民辦非企業(yè)的尷尬

民辦非企業(yè)的尷尬民辦非企業(yè)的尷尬民辦非企業(yè)的尷尬資料僅供參考文件編號：2022年4月民辦非企業(yè)的尷尬版本號：A修改號：1頁次：1.0審核：批準:發(fā)布日期：民辦非企業(yè)的尷尬建有近千間高品質(zhì)老年公寓的上?！坝H和源”，是注冊于民政部門的民辦非企業(yè)單位(以下簡稱“民非”)，投資規(guī)模很大，管理服務水平也相當高。但其投資人對自己的尷尬處境不無困惑，曾對筆者說：“我們這個機構(gòu)的名稱叫‘非男非女’(民辦非企業(yè))，投資來自私人，性質(zhì)屬于非營利……”面對他的調(diào)侃，筆者不敢深談，一深入，好多問題說不清。依據(jù)《企業(yè)所得稅法實施條例》對非營利組織的定義和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，“民非”機構(gòu)面臨“五不”政策困境：首先，投資人(法規(guī)稱“投入人”)對該組織不享有任何財產(chǎn)權(quán)利；其次，不得分紅；第三，不能向銀行貸款；第四，不準設立分支機構(gòu)；第五，許多機構(gòu)不能獲得免稅優(yōu)惠。除了政府直接管理的公立養(yǎng)老機構(gòu)，國家把民辦養(yǎng)老機構(gòu)劃分為公益性和商業(yè)性兩類。投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)，并想獲得國家對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，須在民政部門申請“民非”注冊，同時接受投資資產(chǎn)歸社會所有、不能分紅及資產(chǎn)不能用作抵押融資等法律規(guī)定的條件。你想辦商業(yè)性養(yǎng)老機構(gòu)，那就去工商注冊，自然，國家扶持民辦養(yǎng)老機構(gòu)的一切優(yōu)惠政策也與你無緣。商業(yè)性養(yǎng)老項目難以平衡日益高企的商業(yè)地價成本和房地產(chǎn)稅費，要么定位高端、高收費，要么重套現(xiàn)快的“養(yǎng)老地產(chǎn)”，輕專業(yè)配套的養(yǎng)老服務，以規(guī)避投資風險；而開發(fā)同樣品質(zhì)的產(chǎn)品，公益性養(yǎng)老機構(gòu)卻可得到政府政策性供地和其他優(yōu)惠政策，成本大大降低。一些投資者在權(quán)衡成本之后選擇了“民非”模式，但“民非”模式又意味著要放棄財產(chǎn)所有權(quán)，讓更多的投資者望而止步。尷尬的“民非”投資人處境尷尬的不只是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。截至2011年底，全國共有“民非”萬個，其中教育類占51%，社會服務類占16%，衛(wèi)生類占11%。教育類“民非”的主體是民辦學校和培訓機構(gòu)；衛(wèi)生類“民非”的主體是民辦醫(yī)院和診所；社會服務類“民非”中有大量民辦養(yǎng)老機構(gòu)。這三大類“民非”的數(shù)量約占全部“民非”的70%以上，投資總量占90%以上。投資主體是私人資本，而非公益慈善捐贈。中國教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老事業(yè)亟待發(fā)展，光靠政府投入，遠遠不能滿足社會需求。1998年出臺的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的積極意義在于，國家把過去完全由自己控制和管理的一部分公共服務領域讓出來，設計了一個公私、社企模糊的空間來吸引社會投資。如果沒有這種設計，這些領域連現(xiàn)在的投資規(guī)模都不會擁有。問題是，中國慈善事業(yè)還處于初級階段，并沒那么多慈善捐款來辦公益事業(yè)，恰恰是商業(yè)資本接駁“民非”制度進入公益領域，才有了中國“民非”今天的發(fā)展局面。這些投資人中不乏心懷社會理想者，但他們并非出于捐贈動機，而是進行著一項投資選擇。全國有上萬家在民政部門注冊的民辦醫(yī)院和診所，而李亞鵬、王菲夫婦創(chuàng)辦的北京嫣然天使兒童醫(yī)院據(jù)稱是建國以來第一家兒童慈善醫(yī)院。當你到一家口腔診所花1000元鑲了一顆牙時，你有沒有感覺到是在接受一家非營利組織的服務事實上，這家診所的登記證書寫的是非營利社會組織。在全國10萬家教育類“民非”中，用捐款設立的純粹非營利性機構(gòu)更是鳳毛麟角。筆者無意否定私人投資的“民非”在我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中所作出的巨大貢獻，正是基于對這種貢獻的肯定，當發(fā)現(xiàn)“民非”制度存在的私人資產(chǎn)與社會資產(chǎn)、營利與非營利、私益與公益之間的含混不清，以及這種制度漏洞對公益原則、市場規(guī)則、私人財產(chǎn)權(quán)益和政府管理造成的巨大不確定性和隱患時，如芒在背，故一再呼吁：改革“民非”制度，解放社會投資。“假私濟公”埋下“四宗罪”“民非”制度的現(xiàn)狀和影響，可用四句話概括之：一曰“關門打狗”。對于私人投資于“民非”的財產(chǎn)要被“充公”，不少投資人并不知情，等明白過來為時已晚。北京某上市公司就申辦了一家“民非”，到股東要求分紅時，才知所投資產(chǎn)已經(jīng)不歸公司所有，分紅則屬違法，股東鬧著要撤資。溫州市民政局局長李愛燕也對“民非”制度“假私濟公”的合理性提出了質(zhì)疑：“三類‘民非’(教育、醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老)如果出資方不是以捐贈的意愿來做，實際上是一種投資行為，誰投資歸誰所有，這很正常。一個項目投下去就是十幾個億的并不少見，這樣大規(guī)模的項目，全讓國家去做也做不到，寄望于民間資本通過捐贈來做也不現(xiàn)實。完全不求回報，那太理想化了?！笨梢?，“關門打狗”并非良策。二曰“逼良為娼”。說私人拿錢投資“民非”不求回報，誰也不會相信。關門被打的“狗”轉(zhuǎn)眼就可能變成“狼”。財產(chǎn)姓“公”了，但控制權(quán)還在私人手里，一定會想辦法把投資掙回去。除非人性改變了，上述邏輯一定成立?！凹偎綕钡闹贫仍O計，制造了一種經(jīng)不住推敲的“社會所有的公益組織”虛幻景象，并對“民非”的非營利性和公益性構(gòu)成了直接威脅。電視劇《溫州一家人》中，周老順在上世紀80年代個人出資辦企業(yè)分了紅，就因為企業(yè)戴了集體的“紅帽子”，被以貪污罪判刑。聯(lián)想到“民非”制度的法律紅線和現(xiàn)實狀態(tài)，令人不寒而栗。三曰“抑制投資”。滿足老齡化社會對養(yǎng)老服務的需求，主要不是靠政府直接投資，而是靠公共政策撬動社會投資，惠及億萬民眾。數(shù)據(jù)顯示，未來幾年，我國養(yǎng)老服務市場需求在3萬億元以上，養(yǎng)老服務就業(yè)崗位需求超過千萬，但目前的服務量和就業(yè)人口都只是一個零頭。這其實是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策導向造成的：要想得到政策扶持，就只能注冊為“民非”，戴上公益“紅帽子”，并拱手獻出私人財產(chǎn)；選擇市場模式，公共政策將不光不顧(不給陽光，勿論照顧)。這樣的制度安排，不僅阻滯了萬億社會投資和商業(yè)資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，對于需要公共政策陽光普照的老人群體及其家庭也未必公平。四曰“尋租天堂”。如果上述第一、第二條成立，就不難產(chǎn)生一個疑問：這么多私人投資、有盈利需求的“民非”是如何順利通過相關政府部門年檢的據(jù)一些“民非”朋友講，“打點關系是免不了的”。在“民非”公私含混的生態(tài)系統(tǒng)中，那些真正的非營利組織反而非常難“混”，因為他們需要捐贈支持，不可能拿捐款去請客送禮。除了暗的，還有明的。如上海市非學歷教育類“民非”若要通過教委的年檢，就需把營業(yè)收入的10%押到教委指定的賬戶，名目為“保證金”，以防這些機構(gòu)收費后“攜款潛逃”。按此辦理，上海市這類“民非”中凡堅持非營利公益服務的八成得關門，能存活下來的只剩那些暴利機構(gòu)了。假設政府要求個體工商戶把營業(yè)額的10%當“保證金”押到管理部門，個體工商戶肯定要造反，而上海的教育類“民非”沒有一個敢吭氣，個中奧秘值得探究?！懊穹恰备母锱c社會企業(yè)潮流“民非”制度改革的首要任務是終結(jié)“假私濟公”。歷來敢為人先的溫州市2012年10月份推出了“公益新政”：確認登記為“民非”的學校、醫(yī)療機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)，出資財產(chǎn)屬于出資人所有；投入滿5年后，在保證不撤資、不影響法人財產(chǎn)穩(wěn)定的前提下，出資人產(chǎn)(股)權(quán)份額經(jīng)單位決策機構(gòu)和行業(yè)主管部門同意，可以轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與；在扣除舉辦成本、預留單位發(fā)展基金以及提取其他有關費用后，尚有結(jié)余的，允許出資人取得一定的合理回報。有輿論質(zhì)疑溫州的新政策“違法”，可回顧中國的改革歷程，哪一項改革不是突破既有法律法規(guī)框框的制度創(chuàng)新呢李克強總理在十八大后指出：推進社會體制改革，“要堅持政事分開、管辦分開、事業(yè)和產(chǎn)業(yè)分開、營利性與非營利性分開”。是否可以解讀為“民非”制度改革的方向民政部部長李立國親臨溫州，表揚溫州“公益新政”的系列文件“是全國最先進、最完善、最有意義的一套文件”。是否可以解讀為給“民非”制度改革的破冰之舉撐腰對私人投資“民非”的資產(chǎn)進行確權(quán)，涉及到復雜的產(chǎn)權(quán)評估認定，包括政府政策性供地溢價部分的分割、社會捐贈資產(chǎn)的權(quán)益核定等。確權(quán)后，國家和社會捐贈的投入，應讓利與民，不求回報；私人投資的部分，應確認其享有一切財產(chǎn)權(quán)益?！懊穹恰庇辛苏嬲摹胺ㄈ恕必敭a(chǎn)權(quán)地位，一切行為均有相應的法律法規(guī)可遵循和規(guī)制。比如，“民非”財產(chǎn)屬社會所有的規(guī)定，使其失去了向銀行融資的權(quán)利，一些民辦學校和養(yǎng)老機構(gòu)圖謀發(fā)展需要融資，只能靠借民間高利貸，做大做強幾無可能?！坝泻惝a(chǎn)者有恒心”。投資確權(quán)能讓占全國20多萬家“民非”總數(shù)70%以上、投資總量占90%以上的私人投資的“民非”走出混沌，撥開霧霾，找到發(fā)展方向，看到光明和未來，讓他們堂堂正正地甩開膀子大干。運用商業(yè)手段、實現(xiàn)社會目的的社會企業(yè)運動，已經(jīng)成為世界公益創(chuàng)新的潮流。社會企業(yè)在中國早有實踐，殘疾人福利企業(yè)和小額貸款扶貧企業(yè)，就屬典型的社會企業(yè)。絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老服務、教育、醫(yī)療衛(wèi)生類“民非”，以及一部分社會服務、商務服務、科技服務、文化、體育類“民非”，也具備社會企業(yè)的基本特征。這類“民非”與社會企業(yè)的最重要吻合點是：資金來自投資而非捐贈；可持續(xù)發(fā)展依靠服務收費或產(chǎn)品銷售，而不是消耗捐贈資源。與非營利組織相比，社會企業(yè)不僅有社會目標，還有明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和財務收益目標。如果按照社會企業(yè)的思路來進行“民非”體制改革，中國便可望躋身世界社會企業(yè)大國行列。一旦鼓勵社會企業(yè)發(fā)展的法律制度和配套政策出臺，預期能撬動數(shù)以十萬億計的社會投資(國外稱為社會影響力投資SocialImpactInvestment)進入社會需要、國家鼓勵的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技服務、文化、體育、殘疾人、兒童、婦女、社區(qū)服務、扶貧開發(fā)、公平貿(mào)易、環(huán)境保護、有機農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，滿足社會多層次需求，提高第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重，拉動內(nèi)需，擴大就業(yè)。這項改革對于中國未來10年、20年經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，就留待經(jīng)濟學家們來研究吧。改革“民非”制度，解放社會投資，將助推社會企業(yè)在中國的興起，讓中國走到世界公益創(chuàng)新潮流的前沿?！懊穹恰敝贫雀母锟梢耘c政府簡政放權(quán)、購買社會組織服務和事業(yè)單位改革相呼應，形成政府、社會組織和企業(yè)三個部門的良性互動與有效合作，促進經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。誠如此，實現(xiàn)李克強總理提出的建立“惠而不費”的公共服務發(fā)展新機制，則前景可期。無需贅述，“民非”制