行政執(zhí)法的問題解析課件

質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法中的一些問題一、依法治國基本方略

與質量技術監(jiān)督鄧小平：必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。1999年修憲：依法治國、建設社會主義法治國家。二、兩個文件的立法背景行政法治的成就1996年：《行政處罰法》2004年：《行政許可法》2011年：《行政強制法》目前，三種主要具體行政行為都已經有法可依，中國特色的行政法律體系已經基本形成。程序正義與行政法治的關系1、程序是保證實體正義的基本途徑；2、程序正義是行政法治的重要價值；程序正義要克服的兩個傾向1、認為只要實體正確，程序是否正確沒有意義；2、認為程序正義是形式主義、走過場。程序正義在我國行政法律體系中的地位《行政訴訟法》第54條第2款第3項：具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：……；3.違反法定程序的；……由此可見，違反法定程序會使具體行政行為歸于無效或可撤銷。國家質檢總局（包括國家技術監(jiān)督局、國家質量技術監(jiān)督局等，以下簡稱總局，下同）在行政執(zhí)法程序建設上的努力：1、46號：《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》2、47號：《技術監(jiān)督行政案件現場處罰規(guī)定》3、48號：《技術監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》4、49號：《技術監(jiān)督行政案件聽證工作規(guī)則》137號、138號與46－49號文的關系137號：46號、47號、49號的基礎上作修正138號：48號的基礎上作修正（一）依法處罰與法律適用問題依法處罰是行政執(zhí)法的基本要求，但由于某些原因，行政機關常常會遇到法律適用問題。原因包括：1、法律規(guī)范的抽象性與執(zhí)法的靈活性之間存在落差；2、法律規(guī)范之間常常存在沖突，導致法律選擇適用困難。案例：K縣農藥有限責任公司訴K縣質監(jiān)局案2010年3月，K縣質監(jiān)局執(zhí)法人員在K縣農藥有限公司檢查時發(fā)現，該公司生產的某種農藥在外包裝標識上存在三個問題：產品名稱未標注中文名稱（僅用英文標示）、未標注有效成分及含、未標注生產企業(yè)地址?？h質監(jiān)局經審理后認為，本案農藥包裝物的標識標注，不符合《農藥包裝通則》的強制性國家標準，因此，農藥公司該批農藥的行為，違反了《標準化法實施條例》第23條“從事科研、生產、經營的單位和個人，必須嚴格執(zhí)行強制性標準，……”決定依據《標準化法實施條例》第33條第1款“生產不符合強制性標準的產品的……”的規(guī)定，給予行政處罰。農藥公司不服，向市質監(jiān)局提起行政復議。復議時，復議審理委員會有兩種意見：1、原決定認定事實清楚、適用法律正確，應予維持；2、原決定雖認定事實清楚，但適用法律錯誤，應予撤銷。理由是：本案不符合強制性標準的并不是農藥本身，而是農藥的標示，而《標準化法實施條例》第33條第1款所適用的對象是“產品”，而不是“產品標示”。本案是典型的法律的確定性與執(zhí)法的靈活性之間的協(xié)調，其本質是一個法律解釋的問題。從表面上看，《標準化法實施條例》第33條第1款所適用的對象是“產品”，而不是“標示”，但并未規(guī)定“產品”是否將“標示”排除在外。在法學上，這一情形被稱為“法律漏洞”，法律解釋的功能就是通過對確定性的法律進行闡明，填補法律的漏洞，以應對具體執(zhí)法環(huán)境中靈活多變的情況。（二）主管的問題主管，是指哪些案件應當由質量技術監(jiān)督部門受案。主管的依據：三定方案及中央編辦的有關文件，核心觀點是執(zhí)法范圍主要是生產領域，但也不完全，如根據《缺陷汽車產品召回管理規(guī)定》，質監(jiān)部門的執(zhí)法發(fā)生在汽車進入流通環(huán)節(jié)后，因而也可以認為質監(jiān)部門的執(zhí)法范圍進入了流通領域。137號文的相關規(guī)定第11條：質量技術監(jiān)督部門發(fā)現辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應當依法移送其他有關部門。意見之二認為，該公司冒用QS標志和生產許可證編號的行為構成冒用質量標志的違法行為，屬于質監(jiān)部門的職責范圍，應當進行處罰，但根據總局《關于食品中添加藥物成分有關問題請示的回復》，食品原料中含有藥物成分的，不屬于食品，因此，D縣某公司生產的西洋參滋補膏不屬于食品，應當將本案主要部分移送食藥藥品監(jiān)管部門處理。本案要矯正的一個思維誤區(qū)是，不應根據相對人的身份界定其行為性質，繼而決定是否屬于質監(jiān)部門的主要范圍，而是應當在行為本身上來討論其是否屬于質監(jiān)部門的主要范圍。主管問題不僅發(fā)生在質檢系統(tǒng)與其他部門之間，也發(fā)生在質檢系統(tǒng)內部的質監(jiān)與檢驗檢疫之間。案例：C縣質監(jiān)局查處某鐘表公司案C縣質監(jiān)局執(zhí)法人員根據上級質監(jiān)部門監(jiān)督抽查的工作計劃，對本縣某鐘表有限責任公司生產的某石英鐘進行抽檢，認定該品牌的石英鐘不符合其國家標準，因而給予處罰。該鐘表公司對石英鐘不符合國家標準的事實予以認可，但認為該批石英鐘屬于出口產品，已經全部銷往波蘭，并提供了海關出口報關單、出貨明細表、出口產品購銷合同等，證明該批產品的確為出口產品。但C縣質監(jiān)局仍給予處罰。鐘表公司不服，提起復議。復議機關認定，本案所涉及的鐘表為出口商品，根據我國有關規(guī)定，應當由出入境檢驗檢疫部門負責查處，而非質監(jiān)部門。違法行為發(fā)生地？根據有關法律和學者的權威論述，違法行為發(fā)生地包括違法行為實施地和違法結果發(fā)生地，如果兩地發(fā)生管轄權競合，則根據137號文第8條處理：137號文第8條：質量技術監(jiān)督部門之間對管轄權發(fā)生爭議的，報請共同的上一級質量技術監(jiān)督部門指定管轄。案例：B市質監(jiān)局查處甲公司生產不符合國家強制性標準的建筑材料案A市甲公司故意偷工減料生產一批不符合國家強制性標準的建筑材料并銷售給B市乙公司，該批建筑材料在運往B市過程中途徑C市，后被B市質監(jiān)局查獲，但仍有一批建材已經使用在B市的建筑工程上。B市質監(jiān)局經過調查認為，甲公司的行為構成生產、銷售不符合國家愛強制性標準產品的違法行為，依法對其作出行政處罰。甲公司不服，認為其違法行為發(fā)生地在A市，B市越權執(zhí)法無效。從法理上而言，A市是違法行為實施地、B市既是違法行為實施地、又是違法結果發(fā)生地、C市也因途徑情形為違法行為實施地，因此，A、B、C三地的質監(jiān)局均有管轄權?？墒?，認定違法行為的發(fā)生地不是簡單的從違法行為的實施地、經過地、結果地中任選一處，而應當在全面分析掌握違法行為發(fā)生、發(fā)展全過程的基礎上，綜合考慮違法行為造成的法律后果和社會影響，本著提高行政執(zhí)法有效性和實現執(zhí)法目的的原則進行認定。（四）證據與證據保全的問題137號文第14條：案件承辦人員應當對案件進行全面調查，收集認定案件事實的證據；書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、現場筆錄以及檢驗、檢測、檢定或鑒定結果，經查證屬實后作為認定案件事實的證據。1、辦案人員應當全面收集證據，既包括對當事人不利的證據，也包括對當事人有利的證據，不作有罪推定。2、本條所列舉的證據類型并非自然具有證據效力，包括各類鑒定報告在內，而應當“查證屬實”后方具有證據效力，如有反證，即便是鑒定報告類證據，仍可以被推翻。值得注意的，137號文第15條規(guī)定現場檢查在必要時可以采取拍照、錄像等方式記錄現場情況。案例：Y市特鋼公司不服Y市質量技術監(jiān)督行政處罰決定案案情簡介：2003年4月25日，Y市特鋼公司與天津市洪林物資公司簽訂購買螺紋鋼的合同，之后，特鋼公司共向洪林公司匯款170萬元，洪林公司分別于7月20日和8月24日兩批向特鋼公司提供鋼材。8月27日，特鋼公司將洪林公司提供的240噸螺紋鋼全部堆放在貨場等待銷售。于此同時，特鋼公司發(fā)現螺紋鋼有質量問題，并電告洪林公司，要求處理。9月16日，Y市質量技術監(jiān)督局對該批螺紋鋼進行了查封，并給予特鋼公司沒收全部鋼材的行政處罰。思考：Y市質量技術監(jiān)督局的行政處罰有何瑕疵？正確的行政處罰應當如何？行政機關作出具體行政行為，必須要有證據，而不能憑主觀臆斷或者“依常理推斷”。本案中，Y市質量技術監(jiān)督局僅憑主觀臆斷，認為特鋼公司購買這批有質量問題的鋼材，就是為了出賣牟利，因而是錯誤的。行政機關作出行政處罰、行政強制等負擔行政行為時，不僅要收集對相對人不利的證據，而且要收集對相對人有利的證據。本案中，Y市質量技術監(jiān)督局沒有收集特鋼公司采取主動措施，積極與出賣人聯(lián)系退貨，盡量消除不利后果的證據，而徑直作出行政處罰，也是錯誤的。證據規(guī)則被濫用的規(guī)范基礎：《行政訴訟法》及其司法解釋的有關規(guī)定第32條：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。第33條：在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。司法解釋第30條：下列證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據：1）被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據；2）被告嚴重違反法定程序收集的其他證據。如何防止相對人對證據規(guī)則的濫用？山東某縣公證處參與質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法案山東某縣質監(jiān)局在執(zhí)法檢查中，部分行政相對人拒絕抽樣檢查，拒絕在《現場檢查記錄》、《扣押、封存清單》簽字，拒絕簽收《處罰告知書》、《處罰通知書》等違法行為時有發(fā)生，嚴重妨礙了執(zhí)法活動的正常進行。針對此類情況，該縣公證處依法指派公證員參與行政執(zhí)法活動，監(jiān)督執(zhí)法、現場辦理證據保全、送達法律文書等，增強了行政執(zhí)法的透明度和公正性，避免了因行政處罰相對人拒絕簽收處罰文書而導致行政處罰案件久拖不結。另外，各種信息化、技術化、視聽化手段在執(zhí)法程序中的運用，也可以積極運用137號文第18條、第24條新增的“拍照、錄像”等方式記錄執(zhí)法現場，固化證據。137號文第18條：案件承辦人員在調查取證過程中，可以要求當事人或者有關證明人提供與案件有關的材料。根據需要可以采取錄音、錄像和拍照等方式收集證據。第24條對于調查取證也有著類似規(guī)定。137號文第18條、第24條的規(guī)定，比46號文僅規(guī)定保全措施以及登記保存后采取的措施（第22條僅規(guī)定登記保存后可以采取拍照、錄像等措施）相比，在保全證據方面的有效性更強。（五）自由裁量權的問題執(zhí)法的幅度要求《行政訴訟法》及其司法解釋的有關規(guī)定第54條第（四）項：行政處罰顯失公平的，可以判決變更。在作出行政處罰時，不僅要符合法律的強制性規(guī)定，做到處罰的合法性，而且要根據相對人的行為進行適當處罰，做到執(zhí)法均衡原則，實現處罰的合理性。問題：何謂“處罰的合理性”？其判斷標準是什么？解決途徑：制定行政執(zhí)法裁量基準，將“合理性”予以量化。裁量基準：行政機關行使自由裁量權時所必須依循的標準，在實踐中又可稱為裁量標準、執(zhí)法標準、執(zhí)法指導標準等。裁量基準是規(guī)范行政自由裁量權、促進行政執(zhí)法科學化、規(guī)范化的重要制度。目前，全國很多省、市、縣的質監(jiān)部門都制定了裁量基準，但科學性、規(guī)范性仍有較大差別。（六）送達的問題送達是質監(jiān)行政執(zhí)法中最為困難的執(zhí)法環(huán)節(jié)之一，137號文有關送達的規(guī)定，比46號文的相關規(guī)定要全面得多。第59條（送達的一般規(guī)定）送達執(zhí)法文書，應當直接送交受送達人。受送達人是公民的，本人不在時交與其同住的成年家屬簽收；受送達人是法人或者其他組織的，應當由法人的法定代表人、其他組織的主要負責人或者該法人、組織的委托代理人、負責收件的人簽收。簽收日期為送達日期。第60條（拒絕送達）受送達人拒絕接收執(zhí)法文書的，送達人可以邀請有關基層組織等第三方的見證人員到場，說明情況，在送達回證上載明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把執(zhí)法文書留在受送達人的住所，即視為送達。留置送達應當采用錄音、錄像等方式記錄送達情況。第61條（直接送達的例外）直接送達執(zhí)法文書有困難的，可以委托基層質量技術監(jiān)督部門或者有關基層組織代為送達，也可以郵寄送達。郵寄送達的，以郵寄回執(zhí)上載明的收件日期為送達日期。第62條（公告送達）采取本規(guī)定第五十九條、第六十條、第六十一條規(guī)定的方式無法送達的，可以公告送達。公告送達，可以在受送達人原住所地張貼公告，也可以根據實際情況，通過報紙、電視或者互聯(lián)網等新聞媒體發(fā)布公告。自發(fā)出公告之日起，經過60日，即視為送達。公告送達，應當在案卷中載明公告送達的原因和經過。比較（46號文第25條）送達技術監(jiān)督執(zhí)法文書，一般采用直接送達的方式，直接送達有困難的，也可以采用郵寄送達。可見，137號文針對實踐中送達難的問題，對于送達作出了更加明確和廣泛的規(guī)定。（七）簡易程序的問題同聽證程序一樣，簡易程序是在第47號基礎上修改而成。第42條（適用條件）1、實體條件：違法事實清楚、證據確鑿；2、形式條件：個人50元以下、法人或者其他組織1000元以下罰款，或警告。注意：實務中常常重視的是形式條件，但應當既重視實體條件，也重視形式條件。從立法技藝上而言，137號文采用準用規(guī)定的辦法，引用了《行政處罰法》的有關規(guī)定，而沒有一一列舉相關的規(guī)定，節(jié)約了立法成本。提示：既要重視具體的辦案規(guī)則，也要重視辦案規(guī)則所依據的上位法，而不是依賴具體的辦案規(guī)則。四、延伸與思考網絡上一幅令人深思的漫畫：中國大陸：“黑心商品與詐騙集團出口國”思考：什么是中國的國家形象？執(zhí)法與中國質量問題的關系法律：保守主義的代言人，天然地傾向于穩(wěn)定與守成。中國的關鍵問題不在于無法可依，而在于有法不依，簡而言之，就是法制不彰。立法