機(jī)動車強制保險制度的不足。綜觀德、法、美、日等國家及我國臺灣地區(qū)，均建立了補充性的保護(hù)道路交通事故受害人制度。我國《中華人民共和國道路交通安全法》第十七條首次提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金。該法第十七條規(guī)定“國家實行機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。第七十五條規(guī)定“對傷者的：搶救費用超過責(zé)任限額的，未參加機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險或肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向交通事故責(zé)任人追償”。該法已于二零零四年五月一日起施行。二零零六年，國務(wù)院頒布的《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，第二十四至二十六條對道路交通事故社會救助基金的合用情形及來源作了更為詳細(xì)的劃定。然而，交強險建立以來近四年的時間里，救助基金一直處于缺失狀態(tài)。由于管理機(jī)構(gòu)未及時成立，救助基金不到位，長期以來，大量交通事故的受害人及家屬無法通過合法的途徑獲得搶救費用的及時墊付，使之承受巨大的損失及痛苦，因之引起的上訪、群體性事件也逐年增加，給各級政府及公安機(jī)關(guān)交通管理部門帶來巨大壓力，影響社會的和諧穩(wěn)定。二零零九年，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部、保監(jiān)會、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布了《試行辦法》，大體劃定了道路交通事故中的社會救助基金軌制，該辦法自二零一零年一月一日起施行。落實救助基金制度，已為各地方政府當(dāng)務(wù)之急，而落實救助基金制度的前提是依法制定《試行辦法》的實施細(xì)則，確定救助基金主管部門、管理機(jī)構(gòu)，建立充分、穩(wěn)定的資金籌集渠道、明確救助基金的法律地位及運行模式、完善的救助基金補償、追償體制。一、道路交通事故社會救助基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》（下稱《安全法》）雖然提出設(shè)立道路交通事故社會救助基金，但對基金是否具有法律地位，能否成為獨立的民事主體并未作出規(guī)定?！稄娭票ｋU條例》第二十四條、二十五條雖然規(guī)定了救助基金管理機(jī)構(gòu)有向道路交通事故責(zé)任人追償墊付的搶救費用和喪葬費用的權(quán)利，但并未明確基金管理機(jī)構(gòu)能否以獨立法人身份通過訴訟的方式進(jìn)行追償。五部委出臺的《道路交通事故社會救助基金治理試行辦法》第二十四條亦救助基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償，但同樣對基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位并未予以明確。隨著基金墊付與追償工作的開展，問題日益顯現(xiàn)。江西省救助基金實施走在全國前列，但根據(jù)江西省財政廳最近公布的該省四十二個市、縣救助基金管理機(jī)構(gòu)設(shè)立半年反映的情況來看，由于相關(guān)法律法規(guī)并未確立救助基金管理機(jī)構(gòu)在民事訴訟中的法律主體地位，全省還沒有一起通過訴訟方式追償?shù)陌讣?，基金的追償成了最大的難題。救助基金管理機(jī)構(gòu)開展墊付及追償，必須具有訴訟當(dāng)事人的地位，故須由立法賦予其獨立的法人資格，但其性質(zhì)應(yīng)為公法法人還是私法法人尚值得探究。筆者認(rèn)為，途徑有三：其一、成立公法人，如事業(yè)單位。就救助基金的社會救濟(jì)性質(zhì)而言，救助基金系基于社會政策的考量為社會公益目的而創(chuàng)設(shè)，受到國家相關(guān)法規(guī)的規(guī)范，由政府主導(dǎo)運行，并接受相關(guān)主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，道路交通事故社會救助基金與其他國家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質(zhì)的制度，應(yīng)賦予救助基金公法法人性質(zhì)。其二、成立私法人，如非贏利性公司法人。救助基金的資金主要來自于機(jī)動車所有人繳納的機(jī)動車輛強制保險的保險費，這又有別于用國家財政資金設(shè)立的機(jī)關(guān)法人和事業(yè)單位法人。救助基金采用私法人的組織形式可能更便于操作，因為無論是救助基金與相關(guān)請求人之間的糾紛，還是救助基金與被追償主體之間的爭議，本質(zhì)上私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，均應(yīng)當(dāng)按照民事糾紛程序解決處理。私法人更能注重節(jié)約、效率、公平的原則把救助基金管好用好，而將救助基金納入政府體制容易造成救助基金運行效率低下，由此發(fā)生的行為被視作行政行為，這易使基金陷于頻繁發(fā)生的行政訴訟案件中。我國以私法人（公司）的形式設(shè)立具有公益性質(zhì)的基金已有先例并經(jīng)實踐檢驗，如；零五年國家設(shè)立了證券投資者保護(hù)基金，用于對債權(quán)人的償付，基金管理機(jī)構(gòu)采用私法人形式，成立中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)基金的籌集、管理與使用，該公司具備獨立法人資格，依據(jù)民事程序解決相關(guān)糾紛。這種組織形式能較好的維護(hù)基金的社會政策目的。其三、成立公法人，委托商業(yè)機(jī)構(gòu)承辦。我國大陸亦可參照我國臺灣地區(qū)做法，臺灣地區(qū)《強制汽車責(zé)任保險法》中所規(guī)定的“汽車交迸事故特別補償基金”由“財政部”指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查基金在資金的賬務(wù)管理方面的工作的同時，另成立了獨立于“政府機(jī)構(gòu)”之外的財團(tuán)法人，處理補償、代位求償?shù)仁聞?wù)，因臺灣地區(qū)目前尚不承認(rèn)有公法上的財團(tuán)法人，故特別補償基金屬具有公益目的的私法人，因此有關(guān)與特別補償基金間所產(chǎn)生的法律爭議，均屬因私法上權(quán)利所產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)依相關(guān)民事糾紛解決程序處理。根據(jù)《財團(tuán)法人汽車交通事故特別補償基金管理辦法》第四條的規(guī)定，臺灣地區(qū)特別補償基金有關(guān)受理賠償?shù)葮I(yè)務(wù)，都委托由承保強制汽車責(zé)任保險的保險公司代為處理。臺灣地區(qū)的做法得到臺灣島內(nèi)民眾的普遍認(rèn)同，這種做法值得大陸地區(qū)實施救助基金制度借鑒。我國地方省級政府可在財政廳下成立事業(yè)法人單位作為救助基金管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)道路交通事故社會救助基金籌集、研究制定救助基金籌集管理及使用的各項政策、負(fù)責(zé)基金管理工作的組織協(xié)調(diào)，救助基金管理機(jī)構(gòu)以政府購買服務(wù)的方式，聘請相關(guān)專業(yè)商業(yè)保險企業(yè)作為救助基金部分職能的受托管理人，受托保險企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備經(jīng)營機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)資格，根據(jù)救助基金管理機(jī)構(gòu)確定的政策和制度，負(fù)責(zé)救助基金的墊付、追償?shù)染唧w運作，并接受救助基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。二、道路交通事故社會救助基金的籌集。從五部委《試行辦法》第六條規(guī)定來看，救助基金的來源包括：（一）按照機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險（以下簡稱交強險）的保險費的一定比例提取的資金;（二）地方政府按照保險公司經(jīng)營交強險繳納營業(yè)稅數(shù)額給予的財政補助;（三）對未按照規(guī)定投保交強險的機(jī)動車的所有人、管理人的罰款;（四）救助基金孳息；（五）救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金;（六）社會捐款;（七）其他資金。筆者認(rèn)為，基金來源過于狹窄，應(yīng)進(jìn)一步拓寬。一、正確認(rèn)識交通強制保險保險費的提取。關(guān)于從交強險的保費中按比例提取，世界上其他國家的立法例都采取了這種方式。從我國各地已實施的情況來看，交強險的保費比例提取成為救助基金主要的來源，社會救助的主體是政府，而實際是基金來源轉(zhuǎn)嫁由廣大機(jī)動車輛保有人主要承擔(dān)，這是不妥當(dāng)?shù)??；鸬幕I集應(yīng)當(dāng)積極開拓基金來源渠道，政府應(yīng)當(dāng)切實擔(dān)負(fù)起社會救助責(zé)任，通過中央和地方政府財政撥款對救助基金提供必要的支持和兜底，避免過多地從強制險保費中提取，以防止費率提高和收費過高抑制投保的數(shù)量。二、擴(kuò)大納入罰款范圍納入基金?！对囆修k法》明確公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《交通安全法》第九十八條規(guī)定對機(jī)動車所有人、管理人未投保交強險的罰款為救助基金法定來源。筆者認(rèn)為，該規(guī)定過于狹窄，應(yīng)予拓展。對投保義務(wù)人的罰款最高不過應(yīng)繳保費的兩倍，數(shù)額十分有限，相比之下，保監(jiān)會依據(jù)《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》第三十六條至三十八條對保險公司的罰款，數(shù)額巨大，如果將這筆資金納入救助基金，會大大增強救助受害人的力度，故建議將保監(jiān)會依據(jù)《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》第三十六條至第三十八條的規(guī)定，對非法從事機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和未經(jīng)保監(jiān)會批準(zhǔn)從事機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險業(yè)務(wù)的保險公司的罰款也應(yīng)該納入交通事故救助基金的范疇。不但如此，《交通安全法》第七章節(jié)下各類罰款均可納入道路救助基金。三、審慎靈活使用基金資金，使其增值保值。關(guān)于救助基金的孳息為法定孳息，基金不能采用商業(yè)模式經(jīng)營營利，但可以通過一定的經(jīng)濟(jì)行為以實現(xiàn)財產(chǎn)的增值，基金除支付業(yè)務(wù)需要外，應(yīng)可以存入金融機(jī)構(gòu)以獲得利息，也可以用于購買國庫券、金融債券等有價證券，以使財產(chǎn)增值，但出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風(fēng)險較大的股票交易、不動產(chǎn)投資以及企業(yè)融資中去。另筆者認(rèn)為，五部委《試行辦法》第六條規(guī)定的救助基金資金來源可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對交通事故受害者救助的現(xiàn)實需要，因此應(yīng)當(dāng)開辟更多的基金來源渠道。結(jié)合我國國情，可以考慮以下幾種籌措方式作為補充：（1）、政府財政資助。通過財政預(yù)算的方式每年有計劃地給予基金一定額度的撥款。社會救助的主體應(yīng)該是政府，政府的服務(wù)對象是全社會，重點是對弱勢群體的服務(wù)和幫助；如《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》第八條（七）地方政府預(yù)算安排的專項資金；（2、）機(jī)動車輛選牌費。政府通過制定政策，允許車輛所有人按規(guī)定交納一定費用后可以自主選牌選號，對特殊號牌進(jìn)行拍賣，所得款項納入救助基金?！墩憬〉缆方煌ㄊ鹿噬鐣戎鸸芾碓囆修k法》第八條（六）小型客車號牌號碼公開競價所得價款。三、道路交通事故社會救助基金墊付。（一）、道路交通事故社會救助基金墊付條件。關(guān)于道路交通事故社會救助基金救助條件，《試行辦法》第十二條規(guī)定，有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用：（一）搶救費用超過交強險責(zé)任限額的；（二）肇事機(jī)動車未參加交強險的;（三）機(jī)動車肇事后逃逸的。依法應(yīng)當(dāng)由救助基金墊付受害人喪葬費用、部分或者全部搶救費用的，由道路交通事故發(fā)生地的救助基金管理機(jī)構(gòu)及時墊付。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定可以從三個方面予以完善。（1）、設(shè)定墊付前提。受害人或其親屬因及時搶救的需要，在救助基金墊付前向醫(yī)院支付的搶救費，是否可以向救助基金請求返還？有學(xué)者認(rèn)為：為了讓受害人獲得更有效的治療，受害人或其親屬先墊付搶救費用，如果此種情形下，不賦予受害人或其親屬對救助基金的直接請求權(quán)，救助基金甚至不返還受害人等已支付的搶救費，這就違背了救助基金功能，也會導(dǎo)致受害人錯過最佳救治時機(jī)。筆者認(rèn)為該觀點誤解了救助基金制度的功能定位應(yīng)當(dāng)明確的是道路交通事故社會救助基金的保障程度有限，救助基金承擔(dān)的是一種社會救助職能，具有顯著的社會公益性，而不帶有盈利、增值功能。救助基金只能對需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全攬?；鸬某霭l(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，類似無息借貸活動。一起交通事故發(fā)生，醫(yī)療費用的賠償或支付主體并不單一，受害人本人、受害人親屬、家人、朋友，肇事駕駛員、肇事車主、肇事車輛責(zé)任險承保保險公司，受害人人身險承保公司及其他賠償義務(wù)人等均可能支付或墊付醫(yī)療費用，上述主體如已支付搶救費，對已支付部分，即使符合《試行辦法》第十二條規(guī)定的三類情形，基金也無須再行重復(fù)墊付，對其他主體的支付或墊付也無須返還?！墩憬〉缆方煌ㄊ鹿噬鐣戎鸸芾碓囆修k法》第十四條規(guī)定“道路交通事故中當(dāng)事人和法定連帶責(zé)任人暫時無支付能力而需要救助的，有下列情形之一時，事發(fā)地救助基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用”。應(yīng)當(dāng)講，浙江地方政府準(zhǔn)確把握了救助基金的本質(zhì)，對基金墊付設(shè)置了前提是合理而必要的。當(dāng)然，筆者認(rèn)為，《浙江省道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》中“法定連帶責(zé)任人”這個提法不甚準(zhǔn)確，可參照《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，將因自己或者他人的交通違法侵權(quán)行為，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的自然人、法人或者其他組織定義為“賠償義務(wù)人”。交通侵權(quán)事故中承擔(dān)法定連帶責(zé)任方亦屬于賠償義務(wù)人之列。故本條可修改為：道路交通事故中當(dāng)事人及賠償義務(wù)人暫無支付能力且有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用。(2)、明確超過交強險責(zé)任限額之含義。關(guān)于三類情形之(一)搶救費用超過交強險責(zé)任限額的，應(yīng)當(dāng)明確為超過交強險醫(yī)療費用賠償限額。根據(jù)中國保險監(jiān)督管理委員會二00八年一月十一日公布的《關(guān)于調(diào)整交強險責(zé)任限額的公告》規(guī)定，被保險機(jī)動車在道路交通事故中有責(zé)任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額 110000元人民幣；醫(yī)療費用賠償限額10000元人民幣；財產(chǎn)損失賠償限額2000元人民幣。被保險機(jī)動車在道路交通事故中無責(zé)任的賠償限額為：死亡傷殘賠償限額11000元人民幣；醫(yī)療費用賠償限額1000元人民幣；財產(chǎn)損失賠償限額100元人民幣。上述責(zé)任限額從2008年2月1日零時起實行。交強險承保公司根據(jù)被保險機(jī)動車在交通事故中的責(zé)任情況區(qū)分賠償方式與限額，筆者認(rèn)為此種規(guī)定與做法違反了設(shè)立機(jī)動車強制責(zé)任保險制度補償受害人這一根本目的， 也有?！栋踩ā返囊?guī)定，《安全法》第七十六條明確機(jī)動車發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失的，由保險公司在機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險責(zé)任限額范圍內(nèi)予以賠償，從而確定了保險公司對保險事故的法定責(zé)任，對于肇事車輛參加了機(jī)動車輛強制險的，一旦發(fā)生交通事故導(dǎo)致他人人身或者財產(chǎn)損失的，保險公司應(yīng)當(dāng)先予賠償，而不問機(jī)動車一方是否存在過錯及過錯責(zé)任的大小。在交強險運作實務(wù)中，保險公司根據(jù)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)的這一規(guī)定，以交警部門對該事故責(zé)任尚未認(rèn)定，拒絕墊付搶救費用，人為致使交通事故受害人無法及時獲得救助，這種做法不但不人道，而且違法。另保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)對受害人死亡傷殘、醫(yī)療費用以及財產(chǎn)損失等不同類型的損失分別設(shè)定最高賠償限額，相對合理的分配了保險責(zé)任的范圍及其相應(yīng)額度，有利于合理調(diào)整投保人繳納保險費的費率水平，減輕了廣大投保人的負(fù)擔(dān)，保障了保險公司的穩(wěn)定經(jīng)營。交通事故中醫(yī)療搶救費用問題一直受到社會廣泛關(guān)注，筆者認(rèn)為目前應(yīng)由交強險墊付的10000元的醫(yī)療費用賠償限額，能滿足一般交通事故醫(yī)療費用的需要，能為大多數(shù)交通事故受害人提供及時保障。綜上，筆者認(rèn)為，交強險墊付搶救費用具有額度限制，應(yīng)當(dāng)以醫(yī)療費用賠償限額10000元為限，道路救助基金作為交強險的輔助制度，應(yīng)當(dāng)明確《試行辦法》中的“超過交強險責(zé)任限額”實際應(yīng)為超過交強險醫(yī)療費用賠償限額。(3)、區(qū)分肇事后逃逸兩種情形。關(guān)于三類情形之“(三)機(jī)動車肇事后逃逸的”，該描述亦不準(zhǔn)確，在實踐中易引發(fā)爭議?！督煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》第七十四條：交通肇事逃逸是指發(fā)生交通事故后，交通事故當(dāng)事人為逃避法律追究，駕駛車輛或者遺棄車輛逃離交通事故現(xiàn)場的行為。由此可見，機(jī)動車肇事逃逸包括駕駛車輛逃逸和遺棄車輛逃逸兩種情形。在第一種情況下，由于肇事機(jī)動車無法查明，其是否參加了機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險不明確，此時為保護(hù)受害人的利益，應(yīng)當(dāng)由社會救助基金對受害人的搶救費用等進(jìn)行墊付；在第二種情況下，如果肇事者遺棄未參加機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險的機(jī)動車逃逸，則應(yīng)當(dāng)由社會救助基金墊付受害人的搶救費用、喪葬費用；如果肇事者遺棄參加了機(jī)動車第三者責(zé)任強制保險的機(jī)動車逃逸，此時，可以查明該肇事車輛強制險承保保險公司，則應(yīng)當(dāng)由保險公司承擔(dān)搶救費用的墊付及保險金賠償?shù)呢?zé)任，實際上基金可以不墊付?；谝陨侠碛?，建議進(jìn)一步明確為肇事后逃逸且肇事車輛及其駕使人員無法確定，強制險保險公司無法查明的，屬于基金墊付的范圍。（二）、明確搶救及喪葬費用申請人及墊付款受領(lǐng)人《中華人民共和國道路交通安全法》及《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》對交通事故受害人是否能夠直接向救助基金請求補償并無規(guī)定。根據(jù)《安全法實施條例》第九十條第二款的規(guī)定，搶救受傷人員需要救助基金墊付費用的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門通知救助基金管理機(jī)構(gòu)。五部委《試行辦法》第十三條規(guī)定： 發(fā)生本辦法第十二條所列情形之一需要救助基金墊付部分或者全部搶救費用的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)在三個工作日內(nèi)書面通知救助基金管理機(jī)構(gòu)；第十四條規(guī)定，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在搶救受害人結(jié)束后，對尚未結(jié)算的搶救費用，可以向救助基金管理機(jī)構(gòu)提出墊付申請，并提供有關(guān)搶救費用的證明材料。綜上，上述規(guī)定從程序上限制了受害人直接向救助基金行使墊付搶救費用的請求，受害人搶救費用墊付的請求應(yīng)由救治醫(yī)療機(jī)構(gòu)行使或是通過公安交通管理部門代為行使。有人認(rèn)為，交通事故之受害人本人應(yīng)享有直接的請求權(quán)，不僅如此，受害人在自己不便親自行使時，亦可委托代理人行使，只有這樣，才更利于保護(hù)受害者的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，救助基金之資金為具有公益性質(zhì)的專用款項，適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險期的生命搶救，雖然《中華人民共和國交通安全法》規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)對交通事故中的受傷人員應(yīng)當(dāng)及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治，但因交通事故受害人無力預(yù)繳費用，醫(yī)療機(jī)構(gòu)懈怠救治的事件仍屢有發(fā)生，救助基金管理機(jī)構(gòu)之所以向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)替代當(dāng)事人預(yù)先墊付搶救費用，其目的在于免除醫(yī)療機(jī)構(gòu)的后顧之憂，讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極地救治傷員，更好地保護(hù)受害人的利益。 救助基金的搶救費用墊付款為專款，故支付對象只能是救治醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)該是交通事故受害人本人。在基金運作實務(wù)中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)從自身的利益出發(fā)，積極、主動的向基金進(jìn)行搶救費用墊付請求應(yīng)為常態(tài)，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為申請人不存在阻礙，較為適宜。對公安機(jī)關(guān)交通管理部門而言，可能缺乏自身利益的驅(qū)動，容易怠于行使，但因行使請求權(quán)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門法定職責(zé)，如果怠于行使，給受害人造成損失的，受害人有權(quán)提起行政訴訟，依法要求其承擔(dān)行政賠償責(zé)任，這可以促使公安機(jī)關(guān)交通管理部門積極履職。另申請基金墊付，應(yīng)當(dāng)提供醫(yī)療機(jī)構(gòu)、交通管理部門出具的相關(guān)治療及事故資料供基金管理機(jī)構(gòu)審核，而這些資料基本由上述兩部門掌握或提供，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請墊付、交通管理部門代為行使墊付申請，可以提高效率，保障交通事故的受害者及時得到搶救費用，有利于醫(yī)療機(jī)構(gòu)及時搶救受害者。由此可見，通過醫(yī)療機(jī)構(gòu)或公安交通管理部門向救助基金行使墊付請求更為方便和快捷，有其現(xiàn)實合理性。至于由救助基金先行墊付的喪葬費用的請求權(quán)，《試行辦法》第十七條規(guī)定，發(fā)生本辦法第十二條所列情形之一需要救助基金墊付喪葬費用的，由受害人親屬憑處理該道路交通事故的公安機(jī)關(guān)交通管理部門出具的《尸體處理通知書》和本人身份證明向救助基金管理機(jī)構(gòu)提出書面墊付申請。交通事故的直接受害人已死亡，需要搶救的緊急性已不存在，不宜再由公安機(jī)關(guān)交通管理部門或醫(yī)療機(jī)構(gòu)代為行使請求權(quán)，根據(jù)《試行辦法》規(guī)定，喪葬費用的請求權(quán)由受害人親屬行使，筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步明確為受害人之近親屬或受害人之法定繼承人。綜上，《試行辦法》救助基金申請主體的規(guī)定值得肯定。（三）、道路交通事故社會救助基金應(yīng)拓寬救助受害人范圍。關(guān)于受害人救助范圍，《試行辦法》第十二條規(guī)定：有下列情形之一時，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用。該辦法第三十五條本辦法所稱受害人，是指機(jī)動車發(fā)生道路交通事故造成除被保險機(jī)動車本車人員、被保險人以外的受害人。《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》沿襲了機(jī)動車商業(yè)第三者責(zé)任保險的做法，將保險機(jī)動車輛之本車人員、被保險人排除在受害人范圍以外，而五部委《試行辦法》又沿襲《機(jī)動車交通事故責(zé)任強制保險條例》的做法，將保險機(jī)動車輛之本車人員、被保險人排除在基金救助受害人范圍以外。筆者認(rèn)為，救助基金制度雖為機(jī)動車強制險制度之補充保障，但兩者性質(zhì)截然不同，不應(yīng)將基金救助對象范圍與交強險賠償對象對應(yīng)起來，五部委《試行辦法》中對受害人的定義既不嚴(yán)謹(jǐn)也不合理。首先，《試行辦法》第十二條將未參加交強險的肇事機(jī)動車造成道路交通事故中的受害人納入基金墊付范圍，在三十五條又將受害人定義為除被保險機(jī)動車本車人員、被保險人以外的受害人，三十五條對受害人的定義顯然是建立在推定所有機(jī)動車輛均有交強險之上的，這與第十二條規(guī)定相沖突，是個明顯的邏輯錯誤。根據(jù)辦法第三十五條文意解釋，可以理解為發(fā)生交通事故時，肇事車輛投保有強制保險，則受害人是除被保險機(jī)動車本車人員、被保險人以外的人員；如果發(fā)生交通事故時，肇事車輛沒有投保強制保險，包括機(jī)動車本車人員在內(nèi)的受害人均應(yīng)屬于基金救助范圍。如果這樣理解，非被保險機(jī)動車的本車人員與被保險機(jī)動車上本車人員、被保險人之間，在享受救助基金救助方面存在差別待遇，肇事車輛未投交強險，本車人員能獲得基金救助，如肇事車輛投保有交強險，其本車人員、被保險人反而無法獲得基金救助。這對被保險機(jī)動車上的本車受害人員、受害被保險人是不公平、不合理的，這種導(dǎo)向會大大挫傷機(jī)動車所有人投保強制責(zé)任保險的積極性。其次，筆者認(rèn)為，救助基金是國家出于保護(hù)交通事故中受害人的公共政策目的，為彌補強制保險制度力所未及的不足，而經(jīng)立法創(chuàng)設(shè)的社會救濟(jì)制度，設(shè)立道路交通事故社會救助基金之目的在于及時救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員均應(yīng)獲得基金救助，而不應(yīng)因受害人在交通事故中所處的空間位置等無關(guān)因素而區(qū)別對待，更與交通事故當(dāng)事人在事故中的責(zé)任情況無關(guān)，《廈門市道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法操作細(xì)則》中就規(guī)定基金辦確定擬墊付的金額時，不得按受害人在道路交通事故中的責(zé)任比例減少墊付。臺灣地區(qū)“強制汽車責(zé)任保險法”第10條第2款規(guī)定“本法所稱受害人，指因汽車交通事故遭致傷害或死亡之人”。只要是因交通事故受有損害之人皆稱為受害人，而不區(qū)分車內(nèi)人員和車外人員，均可依法向保險人請求保險給付或向特別補償基金請求補償，從而將車內(nèi)乘客作為第三人納入到了保險保障當(dāng)中。筆者亦認(rèn)為，臺灣地區(qū)的做法值得借鑒，救助基金雖然是交強險的輔助制度，但其墊付或補償不以保險合同的存在為依據(jù)，基金的墊付或補償不具有危險共同分擔(dān)或經(jīng)濟(jì)互助等保險的基本屬性。（四）、建立專家審核、復(fù)核及評議制度?！吨貞c市道路交通事故社會救助基金管理暫行辦法》第二十六條基金管理中心可以邀請醫(yī)學(xué)、法律、交通工程事故處理等專家，組成專家機(jī)構(gòu)加強審核。對案情復(fù)雜，傷情嚴(yán)重，墊付金額較大，交通事故受害人搶救時間長，對審核結(jié)論有異議的等，應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行審查。筆者認(rèn)為，重慶的做法值得借鑒，交通事故社會救助基金是一項服務(wù)民生的工程，涉及范圍廣，專業(yè)性強，設(shè)立專家組形式有利于化解矛盾。四、道路交通事故社會救助基金的追償(一)、道路交通事故社會救助基金之追償對象?！对囆修k法》第二十四條規(guī)定：救助基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償。將被追償主體限制為“機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人”并不準(zhǔn)確。救助基金的墊付與事故責(zé)任沒有關(guān)系，要厘清追償對象，首先必須厘清被墊付主體，筆者認(rèn)為，交通事故受害人及因交通事故而產(chǎn)生的一切賠償義務(wù)人均是被墊付主體，交通事故人身損害賠償關(guān)系復(fù)雜，賠償義務(wù)主體眾多，社會救助基金的性質(zhì)亦決定了追償實務(wù)中可以成為被追償對象的主體會更多，決不限于“機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人”。筆者認(rèn)為，以下主體亦可成為被追償對象。(1)、交通事故的賠償義務(wù)人。首先應(yīng)將“機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人”修改為“交通事故的賠償義務(wù)人”。賠償義務(wù)人是指因自己或者他人的侵權(quán)行為以及其他致害原因依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的自然人、法人或者其他組織。交通事故責(zé)任人并不一定就是賠償義務(wù)人，如肇事責(zé)任人駕駛車輛的行為為職務(wù)行為，賠償義務(wù)人則可能是其雇傭單位，肇事責(zé)任人可能無須承擔(dān)責(zé)任，一起交通事故中，除肇事責(zé)任人有可能承擔(dān)責(zé)任外，其他主體亦可能承擔(dān)賠償責(zé)任，如有過錯的車輛出借人等。故將“機(jī)動車道路交通事故責(zé)任人”修改為“交通事故的賠償義務(wù)人”更能符合侵權(quán)法規(guī)定。(2)、肇事車輛交強險承保保險人。肇事車輛交強險承保保險人可以成為被追償主體，如在肇事逃逸無法查明肇事車輛的情形下，救助基金墊付之后，若發(fā)現(xiàn)肇事車輛已經(jīng)投保了強制保險，救助基金完全有權(quán)向肇事車輛交強險承保保險公司追償。(3)、肇事車輛商業(yè)第三者責(zé)任險承保保險人。肇事車輛商業(yè)第三者責(zé)任險承保保險人亦可成為道路交通事故社會救助基金的被追償主體，如搶救費用超過交強險責(zé)任限額的，救助基金依法予以了墊付，若肇事車輛另投保有商業(yè)第三者責(zé)任險，且屬于保險責(zé)任范圍，基金亦有權(quán)向該商業(yè)第三者責(zé)任險承保公司進(jìn)行追償。(4)、受害人意外或醫(yī)療保險承保人。在受害人暫時從包括商業(yè)保險在內(nèi)的所有途經(jīng)均無法獲得及時救助時，救助基金才提供最后的救濟(jì)，以免除醫(yī)療機(jī)構(gòu)的后顧之憂，讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極地救治傷員，更好地保護(hù)受害人的利益，實現(xiàn)救助基金制度的社會保障功能。 如果上述途經(jīng)已經(jīng)支付，則基金無須墊付，若已經(jīng)由救助基金給付的，救助基金有權(quán)向包括商業(yè)保險在內(nèi)的賠償或補償義務(wù)主體追償。唯有如此，基金在運行中才能維持自身的平衡和穩(wěn)定，否則就無法持久。(5)、交通事故受害人本人。關(guān)于交通事故受害人能否成為救助基金的追償對象，各方存在爭議，欲厘清此問題，首先必須明確基金的搶救費用為誰而墊，如前所述，基金只是一種提前墊付性質(zhì)的資金運行活動，它的出發(fā)點是資金墊付，而不是資金給予，本質(zhì)是不計利率的資金借貸活動，在受害人有能力支付搶救費用的情況下，基金并不負(fù)墊付義務(wù)，另救助基金的墊付與否與事故責(zé)任本身并無關(guān)聯(lián)，由此可見，交通事故受害人本人亦是被墊付對象之一，當(dāng)然對基金墊付款亦負(fù)有返還義務(wù)。但同時我們也必須看到，基金之所以進(jìn)行了墊付，重要原因之一即為受害人暫時無力支付搶救費用，所以我們不能不作情形的區(qū)分對交通事故受害人本人進(jìn)行追償，從而造成受害人本人新的困苦。筆者認(rèn)為，如受害人接受了基金的費用墊付且受害人因本次事故從賠償義務(wù)人處或通過保險及其他途徑獲得賠償不補償，該部分賠償或補償款項應(yīng)當(dāng)優(yōu)先償還基金所墊付的搶救費用?；鹁邆涔嫘再|(zhì)，救助基金要保持足夠的流動性，不能只付不追使之枯竭而影響廣大交通事故受害人的救治，如受害方在得到充分受償之后拒不返還基金墊付費用，實際上將會構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?，也對其他同樣需要資金墊付救助的交通事故受害人造成影響。（二）、道路交通事故社會救助基金實現(xiàn)追償權(quán)之保障措施交通事故發(fā)生之后，責(zé)任人為逃避賠償責(zé)任，變賣車輛，從此人間消失，即使受害人得到法院勝訴判決，也是一紙空文，無法執(zhí)行