市政學(xué)全套課件

1市政學(xué)

2“在未來(lái)的社會(huì)里，城市特別占主導(dǎo)地位，城市的未來(lái)不僅決定了各國(guó)的前途，而且將決定整個(gè)地球的命運(yùn)?！?/p>

------聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)加利3為什么這么說(shuō)呢？時(shí)代，帶來(lái)了發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的課題

現(xiàn)實(shí)，帶來(lái)了創(chuàng)新管理的問(wèn)題4第一章緒論

市政與市政學(xué)本章教學(xué)目的

1.了解市政的涵義與特征

2.了解市政學(xué)的發(fā)展沿革。

3.明確市政學(xué)的研究?jī)?nèi)容。思考：試述當(dāng)前研究市政學(xué)的現(xiàn)實(shí)意義。5第一節(jié)：市政管理的涵義一、“市政”中“市”的含義1、基本含義—城市：與鄉(xiāng)村脫離的，人口和貿(mào)易密集的地方。2、行政建制含義：國(guó)家為了管理的需要，根據(jù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，按照法定程序而人為設(shè)置的一種地方行政區(qū)劃。3、廣域型行政建制含義：包括了農(nóng)村6784、我國(guó)的市建制包括以下幾種：直轄市、副省級(jí)市、省轄市、縣級(jí)市兩湖兩廣兩河山，四市四江福吉安，云貴川蒙青藏新，陜甘兩寧加海南，港澳是我好河山，臺(tái)歸之日盼團(tuán)圓。9二、市政的涵義與特征1、市政的涵義市政，即市政主體作用于市政客體的過(guò)程。大/中/小主體大/中/小客體廣義的市政是指，城市的政黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及各民族黨派、人民團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)城市自身和國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展而進(jìn)行的各項(xiàng)管理活動(dòng)及其過(guò)程。狹義的市政是指，城市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)市轄區(qū)域內(nèi)的各類行政事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)及其過(guò)程。10根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況：市政，是指城市的公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了解決各種問(wèn)題，有效地管理城市公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市公共利益面進(jìn)行的各種形式的公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估的過(guò)程，以及城市公民、利益群體等對(duì)公共政策的各種影響活動(dòng)。需要把握：市政主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)市政管理的表現(xiàn)形式是各種公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估的過(guò)程市政的目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益市政是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程112、市政的特征（P6)政治性系統(tǒng)性綜合性動(dòng)態(tài)性雙重性12三、市政學(xué)的研究?jī)?nèi)容城市與城市化市政管理主體市政管理體制市政管理的客體市政管理規(guī)律13市政學(xué)、市政管理學(xué)和城市管理學(xué)一般情況下不對(duì)它們進(jìn)行區(qū)別，在研究城市問(wèn)題時(shí)等同對(duì)待。但是，這三個(gè)名稱還是各有強(qiáng)調(diào)。其中，市政學(xué)是個(gè)老術(shù)語(yǔ)，建立在政府與市場(chǎng)二分法的基礎(chǔ)之上，它的特點(diǎn)突出在“政”上，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于城市公共事務(wù)的管制權(quán)；市政管理學(xué)的特點(diǎn)突出在“管理”上，引入了企業(yè)組織的管理理念，強(qiáng)調(diào)效率與效益，強(qiáng)調(diào)城市競(jìng)爭(zhēng)力。城市管理學(xué)則是一個(gè)新的視野，它不強(qiáng)調(diào)政了，強(qiáng)調(diào)的是城市公共管理的多主體關(guān)系，除城市政府以外，事業(yè)單位、志愿組織、企業(yè)、市民等等都是城市管理的參與主體。

14第二節(jié)市政管理學(xué)的歷史發(fā)展一、市政管理學(xué)的歷史發(fā)展西方的市政管理學(xué)研究（1）19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，西方的學(xué)者們開(kāi)始了關(guān)于城市管理的研究，這一時(shí)期的研究，主要從政治學(xué)的角度，討論議會(huì)和政會(huì)在城市管理中的關(guān)系以及職能權(quán)限等等問(wèn)題。

此期一些有關(guān)市政的主要著述和代表人物有：F．J．古德諾（FrankJ．Goodnow）1904年的《美國(guó)的市政府》。古德諾是美國(guó)著名政治家、學(xué)者，即公共行政學(xué)發(fā)展史上著名的《政治與行政》一書(shū)的作者。美國(guó)的亞瑟·W．鄧恩（ArthurW．Duwn）1909年的《社區(qū)與市民》。這本書(shū)被沃思稱為市政學(xué)的初級(jí)教科書(shū)。

15（2）20年代左右，這種研究進(jìn)一步細(xì)化，開(kāi)始在城市財(cái)政稅收、司法、教育等方面有了針對(duì)性的研究，其中，美國(guó)芝加哥大學(xué)社會(huì)學(xué)系對(duì)城市社區(qū)的研究最為出名。對(duì)中國(guó)影響最大的是美國(guó)學(xué)者孟洛（W．B．Munro）于1921年和1923年分別出版的《美國(guó)城市的市政府》和《市政府及管理》。這兩本書(shū)被沃思稱為市政學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)教材。同時(shí)也是市政學(xué)學(xué)科形成的標(biāo)志。（3）30年代以后，關(guān)于城市管理學(xué)的研究越來(lái)越多地吸收了行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)的理論和方法，逐漸形成了多學(xué)科交叉與滲透的跨學(xué)科知識(shí)體系。2、中國(guó)的市政管理學(xué)研究16二、城市管理理論的演進(jìn)1、萌芽（19世紀(jì)末-20世紀(jì)30年代）“田園城市”理論：霍華德（英）“帶狀城市”理論：馬泰（西班牙）“巨型城市”理論：柯布西埃（法）“化整為零”理論：沙里寧（芬蘭）172、形成（30年代--5、60年代）（1）雅典憲章：現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的理程碑，它是近代城市由單一規(guī)劃理念向綜合管理建設(shè)理念過(guò)渡的重要標(biāo)志，標(biāo)志著城市管理理論的誕生。主張居住區(qū)應(yīng)該建在城市中最好的地段，不同的地段采取不同的人口密度；應(yīng)有計(jì)劃地確定工業(yè)與居住的關(guān)系；新建筑區(qū)應(yīng)多保留空地以便綠化，在市郊保持良好的風(fēng)景地帶，以備市民去游憩；應(yīng)將交通視為城市的基本功能之一，拓寬城市的交通道路，減少交叉口過(guò)多的現(xiàn)象，以避免交通擁擠和減少交通事故；大城市辦公大樓、商業(yè)服務(wù)、文化娛樂(lè)設(shè)施不應(yīng)過(guò)分集中分布，應(yīng)適當(dāng)分布；城市發(fā)展應(yīng)強(qiáng)化保持名勝古跡和古建筑等意識(shí)。

18（2）城市生態(tài)理論主張人與自然和諧，主張城市的發(fā)展與生態(tài)共存?！叭恕钪娴墓鈽s——因此他本身有權(quán)深入到任何風(fēng)景中去，而不使風(fēng)景有受任何損害的可能性”

（3）城市更新理論的誕生和發(fā)展，則是城市衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)、環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)和城市美化運(yùn)動(dòng)三大運(yùn)動(dòng)的結(jié)果。3、確立及發(fā)展（20世紀(jì)60年代至80年代）依賴于經(jīng)濟(jì)的騰飛和管理思想的系統(tǒng)化和科學(xué)化的發(fā)展，而使城市管理的方法意識(shí)有了成熟的發(fā)展。4、西方城市管理理論的新發(fā)展20世紀(jì)80年代以后，城市管理理論發(fā)展到一個(gè)新階段。這一階段主要的理論成果有：大都市區(qū)理論、多中心結(jié)構(gòu)理論等。

19第二章

城市及城市化

本章教學(xué)目的了解城市的形成及發(fā)展了解城市的基本內(nèi)涵、特征。中國(guó)城市化的歷史進(jìn)程了解城市的功能、結(jié)構(gòu)和分類思考：聯(lián)系實(shí)際，試分析中國(guó)當(dāng)前城市化政策的效應(yīng)。以西方大城市的功能布局為例，對(duì)貴陽(yáng)市的城市功能布局提出建議。20法國(guó)地理學(xué)家菲利普.潘什梅爾：城市現(xiàn)象是一個(gè)很難下定義的現(xiàn)實(shí)，城市既是一種景觀，一片經(jīng)濟(jì)空間，一種人口密度，也是一個(gè)生活中心和勞動(dòng)中心；更具體地說(shuō)，也可能是一種氣氛，一種特征或者一個(gè)靈魂。21

許多學(xué)科的學(xué)者們從不同角度對(duì)城市概念進(jìn)行了研究，歸納起來(lái)有如下幾個(gè)方面：一是城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)：他們認(rèn)為，城市是不同等級(jí)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，是經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的焦點(diǎn)，城市是發(fā)展新工業(yè)最便利和最經(jīng)濟(jì)的地點(diǎn)，一定數(shù)量規(guī)模的人群以每個(gè)時(shí)代先進(jìn)的生產(chǎn)方式和生活方式進(jìn)行著社會(huì)活動(dòng)，創(chuàng)造著比鄉(xiāng)村更高的生產(chǎn)力，享受著更高質(zhì)量的生活。22二是人口學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市是分布在特定地區(qū)的高密度人口群體；它具有人口再生產(chǎn)的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和文化條件：這個(gè)群體被看作是國(guó)家總?cè)丝诘囊粋€(gè)組成部分。三是社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，城市具有一定地理界域的社會(huì)組織形式，或稱之為人類社區(qū)的一種生活方式。四是城市地理學(xué)的觀點(diǎn)。五是城市建設(shè)學(xué)的觀點(diǎn)。六是城市生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)。七是城市系統(tǒng)論的觀點(diǎn)：23通過(guò)對(duì)以上城市概念定義的系統(tǒng)分析和陳述，可以看出入類對(duì)城市認(rèn)識(shí)的深入，并逐漸趨于科學(xué)性。也說(shuō)明，不同學(xué)科從城市不同的層次角度來(lái)研究，都具有其客觀真理性。

因此我們把城市定義為：城市是指以人為主體，以一定空間和自然環(huán)境為客體、以集聚經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益為目的，集聚人口、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)文化為特點(diǎn)，并與周圍環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量、信息交流的空間地域開(kāi)放的大系統(tǒng)；24城市作為一個(gè)系統(tǒng)整體有一個(gè)形成、發(fā)展和衰亡的歷史過(guò)程。研究城市系統(tǒng)形成與發(fā)展歷史過(guò)程，有助于我們認(rèn)情城市系統(tǒng)的本質(zhì)結(jié)構(gòu)和城市系統(tǒng)發(fā)展的客觀規(guī)律性。一、城市的形成世界上最早的城市形成于公元前3500年，迄今已有5000年的歷史，它是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。

252627二、城市的發(fā)展城市是一個(gè)歷史范疇。城市發(fā)展的歷史過(guò)程，大致分為早期城市、中世紀(jì)城市、近代城市和現(xiàn)代城市這幾個(gè)階段。28(一)早期城市早期城市產(chǎn)生迄今已有5000年的歷史。特點(diǎn)：數(shù)量少，規(guī)模小、往往是一國(guó)的政治、軍事和宗教中心(二)中世紀(jì)城市（封建城市）公元476—1640年，前后約11個(gè)世紀(jì)。特點(diǎn)：城市數(shù)量增多、功能趨于多元化、出現(xiàn)了治理城市的法律條文29(三)近代城市所謂近代城市，是指從l640年英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命開(kāi)端到1917年俄國(guó)社會(huì)主義革命這一所史時(shí)期的城市。30特點(diǎn)：（1）城市的數(shù)量和規(guī)模空前發(fā)展，人口、資源、財(cái)富高度集中。（2）城市的結(jié)構(gòu)趨于合理化，功能趨于多樣化。近代城市已成為工業(yè)生產(chǎn)中心、科技中心、商業(yè)貿(mào)易中心、金融中心、信息中心、文化中心、交通中心、行政管理中（3）專業(yè)化分工協(xié)作得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。工廠企業(yè)之間、城市行業(yè)之間、區(qū)域城市之間，國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)合得到加強(qiáng)。（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)得到明顯改善。（5）未重視發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，污染嚴(yán)重。31(四)現(xiàn)代城市19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，自由資本主義進(jìn)入到帝國(guó)主義階段，世界進(jìn)入了現(xiàn)代城市的發(fā)展階段。這是整個(gè)城市發(fā)展歷史過(guò)程中極為重要的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，城市人口迅速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。出現(xiàn)前所未有的特大都市、大都市區(qū)、都市帶和都市系統(tǒng)等。32333435/3637三、城市的特征1、生產(chǎn)要素的高度集聚性2、城市的復(fù)雜性3、城市人口及文化構(gòu)成的異質(zhì)性4、城市管理職能的區(qū)域中心性5、城市運(yùn)行的高效性38394041

四、城市化在我們分析城市時(shí)，不僅要運(yùn)用結(jié)構(gòu)、層次、要素等原理，還要運(yùn)用動(dòng)態(tài)過(guò)程的發(fā)展來(lái)分析城市系統(tǒng)的過(guò)去和現(xiàn)在，還要預(yù)見(jiàn)到它的將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。城市化是城市系統(tǒng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家整體發(fā)展優(yōu)化的目的所在，是城市內(nèi)在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷完善不斷調(diào)整的結(jié)果，是依據(jù)整體優(yōu)化的目的而不斷進(jìn)行的。1、城市化的概念是指人口由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移，從而引起城市數(shù)量的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)大以及城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)化、現(xiàn)代化和集約化程度提高的過(guò)程。

422、城市化的衡量指標(biāo)(P25):城市化水平指標(biāo)：PU=U/P*100%,其中，U指城市人口，P指總?cè)丝?。非農(nóng)業(yè)人口/總?cè)丝冢ㄙF陽(yáng)市非農(nóng)業(yè)人口1652673人，占47.92%.城市化速度指標(biāo)：TA=1/n(PUt+n-PUt),TA指城市化速度，是城市人口比重平均增長(zhǎng)或減少的百分點(diǎn)；Put:城市人口百分比。城市化質(zhì)量指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等433、城市化的表現(xiàn)形態(tài)（1）從城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性來(lái)看，城市化可分為積極型城市化與消極型城市化兩種類型。積極型城市化，即城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程同步發(fā)展、互相促進(jìn)，城市化的速度和質(zhì)量同步上升。消極型城市化，即城市化進(jìn)程與工業(yè)化發(fā)展不相協(xié)調(diào)，它可以進(jìn)一步分為過(guò)度城市化和低度城市化兩種。過(guò)度城市化：即城市化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了工業(yè)化速度，過(guò)量的鄉(xiāng)村人口盲目地流向城市，造成城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，城市化速度超出了城市發(fā)展的實(shí)際承受能力。（城市化水平與工業(yè)發(fā)展水平比值；城市首位度）

低度城市化：這個(gè)大多是國(guó)家政策選擇的結(jié)果。

/44（2）從城市人口的流向看，城市化可分為向心型城市化與離心型城市化兩種。向心型城市化是指鄉(xiāng)村和郊區(qū)人口向城市中心集聚的過(guò)程。所謂離心型城市化，是指人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從城市中心向外擴(kuò)散的過(guò)程。離心型城市化又可分為郊區(qū)城市化和逆城市化兩種類型。郊區(qū)城市化：郊區(qū)城市化是人口、就業(yè)崗位和服務(wù)業(yè)從大城市中心向郊區(qū)遷移的發(fā)散化過(guò)程逆城市化：人口從大城市向小城鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)村地區(qū)遷移的過(guò)程。45四、世界城市化現(xiàn)狀形成了連接中心城市及周邊城鎮(zhèn)的大都市區(qū)。形成了由許多城市組成的大都市連綿帶。形成了許多國(guó)際性城市出現(xiàn)了“逆城市化”的發(fā)展趨向4647五、中國(guó)的城市化進(jìn)程1、中國(guó)城市化進(jìn)程分期482、中國(guó)城市化的特征（1）政府主導(dǎo)城市化進(jìn)程（2）城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不協(xié)調(diào)（3）農(nóng)民工現(xiàn)象（4）城市化發(fā)展不均衡城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)/493、中國(guó)城市化的路徑選擇誤區(qū)：官僚意識(shí)，人為建市城鎮(zhèn)化=城市化全能城市路徑探討：a.城市規(guī)模：發(fā)揮大城市優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化中等城市功能，合理發(fā)展小城市。b.理性客觀：注意城市化與城市客觀情況、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及與提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)系c.注意城市化內(nèi)涵的多元性，促進(jìn)城市的合諧發(fā)展黃亞生：中國(guó)式城市化進(jìn)程仿佛大躍進(jìn)2.0版/comment/20100414/11131003164.shtml50四、城市的功能、規(guī)模與類型1、城市功能：又稱作城市職能，是指城市所起到的政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的作用。它經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從低級(jí)到高級(jí)的發(fā)展過(guò)程。通常我們所說(shuō)的城市功能是指城市的復(fù)合型功能。它主要包括：生產(chǎn)中心的功能商業(yè)中心的功能金融中心的功能交通中心的功能信息中心的功能政治中心的功能/512、城市結(jié)構(gòu)：城市內(nèi)部穩(wěn)中有降個(gè)構(gòu)成要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互制約的形式和方式，以及由些形成的不同要素之間的存在態(tài)勢(shì)。城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、流通、分配和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)：政治結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)城市空間結(jié)構(gòu)：城市布局、城市密度和城市形態(tài)525354555657貴陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)/gygov/1442565865596780544/20080116/108238.html582009年貴陽(yáng)全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值902.61億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)13.3

%，增速比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值50.07億元，增長(zhǎng)8.1%；第二產(chǎn)業(yè)增加值402.24億元，增長(zhǎng)12.6%；第三產(chǎn)業(yè)增加值450.30億元，增長(zhǎng)14.5%。

財(cái)政總收入252.05億元，增長(zhǎng)12.4%，剔除政策性減收和不可比因素后，增長(zhǎng)19.1%；地方財(cái)政收入105.36億元，增長(zhǎng)18.3%，剔除政策性減收和不可比因素后，增長(zhǎng)23%。地方財(cái)政支出168.98億元，增長(zhǎng)18.8%。居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)為97.7，下降2.3個(gè)百分點(diǎn)。單位生產(chǎn)總值能耗下降4%左右；城市居民人均可支配收入15041元，增長(zhǎng)8.9%；農(nóng)民人均純收入5316元，增長(zhǎng)10.3%。新增就業(yè)崗位5.2萬(wàn)個(gè)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)7.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.5%，96.6%的返鄉(xiāng)農(nóng)民工、5.9萬(wàn)名高校畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)

5960/6162城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)：根據(jù)貴陽(yáng)市2000年第五次人口普查數(shù)據(jù)推測(cè)，2006年該市將進(jìn)入老年型社會(huì)，屆時(shí)全市65歲以上老年人口有29．86萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到7．03%，并將逐年增加，到2010年，老年人口達(dá)到7．9%，到2020年，老年人口達(dá)到10．45%，到2030年，老年人口達(dá)到15．02%，有87．87萬(wàn)人，2000年的4倍。充分認(rèn)識(shí)到老齡化問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性，認(rèn)真調(diào)查研究，尋找對(duì)策，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)重要任務(wù)。633、城市規(guī)模：就是人口、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)等在一定地域的聚集規(guī)模的大小?！獜V義：人口規(guī)模、用地、建筑和設(shè)施，以及生產(chǎn)力規(guī)模和消費(fèi)力等規(guī)模；——狹義：僅指某一個(gè)城市中的人口規(guī)模。例：上海全市面積6340.5平方公里，人口1600余萬(wàn).港區(qū)面積3600多平方公里，貨物吞吐量近二億噸，占全國(guó)比重18％以上；口岸進(jìn)出口商品總額突破1200億美元，占全國(guó)比重23％以上；2001年全市實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4951億元人民幣，同比實(shí)現(xiàn)連續(xù)十二年的兩位數(shù)增長(zhǎng)，人均達(dá)到4500美元，居全國(guó)之首。城市規(guī)模效益

——城市的規(guī)模演變與城市的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益之間的函數(shù)關(guān)系。所謂城市的合理規(guī)模，就是指在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，城市經(jīng)濟(jì)要素合理組合，從而帶來(lái)最好的綜合經(jīng)濟(jì)效益的空間。644、城市類型按城市的性質(zhì)和職能分類，可以劃分為綜合性城市和專業(yè)性城市按中心城市的功能分類，可劃分為經(jīng)濟(jì)中心城市、商業(yè)中心城市、金融中心城市、科技教育中心城市、文化中心城市、行政中心城市等按城市的規(guī)模等級(jí)分類，可以劃分為超級(jí)城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市等。世界通行的做法一般是以城市現(xiàn)有人口數(shù)量的多少為城市規(guī)模等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但各國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)不盡按城市的行政隸屬關(guān)系分類，可以分為首都、中央直轄市、省會(huì)城市、省轄市、縣級(jí)市等。65第三章市政體制/66所謂體制，一般是指組織中各層級(jí)、各部門之間關(guān)系的制度化表現(xiàn)形式，是指組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力分配、職能配置、運(yùn)行機(jī)制以及它們之間和各系統(tǒng)上下級(jí)之間關(guān)系的各種法律、規(guī)章和政策的總和。

67一、城市管理體制的涵義

關(guān)于城市管理體制的涵義，目前并無(wú)統(tǒng)一的定義，由于對(duì)“城市管理”的理解有廣義和狹義之分，城市管理體制的涵義也大致有廣義和狹義的兩種理解。廣義的城市管理體制認(rèn)為城市管理體制是國(guó)家政體在城市的體現(xiàn)，是指為管理城市而建立的所有城市政權(quán)機(jī)關(guān)和政黨組織的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、職能配置、運(yùn)作機(jī)制以及它們之間和各系統(tǒng)上下級(jí)之間關(guān)系的各種法律、規(guī)章和政策的總和。狹義的城市管理體制則主要從城市行政系統(tǒng)（市政府）的組織機(jī)構(gòu)、機(jī)制和相關(guān)制度來(lái)界定其涵義：市政管理體制是市政府的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、管理方式和運(yùn)行機(jī)制的總和。

68城市管理體制：是指關(guān)于城市政權(quán)機(jī)關(guān)、特別是城市政府的建制、地位、職能配置和機(jī)構(gòu)內(nèi)外上下權(quán)責(zé)關(guān)系及運(yùn)行機(jī)制的各種制度規(guī)范的總和。它包括三層含義：市建制體制市行政管理體制城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系69二、城市管理體制的內(nèi)容（一）市建制體制又稱城市行政區(qū)劃體制，簡(jiǎn)單理解就是設(shè)立城市的制度。包括以下內(nèi)容1、設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)

2、市的行政地位3、市的設(shè)置模式4、市的下級(jí)行政建制

/701993年5月17日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》，對(duì)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)再一次作出調(diào)整。（1）設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)。（可以撤縣建市的標(biāo)準(zhǔn)）人口密度為每平方公里400人以上的縣，達(dá)到下列指標(biāo)，可設(shè)市撤縣：①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口（指從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口，包括縣屬企事業(yè)單位聘用的農(nóng)民合同工、長(zhǎng)年臨時(shí)工、經(jīng)工商行政管理部門批準(zhǔn)登記的有固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的鎮(zhèn)、街、村和農(nóng)民集資或獨(dú)資興辦的第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，城鎮(zhèn)中等以上學(xué)校招收的農(nóng)村學(xué)生，以及駐鎮(zhèn)部隊(duì)等單位的人員，以下同）不低于12萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于8萬(wàn)；城區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，其中自來(lái)水普及率達(dá)65％以上，道路鋪裝率達(dá)60％以上。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于15萬(wàn)，非農(nóng)業(yè)人口所占人口比重不低于30％；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于10億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入不低于人均100元，總收入不低于6000萬(wàn)元。71人口密度為每平方公里100～400人的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于10萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口達(dá)7萬(wàn)；自來(lái)水普及率達(dá)60％，道路鋪裝率達(dá)55％，城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于12萬(wàn)，所占比重不低于25％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于12億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重為70％；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于8億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入人均不低于80元，總收人不低于5000萬(wàn)元，并承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。人口密度為每平方公里100人以下的縣，設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)為：①縣政府駐地鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬(wàn)，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的人口不低于6萬(wàn)；城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較完善，排水系統(tǒng)較好，自來(lái)水普及率不低55％，道路鋪裝率不低于50％。②全縣非農(nóng)業(yè)人口不低于8萬(wàn)，所占比重不低于20％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值不低于8億元，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重不低于60％；國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值不低于6億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重不低于20％；地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入人均不低于60元，總收入不低于4000萬(wàn)元，承擔(dān)一定的上解支出任務(wù)。72（2）設(shè)立地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)①市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口25萬(wàn)以上，其中市政府駐地具有非農(nóng)業(yè)戶口人口20萬(wàn)以上。②工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值30億元，其中工業(yè)產(chǎn)值所占比更為80％以上。③國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值25億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占其中比重為35％以上，并大于第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。④地方本級(jí)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入2億元以上。⑤已成為若干市縣范圍內(nèi)中心城市的縣級(jí)市。/732、市的行政地位市的行政地位是指在國(guó)家的行政區(qū)劃級(jí)別中所處的等級(jí)和行政隸屬關(guān)系。我國(guó)目前的建制市分為4個(gè)層次，即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市和縣級(jí)市。743、市的設(shè)置模式：建制市設(shè)置的空間組織模式。主要有以下幾種：（1）切塊設(shè)市模式：以縣的中心城鎮(zhèn)或其它重要城鎮(zhèn)連同其近郊部分設(shè)置市，城市區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域界限分明，市縣并存，城鄉(xiāng)分治。（2）多中心組合模式：即由若干個(gè)集聚中心或城鎮(zhèn)組合而設(shè)置市。（3）整縣改市模式：由于設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生改變，滿足條件的縣及其所管轄的鄉(xiāng)村地區(qū)一起改建成“市”的模式。（4）市領(lǐng)導(dǎo)縣的模式：此種模式是由一個(gè)中心城市領(lǐng)導(dǎo)若干個(gè)縣。這是一種以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周圍農(nóng)村的城鄉(xiāng)合治型的建制模式。75764、市的下級(jí)行政建制我國(guó)目前的建制市，就其下級(jí)行政建制而言分為轄區(qū)的市和不轄區(qū)的市。不轄區(qū)的市一般是縣級(jí)市，轄區(qū)的市為地級(jí)市、副省級(jí)市和直轄市。市轄區(qū)是由市管轄的行政區(qū)域單位，其行政地位相當(dāng)于縣。直轄市的市轄區(qū)地位高于縣，或相當(dāng)于自治州（即地級(jí)），或介于自治州與縣之間。//771955年6月9日，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》，則進(jìn)一步對(duì)市轄區(qū)的設(shè)置作出了具體規(guī)定：“人口在20萬(wàn)以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)。人口在20萬(wàn)以下的市，一般不應(yīng)設(shè)市轄區(qū)，已經(jīng)設(shè)了的，除具有特殊情況，經(jīng)省人民委員會(huì)或者自治區(qū)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)保留者外，均應(yīng)撤銷，分別設(shè)立街道辦事處，作為市人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)。需要設(shè)市轄區(qū)的，也不應(yīng)多設(shè)?！?/p>

78我國(guó)城市行政管理，實(shí)行“兩級(jí)政權(quán)三級(jí)管理”體制。兩級(jí)政權(quán)即市、區(qū)兩級(jí)，三級(jí)管理即市區(qū)、街道。街道辦事處是市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)關(guān)。

①黨的系統(tǒng)，即街道黨委（或稱工委）。設(shè)書(shū)記、副書(shū)記、組織、宣傳、紀(jì)委等職務(wù)和部門。②行政系統(tǒng)。設(shè)街道辦事處主任、副主任，設(shè)辦公室、民政、城管、市容、人防、文教、計(jì)劃生育、經(jīng)管辦、綜治辦等工作部門，還有二級(jí)機(jī)構(gòu)如勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)衛(wèi)所等。③事業(yè)單位和垂直機(jī)構(gòu)。如房管所、工商所、稅務(wù)所、公安派出所等。街道辦事處的職能主要有：①城市管理職能，如市容市貌。社會(huì)治安、民政管理等；②經(jīng)濟(jì)職能，即創(chuàng)辦和主管經(jīng)濟(jì)實(shí)體；③協(xié)調(diào)職能，即協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)單位之間、居民之間、街道與居民之間、街道與居委會(huì)之間的關(guān)系；④指導(dǎo)職能，主要指導(dǎo)居委會(huì)的工作。79（二）市行政管理體制市行政管理體制是指市的行政組織結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、行政管理方式和行政運(yùn)行機(jī)制的總和。市行政管理體制是國(guó)家行政體制的重要組成部分，是國(guó)家行政體制在城市的延伸，它具有一般行政體制的主要特征。80

行政體制一般有以下幾種形式，市行政管理體制也同樣如此，以下分別介紹：1、市行政管理體制的主要形式①首長(zhǎng)制和委員會(huì)制

首長(zhǎng)制又叫首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、個(gè)人負(fù)責(zé)制，委員會(huì)制又叫合議制、集體負(fù)責(zé)制。凡政府組織法定的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任，賦予一人承擔(dān)者，稱為首長(zhǎng)制；賦予集體承擔(dān)者，稱為委員會(huì)制。81首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與個(gè)人專權(quán)制有區(qū)別，它是領(lǐng)導(dǎo)者在限定的權(quán)限范圍內(nèi)起領(lǐng)導(dǎo)作用的一種形式。個(gè)人專權(quán)制下的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力不受任何限制，也不對(duì)任何人負(fù)責(zé)，而首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的最高領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力要受到某種限制，并有其負(fù)責(zé)的對(duì)象。82

首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制若缺乏監(jiān)督機(jī)制、缺乏集體討論便會(huì)有可能出現(xiàn)個(gè)人獨(dú)斷專行、決策片面主觀等弊端；委員會(huì)制可以避免上述弊端產(chǎn)生，但又容易產(chǎn)生個(gè)人責(zé)任不明、爭(zhēng)功諉過(guò)和意見(jiàn)分歧、決策遲緩等弊端。我國(guó)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制建立在集體討論的基礎(chǔ)上，結(jié)合了委員會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)長(zhǎng)處，對(duì)于避免首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易產(chǎn)生的弊端有積極作用。83②集權(quán)制和分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)沒(méi)有或很少有自主權(quán)；分權(quán)制是指上下級(jí)依法各負(fù)其責(zé)，下級(jí)行政機(jī)關(guān)在法定管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)不得干涉。分權(quán)和集權(quán)都不是絕對(duì)的，也不是完全對(duì)立的，而是對(duì)立統(tǒng)一的一對(duì)矛盾關(guān)系，關(guān)鍵是如何科學(xué)、合理地劃分中央和地方的事權(quán)，并將其納入法制軌道。84③層級(jí)制和職能制這是政府組織體制的兩種形式。層級(jí)制是指政府組織縱向分作若干層級(jí)，每個(gè)層級(jí)所管業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，各對(duì)其上級(jí)負(fù)責(zé)，但其管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小。職能制是指政府組織平行劃分若干部門，各個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大體相同。85④完整制與分離制這是行政體制中的同一層級(jí)或同一機(jī)關(guān)的各單位，依其上級(jí)對(duì)它的指揮、控制是否集中在一個(gè)首長(zhǎng)或一個(gè)機(jī)構(gòu)上而劃分的組織形式。完整制又叫集約制或一元統(tǒng)屬制，是指同一層級(jí)的各個(gè)機(jī)構(gòu)或一個(gè)機(jī)構(gòu)的各個(gè)組成部門完全集中于一個(gè)首長(zhǎng)或一個(gè)機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督之下，只存在單一的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系。862、市行政管理體制的運(yùn)行機(jī)制

這主要指行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和各環(huán)節(jié)相應(yīng)的機(jī)制。市行政運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)有決策、執(zhí)行和反饋。其中決策是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定著市政工作的目標(biāo)和方向；執(zhí)行是對(duì)決策的落實(shí)，是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程；反饋是對(duì)決策和執(zhí)行的效果評(píng)估，是正確地修正、補(bǔ)充、更改原有決策的行為過(guò)程。87

（1）決策機(jī)制決策機(jī)制包括決策領(lǐng)導(dǎo)體系，各決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)、決策方式、決策內(nèi)容等。市政決策包括市政治決策、市權(quán)力決策、市行政決策，決策領(lǐng)導(dǎo)體系主要由中共市委、市人大及其常委會(huì)、市政府組成。其中，中共市委在決策中處于核心地位，但中共市委的政治決策不能取代市行政決策，黨政各有其職能范圍。市委的決策內(nèi)容主要是制定重大方針、政策以及市政管理、市政改革方面的重大措施。

88

市人大及其常委會(huì)的權(quán)力決策是城市所轄區(qū)域內(nèi)具有最高法律效力的決策。

其職能作用和決策內(nèi)容主要是立法和監(jiān)督，包括對(duì)政府財(cái)政預(yù)算方案、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市政改革方案的審議，對(duì)“一府兩院”工作報(bào)告的審議，重要領(lǐng)導(dǎo)人的任免，提出對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員重大違紀(jì)違法案件的查處意見(jiàn)，對(duì)市政管理提出批評(píng)和建議要求等。市行政決策是市政管理中主要的、經(jīng)常性的一種決策。/89

（2）執(zhí)行機(jī)制執(zhí)行機(jī)制包括執(zhí)行體系、執(zhí)行過(guò)程、執(zhí)行環(huán)節(jié)和執(zhí)行手段。執(zhí)行是相對(duì)于決策而言的，市政執(zhí)行是指城市政府以貫徹市政決策為核心的職務(wù)行為。是市政府和它的工作部門以及工作人員執(zhí)行市政決策中樞的決策、指令和法律法規(guī)的過(guò)程。90市政府的執(zhí)行體系主要包括以下幾類部門：第一類是宏觀調(diào)控部門，包括發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政局。第二類是專業(yè)管理部門，又分為經(jīng)濟(jì)管理部門，如外貿(mào)局、交通局、國(guó)土局、農(nóng)林局、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等；第三類是受省對(duì)口單位和市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，包括國(guó)稅局、地震局、氣象局、煙草專賣局等。第四類是市政府根據(jù)工作需要設(shè)立的各種臨時(shí)機(jī)構(gòu)，包括各種形式的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、辦公室、委員會(huì)等。91

（3）反饋機(jī)制行政反饋是指在行政過(guò)程中，由行政決策和行政執(zhí)行所引起的反應(yīng)，這種反應(yīng)通過(guò)相對(duì)固定的渠道回歸傳遞給決策主體，使其能據(jù)此對(duì)原有的目標(biāo)和措施、行為進(jìn)行評(píng)估、修正、補(bǔ)充或更改。行政反饋是信息溝通的一種形式，是政府上層組織了解其下級(jí)組織的有效途徑，也是政府與社會(huì)公眾溝通的有效途徑。92（三）城市權(quán)力系統(tǒng)之間及其上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系我國(guó)城市權(quán)力系統(tǒng)包括中共市委、市人大、市人民政府、市人民法院、市人民檢察院。關(guān)于上述機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、組成和職權(quán)等，我們?cè)谇懊嬉炎鬟^(guò)介紹，此處主要討論它們之間的關(guān)系。931、中共市委與城市政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系中共市委是我國(guó)執(zhí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨在城市的組織機(jī)構(gòu)，是中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的地方組織。它對(duì)城市國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括市人大、市人民政府、市人民法院、市人民檢察院起著領(lǐng)導(dǎo)作用，處于領(lǐng)導(dǎo)地位。（1）市委對(duì)市人大的領(lǐng)導(dǎo)途徑：①向市人大提出政策建議和人事建議。②通過(guò)黨員干部的自身努力，保證黨的意見(jiàn)和建議轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)化為法律。

94對(duì)兩者的關(guān)系應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：①堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民代表大會(huì)制度必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則。市人大應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受中共市委的領(lǐng)導(dǎo)，市委也應(yīng)注意實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的途徑和方式，不應(yīng)直接向市人大發(fā)號(hào)施令。②市委應(yīng)帶頭遵守市人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)和通過(guò)的決議。③各級(jí)黨組織和黨員干部應(yīng)接受市人大及其常委會(huì)的執(zhí)法監(jiān)督/95（2）中共市委對(duì)市行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)：①堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位原則②依法活動(dòng)的原則③職能分工原則④互相監(jiān)督原則（3）中共市委對(duì)市司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)：核心問(wèn)題：是黨的政策與國(guó)家法律的關(guān)系。①黨對(duì)司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要通過(guò)黨的政策來(lái)指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)的工作，通過(guò)黨的政策來(lái)指導(dǎo)法律的制定和執(zhí)行，黨的政策是法律的靈魂，是立法的依據(jù)，立法工作和司法工作必須以政策為指導(dǎo)。②黨的政策不能取代法律。④司法獨(dú)立962、市人大與“一府兩院”的關(guān)系市人民代表大會(huì)在城市國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中居于首要的、最高的地位。它與“一府兩院”，即市政府、市法院、市檢察院在同級(jí)城市政權(quán)體系中行政級(jí)別雖相同，但權(quán)力地位更高，不是完全并列的，而是從屬的關(guān)系。具體體現(xiàn)在以下幾方面：①同級(jí)“一府兩院”的組成人員由市人大及其常委會(huì)產(chǎn)生并由它罷免。②同級(jí)“一府兩院”對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。③同級(jí)“一府兩院”必須接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。④人大有權(quán)決定本區(qū)域內(nèi)國(guó)家和社會(huì)的一切重大事務(wù)，擁有立法權(quán)。973、市人民政府與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系市人民政府與市人民法院、市人民檢察院都對(duì)市人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，都隸屬于市人大，三者地位是并列的，互不干預(yù)對(duì)方工作范圍內(nèi)的事務(wù)。三者之間又有一定聯(lián)系和影響。（1）人民檢察院和人民法院對(duì)政府機(jī)關(guān)和行政人員實(shí)施法律監(jiān)督，以促使其遵紀(jì)守法、依法行政。（2）三者之間在工作上相互配合，廣義的司法機(jī)關(guān)不僅包括法院和檢察院，還包括公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)，98我國(guó)市政體制的基本特點(diǎn)：1、同級(jí)建制的城市，市政體制比較統(tǒng)一。2、中共市委在市政體制中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。表現(xiàn)在：中共市委常委會(huì)討論決定城市管理工作中的重大問(wèn)題。向人大及其常委會(huì)推薦城市的一府兩院的領(lǐng)導(dǎo)干部候選人。通過(guò)設(shè)在人大、政府、法院、檢查院的中國(guó)共產(chǎn)黨黨組，領(lǐng)導(dǎo)城市國(guó)家機(jī)構(gòu)的日常工作。同時(shí)，政法委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)城市的法院、檢察院、公安局和司法局工作。市長(zhǎng)兼任市委副書(shū)記，從組織上保證政府直接貫徹市委的決定。3、市人大是城市最高權(quán)力機(jī)關(guān)和決議機(jī)關(guān)4、城鄉(xiāng)合治。由于推行市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制，市的管轄區(qū)域包括了大片的農(nóng)村地區(qū)。99二、西方市政體制舉要美國(guó)的市政體制和市政職能英國(guó)的市政體制和市政職能法國(guó)的市政體制和市政職能日本的市政體制和市政職能

100美國(guó)的市政職能主要涉及以下方面：

①治安；②公共工程；③公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)；⑤社會(huì)福利；⑥公用事業(yè)；⑦城市規(guī)劃。

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101一般說(shuō)來(lái)，有市長(zhǎng)—市議會(huì)制（Mayor-CouncilSystem）、市議會(huì)--市長(zhǎng)制、市議會(huì)—市政經(jīng)理制（Council—ManagerSystem）三種。市長(zhǎng)議會(huì)制（強(qiáng)市長(zhǎng)制）：顧名思義，其特點(diǎn)就是市長(zhǎng)的權(quán)力較大，市長(zhǎng)掌握全部的行政權(quán)，市長(zhǎng)由選民直接選出，擁有任命政府各部門負(fù)責(zé)人、提出預(yù)算草案、否決市議會(huì)通過(guò)的議案等權(quán)力。一些大城市就是就是這種市政體制，如舊金山、紐約、華盛頓。102議會(huì)市長(zhǎng)制（委員會(huì)制）?；蚍Q“弱市長(zhǎng)制”。是指市議會(huì)集立法與行政為一體，城市的事務(wù)完全由市議會(huì)把持，每一位市議員監(jiān)督下屬的一個(gè)或多個(gè)部門的行政管理情況。有時(shí)也會(huì)指定一位市議員作為市長(zhǎng)，其實(shí)際權(quán)力和其他市議員沒(méi)有區(qū)別，其主要職責(zé)是主持市議員開(kāi)會(huì)，聽(tīng)取市民的意見(jiàn)，代表市政府發(fā)表演講，是市政府的形象代表。市議會(huì)—市政經(jīng)理制管理模式，是先由市民選舉產(chǎn)生一個(gè)小型市議會(huì)，通常是單數(shù)，負(fù)責(zé)制定政策和法令、批準(zhǔn)年度預(yù)算等事宜。再由該議會(huì)聘用一位有經(jīng)驗(yàn)與才干的專家擔(dān)任市政經(jīng)理，全權(quán)負(fù)責(zé)城市行政管理事務(wù)。他負(fù)責(zé)起草市政年度預(yù)算，有權(quán)任命與獎(jiǎng)懲市政各行政部門官員。103例：加州橙縣富樂(lè)敦市公民選舉市長(zhǎng)和議會(huì)市政經(jīng)理道路交通局財(cái)政局人力資源委員會(huì)公共建設(shè)工程局社區(qū)發(fā)展局住房與土地管理局市政秘書(shū)局資源與環(huán)境辦公室規(guī)劃局水資源管理局警察局消防局委員會(huì)委員會(huì)104二、英國(guó)：

英國(guó)是議會(huì)民主制度和地方自治制度的發(fā)源地，城市也很早之前就開(kāi)始設(shè)置議會(huì)了，城市議會(huì)集立法權(quán)和行政權(quán)于一身，實(shí)行議行合一制。其中，城市行政權(quán)由議會(huì)內(nèi)部設(shè)置的若干個(gè)行政委員會(huì)行使。我們稱為議會(huì)—委員會(huì)制。議長(zhǎng)由全全議員選舉產(chǎn)生，通常兼任市長(zhǎng)，任期一年，可連選連任。市長(zhǎng)在議會(huì)中有投票表決權(quán)，他這一票只在表決贊成與反對(duì)票數(shù)相等時(shí)才有決定性作用。除了主持市議會(huì)事務(wù)外，多數(shù)活動(dòng)是禮儀性的，并不比其他議員擁有更多權(quán)力。

105英國(guó)城市政府的主要職能：維持性職能：衛(wèi)生、治安、教育、交通環(huán)境保護(hù)職能社會(huì)服務(wù)職能106“我認(rèn)為布什是我們所見(jiàn)過(guò)的，對(duì)地球上生命威脅最大的人，他的政策將使我們從地球上消失?！?/p>

“如果有誰(shuí)想在下議院當(dāng)官的話，那他一定得去看看心理醫(yī)生?！?/p>

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107法國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，市鎮(zhèn)的權(quán)力與職能十分有限，如財(cái)政、公安、司法、教育、衛(wèi)生、郵電等，都由中央政府各部門派駐的相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。市鎮(zhèn)政府不設(shè)專門的行政機(jī)構(gòu)，主要由市長(zhǎng)和市長(zhǎng)助理組成，市長(zhǎng)助理的人數(shù)按照市鎮(zhèn)人口多少確定，最多的為12人，最少的只有1人。

108日本的地方政府統(tǒng)稱為地方公共團(tuán)體，均實(shí)行地方自治。日本的《地方自治法》規(guī)定，地方公共團(tuán)體是具有法人資格的公法人?，F(xiàn)行地方自治體制采用“都、道、府、縣”和“市、町、村”兩級(jí)制。日本的地方政府均稱地方公共團(tuán)體，均實(shí)行地方自治。日本的城市分為兩大類：一類是一般城市，另一類是政令指定城市。從市政體制來(lái)講，城市管理主體由議會(huì)和地方公共團(tuán)體組成。市議會(huì)是市政府的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由選民直接選舉產(chǎn)生，任期4年。執(zhí)行機(jī)關(guān)為市長(zhǎng)及其工作機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)城市管理的事宜。市長(zhǎng)由轄區(qū)選民直選產(chǎn)生，任期4年。任期內(nèi)，如果得不到議會(huì)信任，會(huì)被提前解除職務(wù)。市長(zhǎng)之下，設(shè)有若干職能機(jī)構(gòu)。109三、西方國(guó)家市政體制的共同特性：城市政府為相對(duì)獨(dú)立的基層單位城市政府普遍享有自治權(quán)力議會(huì)在市政管理中扮演重要角色實(shí)行公共產(chǎn)品的多中心供給體制

110第四章市政過(guò)程111決策就是做出決定的過(guò)程，也就是在多種備選方案中選擇最優(yōu)方案的過(guò)程通常我們所說(shuō)的“拍板，決定”是不是就是決策呢？決策的過(guò)程包括決策前提出問(wèn)題、搜集資料、預(yù)測(cè)未來(lái)，確定目標(biāo)、擬定方案、分析估計(jì)、擇優(yōu)等內(nèi)容。/112一、市政決策的概念及其在行政管理中地位

1、市政決策：市級(jí)行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到一定的行政目標(biāo)而評(píng)估并選擇行動(dòng)方案的過(guò)程。

主體：市委、市人民代表大會(huì)、市政府2、市政決策在行政管理中的地位管理就是決策—西蒙市政決策是行政管理的重要環(huán)節(jié)，決策貫穿在管理的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等職能行使的過(guò)程中決策是否正確、科學(xué)、直接影響到行政管理活動(dòng)的成敗和人民的利益113三、市政決策的類型1、經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策以市政決策的先進(jìn)程度為標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的一種分類，所謂先進(jìn)與否，取決于3個(gè)因素，一是決策的主體是個(gè)人還是群體；二是決策方法是依賴于決策者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)還是依賴于科學(xué)的技術(shù)手段；三是決策的過(guò)程是否依據(jù)了一定的程序。2、常規(guī)決策和非常規(guī)決策常規(guī)決策又稱為程序性決策，它針對(duì)的是行政管理中基本內(nèi)容相似且重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題所作出的決策。非常規(guī)決策指具有大量不確定因素或在常規(guī)條件下無(wú)法進(jìn)行的決策

1143、確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和非確定型決策確定型決策是指決策環(huán)境和狀態(tài)基本確定、可以預(yù)計(jì)到結(jié)果的決策

風(fēng)險(xiǎn)型決策則是指決策環(huán)境不確定，結(jié)果難以預(yù)料的決策

非確定型決策則是指對(duì)結(jié)果完全沒(méi)有把握，常常是指在危急情況下采取孤注一擲的措施的決策

4、理性決策、有限理性決策和非理性決策理性決策：決策者在決策過(guò)程中，具有明確的目標(biāo)，同時(shí)，掌握了全部為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)可以采取的可能方案，也清楚每一種方案的結(jié)果有限理性決策，有限理性決策是指在決策過(guò)程中，決策者追求理性，但不是最大限度追求理性，也就是說(shuō)，追求滿意標(biāo)準(zhǔn)，而非最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)

非理性決策是指依據(jù)直覺(jué)、經(jīng)驗(yàn)等做出的決策115二、市政決策的原則及程序（一）市政決策的原則民主原則理性原則系統(tǒng)原則可行原則權(quán)變?cè)瓌t（二）市政決策的程序發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確定目標(biāo)

科學(xué)預(yù)測(cè)，擬定方案

綜合評(píng)估，優(yōu)選方案

實(shí)施反饋，追蹤決策116從我國(guó)的情況來(lái)看，要解決這個(gè)問(wèn)題，必須重視決策制度的建設(shè)，落實(shí)《行政程序法》的相關(guān)問(wèn)題，規(guī)范政府決策行為。更重要的是，要建立決策失誤責(zé)任追究制度，真正實(shí)行“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。決策失誤后，屬于工作水平問(wèn)題的，要進(jìn)行行政處理，屬于違反程序的，要依法處理，造成重大損失的要追究刑事責(zé)任。117二、市政執(zhí)行過(guò)程：市政府工作部門及共工作人員執(zhí)行市政決策的過(guò)程。簡(jiǎn)單來(lái)講，就是市政主體的日常工作行為。它分為準(zhǔn)備、實(shí)施、調(diào)整及評(píng)估幾個(gè)階段。1、市政強(qiáng)化手段P1132、政策評(píng)估P115/118三、市政監(jiān)督：各監(jiān)督主體對(duì)城市各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)履行行為與遵紀(jì)守法情況進(jìn)行監(jiān)察與督導(dǎo)的過(guò)程。1、市政監(jiān)督的類型：（1）外部監(jiān)督：政黨監(jiān)督：執(zhí)政黨及參政黨對(duì)市政機(jī)關(guān)及共工作人員的監(jiān)督。現(xiàn)存問(wèn)題：各民主黨派對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不具有法律的約束性。119（2）內(nèi)部監(jiān)督：行政機(jī)關(guān)及其工作人員相互之間進(jìn)行的監(jiān)督。它包括：行政系統(tǒng)上、下級(jí)之間及同級(jí)之間的互相監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督；監(jiān)察監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督：政府內(nèi)設(shè)立的審計(jì)局依據(jù)法律和程序進(jìn)行的一種監(jiān)督方式。

現(xiàn)存問(wèn)題：雙重領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察監(jiān)督：政府內(nèi)設(shè)立的監(jiān)察局依據(jù)法律和程序進(jìn)行的一種監(jiān)督方式。

現(xiàn)存問(wèn)題：監(jiān)督人員素質(zhì)不高監(jiān)督方式方法落后程序混亂120權(quán)力監(jiān)督：人民代表大會(huì)和其常委會(huì)對(duì)本級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。

現(xiàn)存問(wèn)題：監(jiān)督不務(wù)實(shí)監(jiān)督宣傳力度不夠缺乏剛性的監(jiān)督措施司法監(jiān)督：檢察院和法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的違反犯罪行為進(jìn)行調(diào)查和判決的行為?，F(xiàn)存問(wèn)題：司法系統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)鏈接：李慧娟事件121社會(huì)監(jiān)督：包括公民監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督公民監(jiān)督的現(xiàn)存問(wèn)題：缺乏對(duì)政策法規(guī)及行政程序的了解長(zhǎng)期封建思想的束縛新聞?shì)浾摫O(jiān)督：是指通過(guò)各種媒體，公開(kāi)反映公眾意見(jiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的違法犯罪行為給予揭露的過(guò)程?，F(xiàn)存問(wèn)題：媒體定位----政府喉舌122第五章城市規(guī)劃/123本章知識(shí)點(diǎn)：1．城市規(guī)劃概述（涵義、作用）。2.城市規(guī)劃的理論變遷。3．城市規(guī)劃的編制（原則、程序、管理體制）。4．我國(guó)城市規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)與變革。思考題：1、近現(xiàn)代城市規(guī)劃的主要理論有哪些？2、聯(lián)系實(shí)際，試述我國(guó)城市規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn)。124一、城市規(guī)劃的涵義及作用1、涵義：規(guī)劃：進(jìn)行合理的選擇并對(duì)未來(lái)活動(dòng)加以控制的行為。城市規(guī)劃：為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局，對(duì)城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向及各項(xiàng)建設(shè)所進(jìn)行的合理選擇和綜合布署，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的合諧。城市規(guī)劃是一門涉及多學(xué)科知識(shí)的綜合性學(xué)科，同時(shí)又是一項(xiàng)引導(dǎo)城市建設(shè)的政府行為。125完整的城市規(guī)劃應(yīng)從宏觀、中觀、微觀幾個(gè)層次全方位地體現(xiàn)城市的發(fā)展目標(biāo)及管理內(nèi)容，如圖：規(guī)劃層次規(guī)劃內(nèi)容規(guī)劃目標(biāo)宏觀層次中觀層次微觀層次環(huán)境與資源發(fā)展戰(zhàn)略與政策功能與效率產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)城市綜合效益規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制的種種措施生產(chǎn)力與資源的優(yōu)化配置城市發(fā)展與資源的平衡以效益和平衡為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略和政策城市空間的合理利用、城市功能協(xié)調(diào)和城市運(yùn)轉(zhuǎn)的高效產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)空間分布的優(yōu)化與集約化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的綜合提高，可持續(xù)的城市發(fā)展中期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)1262、特點(diǎn)：P127戰(zhàn)略性：預(yù)見(jiàn)性：綜合性：特色性：階段性：1273、城市規(guī)劃的作用：有利于合理利用資源有利于促進(jìn)城市合理布局有利于提高城市綜合效益有利于維護(hù)城市生態(tài)平衡有利于保障城市交通暢通有利于塑造城市特色形象128二、城市規(guī)劃的理論變遷1、古代城市規(guī)劃理論：城市規(guī)劃之父：（古希臘）希波丹姆斯—米利都中世紀(jì)：神權(quán)至上/1292、近現(xiàn)代規(guī)劃理論：1859年，美國(guó)建筑師歐姆斯特在紐約曼哈頓中心區(qū)設(shè)計(jì)了中央公園。1882年，西班牙工程師索里亞馬塔提出沿路干線建設(shè)“帶形城市”的理論1898年，霍華德在《明日的田園城市》中，提出了建設(shè)沒(méi)有工業(yè)喧鬧、人口規(guī)模不大、低密度和接近自然的田園城市設(shè)想。

1303、現(xiàn)代城市規(guī)劃理論1922年，柯布西埃--《明日的城市》：建造摩天大樓和發(fā)展高屋建筑來(lái)減少密度，通過(guò)發(fā)展立體交通來(lái)改善交通擁擠局面；通過(guò)增加綠地來(lái)改善市區(qū)生活環(huán)境。20世紀(jì)30年代的《雅典憲章》，是世界城市規(guī)劃理論發(fā)展中的一個(gè)重要里程碑。其主要的內(nèi)容包括：把城市明確分為四個(gè)功能：居住、工作、游憩和交通居住區(qū)是城市的最主要的生活區(qū)域，應(yīng)安排在最好地段在人口密度較高的居住區(qū)域，可以建造間距較遠(yuǎn)的高層住宅，并留出必要的空地，以便配置公共娛樂(lè)設(shè)施，使住宅得到陽(yáng)光和自然景觀；城市規(guī)劃的是三維空間而不是二維空間以人的需要為出發(fā)點(diǎn)，是衡量城市規(guī)劃成功與否的價(jià)值判斷基礎(chǔ)。1311942年，芬蘭建筑師沙里寧在《城市：它的生長(zhǎng)、衰退和未來(lái)》一書(shū)中，提出了城市“有機(jī)疏散論”。它主張把大工業(yè)疏散到城市周邊和郊區(qū)去，在城市中保留行政管理部門和公共事業(yè)部門，對(duì)市民工作和生活進(jìn)行集中布置。1324、當(dāng)代城市規(guī)劃理論1955年，法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕魯提出城市“增長(zhǎng)極核”理論60年代，城市建設(shè)和規(guī)劃者認(rèn)識(shí)到僅僅依靠技術(shù)條件，并不能解決現(xiàn)代城市所面臨的種種難題，必須配合以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，才能實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1978年，國(guó)際現(xiàn)代建筑協(xié)會(huì)--《馬丘比丘憲章》，憲章提出：城市的功能分區(qū)是相對(duì)的，要注重發(fā)揮城市的整體功能城市交通政策要使私人汽車從屬于公共交通在城市急劇發(fā)展中，要處理好城市建設(shè)、自然環(huán)境與人文環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)城市歷史遺產(chǎn)，保護(hù)有價(jià)值的人文景觀1981年，國(guó)際現(xiàn)代建筑協(xié)會(huì)在波蘭首都華沙召開(kāi)大會(huì)，圍繞著“人類的城市與環(huán)境”主題進(jìn)行討論并通過(guò)《華沙宣言》1999年，國(guó)際建筑師協(xié)會(huì)在中國(guó)北京舉行，會(huì)議通過(guò)了由吳良墉起草的《北京憲章》1335、中國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷程《周禮》--“匠人營(yíng)國(guó)，方九里。國(guó)中九經(jīng)九緯，左祖右社，面朝后市”里坊制：大約形成于東周時(shí)期，一直沿續(xù)到唐朝末期街巷制:宋代1939年，國(guó)民政府曾頒布了《都市計(jì)劃法》并先后制定了上海市和南京市的城市規(guī)劃。1953年，國(guó)家成立了專門的規(guī)劃部門，并聘請(qǐng)?zhí)K聯(lián)專家對(duì)一批重要城市進(jìn)行規(guī)劃。1960年，中央宣布“三年不搞城市規(guī)劃”，之后，撤消城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究單位。/1341989年，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《城市規(guī)劃法》，中國(guó)終于有了第一部城市規(guī)劃的基本法律。2007年10月，全國(guó)人大常委會(huì)重新制定了新的《城市規(guī)劃法》，它確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以人為本的規(guī)劃理念：新法明確提出了城市統(tǒng)籌的概念。突出了城市規(guī)劃的公共政策屬性和公共服務(wù)職能。規(guī)范了城市規(guī)劃的管理程序。強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制和公眾參與機(jī)制完善了對(duì)違章建筑的處理機(jī)制。135三、城市規(guī)劃的編制和實(shí)施請(qǐng)?jiān)敿?xì)閱讀《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，回答以下問(wèn)題：1、城市規(guī)劃的編制原則是什么？2、城鄉(xiāng)規(guī)劃有哪些類型？其中城、鎮(zhèn)規(guī)劃又包括哪些內(nèi)容？3、城市規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)有哪些4、城市規(guī)劃怎樣進(jìn)行管理？（制度有哪些、怎樣監(jiān)督、怎樣處罰？）

136制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。具體原則：協(xié)調(diào)效益節(jié)約人文生態(tài)137根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。138城市總體規(guī)劃：它是指導(dǎo)城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，是城市詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)，是城市政府進(jìn)行規(guī)劃管理的法律依據(jù)。城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項(xiàng)規(guī)劃等。規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護(hù)、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。城市總體規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)對(duì)城市更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展作出預(yù)測(cè)性安排。139城市的詳細(xì)規(guī)劃：在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項(xiàng)指標(biāo)，直接對(duì)局部地區(qū)的建設(shè)作出安排的具體規(guī)劃。確定建設(shè)用地的性質(zhì)，是詳細(xì)規(guī)劃的核心內(nèi)容。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性規(guī)劃和修建性規(guī)劃。編制控制性規(guī)劃的目的在于控制建設(shè)用地的性質(zhì)、使用強(qiáng)度，并以此作為城市管理的依據(jù)，指導(dǎo)修建性規(guī)劃的編制。修建性規(guī)劃則是針對(duì)當(dāng)前要進(jìn)行建設(shè)的地塊，用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工程的設(shè)計(jì)、施工的規(guī)劃。140全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)國(guó)務(wù)院審批。省政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報(bào)國(guó)務(wù)院審批?？傮w規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)。直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市政府報(bào)國(guó)務(wù)院審批。省所在地的城市，人口在100萬(wàn)以上的城市，規(guī)劃方案由本級(jí)規(guī)劃主管部門委托專門的規(guī)劃編制單位編制，由省政府審查同意后，報(bào)國(guó)務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市政府報(bào)省政府審批?？h政府組織編制縣政府所在地的總體規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)政府審批。各級(jí)政府組織編制的總體規(guī)劃，在報(bào)上一級(jí)政府審批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議。常務(wù)委員會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)交由本級(jí)人民政府研究處理。詳細(xì)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門（建設(shè)局和規(guī)劃局）根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編寫(xiě)控制性詳細(xì)規(guī)劃。經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)政府備案。修建性的詳細(xì)規(guī)劃則由本級(jí)政府規(guī)劃主管部門組織設(shè)計(jì)單位編制即可。141按照國(guó)家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請(qǐng)核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)。在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請(qǐng)，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請(qǐng)，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報(bào)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。1424、城市規(guī)劃的程序P142總體規(guī)劃的編制程序：*勘察、搜集和分析城市的基礎(chǔ)資料*編制城市的總體規(guī)劃綱要*起草城市總體規(guī)劃*上級(jí)政府、專家學(xué)者和市民評(píng)議草案*政府全體會(huì)議通過(guò)*人大審議*上級(jí)政府審查、批準(zhǔn)143四、城市規(guī)劃的挑戰(zhàn)與變革（一）挑戰(zhàn)1、城市規(guī)劃存在著過(guò)度城市化傾向，城市集聚效應(yīng)難以體現(xiàn)2、城市規(guī)劃個(gè)性特色不鮮明，城市資源稟賦和城市文化被人為割斷

3、城市規(guī)劃滯后，城市問(wèn)題突出4、城市規(guī)劃違法處罰力度不大，執(zhí)法效率不高144（二）變革1、借鑒西方國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)P150-1532、變革貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念保障法律的權(quán)威積極采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)推行四條線管理方法，保護(hù)城市不可再生資源導(dǎo)入理性預(yù)期收益管理，有效經(jīng)營(yíng)城市資產(chǎn)145第六章城市土地管理本章教學(xué)內(nèi)容：城市土地的特性西方城市土地管理模式我國(guó)城市土地管理中存在的問(wèn)題城市土地公共政策舊城改造問(wèn)題146幾個(gè)概念城市土地城市土地管理城市土地開(kāi)發(fā)（或稱地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）城市土地規(guī)劃城市土地的行政管理城市地籍管理城市土地利用結(jié)構(gòu)147一、城市土地與土地管理1、城市土地的特性土地：一種資源。包括了特定地域表面以及表面以上和以下的大氣、土壤、巖石、水文、植物，還包括了人類和動(dòng)物活動(dòng)所產(chǎn)生的種種結(jié)果。 城市土地：一個(gè)與城市人口、城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的地域性概念，它是指城市區(qū)域內(nèi)的陸地和水域及其上、地下空間的總和。在我國(guó)，城市土地屬于國(guó)家所有。（1）自然特性：

稀缺性、固定性、耐久性、差異性148149150151152絕對(duì)數(shù)量較大，人均占有量小。我國(guó)內(nèi)陸土地總面積約960萬(wàn)平方千米（144億畝），居世界第三位，但人均占有土地面積約為12畝，不到世界人均水平（約40畝）的1／3；山地多，平地少。我國(guó)地形錯(cuò)綜復(fù)雜，地貌類型多。我國(guó)海拔小于500米、海拔在500～4000米、海拔大于4000米的土地面積分別占土地總面積的27．1％、51．7％、20．2％（未包括1％的水域）；各類土地資源分布不平衡，土地生產(chǎn)力水平低。以耕地為例，我國(guó)大約有20億畝的耕地，其中90％以上分布在東南部的濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)地區(qū)。在全部耕地中，中低產(chǎn)耕地大約占耕地總面積的2／3；宜開(kāi)發(fā)為耕地的后備土地資源潛力不大。在大約5億畝的宜農(nóng)后備土地資源中，可開(kāi)發(fā)為耕地的面積僅約為1．2億畝。/153（2）社會(huì)特性：城市土地價(jià)值的密集性。城市土地區(qū)位的效益性。城市土地報(bào)酬的遞減性。城市土地的保值性。2、城市土地管理：是城市政府在國(guó)家有關(guān)土地的法律法規(guī)的指導(dǎo)下，為調(diào)整土地關(guān)系，組織土地合理開(kāi)發(fā)利用所進(jìn)行的各項(xiàng)工作的統(tǒng)稱。其任務(wù)是對(duì)城市土地的占有、分配流轉(zhuǎn)及使用進(jìn)行規(guī)劃、組織和監(jiān)控，保護(hù)和開(kāi)發(fā)城市土地資源，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。154一、綜合規(guī)定

華人民共和國(guó)土地管理法(1998．8．29)

中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法(1994．7．5)

中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法(2002．8．29)

中華人民共和國(guó)草原法(2002．12．28)

中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例(1998．12．27)

國(guó)土資源部關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)(1999．9．17)

中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法(2003．12．1)

國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定(2004．1．9)

二、土地所有權(quán)和使用權(quán)

中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(1990．5．19)

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知(1999．5．6)

國(guó)務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)有關(guān)問(wèn)題的通知(2004．3．22)

劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法(1992．2．24)

土地登記規(guī)則(1995．12．28)

國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定(1998．2．17)

最高人民法院行政審判庭關(guān)于對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)期使用但未取得合法權(quán)屬證明的土地應(yīng)如何確定權(quán)屬問(wèn)題的答復(fù)(1998．8．17)

規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)(1999．7．27)

國(guó)土資源部關(guān)于建立土地有形市場(chǎng)促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知(2000．1．6)

155國(guó)土資源部、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于發(fā)布《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本的通知(2000．10．31)

關(guān)于依法保護(hù)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地合法權(quán)益的意見(jiàn)(2001．2．2)

關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知(2001．11．9)

招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定(2002．5．9)

土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法(2003．1．3)

協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定(2003．6．11)

三、土地利用規(guī)劃

城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法(1992．12．4)

建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法(1996．9．18)

土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定(1997．10．28)

省級(jí)土地利用總體規(guī)劃審查辦法1998．12．19)

土地利用年度計(jì)劃管理辦法(1999·3·2)

國(guó)土資源部關(guān)于土地利用總體規(guī)劃審批和實(shí)施管理

工作若干問(wèn)題的通知(1999．8．10)

土地利用規(guī)劃實(shí)施管理工作若干意見(jiàn)(2000．5．9)

國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編

試點(diǎn)工作的通知(2002．6．17)

國(guó)土資源部關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)

調(diào)控的緊急通知(2003．2．18)

全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃(2001—2010年)(2003．3·7)

國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《省級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃審批暫行辦法》的通知(2003．4．10)

156政府加強(qiáng)對(duì)城市土地管理的必要性：西方學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為政府加強(qiáng)對(duì)城市土地管理的原因在于：（1）提供公共物品用地。（2）避免用地方面的個(gè)人決策給他人帶來(lái)外部不經(jīng)濟(jì)，減少由此產(chǎn)生的社會(huì)成本。（3）政府有關(guān)城市用地的相關(guān)政策，可以為城市土地市場(chǎng)的運(yùn)行、私人交易提供良好的、有秩序的外部環(huán)境。（4）城市政府通過(guò)相關(guān)的土地政策加強(qiáng)對(duì)城市土地的管理有助于城市土地資源在橫向上和縱向上公平合理的分配。157我國(guó)加強(qiáng)土地管理的重要性和緊迫性：----溫家寶總理在深化土地管理制度改革工作會(huì)議上的講話：第一，我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。第二，確保國(guó)家糧食安全，必須嚴(yán)格土地管理。第三，走新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路，必須嚴(yán)格土地管理。第四，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，必須嚴(yán)格土地管理。第五，鞏固宏觀調(diào)控成果、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，必須嚴(yán)格土地管理。/158二、西方城市土地管理1、西方城市土地管理模式一類是土地的絕大部分歸私人所有，如美國(guó)、日本等，這類國(guó)家在西方占大多數(shù)；另一類是土地完全歸國(guó)家所有，如英聯(lián)邦成員國(guó)家。（1）完全市場(chǎng)模式。土地屬于大地主私人所有，可以在地產(chǎn)市場(chǎng)上自由買賣。地產(chǎn)市場(chǎng)成為土地價(jià)格的主要調(diào)節(jié)器，但也可能給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。日本和美國(guó)等。

（2）國(guó)家控制下的市場(chǎng)模式。土地的分配和使用雖然引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，但國(guó)家和城市政府采取了一些行政的和經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)土地進(jìn)行嚴(yán)格的控制，土地收益成為城市財(cái)政的重要組成部分。英國(guó)和英聯(lián)邦的國(guó)家、地區(qū)。1592、西方城市土地買賣：西方土地市場(chǎng)上的成交方式：（1）雙方協(xié)商。（2）拍賣。（3）投標(biāo)。1603、西方城市土地開(kāi)發(fā)

城市土地開(kāi)發(fā)：或稱地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，是指對(duì)土地或建筑物的自然狀態(tài)或現(xiàn)有用途進(jìn)行改造的過(guò)程，它包括從開(kāi)始時(shí)產(chǎn)生的對(duì)土地自然狀態(tài)的或現(xiàn)有用途進(jìn)行改造的設(shè)想，經(jīng)過(guò)評(píng)估、融資、申請(qǐng)批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，直至整個(gè)計(jì)劃完成為止的整個(gè)過(guò)程。一般說(shuō)來(lái)，對(duì)土地的自然狀態(tài)的開(kāi)發(fā)稱為開(kāi)發(fā)，而對(duì)土地現(xiàn)有用途的改造稱為再開(kāi)發(fā)。（1）城市土地開(kāi)發(fā)的主體公共組織和私人開(kāi)發(fā)組織。前者是指地方政府當(dāng)局以及其他公共開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)；后者是指私人地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司及其他組織。（2）城市土地成功開(kāi)發(fā)的要件地點(diǎn)的選擇、價(jià)格要適宜、正確的融資途徑、豐富的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)。1614、政府對(duì)城市用地管理的內(nèi)容（1）稅收管理對(duì)象：土地的所有者或使用者以及土地的交易活動(dòng)、地產(chǎn)本身等，稅率是單一稅率或分級(jí)稅率。形式：①對(duì)地產(chǎn)價(jià)值的直接征稅。財(cái)產(chǎn)稅、特別攤派稅、土地增殖稅、遺產(chǎn)稅。

②對(duì)地產(chǎn)收益的課稅。所得稅、資本收益稅、繼承稅。

③對(duì)土地使用上的特權(quán)征稅。這主要是對(duì)有關(guān)土地使用的某些特權(quán)征稅，包括擁有或出賣土地的特權(quán)，將其轉(zhuǎn)讓給繼承人的特權(quán)以及接受贈(zèng)與的特權(quán)征稅。162（2）行政管理第一，城市政府通過(guò)財(cái)政收入的運(yùn)用來(lái)影響私人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二，城市政府通過(guò)對(duì)土地所有權(quán)的行使來(lái)影響私人開(kāi)發(fā)計(jì)劃。第三，國(guó)家可以憑借其社會(huì)公共管理機(jī)構(gòu)的地位對(duì)私人土地的使用行使強(qiáng)制性的權(quán)力。第四，政府可以對(duì)城市土地的使用行使管轄權(quán)。/163（3）地方政府與私人合營(yíng)土地的成片開(kāi)發(fā)具有更大的效益，在進(jìn)行大規(guī)模項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)時(shí)，私人開(kāi)發(fā)者往往愿意與政府合作經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檫@樣私人經(jīng)營(yíng)者不僅能從地方政府獲得資金，更重要的是可以憑借政府的特權(quán)得到私人無(wú)法得到的土地。而對(duì)政府來(lái)說(shuō)則能夠得到私人開(kāi)發(fā)者的技術(shù)和勞動(dòng)力，從而保證更多盈利，同時(shí)對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)督也使其符合國(guó)家的要求。164四、舊城改造對(duì)一個(gè)城市舊城市區(qū)的物質(zhì)環(huán)境中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要的部分進(jìn)行改造，使城市舊城市區(qū)的整體功能得到改善和提高。舊城改造的方式和原則權(quán)限及補(bǔ)償P165-170165第六章城市基礎(chǔ)設(shè)施管理166一、城市基礎(chǔ)設(shè)施概述城市基礎(chǔ)設(shè)施：為城市生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)，保障城市生存和發(fā)展，保障市民生活質(zhì)量的公共設(shè)施。內(nèi)容：一般來(lái)講，它包括了城市能源設(shè)施城市供水排水設(shè)施城市交通設(shè)施城市通訊設(shè)施城市環(huán)境設(shè)施城市防災(zāi)設(shè)施1673、城市基礎(chǔ)設(shè)施的特征：（1）公用性和公益性：城市基礎(chǔ)設(shè)施是公開(kāi)和開(kāi)放的服務(wù)系統(tǒng)，是全體市民共同享用的公共消費(fèi)品。（2）超前性：一是作城市城市規(guī)劃時(shí)，在基礎(chǔ)設(shè)施的容納能力方面，要考慮城市未來(lái)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況；另一方面指的是某些基礎(chǔ)設(shè)施施工周期長(zhǎng)，與其他設(shè)施在同時(shí)投入使用時(shí)，已超前建設(shè)了好些年。（3）同步性和系統(tǒng)性：城市基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性是指不同類別、不同部門的基礎(chǔ)設(shè)施之間具有內(nèi)在的依存性，大家整合在一起才是一個(gè)完整的系統(tǒng)；在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)時(shí)，必須保持不同類別和部門間的協(xié)調(diào)和同步，最大限度發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的綜合效能。（4）成本積淀性：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初期投入大，資金一經(jīng)投入就會(huì)積淀下來(lái)，無(wú)法轉(zhuǎn)為其他項(xiàng)目使用

/1681691701714、城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用P219（1）為城市生產(chǎn)提供物質(zhì)生產(chǎn)條件。（2）為市民生活提供基本條件（3）為城市生產(chǎn)和生活提供安全保障 （4）為城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮提供物質(zhì)保（5）為輻射效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)提供條件172二、市政公用事業(yè)的建設(shè)與管理城市基礎(chǔ)設(shè)施與市政公用事業(yè)的區(qū)別：在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，