公共政策案例分析46058

由農(nóng)村土地征用農(nóng)民安置

談農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策評估

——以山東濰坊為例什么是土地征用？什么是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策？濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策實施評估濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策經(jīng)驗總結(jié)和對未來的預(yù)測土地征用土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權(quán)限批準，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國有的行政行為。國家行政機關(guān)有權(quán)依法征用公民、法人或者其他組織的財物、土地等。社會公共利益農(nóng)民依法征收國家依法補償土地征用背景

對農(nóng)業(yè)土地的征用為中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)用地保障，在一定程度上也成為解釋中國經(jīng)濟高速增長的一個重要因素。這其中，政府特有權(quán)、公共目的性和合理補償是土地征用權(quán)得以行使的三大要件。中國的土地征用制度過去一直賦予地方政府更大的自由裁量和控制權(quán)。對于地方政府征地的依據(jù)缺乏明確的或可操作性的界定，在缺乏有效的監(jiān)管約束下征地過程不可避免地發(fā)生了大量的問題，如征地權(quán)濫用、征地程序不規(guī)范，征地范圍隨意放寬，而補償標準低，并且對農(nóng)民的參與性和安置措施缺乏有效的解決機制。

補償方式土地補償費安置補償?shù)厣细街锴嗝缪a助費農(nóng)村社區(qū)

農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認同感。隨著城鎮(zhèn)化化進行，很多地區(qū)積極推行農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)民集約居?。ㄗ牵︱v出的宅基地進行復(fù)墾，用增加的耕地置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

山東省濰坊市在近幾年的城市化建設(shè)推進過程中，城市建設(shè)日新月異，城市管理成效顯著，城區(qū)面貌發(fā)生了根本的變化。隨著城市規(guī)模的不斷推進，按照濰坊市的整體規(guī)劃，越來越多的“村”將會變成“城”的一部分，村民變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口的城市居民，這意味著原來的村民將失去原先賴以生存的土地，面臨失地失業(yè)沒有任何收入和社會保障的境地。不可否認，這種在全國都存在的普遍問題，在濰坊市城市化進程中，也日益凸顯出來。2008年12月8日,國家民政部在諸城市召開農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)場會,對濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式給予了充分肯定；2009年5月24日,民政部通過了諸城市申報的“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”示范單位評估,該市成為全國首家農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋示范單位。

截止2010年全市共規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)1044處,已全部建成并投入運行,輻射117個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),8220個村莊,覆蓋農(nóng)村居民609萬人。在全國率先實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋。

相關(guān)政策2、《濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)考核辦法》1、《關(guān)于加快推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》3、《濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本標準》4、《濰坊市關(guān)于切實做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的意見》充分認識開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義。確立了開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標任務(wù)。對各縣市區(qū)、市屬各開發(fā)區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋情況、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心運行情況進行考核。考核內(nèi)容包括對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋、“五好”農(nóng)村社區(qū)等。對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的模式、布局、規(guī)劃、功能有了更明確的闡述。提出了“一年大發(fā)展、二年全覆蓋、三年上水平、持續(xù)完善提高”的建設(shè)目標。采取失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金由政府、集體、個人共同出資組成，將失地農(nóng)民納入保障范圍。對經(jīng)濟勢力強的村，從出讓土地的安置補助費中，一次性為失地農(nóng)民繳足農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金。確定政策評估內(nèi)容“政策評估”：就是依據(jù)一定的價值標準和事實標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對政策的未來走向做出基本的判斷。

將上述“政策評估”的涵義延伸并應(yīng)用于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，那么農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策評估界定為：依據(jù)一定的價值標準和實施標準，建立科學(xué)合理的農(nóng)村社區(qū)政策績效評價體系、評價理論方法，對一系列相關(guān)政策試點到建立以來的成效與問題進行多維度的綜合評估，以此作為完善農(nóng)村社區(qū)制度的事實依據(jù)。

多維度評估

一、農(nóng)民主體方面：促進了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。濰坊市開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，初步打破了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的二元化結(jié)構(gòu)，以中心村為支點大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面：推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的建立，尤其是生產(chǎn)性服務(wù)體系的建立健全，為推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展搭建了新的平臺。生產(chǎn)性服務(wù)既包括農(nóng)資提供，又包括農(nóng)業(yè)科技、銷售服務(wù)信息提供，還擔(dān)負著引導(dǎo)農(nóng)村合作組織、合理土地流轉(zhuǎn)等方而的服務(wù)與內(nèi)容，加速了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

三、農(nóng)村社會進程方面：農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)“多村一社區(qū)”模式使農(nóng)村生活共同體由自然村落擴大到農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)居民方便、均等地享有公共服務(wù)。推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改變的不僅僅是聚落形態(tài)，更是一種社會管理的理念，客觀上加速了農(nóng)村社會的變遷。四、政府角色方面：基層政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐，堅持變被動管理為主動服務(wù)，堅持公共服務(wù)職能下沉社區(qū)，貼近群眾、服務(wù)百姓，促進了政府由管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。五、土地資源方面：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)行動是以社區(qū)置換農(nóng)民原有的宅基地，從這一點出發(fā)，政策給農(nóng)民帶來最實惠、最看得見的好處就是農(nóng)民可以以比較低的成本搬出過去破舊的平房，住進樓房。合理規(guī)劃使用宅基地，規(guī)劃資源。六、運行機制方面：一是資金投入機制。建立起了以財政資金投人為主體、以社會參與為補充的多元化投入機制；二是人員保障機制。根據(jù)社區(qū)工作量大小，因事設(shè)崗；三是社區(qū)內(nèi)部運行機制，結(jié)合農(nóng)村實際和農(nóng)民群眾辦事特點，在社區(qū)綜合服務(wù)中心作息時間、辦事流程、服務(wù)標準和社區(qū)工作準人機制等方面；四是工作考核機制。市委將農(nóng)村社區(qū)標準化服務(wù)中心建設(shè)納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核。七、理順五種共建關(guān)系。一是農(nóng)村社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委、政府(街辦)的關(guān)系；二是農(nóng)村社區(qū)與村委會的合作關(guān)系；三是農(nóng)村社區(qū)與社區(qū)民間組織、經(jīng)濟合作組織的關(guān)系。社區(qū)側(cè)重于平臺建設(shè)，為社區(qū)民間組織、經(jīng)濟合作組織提供支持和幫助；四是農(nóng)村社區(qū)與駐區(qū)單位的關(guān)系。社區(qū)積極開展面向駐區(qū)單位的社會化服務(wù)，駐區(qū)單位積極參與和大力支持社區(qū)建設(shè)；五是社區(qū)中心村與其他村的關(guān)系。社區(qū)中心村與轄區(qū)內(nèi)的其他村是平等關(guān)系，為轄區(qū)內(nèi)所有村的農(nóng)民群眾提供服務(wù)。成效總體評估一、推行城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的農(nóng)村社區(qū)化框架基本形成二、多渠道推進農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)成效明顯三、農(nóng)村社區(qū)社會化服務(wù)體系逐步健全完善四、社會力量參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)渠道不斷拓寬五、社區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、特色化發(fā)展優(yōu)勢進一步增強六、可以節(jié)省用地規(guī)模，改善之前農(nóng)民群眾用地模式的不合理存在問題評估政府管理層面：1、過多強調(diào)政府的作用，忽視社區(qū)居民自治管理主體地位，權(quán)力過于集中。2、目前中國社區(qū)管理過度重視社區(qū)硬件建設(shè)，社區(qū)服務(wù)跟不上。忽視了社區(qū)文化建設(shè)，過于看重表面，搞形象工程，忽視了居民的文化需求。

3、財政經(jīng)費支撐體系不完善，社區(qū)經(jīng)費來源渠道單一。當前，各級財政對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理主要政策支撐是國家的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，主要的資金來源是農(nóng)民拆遷房屋得到的土地復(fù)墾補償。4、征地政策被各地方政府扭曲成為以地生財?shù)膭?chuàng)新途徑。他們征地的目的都是為了把騰出的宅基地獲取更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。某些政府采用較低的價格或補償從農(nóng)民手中征得土地，再用較高的價格賣給開發(fā)商。5、違背農(nóng)民意愿，“被上樓”現(xiàn)象突出，農(nóng)民利益受到嚴重損壞。一些地方在農(nóng)民不了解實情的情況下讓農(nóng)民簽了字，甚至被上樓的農(nóng)民還要自掏腰包補償相應(yīng)差價。被剝奪了宅基地所有權(quán)的同時缺無法享受相應(yīng)的房產(chǎn)。存在問題評估征地農(nóng)民層面：1、農(nóng)民生活方式改變，生產(chǎn)活動難以開展，擴張了“三無”農(nóng)民。農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活負擔(dān)也會相應(yīng)增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖更不方便，農(nóng)村生態(tài)收到嚴重影響。2、土地保障是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障手段。一旦農(nóng)民失去土地或農(nóng)轉(zhuǎn)非后，他們的保障方式也理應(yīng)從以土地保障為主向以社會保障為主過渡。由于我國關(guān)于社會保障是以城鄉(xiāng)二元戶籍結(jié)構(gòu)為前提的，因此就致使了失地農(nóng)民雖然名義上變成了市民，但很難獲得城市居民同等福利待遇的境地。3、農(nóng)民不再享有土地權(quán)益，由于土地征收一般不會增加農(nóng)民受益機會，而是降低農(nóng)民的實際收益，造成被征地農(nóng)民的生活水平明顯下降。承擔(dān)義務(wù)之后沒有享有應(yīng)有利益，的確有對農(nóng)民進行制度性歧視之嫌。4、農(nóng)民群眾傳統(tǒng)思想觀念及傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式阻礙社區(qū)化。成了根深蒂固的村莊思想，農(nóng)民世代在平房小院生活，習(xí)慣了左鄰右舍、后屋前院的居住環(huán)境，對進社區(qū)、住樓房心存疑惑，擔(dān)心幾個村的人在一起不和睦，擔(dān)心住樓房生活成本高、居住不方便。歐美國家在社區(qū)管理和服務(wù)方面，政府的行政行為和社區(qū)自組織行為一般是分離而松散的；而亞洲國家的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，政府和社區(qū)之間的結(jié)合往往較為緊密。社區(qū)自主型以美國為代表，行政主控型以新加坡為代表，而混合型則以日本為代表。國外農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的基本維度

推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的對策建議一、政府科學(xué)規(guī)劃是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的基礎(chǔ)和依據(jù)由注重城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)項目向注重城市布局轉(zhuǎn)變城市及農(nóng)村的功能定位由經(jīng)濟開發(fā)功能單立分設(shè)向復(fù)合型多樣化的城市綜合體轉(zhuǎn)變是從只注重土地的開發(fā)向常態(tài)化的城市發(fā)展轉(zhuǎn)變政府要從發(fā)展經(jīng)濟的承擔(dān)者逐步向為城市發(fā)展提供公共服務(wù)進行轉(zhuǎn)變二、農(nóng)民權(quán)益保障體系政府保持公正透明，傾聽關(guān)乎公眾的利益建立健全拆遷補償機制建立失地農(nóng)民的社會保障機制有效預(yù)防和規(guī)避潛在的矛盾風(fēng)險推進農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的對策建議三、完善責(zé)任追究機制目前的工作重點是要完善法規(guī)制度，加大執(zhí)法檢查力度，讓城市化在法規(guī)和制度允許的范圍內(nèi)理性地、有序地推進對私自用宅基地換指標的，要徹底追究相關(guān)地方部門負責(zé)人的責(zé)任，并對土地利用年度計劃的指標進行扣減。四、健全社區(qū)服務(wù)體系不斷完善農(nóng)村社區(qū)各項配套服務(wù)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化。真正解決農(nóng)民上樓居住后的衣食住行問題。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化帶動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的形勢下原始村落轉(zhuǎn)型，新型農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)民生產(chǎn)和生活的全新載體。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的主要陣地，是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給和建立農(nóng)村社會保障體系的平臺。

通過提高農(nóng)村社區(qū)管理水平，可以提升農(nóng)民生活質(zhì)量和轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式，實現(xiàn)農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。在農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村社區(qū)在管理特點和管理內(nèi)容上都與城市社區(qū)存在較大差別，因此中國農(nóng)