“放管服”改革的治理意蘊及其走向

“放管服”改革的治理意蘊及其走向

黨的十八大以來，面對全面深化改革的新形勢新任務(wù)，在黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院以壯士斷腕的決心和勇氣，大力推進中央政府與地方政府全方位的“自我革命”，以行政審批制度改革作為突破口推進政府職能轉(zhuǎn)變。2015年5月，李克強總理在“全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議”上首次完整提出“放管服”改革方案，要求簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)調(diào)推進。聚焦實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實命題，“放管服”改革實現(xiàn)了結(jié)構(gòu)變革型治理、運行創(chuàng)新型治理和賦能發(fā)展型治理三者之間密不可分的聯(lián)通關(guān)系和一體化推進態(tài)勢，集中體現(xiàn)了中國政府治理變革的最新進展和重大范式重構(gòu)。探究這一重要改革的動力源泉、價值理念與演進歷程中的影響因素，進一步把握“放管服”改革的治理規(guī)律，堅定改革的戰(zhàn)略定力，既是實踐中改革繼續(xù)深入的必然要求，也是理論上提煉和建構(gòu)本土化公共管理話語的迫切需要。

一、結(jié)構(gòu)變革型治理：“放管服”改革推動構(gòu)建系統(tǒng)完備的政府職責體系

治理結(jié)構(gòu)在政府創(chuàng)新中發(fā)揮先導(dǎo)性功能，是決定政府運行是否有效的首要前提，也構(gòu)成了公共資源整合和協(xié)調(diào)多元治理主體的重要前提。改革開放以來，以市場化為取向的治理結(jié)構(gòu)變遷在中央供給主導(dǎo)、地方創(chuàng)新擴散和外部需求誘致共同作用下呈現(xiàn)出階梯式漸進過渡特征，但穩(wěn)定性、適配性和精細化程度偏低。在新時代復(fù)雜性治理情境下，政府治理體系如何通過自身結(jié)構(gòu)革新以提高其現(xiàn)代化治理能力，實現(xiàn)同外部環(huán)境之間穩(wěn)定的互動關(guān)系極為關(guān)鍵?！胺殴芊备母镞M程中，中央在動力結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新空間、制度調(diào)適等方面通盤考慮，有效兼顧各方資源稟賦、治理權(quán)能和行為個性，政府職責體系呈現(xiàn)出權(quán)責關(guān)系的耦合性、運行過程的相向性和信息傳遞的暢通性。

（一）從“職責同構(gòu)”走向“職責序構(gòu)”：“放管服”改革打造縱向政府職責體系新樣態(tài)

鑒于科層制組織結(jié)構(gòu)內(nèi)在演化和政府治理制度體系的歷史慣性，“職責同構(gòu)”成為中國政府職責體系建設(shè)的重要實踐邏輯和理論概括。改革開放以來，在快速社會變遷背景下，這一管理模式面臨高昂的治理成本，也預(yù)設(shè)了復(fù)雜情境下地方治理的遲滯性。出于對復(fù)雜、層疊與動態(tài)結(jié)構(gòu)下增強治理多變性的考量，縱向政府治理體系需要具備足夠的靈活性。換言之，如何在剛性制度約束下，更好調(diào)配地方彈性治理空間成為超大規(guī)模社會形態(tài)下政府治理體系變革的必然選擇。“放管服”改革無疑成為縱向府際關(guān)系變革的重大動力源。

黨的十八大以來，新一屆中央政府簡政放權(quán)改革成功激活了地方政府層級間權(quán)責配置動能，展現(xiàn)出中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完整放權(quán)鏈條。相對于國務(wù)院各部門側(cè)重取消和下放行政審批事權(quán)，地方層面的行政權(quán)力下放內(nèi)容和空間更加豐富。具體而言，本著充分發(fā)揮下級政府特別是基層政府就近管理、便民服務(wù)的優(yōu)勢,各地將直接面向基層、量大面廣的部分審批、監(jiān)管、執(zhí)法和服務(wù)事項下放給基層，推動縱向政府事權(quán)歸類呈現(xiàn)出“以事性定權(quán)屬”和“以事項配事權(quán)”的［1］治理定位。與此同時，為保障地方政府權(quán)責行使中必要的財力支撐，在“財政事權(quán)”理念的指引下，中央將財政事權(quán)和支出責任劃分視作建立科學(xué)規(guī)范的中央-地方政府間關(guān)系的核心內(nèi)容，提升到完善國家治理結(jié)構(gòu)的一項基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性工程，成為邁向和實現(xiàn)“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)”相統(tǒng)一目標的重要一步。

2018年以來，新一輪黨和國家機構(gòu)改革方案提出賦予“省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)”，允許上下機構(gòu)之間出現(xiàn)“多對一”“一對多”關(guān)系。在此模式支撐下，地方發(fā)揮自主權(quán)設(shè)立的特色機構(gòu)主要有三種類型。一是地方在機構(gòu)設(shè)置限額內(nèi)設(shè)置的“大部門制”機構(gòu)，實現(xiàn)一個機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)任務(wù)（如，海南省旅游和文化廣電體育廳）；二是基于地方資源稟賦特征設(shè)立的地方特色機構(gòu)（如，福建省海洋與漁業(yè)局）；三是根據(jù)改革發(fā)展形勢需要，通過自主創(chuàng)新設(shè)立的新機構(gòu)（如，大數(shù)據(jù)管理局、地方金融監(jiān)管局、政務(wù)服務(wù)管理局、營商環(huán)境建設(shè)局）。綜合上述種種改革舉措，不難發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革中政府縱向權(quán)責配置呈現(xiàn)典型的“遞歸結(jié)構(gòu)”：某一層級的任務(wù)不僅僅來源于自上而下的權(quán)威關(guān)系，同時也來源于組織對自身所嵌入的外部情境的認識［2］。這意味著，“放管服”改革成功撬動了政府職責體系從“職責同構(gòu)”向“職責序構(gòu)”趨向轉(zhuǎn)化［3］。

更進一步講，政府職責體系中的“職責序構(gòu)”形態(tài)為破解學(xué)界所關(guān)注的“權(quán)威體制”與“有效治理”之間的矛盾奠定了功能性基礎(chǔ)。具體而言，“放管服”系列改革中，諸多改革往往呈現(xiàn)出“中央頂層規(guī)劃+地方試點”或“地方創(chuàng)新+中央推廣”兩種模式。一方面，作為一個龐大的系統(tǒng)性改革，“放管服”改革既需要加強各項改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、耦合性，也要求從一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手化解羈絆改革全面深入推進的基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性深層次問題。除發(fā)揮歷年“放管服”改革電視電話會議及工作分工方案導(dǎo)向功能外，2018年7月19日，國務(wù)院決定將“國務(wù)院推進職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組”的名稱改為“國務(wù)院推進政府職能轉(zhuǎn)變和‘放管服’改革協(xié)調(diào)小組”，作為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌謀劃全國“放管服”改革工作，展現(xiàn)出改革戰(zhàn)略頂層設(shè)計的穩(wěn)健性。另一方面，地方政府身處改革一線，對于企業(yè)和群眾訴求有較高的信息敏感度。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，一些地方相繼探索出獨具特色、深受市場和群眾歡迎、值得復(fù)制和推廣的好經(jīng)驗，為中央政府的宏觀治理提供了微觀基礎(chǔ)［4］。

對地方推進“放管服”改革實時進度的考核激勵構(gòu)成中央政府推進治理創(chuàng)新擴散的重要考量。從2014年開始，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)開展年度大督查活動，對在大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型治理經(jīng)驗予以通報表揚。其中，從第二次國務(wù)院年度大督查開始，“放管服”改革事項就成為重要督查議題之一。整體來看，國務(wù)院大督查起到了激發(fā)創(chuàng)新動能和促進政策擴散的雙重作用，形成了政策試驗-政策創(chuàng)新-政策推廣的完整鏈條，展現(xiàn)出一種頗具中國時代特色的政府治理圖景。與此同時，地方治理創(chuàng)新擴散也得益于中央肯定性支持和包容性政策設(shè)計。在這其中，地方行政審批局改革模式成為最具代表性例證。2008年12月，成都市武侯區(qū)在全國范圍內(nèi)最早試點設(shè)立地方行政審批局。由于行政審批局的成立是部門間多輪權(quán)力博弈、制度創(chuàng)新擴散和外部需求壓力等因素共同作用的結(jié)果，在缺少頂層合法性確認的現(xiàn)實約束下，改革很難呈現(xiàn)燎原之勢。因此，在較長時間段內(nèi)，這一改革模式尚未引起各地跟進模仿。2014年5月，天津濱海新區(qū)行政審批局成立后，同年9月11日，李克強總理視察天津濱海新區(qū)高度肯定了“一門印章管審批”的改革模式；2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案》，直接促成了地方行政審批局模式在全國范圍內(nèi)的擴散。

（二）消解“部門專業(yè)分工悖論”：“放管服”改革助力實現(xiàn)橫向政府職責適應(yīng)性整合

遵循現(xiàn)代工業(yè)管理范式下的組織行為模式，政府治理通常強調(diào)以部門專業(yè)分工提高工作效率。但專業(yè)化管理模式極易陷入路徑依賴鎖定，突出表現(xiàn)為部門權(quán)限擴張、文牘主義盛行、信息壁壘林立等問題，專業(yè)分工效率悖論成為政府整體治理績效提升的現(xiàn)實羈絆。歷次政府機構(gòu)改革多注重政府結(jié)構(gòu)層面的靜態(tài)調(diào)整，缺乏對政府體系內(nèi)不同職責的綜合協(xié)調(diào)，改革在周期性循環(huán)中呈現(xiàn)出“有改革無變化”的現(xiàn)象，難以形成有效治理結(jié)構(gòu)。新世紀以來的大部制改革更多是實現(xiàn)單一部門內(nèi)部職責流程的完整性，依然無法達成政府職責的整體性，使得市場和社會感知方面存在制度性缺陷?！胺殴芊备母镆酝苿诱氊燇w系建設(shè)實現(xiàn)整體性與有機性為切入點，強調(diào)“職責認證”基礎(chǔ)上的“職責重組”，政府權(quán)責鏈條體系更加清晰，為職責履行中確立權(quán)威、建章立制、資源輸送和工具優(yōu)化奠定了多重實踐價值。

行政審批制度改革突出集成化系統(tǒng)性優(yōu)化。行政審批是政府依法對社會、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，在資源配置、風險控制、效率提升等方面發(fā)揮積極作用。新世紀以來，中央及各級地方政府以“遏增量”和“去存量”的方式推進行政審批事項精簡、取消和下放取得顯著成效，行政相對人行政負擔持續(xù)降低。隨著改革逐步走向深化，封閉式改革邏輯和以單一事項為重心的改革思路不可避免地面臨上限約束。例如，在行政審批職能配置上割裂了部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)，甚至單方面主觀增設(shè)行政審批前置條件，直接拉大了行政相對人同政府之間信息鴻溝。在考核壓力約束下，一些部門多著眼于內(nèi)部流程單向度調(diào)整，較少顧及部門協(xié)調(diào)行動，以至于碎片化改變造成“合成謬誤”頻繁出現(xiàn)?！胺殴芊备母镏行姓徟贫雀母锿伙@“系統(tǒng)集成”思維，注重從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全鏈條、企業(yè)經(jīng)營的全周期、群眾辦事的全流程出發(fā)，通過整體謀劃形成改革合力，起到精準發(fā)力、定向突破、積聚勢能的作用，并相繼引發(fā)改革連鎖效應(yīng)。同時，相對集中行政許可權(quán)改革成為最具代表性的體制性創(chuàng)新。作為一種以“顧客需求”為導(dǎo)向建立的橫向型機構(gòu)，地方行政審批局以打破部門利益的深層阻力，深度整合行政審批事項，提高行政審批效率為改革目標。在減輕企業(yè)市場準入負擔，有效激發(fā)市場活力的同時，原職能部門的審批權(quán)的剝離，也最大限度釋放了政府監(jiān)管空間［5］。

市場監(jiān)管職責重構(gòu)推動監(jiān)管型政府建設(shè)展現(xiàn)新格局。作為現(xiàn)代工業(yè)文明發(fā)展中生成的基本概念，監(jiān)管不僅成為經(jīng)濟政策核心議程的一部分，也逐漸在社會政策領(lǐng)域贏得多方支持，是現(xiàn)代政府職能中不可或缺的一部分。中國政府對金融市場、互聯(lián)網(wǎng)平臺、產(chǎn)品質(zhì)量、教育培訓(xùn)等行業(yè)的監(jiān)管行為，突顯出經(jīng)濟治理開啟了從增長優(yōu)先轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌推進發(fā)展和安全的重心轉(zhuǎn)變。大市場監(jiān)管體制改革為政府監(jiān)管職責重構(gòu)提供了重要動力，國內(nèi)政府監(jiān)管呈現(xiàn)行業(yè)市場監(jiān)管、特殊領(lǐng)域市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、市場綜合監(jiān)管并存的基本格局，形成了中國式監(jiān)管型政府體制框架，為加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場增添了強勁動能?！半p隨機、一公開監(jiān)管”、信用監(jiān)管、智慧監(jiān)管、行政指導(dǎo)等監(jiān)管工具創(chuàng)新如火如荼。綜合行政執(zhí)法改革趨向制度化和法治化，各地通過大幅度減少執(zhí)法機構(gòu)數(shù)量和種類，綜合設(shè)置領(lǐng)域相近的執(zhí)法隊伍，整合組建大市場、大環(huán)保、大文化、大交通、大農(nóng)業(yè)等綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支執(zhí)法隊伍”。在厘清部門監(jiān)管職責的基礎(chǔ)上，各地著力減輕企業(yè)監(jiān)管負擔，積極推行部門聯(lián)合執(zhí)法，“一次上門、全面體檢”成為執(zhí)法常態(tài)。

政務(wù)服務(wù)綜合管理成為深化服務(wù)型政府建設(shè)的重要圖景。提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是現(xiàn)代政府合法性之根基。政務(wù)服務(wù)中心在全國范圍內(nèi)得到迅速推廣，地方政務(wù)服務(wù)大廳在簡化辦事流程、規(guī)范政府行為、推動政務(wù)公開、改善政府形象、提高政府績效等方面發(fā)揮了重要作用，已成為政府聯(lián)系企業(yè)、服務(wù)群眾的重要窗口。為解決政務(wù)服務(wù)中心縱深管理中的協(xié)調(diào)難題，經(jīng)由部門間多輪權(quán)力博弈、制度創(chuàng)新擴散和外部需求壓力等因素共同作用下，在地方機構(gòu)改革自主空間范圍內(nèi)，相當數(shù)量的地區(qū)設(shè)置了多種形式的政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一行使本行政區(qū)內(nèi)政務(wù)服務(wù)改革總體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等職責。作為一個以推進綜合改革和政策協(xié)調(diào)為核心的部門，政務(wù)服務(wù)管理機構(gòu)具有鮮明的獨立性和自主性優(yōu)勢，其全新出場預(yù)示著地方政府機構(gòu)改革開啟了以現(xiàn)代“功能管理”理念取代傳統(tǒng)“行業(yè)管理”思維［6］。

（三）邁向結(jié)構(gòu)性變革的穩(wěn)定空間：權(quán)責清單制度成為政府職責體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工程

權(quán)責清單制度是“放管服”改革過程中一項創(chuàng)新性制度安排。2013年12月，浙江省在全國范圍內(nèi)最早開始在省級政府部門內(nèi)先行開展職責清理，并于2014年6月向社會公布部門權(quán)力清單。市、縣（市、區(qū)）政府也相繼完成上述權(quán)力事項梳理工作。這種對各級各部門主要職責進行認真梳理，逐條逐項分類登記的做法，契合了簡政放權(quán)過程中權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、整合和下放的現(xiàn)實需要。2015年3月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。同年12月9日，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議審議通過了《國務(wù)院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》?？梢哉f，在國務(wù)院的強力推動下權(quán)責清單制度迅速擴散，顯示為一種具有一整套制定程序的制度化體系，為推動形成“縱向貫通、橫向聯(lián)結(jié)”的權(quán)責結(jié)構(gòu)體系提供了制度指引。

整體來看，作為政府職責配置過程的具體表現(xiàn)，權(quán)責清單制度具有清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)、確權(quán)等多重治理價值。權(quán)責清單制度構(gòu)建也開始由一項單純的事務(wù)性活動，轉(zhuǎn)而成為兼具行政和法律屬性的常態(tài)化管理制度創(chuàng)新，成為聯(lián)結(jié)“法理上的政府”和“實際運行中的政府”的現(xiàn)實選擇［7］?；凇胺殴芊备母镏姓w性政府構(gòu)建的實踐邏輯，健全和完善政府職責體系必將呈現(xiàn)為長期動態(tài)性演化過程。一方面，權(quán)責清單制度建設(shè)需要將頂層事項科學(xué)分類和地方差異性梳理相統(tǒng)一，以府際協(xié)作、流程再造、信息反饋實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化整合。另一方面，權(quán)責清單制度動態(tài)性調(diào)整不可或缺。立足黨和國家機構(gòu)改革的周期性部署，各地大多成立由機構(gòu)編制、司法行政、政務(wù)服務(wù)和財政等部門組成的權(quán)責清單管理聯(lián)席會議。通過部門間信息共享、充分溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高權(quán)責清單動態(tài)管理效率，保障權(quán)責清單動態(tài)調(diào)整的準確高效，最終實現(xiàn)以權(quán)責清單事項底數(shù)清晰助力“放管服”改革中的業(yè)務(wù)分工和績效考評精準化。

二、運行創(chuàng)新型治理：“放管服”改革實現(xiàn)政府履職過程精細化調(diào)適

改革開放以來，行政體制改革對結(jié)構(gòu)性制度的創(chuàng)設(shè)有效釋放了市場運行空間和社會活力，展現(xiàn)出結(jié)構(gòu)改革和裂變的擴散效應(yīng)。與此同時，單一政府界面改革模式也面臨縱深推進中諸多“最后一公里”困境，難以滿足現(xiàn)代“能動行政”的治理要求。為此，以工具、流程、技術(shù)等為代表的功能要素成為實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新的重要催化劑。實際上，在治理結(jié)構(gòu)存在內(nèi)生性弊端時，以履職能力提升為指向的運行過程創(chuàng)新往往能發(fā)揮決定性作用。作為一場旨在重塑政府、市場、社會關(guān)系的政府自身革命，“放管服”改革實現(xiàn)政府從傳統(tǒng)管制、管理向現(xiàn)代治理的蛻變過程中，運行創(chuàng)新型治理方式承載了更多調(diào)適功能。

（一）標準化工具選擇成為增進公共價值的重要指引

在政府治理這一場域，標準化的核心是通過對行政權(quán)責要素予以最小顆粒度的細化，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，可以起到確立標的、提供依據(jù)、實施量化等多重功效。遵循標準化治理理念，“放管服”改革除實現(xiàn)了行政權(quán)責清單及其衍生出的行政審批事項清單、市場監(jiān)管事項清單、“最多跑一次”改革清單等科學(xué)編制外，以設(shè)計科學(xué)為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)成為過程創(chuàng)新精細化的典范。政務(wù)服務(wù)具有過程性、互動性、體驗性和關(guān)系性等獨特品質(zhì)，應(yīng)該被視為一個用經(jīng)驗、技巧和資源來實現(xiàn)價值創(chuàng)造的過程?！胺殴芊备母锿苿痈鞯貙⑻岣咝姓鄬θ宿k事體驗滿意度為出發(fā)點，突出以“一件事”為中心形成“一張表單”和“一套材料”業(yè)務(wù)辦理模式。這種服務(wù)設(shè)計思維的出現(xiàn)，為公共部門的價值創(chuàng)造提供了新的啟示。實際上，在西方國家政府改革實踐中，公共管理通常被視作是一門設(shè)計科學(xué)，專注于為現(xiàn)實世界的問題開發(fā)理論驅(qū)動的解決方案。也就是說，公共管理者是解決公共問題的設(shè)計師，而不能僅僅視為政策動議的技術(shù)性實施者。無疑，一個良好的服務(wù)設(shè)計有助于在識別用戶的最佳體驗過程中增進公共價值。更重要的是，業(yè)務(wù)流程重組對于政府職能轉(zhuǎn)變有直接動力導(dǎo)向意義。通過業(yè)務(wù)流程重組，政府職能事項結(jié)構(gòu)屬性、類別界分、履行過程等以具象化方式呈現(xiàn)出來，預(yù)示著政府職能轉(zhuǎn)變的行為方向與潛力挖掘的可能程度。

（二）政策執(zhí)行過程靈活性糾偏實現(xiàn)政府治理流程革新

行政相對人辦事過程中種類繁多且流程冗長的制度設(shè)計是造成行政負擔過高的主因。如何對行政管理體制機制進行革新再造，以政府政策靈活性適應(yīng)市場效率要求成為深化政府治理改革的緊迫議題。“放管服”改革推動政策執(zhí)行過程創(chuàng)新性調(diào)適成為破題之可能選擇。其中，尤以“容缺受理”制度和“告知承諾制”最為典型。2012年8月，福建泉州為擴大招商引資和拉動地方經(jīng)濟增長，在全國范圍內(nèi)較早試點投資項目審批“容缺受理”機制。隨后，山東青島等地也隨即在建設(shè)工程項目審批改革中引入這一政策執(zhí)行方式。2016年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》文件指出探索建立行政審批過程“綠色通道”。該制度設(shè)計基于“粗心人”的人性假設(shè),是消解行政負擔的新思路，體現(xiàn)出通過權(quán)力的部分讓渡實現(xiàn)行政相對人權(quán)利增進，符合便民高效的行政法治原則。與此同時，在信用建設(shè)成為國家行動的背景下，2020年10月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，在前期試點基礎(chǔ)之上，在各地區(qū)、各部門全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制。作為事前事中事后監(jiān)管的系統(tǒng)化方案，告知承諾制倡導(dǎo)優(yōu)先給予行政相對人充分信任，并通過信用懲戒中的聲譽機制來達到前端放松審批條件后的風險防范?？梢?，“容缺受理”和“告知承諾制”的推出意味著實現(xiàn)了政府政策執(zhí)行過程中“施信方”與“受信方”的角色轉(zhuǎn)換，即從“社會信任政府”轉(zhuǎn)向“政府信任社會”，進而形成雙向互動信任關(guān)系，這對于減少政策執(zhí)行壁壘大有裨益。

（三）技術(shù)嵌入與驅(qū)動成功型塑了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型新空間

得益于中國在新一輪科技革命中搶抓先機的戰(zhàn)略定力，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等呈現(xiàn)出迭代發(fā)展態(tài)勢。在“數(shù)字中國”的“五位一體”戰(zhàn)略布局體系中，“數(shù)字政府”致力于為數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字文化和數(shù)字生態(tài)建設(shè)提供數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和良好發(fā)展環(huán)境。作為一種“互聯(lián)網(wǎng)化的政府”，數(shù)字政府推動實現(xiàn)了政府形態(tài)和范疇在互聯(lián)網(wǎng)化過程中得以延伸拓展，呈現(xiàn)為基于特定歷史方位、治理使命和發(fā)展需求，由不同主體合作而成的全方位、交互式、立體化發(fā)展格局和邁向“整體智治”新境界。

在新一輪政府機構(gòu)改革推動下，各地政府大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理成為改革的重要亮點。截至2021年底，全國已有28個省份成立省級大數(shù)據(jù)管理工作機構(gòu)，以提升政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率。技術(shù)治理場景有效滿足了高效性和便利性的外部需求，展現(xiàn)出數(shù)字化時代技術(shù)治理為政府增能提供的超乎尋常的想象空間。一是持續(xù)打造開放透明化政府。數(shù)字政府建設(shè)推動政府行為以一種“可視化”的方式呈現(xiàn)出來，在原有信息公開效度不斷提升的同時，“數(shù)字空間”政府的透明性能夠增加社會對政府信任。鑒于政務(wù)數(shù)據(jù)具有可機器讀取、可追蹤溯源、可融合增值、可供社會化再利用的特點［8］，政府數(shù)據(jù)開放實現(xiàn)了行政權(quán)力運行全程留痕和責任可追溯，保證政府各項工作的開展更廉潔與透明。二是推進形成治理精細化政府。與電子政務(wù)時代側(cè)重于辦公自動化過程中推動政務(wù)信息流動不同，數(shù)字政府意在通過數(shù)據(jù)的精細化管理、分析和應(yīng)用，為政府精細化治理錨定航道，推動實現(xiàn)從模糊治理到智慧治理的漸續(xù)性轉(zhuǎn)變。三是全面展現(xiàn)服務(wù)界面化政府。在數(shù)字政府結(jié)構(gòu)形態(tài)上，“界面政府”成為“放管服”改革時代政府形象的新標簽：政府是一個由界面、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和環(huán)境四個要素構(gòu)成的結(jié)構(gòu)化體系，政府通過界面與民眾互動，通過內(nèi)部結(jié)構(gòu)支撐其功能實現(xiàn)和適應(yīng)環(huán)境［9］。一些地方創(chuàng)新推動惠企政策全過程治理集成應(yīng)用，通過構(gòu)筑“免審即享”平臺打通政企雙向互動通道，解決政府資源和企業(yè)需求結(jié)構(gòu)性錯配問題，實現(xiàn)企業(yè)成長全周期服務(wù)。

三、賦能發(fā)展型治理：“放管服”改革保障行政相對人合理權(quán)益實現(xiàn)

緣起于社會工作中的賦能理論（EmpowermentTheory）倡導(dǎo)在多方社會主體共同參與的進程中降低弱勢群體的“無助感”。政府是國家政治共同體的行動主體，政府保障經(jīng)濟法人、社會組織和公民個體基本的經(jīng)濟社會權(quán)利是一項基本共識。在此意義上，作為以人本主義為價值取向的重要理論創(chuàng)新，賦能發(fā)展型治理指向特定場域內(nèi)市場、社會和公眾個體正當權(quán)益的合理維護和潛能激發(fā)，其首要邏輯是以權(quán)益轉(zhuǎn)移的形式實現(xiàn)對社會資源的合理分配。更重要的是，這種轉(zhuǎn)變背后也體現(xiàn)出公共事務(wù)治理從以“權(quán)威—依附—服從”為特質(zhì)的權(quán)力機制演化到以“服務(wù)—信任—商談”為重心的倫理機制［10］。在操作層面上，賦能發(fā)展型治理強調(diào)以制度性交易成本改革作為基本切入點，致力于構(gòu)建政府-市場-社會之間的平等合作關(guān)系。而“放管服”改革不同于既往行政體制改革的顯性特征在于改革驅(qū)動力從政府轉(zhuǎn)向了市場和社會，預(yù)示著制度性交易成本從民眾和企業(yè)一端轉(zhuǎn)移到政府一端。

（一）“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境彰顯包容型經(jīng)濟發(fā)展制度價值

在趕超型發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，中國工業(yè)化步入中后期，技術(shù)水平更加接近世界前沿，政府已很難把握新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和技術(shù)創(chuàng)新的演變路徑，政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)政策面臨轉(zhuǎn)型壓力，資源配置的主導(dǎo)動力開始實現(xiàn)從“政府引導(dǎo)市場”轉(zhuǎn)向“政府服務(wù)市場”。作為新時代政府經(jīng)濟治理方案的一種全新設(shè)計，“放管服”改革在通過權(quán)力清單、責任清單和負面清單的設(shè)置有效框定政府同市場主體有效活動空間的基礎(chǔ)上，通過大力削減審批事項，積極主動為市場主體松綁、減負，推動政府經(jīng)濟職能履行方式從資源配置中的干預(yù)行為轉(zhuǎn)向?qū)κ袌鲋黧w進行普惠性和中立性賦能，實現(xiàn)增進市場信息發(fā)現(xiàn)和市場充分有效競爭［11］。特別是，優(yōu)化營商環(huán)境目標的確立標志著“放管服”改革進入2.0時代。改革的核心特征體現(xiàn)在，從服務(wù)市場的角度出發(fā)，超越對行政審批事項“量”的控制，更加重視企業(yè)經(jīng)營活動軟環(huán)境“質(zhì)”的提升［12］。事實證明，市場主體增量變化和活躍度是檢驗改革成效的最好范例。截至2022年5月底，國內(nèi)市場主體已經(jīng)達到1.59億戶。除此之外，公平競爭審查制度之建立、比例原則之適用、競爭法之主張，均體現(xiàn)出顯著的“市場優(yōu)先”價值指向［13］。總之，市場主體權(quán)益獲取意味著社會經(jīng)濟制度重心開啟了從汲取型經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)向包容型經(jīng)濟發(fā)展模式，市場主體可以獲得全部生產(chǎn)性收益，建立在信任基礎(chǔ)之上的“非人格化交易”不斷成熟，社會交易規(guī)模和深度極大拓展。

（二）“放管服”改革滿足社會主體平等發(fā)展訴求

中國作為當今世界最大的發(fā)展中國家，擁有全球最完整的產(chǎn)業(yè)體系、豐富的人力資源、強勁的科技創(chuàng)新能力，如何為上述人群提供職業(yè)成長發(fā)展通道關(guān)乎全體人民共享改革發(fā)展成果大局。按照“大力清理簡并種類過多、劃分過細的資質(zhì)資格許可事項”的要求，國家人力資源和社會保障部牽頭分批將水平評價類技能人員職業(yè)資格改為實行社會化等級認定，接受市場和社會認可和檢驗，政府主要做好開發(fā)職業(yè)標準等公共服務(wù)工作。另外，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人員異地工作生活日益頻繁，政務(wù)服務(wù)跨區(qū)域辦事需求愈加迫切。2020年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見》，共計推出140項全國高頻政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”事項清單，清單涵蓋了教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、婚育等生產(chǎn)生活的各個方面?？梢灶A(yù)見，上述改革領(lǐng)域?qū)⒃谌肆Y本累積、創(chuàng)新能力培育、收入分配優(yōu)化、供需循環(huán)均衡等方面發(fā)揮長期存量變革效應(yīng)。

（三）“放管服”改革推動社會組織自主能力提升

超大規(guī)模的社會、超級復(fù)雜的國情社情民情加劇了公共事務(wù)治理的復(fù)雜性，在公共治理轉(zhuǎn)型的時代背景下，積極吸納社會力量參與社會事務(wù)治理不失為一種有效的機制安排。在各類社會組織中，行業(yè)協(xié)會商會是政府簡政放權(quán)的重要承接者。圍繞形成“政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，各地穩(wěn)步推進行業(yè)協(xié)會商會同行政機關(guān)機構(gòu)脫鉤。在此情境下，行業(yè)協(xié)會商會獨立承擔原政府職能同較早前的政府向社會主體購買服務(wù)有根本不同。具體而言，政府向社會主體購買服務(wù)是政府由公共服務(wù)直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者和監(jiān)管者，體現(xiàn)的是公共事務(wù)治理的委托—授予關(guān)系，是提高服務(wù)對象滿意度的必然選擇。在購買服務(wù)過程中，政府權(quán)責關(guān)系并未發(fā)生實質(zhì)改變。而行業(yè)協(xié)會商會承接政府轉(zhuǎn)移職能更多體現(xiàn)出的是權(quán)力的讓渡，目前各地大多通過清單式方式明確了行業(yè)協(xié)會商會承接政府轉(zhuǎn)移職能范圍，這意味著政府除履行必要的監(jiān)管和考核外，已將轉(zhuǎn)移職能徹底脫離政府權(quán)責體系。未來，依托行業(yè)協(xié)會商會職責清單設(shè)置的事項和流程，進一步提升服務(wù)標準化水平，使脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會更能適應(yīng)市場需求。此外，為更好實現(xiàn)“簡政放權(quán)”改革中權(quán)力有序承接，一些地區(qū)在培育和發(fā)展涉批中介服務(wù)機構(gòu)的同時，加強中介服務(wù)事項規(guī)范管理，減少市場交易成本。中介服務(wù)機構(gòu)通過提供創(chuàng)新性增值服務(wù)滿足行政相對人需求，直接推動審批部門和人員的主要責任日益從專業(yè)的審核轉(zhuǎn)變成程序的把控。

四、深化“放管服”改革：趨向良好政府治理績效的長期性戰(zhàn)略議題

“放管服”改革以來，各領(lǐng)域均取得突破性成績，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。面向新發(fā)展階段，直面外部環(huán)境變化和部分地區(qū)存在的改革彌散化、競技化、懸浮化風險，“放管服”改革仍然是進行時。為進一步適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局需要，推動和實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，各地區(qū)需要始終保持“放管服”改革的常態(tài)化，有效鞏固和深化改革成果。

（一）堅持黨在深化“放管服”改革中的領(lǐng)導(dǎo)地位

黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨“把方向、謀大局、定政策、促改革”的能力和定力是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本保障，堅持黨在深化“放管服”改革中的領(lǐng)導(dǎo)地位具有多重價值導(dǎo)向功能。

首先，執(zhí)政黨政治領(lǐng)導(dǎo)職能決定了政府治理職能及其成效。在中國黨政領(lǐng)導(dǎo)體制下，政府治理融通政治價值導(dǎo)向與專業(yè)能力建設(shè)，展現(xiàn)出目標與功能的復(fù)合屬性，更加強調(diào)公共行政取向符合理性、科學(xué)、效用的治理邏輯［14］?！胺殴芊备母镎窃谯`行“以人民為中心”的發(fā)展思想過程中，立足新時代行政體制改革的現(xiàn)實任務(wù)進行的全新設(shè)計，黨建引領(lǐng)改革發(fā)展不僅起到組織動員、資源協(xié)調(diào)、意見征集的作用，更能有效解決政府作為“改革主體”和“利益主體”的內(nèi)在矛盾。其次，在政府、市場、社會的互動關(guān)系中納入中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)成中國特色社會主義政治經(jīng)濟學(xué)的“四維結(jié)構(gòu)”：“有力政黨”+“有為政府”+“有效市場”+“有序社會”。在這其中，作為“整體利益型”政黨的中國共產(chǎn)黨對解決政府和市場在資源配置中的自利性、博弈性和短視化問題具備獨特優(yōu)勢，超越了資本主義市場經(jīng)濟的二元局限性［15］。最后，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進黨和國家機構(gòu)改革，實現(xiàn)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，破解利益阻隔和部門狹隘視野，推動政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化落到實處，為深化“放管服”改革提供了重要組織保障。

（二）緊扣政府職能轉(zhuǎn)變主線深化“放管服”改革

政府職能是政府治理活動的起點。習近平總書記指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系”［16］。若“放管服”改革中只注意到形式便捷與透明，而不考慮到政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)，則意味著政府仍然存在“缺位”“越位”“錯位”的糾葛，不符合行政管理體制改革方向。

事實上，以往自發(fā)內(nèi)生性政府職能轉(zhuǎn)變模式面臨動力減弱的弊端，需要實現(xiàn)外部改革壓力的精確化傳導(dǎo)，形成推動政府職能轉(zhuǎn)變的強大勢能。在這其中，政府與市場關(guān)系的把握依然是邏輯重心。政府與市場關(guān)系在理論上有界限，但在實踐中很難做到，需要強調(diào)以“有限政府”為底色基礎(chǔ)上“有為政府”效能的發(fā)揮。在需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱三重壓力下，特別需要注意防范地方政府職能越位問題的反彈風險。當然，除了有效界定政府職能范疇之外，改革和創(chuàng)新政府履職方式同樣有為關(guān)鍵。除此之外，政府職能轉(zhuǎn)變往往意味著在優(yōu)化服務(wù)中有更多創(chuàng)新性舉措，但要警惕少數(shù)地方政府的盲目承諾亂象：例如，“7×24小時不打烊服務(wù)”“全程網(wǎng)辦”“幫辦代辦全覆蓋”等，鑒于這種政府價值預(yù)設(shè)同現(xiàn)實問題的復(fù)雜性之間存在鮮明反差，政府承諾的可兌現(xiàn)性存在折扣，極易引發(fā)政府治理中的“塔西佗陷阱”風險。

（三）推動形成“放管服”改革領(lǐng)域制度創(chuàng)新合力

“放管服”改革進程中，各地在“事本主義”行為邏輯下對改革的整體認知存在不足，以至于一些“放管服”改革事項存在較為明顯的誤導(dǎo)性偏見：部分改革政策針對性不強、耦合性較弱、落地存在偏差；一些改革事項在范圍、種類、程度等方面的剛性規(guī)范較為模糊，甚至存在一定的合規(guī)性問題；官方政務(wù)用語與群眾話語之間并非完全兼容，雙方溝通存在一定顯性障礙，特別是處于邊緣地位的群體更是如此；政府對改革效果的自我感知和行政相對人的主觀獲得感之間存在較為明顯的裂痕。

解決上述問題，需要多點發(fā)力，尤其要突出制度創(chuàng)新的規(guī)范作用。一是理順“放管服”改革方案協(xié)商程序。在各級政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在廣泛征求相關(guān)實施部門意見的基礎(chǔ)上，由各牽頭部門初步擬定工作方案，經(jīng)過專家初審和法治審核后，由推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組全體會議討論通過。二是突出改革實施方案的更新優(yōu)化。進一步完善“放管服”改革的系統(tǒng)化知識體系和科學(xué)價值取向，著力避免將任何改革舉措都納入“放管服”改革框架，也不能奢望所有深層次問題都能在短期內(nèi)得到根本解決。綜合考慮改革宏大遠景與短期目標，盡可能制定改革實施的動態(tài)路線圖，確保改革投入、過程、產(chǎn)出之間的相對均衡。三是重視技術(shù)治理中的制度變革作用。在整體技術(shù)認證能力不足的情況下，技術(shù)的規(guī)范性和事實全面性、數(shù)據(jù)分層治理與統(tǒng)合應(yīng)用、技術(shù)更新與規(guī)則演化等方面存在較為明顯的張力。在數(shù)字治理的生態(tài)理念指引下，需要更加重視數(shù)字政府的統(tǒng)籌布局和資源集約利用，著力解決業(yè)務(wù)規(guī)劃不精準、事項標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享等現(xiàn)實問題。四是著力構(gòu)建科學(xué)合理的改革績效評估體系。評價數(shù)據(jù)來源涵蓋政府部門數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、實地調(diào)研數(shù)據(jù)和改革前后數(shù)據(jù)值變化情況。探索制定改革效益動態(tài)監(jiān)測和調(diào)整機制，嘗試在數(shù)字政府建設(shè)中開設(shè)“放管服”改革專區(qū)，通過數(shù)據(jù)采集和整理，實時晾曬改革工作現(xiàn)狀、成效和問題，幫助“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)找準方向、破解難題。

（四）審慎推進“放管服”改革中地方特色機構(gòu)運行規(guī)范化建設(shè)

地方政府在創(chuàng)新落實“放管服”改革部署中專門設(shè)立了諸多具有區(qū)域自主性色彩的行政機構(gòu)。例如，行政審批局、大數(shù)據(jù)管理局、政務(wù)服務(wù)管理局、營商環(huán)境監(jiān)督管理局等機構(gòu)，這些地方“特色機構(gòu)”不同程度牽頭或主導(dǎo)“放管服”改革某一方面工作，是改革順利推進的重要組織保障。但在機構(gòu)實際運行中，各地普遍反應(yīng)存在上下銜接不暢、信息流通受阻、管理協(xié)調(diào)難度較大、法律依據(jù)不足等一系列問題。尤其是這些地方“特色機構(gòu)”的設(shè)置多是地方政府領(lǐng)導(dǎo)意愿、部門權(quán)力博弈、社會外部需求等多重因素共同作用的結(jié)果，地方觀望情緒較為明顯。改革的現(xiàn)實結(jié)果是，各類地方“特色機構(gòu)”不僅橫向可比性不足，且容易引發(fā)事項管理的碎片化風險。例如，行政審批局和監(jiān)管部門之間信息溝通滯后，條塊數(shù)據(jù)壁壘較為突出；大數(shù)據(jù)綜合管理部門與行業(yè)管理部門之間權(quán)責和協(xié)調(diào)關(guān)系不