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安全生產(chǎn)行政執(zhí)法有關(guān)問題探討
武喜樂
二0一二年九月
《安全生產(chǎn)法》2002年11月1日頒布至今已近10年時間了,各級安監(jiān)部門相繼成立時間不過7年左右,而各級生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察隊伍成立時間更短,執(zhí)法人員普遍業(yè)務(wù)不熟,經(jīng)驗不足,在對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察過程中,仍然存在運用法律、法規(guī)、規(guī)章、標準不夠熟悉和準確,執(zhí)法文書制作方面不夠規(guī)范,行政處罰程序不盡適當,處罰內(nèi)容不太準確,處罰額度不盡恰當、執(zhí)法計劃制定不盡合理,對執(zhí)法責(zé)任追究缺乏認識等方面的問題。本人雖然從事安全生產(chǎn)工作二十多年,但從事安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作也只有6年多時間,不過這兩年被自治區(qū)安監(jiān)局抽調(diào),代表國家總局參加了對寧夏和廣西的省際互檢,也參加了對烏海市、阿拉善盟、烏蘭察布市、錫林郭勒盟的盟市執(zhí)法互檢,每年對包頭市各旗縣區(qū)安全生產(chǎn)執(zhí)法進行檢查,也組織了幾次執(zhí)法經(jīng)驗交流和案卷評查活動,發(fā)現(xiàn)了外省、區(qū)內(nèi)及市內(nèi)普遍存在的一些問題,而且執(zhí)法工作中的新情況新問題也層出不窮,因此,安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察人員需要刻苦鉆研相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章標準等業(yè)務(wù)知識,嚴格掌握行政執(zhí)法程序,認真梳理行政執(zhí)法法律依據(jù),非常熟悉行政執(zhí)法文書的制作要求,科學(xué)合理制定執(zhí)法工作計劃,經(jīng)常研究探討常見問題及解決方法,履行職責(zé)、規(guī)避責(zé)任,做一名優(yōu)秀的安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察人員。下面從幾個方面與大家共同學(xué)習(xí)、交流、探討。一、安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作流程
主要流程:編制計劃→執(zhí)法檢查→行政處罰→監(jiān)督審查
(一)編制行政執(zhí)法工作計劃1、法律依據(jù):國家安監(jiān)總局第24號令《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》第6條規(guī)定:“安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依照法律、法規(guī)、規(guī)章和本級人民政府、上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門規(guī)定的安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé),根據(jù)各自的監(jiān)管監(jiān)察權(quán)限、行政執(zhí)法人員數(shù)量、監(jiān)管監(jiān)察的生產(chǎn)經(jīng)營單位狀況、技術(shù)裝備和經(jīng)費保障等實際情況,制定本部門年度安全監(jiān)管工作計劃。”“安全監(jiān)管執(zhí)法工作計劃應(yīng)當報本級人民政府批準后實施,并報上一級安全監(jiān)管部門備案;安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃因特殊情況需要作出重大調(diào)整或者變更的,應(yīng)當及時報原批準單位批準,并按照批準后的計劃執(zhí)行?!薄鞍踩O(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃應(yīng)當包括監(jiān)管監(jiān)察的對象、時間、次數(shù)、主要事項、方式和職責(zé)分工等內(nèi)容。根據(jù)安全監(jiān)管監(jiān)察工作需要,安全監(jiān)管監(jiān)察部門可以按照安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃編制現(xiàn)場檢查方案,對作業(yè)現(xiàn)場的安全生產(chǎn)實施監(jiān)督檢查。”4、
6、7、8、(3)(4)(二)、執(zhí)法檢查的準備和實施1、檢查準備工作目前我們的安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察工作盲目性較大,雖然有了執(zhí)法計劃,但對某生產(chǎn)經(jīng)營單位進行具體執(zhí)法時,卻缺乏充分的準備,“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”,因此,檢查準備工作非常重要。(1)、了解相關(guān)情況建立企業(yè)基本情況登記表,準備檔案資料。制定檢查方案或復(fù)查方案,復(fù)查到期10日內(nèi),企業(yè)未提申請的,執(zhí)法單位要主動進行復(fù)查。(2)、備齊文書證件執(zhí)法證件、相關(guān)標準、法律法規(guī)、文書(3)、備好檢查器材相機、錄音機、檢驗檢測工具、儀器等。2、實施檢查(1)、聽取情況介紹:包括:初查時:企業(yè)基本情況、安全組織機構(gòu)、危險源辯識、依法建章立制、安全培訓(xùn)教育、安全經(jīng)費投入、生產(chǎn)現(xiàn)場管理、重大危險源、重點部位及限期整改情況。(2)、實施現(xiàn)場檢查:Ⅰ、檢查檔案資料:依據(jù)《檢查事項表》逐項對照檢查24號令第8條19項。Ⅱ、檢查生產(chǎn)經(jīng)營場所:重點部位、重點工藝流程、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、包括設(shè)備設(shè)施和現(xiàn)場管理、重大危險源、重大事故隱患、有毒有害、易燃易爆場所、重要車間倉庫、變電站、鍋爐房、特種人員持證等。
執(zhí)法人員需填寫《現(xiàn)場檢查記錄》、《責(zé)令限期改正指令書》,可并處的要及時調(diào)查取證,有條件的當場詢問制作《詢問筆錄》,不能當場詢問的填寫《詢問通知書》,做好立案處罰的準備。
復(fù)查填《復(fù)查意見書》,未整改或不達要求的應(yīng)按一般程序立案查處,并可先行收集證據(jù)。
強制措施和現(xiàn)場處理措施的使用要分別符合24號令第9條、第11條的情形。Ⅲ、反饋檢查情況:應(yīng)在下達文書前反饋溝通為好,以免文書變更。(3)、記錄檢查臺帳:可設(shè)置檢查臺帳,記錄后由當事人簽名,印證檢查過程的真實性;為了留好執(zhí)法監(jiān)察的痕跡,執(zhí)法單位可以建立執(zhí)法總臺帳,事后進行登記。(三)安全生產(chǎn)行政處罰程序雖然有了幾年的執(zhí)法實踐,但是,從近兩年的執(zhí)法檢查中仍然發(fā)現(xiàn)不少處罰程序方面的問題,再加上隊伍中有許多新人,因此,還需重溫一下行政處罰方面的知識和要求以系統(tǒng)地了解行政處罰。這部分內(nèi)容的依據(jù)是《行政處罰法》和國家安監(jiān)總局第15號令、第24號令、31號令。1、安全生產(chǎn)行政處罰的基本知識(1)、安全生產(chǎn)行政處罰的概念及基本特征:
安全生產(chǎn)行政處罰是安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依法對違反安全法律、法規(guī)和規(guī)章的公民、法人及其他組織實施的一種行政制裁行為。基本特征:①是安監(jiān)部門行使國家懲罰權(quán)活動;②是安監(jiān)部門對公民、法人或其他組織違法行為的查處活動;(不同于處分)③是安監(jiān)部門為維護安全生產(chǎn)工作管理秩序的具體行政行為。(不同于刑罰)(2)、安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的基本種類:行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認、行政檢查。涉及執(zhí)法單位的有處罰、強制、檢查三種。(3)行政處罰的原則:Ⅰ、處罰法定原則:①法無明文規(guī)定不罰;②處罰者必須是法定的行政主體,法定職權(quán);③必須依法定程序?qū)嵤?。Ⅱ、處罰公正及公開原則:①依據(jù)公開;②內(nèi)容公開;③過程公開。Ⅲ、保障權(quán)利原則:陳述、申辯、聽證權(quán)利,復(fù)議、訴訟權(quán)利。Ⅳ、處罰與教育相結(jié)合原則。Ⅴ、一事不再罰原則
國家安監(jiān)總局第15號令第53條規(guī)定:對同一生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員的同一違法行為不得給予兩次以上罰款的行政處罰。(4)、行政處罰設(shè)定:1、設(shè)定:①法律。包括限制人身自由;②法規(guī)。限制人身自由以外各種處罰;③地方性法規(guī)。除限制人身自由、吊證外的處罰,要在法律法規(guī)的行為、種類和幅度范圍內(nèi);④規(guī)章的設(shè)定權(quán)(國務(wù)院部門可設(shè)警告或一定數(shù)額罰款,由國務(wù)院限定,如《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施<行政處罰法>的通知》國發(fā)(1996)13號規(guī)定:對經(jīng)營違法行為,處以違法所得3倍最高不超3萬元的罰款。)地方政府規(guī)章(可設(shè)警告或一定數(shù)額罰款,限額由省人大限定。)規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)行政處罰。(如我區(qū)礦山事故死1-2人停3-6個月的規(guī)定,只是政府的一個文件屬行政手段而不是法律規(guī)定。)(5)安全生產(chǎn)違法行為行政處罰的種類
《行政處罰法》設(shè)定的處罰有7類:a、警告;b、罰款;c、沒收違法所得和非法財物;d、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓、停產(chǎn)停業(yè)、停止建設(shè);e、暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照;f、行政拘留;g、其他。
總局第15號令第5條設(shè)定的處罰有9類,多了兩類①責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為;②關(guān)閉。但多了的第①條在總局24號令中已作為現(xiàn)場處理措施之后,就不再是處罰的一種了,因為15號令中第5條第二款如是規(guī)定。
關(guān)于“其他”的行政處罰是“兜底”的規(guī)定,只是全國人大及其常委會和國務(wù)院在特殊情況下可以以法律法規(guī)形式在上述處罰之外,規(guī)定的其他種類的行政處罰。(6)(7)Ⅱ、2、①、。(二、安全生產(chǎn)違法行為及處罰依據(jù)
(
三、行政處罰文書案卷中存在的主要問題及對策
四、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政責(zé)任追究
根據(jù)“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求,有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,違法必追究。國務(wù)院2002年開始要求建立執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度,故制定總局24號令。(2009.10.1實施)為了更好地理解這部分內(nèi)容,需了解以下五個概念
(1)安全生產(chǎn)非法行為:是指公民、法人或者其他組織未依法取得安全監(jiān)管監(jiān)察部門的行政許可,擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為,或者該行政許可已經(jīng)失效,繼續(xù)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為。
(2)安全生產(chǎn)違法行為:是指公民、法人或者其他組織違反有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章、國家標準、行業(yè)標準的規(guī)定,從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的行為。
(3)違法的行政執(zhí)法行為:是指違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職責(zé)、程序所作出的具體行政行為。
(4)不當?shù)男姓?zhí)法行為:是指違反客觀、適度、公平、公正、合理等適用法律的一般原則所作出的具體行政行為。
(5)行政執(zhí)法責(zé)任追究:是指對作出違法、不當?shù)陌踩O(jiān)管監(jiān)察行政執(zhí)法行為(簡稱行政執(zhí)法行為),或者未履行法定職責(zé)的安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員,實施行政責(zé)任追究。
(一)、基本規(guī)定和適用范圍:(第一章總則)①立法依據(jù):總則第一條規(guī)定《公務(wù)員法》、《安全生產(chǎn)法》、《許可證條例》等。②主體適用:總則第二條安監(jiān)部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu),執(zhí)法人員執(zhí)法隊伍(受委托)參照。③追究行為:a、違法行為b、不當行為c、不作為④適用范圍:包括打擊非法:《安全生產(chǎn)法》第54條規(guī)定審批部門負責(zé),《許可條例》第2條均規(guī)定了有打非的職責(zé)。二)法定的監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)(第二章5-17條)(其中第5條指總體職責(zé)a、綜合監(jiān)管b、指導(dǎo)協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查本級政府有關(guān)部門c、對本區(qū)域無主管單位監(jiān)管d、對下級政府進行監(jiān)督檢查Ⅰ、六大類①行政許可包括許可證、三同時、審批審查等第七條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當按照各自權(quán)限,依照法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序,履行下列行政許可職責(zé):(一)礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目安全設(shè)施的設(shè)計審查、竣工驗收;(二)礦山企業(yè)、危險化學(xué)品和煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)許可;(三)危險化學(xué)品經(jīng)營許可;(四)非藥品類易制毒化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營許可;(五)煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā)、零售)許可;(六)礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員的安全資格認定和特種作業(yè)人員(特種設(shè)備作業(yè)人員除外)操作資格認定;(七)煤礦礦用產(chǎn)品安全標志認證機構(gòu)資質(zhì)的認可;
(八)礦山救護隊資質(zhì)認定;(九)安全生產(chǎn)檢測檢驗、安全評價機構(gòu)資質(zhì)的認可;(十)安全培訓(xùn)機構(gòu)資質(zhì)的認可;(十一)使用有毒物品作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可;(十二)注冊助理安全工程師資格、注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格的考試和注冊;(十三)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院設(shè)定的其他行政許可。行政許可申請人對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)。安全監(jiān)管監(jiān)察部門對符合法定條件的申請,應(yīng)當依法予以受理,并作出準予或者不予行政許可的決定。根據(jù)法定條件和程序,需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的,應(yīng)當指派兩名以上行政執(zhí)法人員進行核查。
對未依法取得行政許可或者驗收合格擅自從事有關(guān)活動的生產(chǎn)經(jīng)營單位,安全監(jiān)管監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)或者接到舉報后,屬于本部門行政許可職責(zé)范圍的,應(yīng)當及時依法查處;屬于其他部門行政許可職責(zé)范圍的,應(yīng)當及時移送相關(guān)部門。對已經(jīng)依法取得本部門行政許可的生產(chǎn)經(jīng)營單位,發(fā)現(xiàn)其不再具備安全生產(chǎn)條件的,安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法暫扣或者吊銷原行政許可證件。)②安全生產(chǎn)條件(第8條)第八條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當按照年度安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案,對生產(chǎn)經(jīng)營單位是否具備有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件進行監(jiān)督檢查,重點監(jiān)督檢查下列事項:(一)依法取得有關(guān)安全生產(chǎn)行政許可的情況;(二)作業(yè)場所職業(yè)危害防治的情況;(三)建立和落實安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、作業(yè)規(guī)程的情況;(四)按照國家規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金,以及其他安全生產(chǎn)投入的情況;(五)依法設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和配備安全生產(chǎn)管理人員的情況;(六)從業(yè)人員受到安全生產(chǎn)教育、培訓(xùn),取得有關(guān)安全資格證書的情況;(七)新建、改建、擴建工程項目的安全設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用,以及按規(guī)定辦理設(shè)計審查和竣工驗收的情況;(八)在有較大危險因素的生產(chǎn)經(jīng)營場所和有關(guān)設(shè)施、設(shè)備上,設(shè)置安全警示標志的情況;(九)對安全設(shè)備設(shè)施的維護、保養(yǎng)、定期檢測的情況;(十)重大危險源登記建檔、定期檢測、評估、監(jiān)控和制定應(yīng)急預(yù)案的情況;(十一)教育和督促從業(yè)人員嚴格執(zhí)行本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程,并向從業(yè)人員如實告知作業(yè)場所和工作崗位存在的危險因素、防范措施以及事故應(yīng)急措施的情況;(十二)為從業(yè)人員提供符合國家標準或者行業(yè)標準的勞動防護用品,并監(jiān)督、教育從業(yè)人員按照使用規(guī)則正確佩戴和使用的情況;
(十三)在同一作業(yè)區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動,可能危及對方生產(chǎn)安全的,與對方簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議,明確各自的安全生產(chǎn)管理職責(zé)和應(yīng)當采取的安全措施,并指定專職安全生產(chǎn)管理人員進行安全檢查與協(xié)調(diào)的情況;
(十四)對承包單位、承租單位的安全生產(chǎn)工作實行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理的情況;(十五)組織安全生產(chǎn)檢查,及時排查治理生產(chǎn)安全事故隱患的情況;(十六)制定、實施生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案,以及有關(guān)應(yīng)急預(yù)案備案的情況;(十七)危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山企業(yè)建立應(yīng)急救援組織或者兼職救援隊伍、簽訂應(yīng)急救援協(xié)議,以及應(yīng)急救援器材、設(shè)備的配備、維護、保養(yǎng)的情況;(十八)按照規(guī)定報告生產(chǎn)安全事故的情況;
(十九)依法應(yīng)當監(jiān)督檢查的其他情況。。
③查處違法行為和隱患(第九條到第十三條)包括現(xiàn)場處理措施和強制處理措施第九條:安全監(jiān)管監(jiān)察部門在監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位存在安全生產(chǎn)違法行為或者事故隱患的,應(yīng)當依法采取下列現(xiàn)場處理措施:
(一)當場予以糾正;
(二)責(zé)令限期改正、責(zé)令限期達到要求;
(三)責(zé)令立即停止作業(yè)(施工)、責(zé)令立即停止使用、責(zé)令立即排除事故隱患;
(四)責(zé)令從危險區(qū)域撤出作業(yè)人員;
(五)責(zé)令暫時停產(chǎn)停業(yè)、停止建設(shè)、停止施工或者停止使用;
(六)依法應(yīng)當采取的其他現(xiàn)場處理措施。
第十條:被責(zé)令限期改正、限期達到要求、暫時停產(chǎn)停業(yè)、停止建設(shè)、停止施工或者停止使用的生產(chǎn)經(jīng)營單位提出復(fù)查申請或者整改、治理限期屆滿的,安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當自收到申請或者限期屆滿之日起10日內(nèi)進行復(fù)查,并填寫復(fù)查意見書,由被復(fù)查單位和安全監(jiān)管監(jiān)察部門復(fù)查人員簽名后存檔。
煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)依照有關(guān)規(guī)定將復(fù)查工作移交給縣級以上地方人民政府負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的,應(yīng)當及時將相應(yīng)的執(zhí)法文書抄送該部門并備案。縣級以上地方人民政府負責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門應(yīng)當自收到煤礦申請或者限期屆滿之日起10日內(nèi)進行復(fù)查,并填寫復(fù)查意見書,由被復(fù)查煤礦和復(fù)查人員簽名后存檔,并將復(fù)查意見書及時抄送移交復(fù)查的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)。
對逾期未整改、治理或者整改、治理不合格的生產(chǎn)經(jīng)營單位,安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法給予行政處罰,并依法提請縣級以上地方人民政府按照規(guī)定的權(quán)限決定關(guān)閉。
第十一條安全監(jiān)管監(jiān)察部門在監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位存在安全生產(chǎn)非法、違法行為的,有權(quán)依法采取下列行政強制措施:
(一)對有根據(jù)認為不符合安全生產(chǎn)的國家標準或者行業(yè)標準的在用設(shè)施、設(shè)備、器材,予以查封或者扣押,并應(yīng)當在作出查封、扣押決定之日起15日內(nèi)依法作出處理決定;
(二)扣押相關(guān)的證據(jù)材料和違法物品,臨時查封有關(guān)場所;
(三)法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政強制措施。
實施查封、扣押的,應(yīng)當當場下達查封、扣押決定書和被查封、扣押的財物清單。在交通不便地區(qū),或者不及時查封、扣押可能影響案件查處,或者存在事故隱患可能造成生產(chǎn)安全事故的,可以先行實施查封、扣押,并在48小時內(nèi)補辦查封、扣押決定書,送達當事人。
第十二條安全監(jiān)管監(jiān)察部門在監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位存在的安全問題涉及有關(guān)地方人民政府或其有關(guān)部門的,應(yīng)當及時向有關(guān)地方人民政府報告或其有關(guān)部門通報。
第十三條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當嚴格依照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰的行為、種類、幅度和程序,按照各自的管轄權(quán)限,對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的生產(chǎn)經(jīng)營單位及有關(guān)人員的安全生產(chǎn)非法、違法行為實施行政處罰。對到期不繳納罰款的,安全監(jiān)管監(jiān)察部門可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。
生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行安全監(jiān)管監(jiān)察部門行政處罰決定的,作出行政處罰決定的安全監(jiān)管監(jiān)察部門可以依法申請人民法院強制執(zhí)行;拒不執(zhí)行處罰決定可能導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的,應(yīng)當及時向有關(guān)地方人民政府報告或其有關(guān)部門通報。④受政府委托事故報告和處理(第十五條)第十五條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法履行下列生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理職責(zé):
(一)建立值班制度,并向社會公布值班電話,受理事故報告和舉報;
(二)按照法定的時限、內(nèi)容和程序逐級上報和補報事故;
(三)接到事故報告后,按照規(guī)定派人立即趕赴事故現(xiàn)場,組織或者指導(dǎo)協(xié)調(diào)事故救援;
(四)按照規(guī)定組織或者參加事故調(diào)查處理;
(五)對事故發(fā)生單位落實事故防范和整改措施的情況進行監(jiān)督檢查;
(六)依法對事故責(zé)任單位和有關(guān)責(zé)任人員實施行政處罰;
(七)依法應(yīng)當履行的其他職責(zé)。⑤受理和查處舉報(署名、匿名都應(yīng)查)(第十六條)第十六條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法受理、調(diào)查和處理本部門法定職責(zé)范圍內(nèi)的舉報事項,并形成書面材料。調(diào)查處理情況應(yīng)當答復(fù)舉報人,但舉報人的姓名、名稱、住址不清的除外。對不屬于本部門職責(zé)范圍的舉報事項,應(yīng)當依法予以登記,并告知舉報人向有權(quán)機關(guān)提出。⑥受理行政復(fù)議案件第十七條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依法受理行政復(fù)議申請,審理行政復(fù)議案件,并作出處理或者決定。Ⅱ、法定職責(zé)量化:人員、時間、計劃也是編制執(zhí)法計劃的法律依據(jù)(第6條)第六條安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當依照法律、法規(guī)、規(guī)章和本級人民政府、上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門規(guī)定的安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé),根據(jù)各自的監(jiān)管監(jiān)察權(quán)限、行政執(zhí)法人員數(shù)量、監(jiān)管監(jiān)察的生產(chǎn)經(jīng)營單位狀況、技術(shù)裝備和經(jīng)費保障等實際情況,制定本部門年度安全監(jiān)管或者煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃。安全監(jiān)管執(zhí)法工作計劃應(yīng)當報本級人民政府批準后實施,并報上一級安全監(jiān)管部門備案;煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃應(yīng)當報上一級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)批準后實施。安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃因特殊情況需要作出重大調(diào)整或者變更的,應(yīng)當及時報原批準單位批準,并按照批準后的計劃執(zhí)行。
安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃應(yīng)當包括監(jiān)管監(jiān)察的對象、時間、次數(shù)、主要事項、方式和職責(zé)分工等內(nèi)容。根據(jù)安全監(jiān)管監(jiān)察工作需要,安全監(jiān)管監(jiān)察部門可以按照安全監(jiān)管和煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃編制現(xiàn)場檢查方案,對作業(yè)現(xiàn)場的安全生產(chǎn)實施監(jiān)督檢查。(三)責(zé)任追究范圍:①第18條7種行為第十八條安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員履行本規(guī)定第二章規(guī)定的行政執(zhí)法職責(zé),有下列違法或者不當?shù)那樾沃?,致使行政?zhí)法行為被撤銷、變更、確認違法,或者被責(zé)令履行法定職責(zé)、承擔行政賠償責(zé)任的,應(yīng)當實施責(zé)任追究:(一)超越、濫用法定職權(quán)的;(二)主要事實不清、證據(jù)不足的;(三)適用依據(jù)錯誤的;(四)行政裁量明顯不當?shù)?;(五)違反法定程序的;(六)未按照年度安全監(jiān)管或者煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案履行法定職責(zé)的;
(七)其他違法或者不當?shù)那樾?。確認為行政行為被撤銷、變更,確認違法或被責(zé)令履行職責(zé)、承擔賠償?shù)龋苑ㄔ?、行政?zhí)法監(jiān)管機構(gòu)、復(fù)議機關(guān)裁定為準。實質(zhì)是總則第2條三種情形的細化。②承辦人、審核人、審批人的7種行為。第20條、第21條1-2項第二十條承辦人直接作出違法或者不當行政執(zhí)法行為的,由承辦人承擔責(zé)任。承辦人第20條和21條1-2項審核人第21條3-5項批準人第21條6-7項第二十一條對安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當經(jīng)審核、批準作出的行政執(zhí)法行為,分別按照下列情形區(qū)分并承擔責(zé)任:(一)承辦人未經(jīng)審核人、批準人審批擅自作出行政執(zhí)法行為,或者不按審核、批準的內(nèi)容實施,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由承辦人承擔責(zé)任;
(二)承辦人弄虛作假、徇私舞弊,或者承辦人提出的意見錯誤,審核人、批準人沒有發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)后未予以糾正,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)模沙修k人承擔主要責(zé)任,審核人、批準人承擔次要責(zé)任;(三)審核人改變或者不采納承辦人的正確意見,批準人批準該審核意見,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由審核人承擔主要?zé)任,批準人承擔次要責(zé)任;(四)審核人未報請批準人批準而擅自作出決定,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)模蓪徍巳顺袚?zé)任;(五)審核人弄虛作假、徇私舞弊,致使批準人作出錯誤決定的,由審核人承擔責(zé)任;(六)批準人改變或者不采納承辦人、審核人的正確意見,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由批準人承擔?zé)任;(七)未經(jīng)承辦人擬辦、審核人審核,批準人直接作出違法或者不當?shù)男姓?zhí)法行為的,由批準人承擔責(zé)任。
③部門及負責(zé)人擔責(zé)(第22條、第23條)第二十二條全監(jiān)管監(jiān)察部門指派不具有行政執(zhí)法資格的單位或者人員執(zhí)法,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由指派部門及其負責(zé)人承擔責(zé)任。第二十三條監(jiān)管監(jiān)察部門負責(zé)人集體研究決定,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)模饕撠?zé)人應(yīng)當承擔主要責(zé)任,參與作出決定的其他負責(zé)人應(yīng)當分別承擔相應(yīng)的責(zé)任。安全監(jiān)管監(jiān)察部門負責(zé)人擅自改變集體決定,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由該負?zé)人承擔全部責(zé)任。④主辦、副辦主辦機構(gòu)和其他機構(gòu)擔責(zé):(第24條、第25條)第二十四條兩名以上行政執(zhí)法人員共同作出違法或者不當行政執(zhí)法行為的,由主辦人員承擔主要責(zé)任,其他人員承擔次要責(zé)任;不能區(qū)分主要、次要責(zé)任人的,共同承擔責(zé)任。因安全監(jiān)管監(jiān)察部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)單獨決定,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由該機構(gòu)承擔全部責(zé)任;因兩個以上內(nèi)設(shè)機構(gòu)共同決定,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)模捎嘘P(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)共同承擔責(zé)任。第1款主辦副辦擔責(zé)不同、第2款主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其要機構(gòu)擔責(zé)不同。第二十五條察部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)會簽作出的行政執(zhí)法行為,分別按照下列情形區(qū)分并承擔責(zé)任:(一)主辦機構(gòu)提供的有關(guān)事實、證據(jù)不真實、不準確或者不完整,會簽機構(gòu)通過審查能夠提出正確意見但沒有提出,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由主辦機構(gòu)承擔主要責(zé)任,會簽機構(gòu)承擔次要責(zé)任;(二)主辦機構(gòu)沒有采納會簽機構(gòu)提出的正確意見,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由主辦機構(gòu)承擔責(zé)任。第一項部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)會簽擔責(zé)不同:主辦機構(gòu)(主)會簽機構(gòu)(次)第二項由主辦承擔⑤上級與下級責(zé)任劃分:(第26-28條)第二十六條因執(zhí)行上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門的指示、批復(fù),致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由作出指示、批?fù)的上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門承擔責(zé)任。因請示、報告單位隱瞞事實或者未完整提供真實情況等原因,致使上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門作出錯誤指示、批復(fù)的,由請示、報告單位承擔責(zé)任。第一款指示批復(fù)不當該部門擔主責(zé),第二款隱瞞者請示報告部門擔責(zé)第二十七條下級安全監(jiān)管監(jiān)察部門認為上級的決定或者命令有錯誤的,可以向上級提出改正、撤銷該決定或者命令的意見;上級不改變該決定或者命令,或者要求立即執(zhí)行的,下級安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當執(zhí)行該決定或者命令,其不當或者違法責(zé)任由上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門承擔。下級執(zhí)行上級錯誤決定應(yīng)由上級擔責(zé)。第二十八條上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門改變、撤銷下級安全監(jiān)管監(jiān)察部門作出的行政執(zhí)法行為,致使行政執(zhí)法行為違法或者不當?shù)?,由上級安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員依照本章規(guī)定分別承擔相應(yīng)責(zé)任。上級改變下級決定致使違法由上級擔責(zé)(四)、不擔責(zé)的情況(第19條10種情況)第十九條有下列情形之一的,安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員不承擔責(zé)任:(一)因生產(chǎn)經(jīng)營單位、中介機構(gòu)等行政管理相對人的行為,致使安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員無法作出正確行政執(zhí)法行為的;(二)因有關(guān)行政執(zhí)法依據(jù)規(guī)定不一致,致使行政執(zhí)法行為適用法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)不當?shù)?;(三)因不能預(yù)見、不能避免并不能克服的不可抗力致使行政執(zhí)法行為違法、不當或者未履行法定職責(zé)的;(四)違法、不當?shù)男姓?zhí)法行為情節(jié)輕微并及時糾正,沒有造成不良后果或者不良后果被及時消除的;(五)按照批準、備案的安全監(jiān)管或者煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作計劃、現(xiàn)場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序已經(jīng)履行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的;
(六)對發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)非法、違法行為和事故隱患已經(jīng)依法查處,因生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員拒不執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察指令導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的;(七)生產(chǎn)經(jīng)營單位非法生產(chǎn)或者經(jīng)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓后仍不具備安全生產(chǎn)條件,安全監(jiān)管監(jiān)察部門已經(jīng)依法提請縣級以上地方人民政府決定取締或者關(guān)閉的;(八)對拒不執(zhí)行行政處罰決定的生產(chǎn)經(jīng)營單位,安全監(jiān)管監(jiān)察部門已經(jīng)依法申請人民法院強制執(zhí)行的;(九)安全監(jiān)管監(jiān)察部門已經(jīng)依法向縣級以上地方人民政府提出加強和改善安全生產(chǎn)監(jiān)督管理建議的;(十)依法不承擔責(zé)任的其他情形。歸納起來為:a、相對人原因;b、依據(jù)不一;c、不可抗力;d、輕微;e、履責(zé)計劃;f、依法查處;g、報請關(guān)閉;h、處罰強制法院i、向政府建議j、其他。(五)行政責(zé)任主體1、安監(jiān)部門;2、內(nèi)設(shè)機構(gòu);3、執(zhí)法人員(部門負責(zé)人、審核人、承辦人、現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法人員)(六)責(zé)任追究方式(第30條1-2款)第三十條對安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的責(zé)任追究包括下列方式:(一)責(zé)令限期改正;(二)通報批評;(三)取消當年評優(yōu)評先資格;(四)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他方式。對行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究包括下列方式:(一)批評教育;(二)離崗培訓(xùn);(三)取消當年評優(yōu)評先資格;(四)暫扣行政執(zhí)法證件;(五)調(diào)離執(zhí)法崗位;(六)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他方式。
本條第一款和第二款規(guī)定的責(zé)任追究方式,可以單獨或者合并適用。對部門內(nèi)設(shè)機構(gòu):4種、對行政執(zhí)法人員:6種
(七)責(zé)任追究的適用范圍(第31條----39條)第三十一條對安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、行政執(zhí)法人員實施責(zé)任追究的時候,應(yīng)當根據(jù)違法、不當行政執(zhí)法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)和對于社會的危害程度,依照本規(guī)定的有關(guān)條款決定。第三十二條違法或者不當行政執(zhí)法行為的情節(jié)較輕、危害較小的,對安全監(jiān)管監(jiān)察部門責(zé)令限期改正,對行政執(zhí)法人員予以批評教育或者離崗培訓(xùn),并取消當年評優(yōu)評先資格。違法或者不當行政執(zhí)法行為的情節(jié)較重、危害較大的,對安全監(jiān)管監(jiān)察部門責(zé)令限期改正,予以通報批評,并取消當年評優(yōu)評先資格;對行政執(zhí)法人員予以調(diào)離執(zhí)法崗位或者暫扣行政執(zhí)法證件,并取消當年評優(yōu)評先資格。①情節(jié)輕微危害較小。第32條第1款對部門:責(zé)令改正。對人員:批評教育或離崗培訓(xùn)或取消評優(yōu)②情節(jié)較重危害較大。第32條第2款對部門:改正、通報、取優(yōu)。對人員:調(diào)離、暫扣、取優(yōu)。第三十四條一年內(nèi)被申請行政復(fù)議或者被提起行政訴訟的行政執(zhí)法行為中,被撤銷、變更、確認違法的比例占20%以上(含本數(shù),下同)的,應(yīng)當責(zé)令有關(guān)安全監(jiān)管監(jiān)察部門限期改正,并取消當年評優(yōu)評先資格。③復(fù)議或訴訟:20%含本數(shù)、復(fù)議敗訴部門改正或取消優(yōu)第三十五條安全監(jiān)管監(jiān)察部門承擔行政賠償責(zé)任的,應(yīng)當依照《國家賠償法》第十四條的規(guī)定,責(zé)令有故意或者重大過失的行政執(zhí)法人員承擔全部或者部分行政賠償費用。④行政賠償:個人承擔部分或全部第三十六條對實施違法或者不當?shù)男姓?zhí)法行為,或者未履行法定職責(zé)的行政執(zhí)法人員,依照《公務(wù)員法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等的規(guī)定應(yīng)當給予行政處分或者辭退處理的,依照其規(guī)定。⑤違法或不當行為:依法處理人員處分或辭退
第三十八條有下列情形之一的,可以從輕或者減輕追究責(zé)任:(一)違反本規(guī)定第十一條至第十四條所規(guī)定的職責(zé),未造成嚴重后果的;(二)主動采取措施,有效避免損失或者挽回影響的;(三)積極配合責(zé)任追究,并且主動承擔責(zé)任的;(四)依法可以從輕的其他情形⑥從輕或減輕追究:一至四項第1-4項另外兩種情形:不滿18歲和受協(xié)迫的第三十九條有下列情形之一的,應(yīng)當從重追究責(zé)任:(一)因違法、不當行政執(zhí)法行為或者不履行法定職責(zé),嚴重損害國家聲譽,或者造成惡劣社會影響,或者致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的;(二)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊,致使行政執(zhí)法行為違法、不當?shù)?;(三)弄虛作假、隱瞞真相,干擾、阻礙責(zé)任追究的;(四)對檢舉人、控告人、申訴人和實施責(zé)任追究的人員打擊、報復(fù)、陷害的;(五)一年內(nèi)出現(xiàn)兩次以上應(yīng)當追究責(zé)任的情形的;(六)依法應(yīng)當從重追究責(zé)任的其他情形。⑦從重追究:歸納為6種情形:1、不履職后果嚴重;2、濫用職權(quán)、舞弊;3、弄虛干擾;4、打擊報復(fù);5、一年兩次;6、其他。(八)實施機關(guān)與程序(第40條-42條)違法不當→法制科15日→監(jiān)察室→核查60日→班子15日→集體處理→決定前告知當事人→人事機構(gòu)→責(zé)任追究決定書→送達當事人→復(fù)核或申訴第四十條安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其負責(zé)人的責(zé)任,按照干部管理權(quán)限,由其上級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者本級人民政府行政監(jiān)察機關(guān)追究;所屬內(nèi)設(shè)機構(gòu)和其他行政執(zhí)法人員的責(zé)任,由所在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門追究。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)及其負責(zé)人的責(zé)任,按照干部管理權(quán)限,由其上級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)追究;所屬內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其行政執(zhí)法人員的責(zé)任,由所在煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)追究。
第四十一條安全監(jiān)管監(jiān)察部門進行責(zé)任追究,按照下列程序辦理:(一)負責(zé)法制工作的機構(gòu)自行政執(zhí)法行為被確認違法、不當之日起15日內(nèi),將有關(guān)當事人的情況書面通報本部門負責(zé)行政監(jiān)察工作的機構(gòu);(二)負責(zé)行政監(jiān)察工作的機構(gòu)自收到法制工作機構(gòu)通報或者直接收到有關(guān)行政執(zhí)法行為違法、不當?shù)呐e報之日起60日內(nèi)調(diào)查核實有關(guān)情況,提出責(zé)任追究的建議,報本部門領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定;(三)負責(zé)人事工作的機構(gòu)自責(zé)任追究決定作出之日起15日內(nèi)落實決定事項。法律、法規(guī)對責(zé)任追究的程序另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。
第四十二條安全監(jiān)管監(jiān)察部門實施責(zé)任追究應(yīng)當制作《行政執(zhí)法責(zé)任追究決定書》?!缎姓?zhí)法責(zé)任追究決定書》由負責(zé)行政監(jiān)察工作的機構(gòu)草擬,安全監(jiān)管監(jiān)察部門作出決定。
《行政執(zhí)法責(zé)任追究決定書》應(yīng)當寫明責(zé)任追究的事實、依據(jù)、方式、批準機關(guān)、生效時間、當事人的申訴期限及受理機關(guān)等。離崗培訓(xùn)和暫扣行政執(zhí)法證件的,還應(yīng)當寫明培訓(xùn)和暫扣的期限等。(九)追究效力和申訴:(第43條)
第四十三條安全監(jiān)管監(jiān)察部門作出責(zé)任追究決定前,負責(zé)行政監(jiān)察工作的機構(gòu)應(yīng)當將追究責(zé)任的有關(guān)事實、理由和依據(jù)告知當事人,并聽取其陳述和申辯。對其合理意見,應(yīng)當予以采納。行政執(zhí)法責(zé)任追究決定書》應(yīng)當送到當事人,以及當事人所在的單位和內(nèi)設(shè)機構(gòu)。責(zé)任追究決定作出后,作出決定的安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當派人與當事人談話,做好思想工作,督促其做好工作交接等后續(xù)工作。
當事人對責(zé)任追究決定不服的,可以依照《公務(wù)員法》等規(guī)定申請復(fù)核和提出申訴。申訴期間,不停止責(zé)任追究決定的執(zhí)行。
(十)委托單位參照執(zhí)行(第46條)第四十六條依法授權(quán)或者委托行使安全生產(chǎn)行政執(zhí)法職責(zé)的單位及其行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究,參照本規(guī)定執(zhí)行。
五、需要探討的問題
1、行政處罰的閉合問題比如法律規(guī)定停產(chǎn)整頓并處罰款,在罰款后是否復(fù)查其停產(chǎn)整頓情況。比如“三同時”違法,罰款后有無復(fù)查是否履行了手續(xù),如未履行怎么采取進一步辦法。再比如:未對指令提出的問題進行整改后進行了行政處罰,之后是否再進一步復(fù)查,所提問題是否整改,不整改怎么辦?個人認為:關(guān)鍵是國情人情與法制的矛盾,也是地方經(jīng)濟和安全的矛盾問題。對策建議:為了避免執(zhí)法以罰代管,形成執(zhí)法閉合,規(guī)避監(jiān)管責(zé)任,應(yīng)該在處罰之后再次進行復(fù)查,若仍未履行則要采取進一步措施,若仍不整改則向主管局提出吊證或關(guān)閉的建議或移交法院。
2、執(zhí)法計劃制定的交叉重疊,企業(yè)多頭迎檢問題省、市、縣(區(qū))三級執(zhí)法計劃編制出現(xiàn)交叉重疊,造成部分企業(yè)多頭迎檢、四級檢查一年多次,屬地監(jiān)管,分級管理原則下怎么劃分職責(zé)?還有同級機關(guān)業(yè)務(wù)科室和執(zhí)法隊伍的執(zhí)法計劃的矛盾沖突問題。按國家規(guī)定重點監(jiān)管企業(yè)每年覆蓋一次、一般企業(yè)2年覆蓋一次,如果不分級,很難做到全覆蓋。個人認為:應(yīng)按職責(zé)明確分級負責(zé)原則,明確各級管轄企業(yè)、地方各級盡力避免重疊,機關(guān)與執(zhí)法隊之間應(yīng)在檢查時間上合拍,旗縣區(qū)與市級安監(jiān)執(zhí)法在時間上應(yīng)合拍,避免多頭重復(fù)檢查。
對策建議:建議自治區(qū)和盟市安監(jiān)局結(jié)合屬地管理和分級監(jiān)管的原則,科學(xué)合理劃分各級安監(jiān)執(zhí)法工作任務(wù),避免重疊交叉和行政資源浪費,同時減輕企業(yè)負擔。同時建議地市級安監(jiān)部門要理順職能,將其業(yè)務(wù)科室的執(zhí)法檢查職能逐漸轉(zhuǎn)移到專門的執(zhí)法機構(gòu)中去,并加大執(zhí)法隊伍參與事故調(diào)查處理的力度。與此同時,各旗縣區(qū)安監(jiān)執(zhí)法大隊編制年度執(zhí)法工作計劃需加強與各級安監(jiān)部門和內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)科室的溝通與協(xié)作。安全生產(chǎn)執(zhí)法大隊應(yīng)是獨立的執(zhí)法機構(gòu),依照自身的職權(quán)范圍獨立進行執(zhí)法。亟待建立編制執(zhí)法計劃溝通協(xié)調(diào)機制,明確制定原則,以提高執(zhí)法效率,杜絕重復(fù)執(zhí)法,解決執(zhí)法沖突的矛盾。
3、新上項目、改擴建項目安全“三同時”違法的行政處罰問題一是至今安全設(shè)施“三同時”沒有真正成為項目審批前置條件;二是未履行“三同時”的企業(yè)該不該檢查,屬于安全的“非法”企業(yè),但不是工商管理的非法企業(yè),難道明知非法不監(jiān)管能逃脫責(zé)任?三是地方招商引資“先上車后買票”與安全執(zhí)法的矛盾怎么解決?四是部分履行“三同時”的企業(yè)行政處罰怎么執(zhí)行?五是處罰后仍不履行“三同時”怎么辦?停產(chǎn)整頓或關(guān)閉幾乎無法實施。主要癥結(jié):在地方政府的態(tài)度,沒有擺正經(jīng)濟與安全的關(guān)系,只能堅持處罰與服務(wù)相結(jié)合,堅決不改者堅決加重處罰。還有上級檢查后將處罰意見告知地方政府,并進行通報,這樣能促進解決。
對策建議:各地政府應(yīng)當擺正經(jīng)濟發(fā)展和安全生產(chǎn)的關(guān)系。經(jīng)濟發(fā)展不能與國家的法律法規(guī)相沖突,新建、改建、擴建的高危企業(yè)必須嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)“三同時”規(guī)定。各旗縣區(qū)安監(jiān)執(zhí)法人員應(yīng)當全面地掌握轄區(qū)內(nèi)所有企業(yè)的“三同時”辦理的情況,在執(zhí)法監(jiān)察的同時對于不了解、不明白“三同時”審批手續(xù)的企業(yè)給予必要的咨詢服務(wù)和幫助,應(yīng)與安監(jiān)部門的審批科室及時溝通,對拒不辦理“三同時”手續(xù)的企業(yè),要嚴格按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)予以處罰甚至提請政府關(guān)閉。宣傳與監(jiān)管兩手抓,防止因違反“三同時”制度而導(dǎo)致的安全生產(chǎn)事故,要加大對因“三同時”未履行而導(dǎo)致事故的處罰力度。
4、執(zhí)法監(jiān)察質(zhì)量有待提高主要表現(xiàn)在行政處罰證據(jù)單一、文書送達不合要求、自由裁量失當、執(zhí)法文書不夠規(guī)范、處罰受人情因素干擾等方面。個人認為:應(yīng)進一步提高執(zhí)法文書的制作質(zhì)量,使內(nèi)容和程序規(guī)范合法。引用法律條款時應(yīng)當嚴謹準確,執(zhí)法過程中制作的文書應(yīng)該及時保留當事人的簽名及相關(guān)證明,案卷中應(yīng)當保證文書類別齊備、證據(jù)資料齊全。應(yīng)定期組織執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),進一步提高執(zhí)法文書制作水平。
對策建議:建議各級安監(jiān)部門多組織開展執(zhí)法互檢和案卷評查活動,以此促進執(zhí)法質(zhì)量的提高。從近幾年移交法院執(zhí)行的幾個案子情況看,啟示我們必須嚴格按程序執(zhí)法,一是要多方面收集人證、物證、書證、證人證言、影像資料等證據(jù),做到證據(jù)確鑿,二是直接送達文書遇到拒簽時,要及時采用郵寄送達或公告送達或公證送的方式,郵寄送達要有掛號信回執(zhí),避免程序違法;三是要嚴格按國家安監(jiān)總局第31號令和《安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量標準》要求進行處罰裁量,以免紀檢監(jiān)察和檢察部門追責(zé);四是要引入執(zhí)法文書軟件系統(tǒng),配齊相應(yīng)設(shè)施設(shè)備,實現(xiàn)執(zhí)法文書微機化,使執(zhí)法更加規(guī)范便捷;五是要求執(zhí)法人員堅持原則、據(jù)理力爭、秉公辦案、廉潔從政,同時要針對非法違法問題盡快立案查處,對于到期未繳罰款的要依法加處罰款;仍未繳納的及時申請法院強制執(zhí)行,申請延期繳納的,要履行審批手續(xù),避免拖拉,以免人情關(guān)系干擾而使處罰難以執(zhí)行。
5、安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系尚未建立健全自治區(qū)未建立執(zhí)法監(jiān)察總隊,個別旗縣區(qū)尚未建立執(zhí)法監(jiān)察大隊,鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基本沒有執(zhí)法監(jiān)察中隊,難以做到網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管。對策建議:建議自治區(qū)安監(jiān)局盡快成立執(zhí)法總隊,提高機構(gòu)規(guī)格,并相應(yīng)提高盟市執(zhí)法支隊機構(gòu)規(guī)格,增加人員編制、合理設(shè)置人員結(jié)構(gòu),加大對各級執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督力度,增進溝通了解;建議自治區(qū)安監(jiān)局組織學(xué)習(xí)青島網(wǎng)絡(luò)化管理模式,統(tǒng)一協(xié)調(diào),要求加強各地區(qū)執(zhí)法隊伍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè),形成區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò),使所有生產(chǎn)經(jīng)營單位盡收監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之中,真正做到橫向到邊,縱向到底,做到網(wǎng)絡(luò)化、科學(xué)化管理。
6、執(zhí)法監(jiān)察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)化程度偏低,參加各種培訓(xùn)機會較少對策建議:自治區(qū)安監(jiān)局多提供各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)和再教育機會,建立執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)長效機制,讓全區(qū)執(zhí)法監(jiān)察人員每年輪訓(xùn)一遍。各級執(zhí)法隊伍內(nèi)部要嚴格執(zhí)行政治和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度及其考試考核制度,主動安排執(zhí)法監(jiān)察人員參加各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)和講座,鼓勵自學(xué),安排旗縣區(qū)安監(jiān)執(zhí)法人員調(diào)訓(xùn),安排執(zhí)法人員到國有企業(yè)實習(xí)鍛煉,多種途徑逐步提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。7、處罰被處罰主體合法性問題
Ⅰ、處罰主體不合法
1、安監(jiān)部門實施的行政處罰,不屬于本部門主管范圍。如《危化條例》中向未取得?;S可證的經(jīng)營單位銷售其產(chǎn)品應(yīng)由工商部門實施。2、安監(jiān)部門實施的行政處罰,不屬于本部門管轄范圍。①違反法律關(guān)于地域管轄規(guī)定。如注冊在北京的公司在上海違法應(yīng)由上海處罰。②違反級別管轄規(guī)定。如發(fā)證機關(guān)關(guān)于許可證的處罰不得由低于此機關(guān)實施。③安監(jiān)執(zhí)法機構(gòu)問題。如安監(jiān)職能劃入經(jīng)貿(mào)局沒有掛安監(jiān)局牌子,不能以安監(jiān)局執(zhí)法;如開發(fā)區(qū)安監(jiān)設(shè)在經(jīng)信局,但本身屬政府派出機構(gòu),未辦理委托執(zhí)法手續(xù),不能成為執(zhí)法主體。
Ⅱ、被處罰主體不合法被處罰主體必須是安全生產(chǎn)違法的行為人,且必須是依法獨立行使權(quán)利,承擔法律責(zé)任的公民、法人或其他組織。如:規(guī)定處罰單位的不得處罰個人,要附有證明材料,包括營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營許可證復(fù)印件等。還有的執(zhí)法大隊雖為批準事業(yè)單位,但未履行委托執(zhí)法備案手續(xù),執(zhí)法主體不合法。注意:1、被處罰主體是法律規(guī)定的應(yīng)當給予行政處罰的當事人。2、被處罰主體認定上不得有隨意性。比如應(yīng)處罰單位的卻處罰分支機構(gòu),應(yīng)處罰主要負責(zé)人的卻處罰部門負責(zé)人或安管員,都是主體不合法的情形。六、執(zhí)法監(jiān)察案例一、危害后果尚未發(fā)生是否給予行政處罰
案情2007年5月,某縣監(jiān)察大隊在對本縣非煤礦山地下開采企業(yè)專項執(zhí)法檢查中,發(fā)現(xiàn)一家鐵礦在批準的井田范圍外新建了一個礦井井筒,井深約270米,施工已到底,未辦理安全設(shè)施設(shè)計審查手續(xù)。據(jù)調(diào)查取證,發(fā)現(xiàn)新建井筒的目的是為了開采采礦許可證范圍外未辦理擴界手續(xù)的鐵礦資源。執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查時還發(fā)現(xiàn),該井現(xiàn)處于停建狀態(tài),供電、通風(fēng)、提升、信號等設(shè)施齊全,作業(yè)場所未發(fā)現(xiàn)作業(yè)人員,該企業(yè)也未明確下一步將采取何種處理措施。分歧從現(xiàn)場檢查取證情況看,施工新井筒是為了開采采礦許可證范圍外的鐵礦資源,在沒有辦理采礦許可證擴和安全設(shè)施設(shè)計審查的情況下施工建設(shè)新的井筒,無疑既違背了《礦產(chǎn)資源法》,也違背了《安全生產(chǎn)法》,對一種行為同時違反兩部法律法規(guī)的違法事實,執(zhí)法人員認識一致。但對這種情形是否給予行政處罰,執(zhí)法人員出現(xiàn)了以下兩種意見:
一種意見認為,該企業(yè)新建井筒未見施工人員和施工作業(yè),沒有造成危害后果,屬于免除違法性的行為,應(yīng)不予行政處罰;另一種意見認為,執(zhí)法檢查時雖然沒有看到施工人員和施工作業(yè),但是從初步設(shè)計看,新建井筒的功能主要是服務(wù)于尚未辦理采礦許可證擴界范圍的資源,雖然尚未進行開拓布置和開采,也未造成危害后果,但違法行為并未終止,隨時可能再次施工建設(shè),應(yīng)依法給予行政處罰。分析該起案例分歧的焦點是現(xiàn)場檢查時未發(fā)現(xiàn)作業(yè)人員和施工作業(yè),是否消除了危險性?對違法行為實施處罰,是一個對違法行為予以認定、評價和適用法律的復(fù)雜過程,既涉及行為人的主觀因素,也涉及到違法行為本身的復(fù)雜與多變。確立行政處罰的基本原則之一是消除危險性的原則。危險性屬于行為的社會危害性,主要指違法行為可能來自尚未發(fā)生或者尚未造成客觀存在的危害事實或后果,一般表現(xiàn)為兩種情況,一種是成為客觀存在的危害后果,一種是尚未成為客觀存在的危害后果,但這種后果按常理完全可能發(fā)生。就本案而言,新建井筒施工到底,未進行開拓布置,顯然違法行為尚未成為客觀存在的危害后果,但這種后果按常理完全可能發(fā)生,因此對該行為給予行政處罰,以消除違法行為危險性,符合《行政處罰法》確立的行政處罰原則。
結(jié)論行政處罰是行為人對國家承擔一種責(zé)任,它通過對行為人的懲戒、制裁,使行為人形成一種得不償失的主觀狀態(tài)。因此,行政處罰關(guān)注的不是行為已然的危害后果,而是將要發(fā)生的危害后果即危險性,其著眼點不是違法行為已經(jīng)造成什么,而是將要造成什么。正因為如此,對違法行為實施行政處罰,核心要件是行為的違法性,而不是行為的已然后果。二、是屬主體執(zhí)法還是非主體執(zhí)法案情:2007年4月某日,市監(jiān)察支隊接到群眾舉報,反映某樓頂一大型廣告牌存在事故隱患。監(jiān)察支隊立即派員到現(xiàn)場,經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)舉報屬實,廣告牌危及行人安全。監(jiān)察支隊確定立案調(diào)查取證,隨后下達了責(zé)令改正文書,并要求進行安全評估。整改到期后,監(jiān)察支隊對事故隱患消除情況進行復(fù)查,發(fā)現(xiàn)既未采取任何措施,也未進行安全評估。經(jīng)研究決定,監(jiān)察支隊下達了強制性拆除的執(zhí)法文書。分岐:在此案的辦理過程中,存在兩種不同意見:一種意見認為,按照市政府的“三定方案”,廣告牌的管理屬于市政部門,安監(jiān)部門檢查并下達指令行為屬于越權(quán)執(zhí)法;另一種意見認為,廣告牌的設(shè)立屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動,按照《安全生產(chǎn)法》規(guī)定,安監(jiān)部門對廣告牌存在安全隱患情況進行查處是法定職權(quán),不屬于越權(quán)執(zhí)法。分析:該案件分歧的焦點,是該執(zhí)法行為屬于主體執(zhí)法還是非主體執(zhí)法?是否屬于主體執(zhí)法的關(guān)鍵是廣告牌的設(shè)立是否屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動。據(jù)調(diào)查,該廣告牌設(shè)立的目的是用于出租,出租屬于經(jīng)營行為。依據(jù)《行政處罰法》第十五條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施”。《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定:“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位安全生產(chǎn),適用本法”。某市監(jiān)察支隊依法查處廣告牌事故隱患,屬法定職權(quán)。結(jié)論:依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,監(jiān)察支隊查處出租廣告牌存在的事故隱患,權(quán)責(zé)法定。因此,在執(zhí)法監(jiān)察工作中,要以單位從事活動的性質(zhì)確定是否屬執(zhí)法檢查的范圍,不因單位管理機構(gòu)的屬性確定是否屬執(zhí)法檢查的范圍,是本案留下的啟示。三、一次處罰無需兩次告知案情某縣安監(jiān)局執(zhí)法人員在檢查中,發(fā)現(xiàn)某公司未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)甲醇。經(jīng)立案調(diào)查,當事人違法生產(chǎn)的事實成立,執(zhí)法人員依據(jù)《安全生產(chǎn)法》第八十四條規(guī)定,向當事人下達了行政處罰意見告知書,擬對其單位罰款10萬元。當事人收到《行政處罰意見告知書》后進行了陳述申辯,在聽取了當事人的陳述及審閱案卷材料后,該局案件審理機構(gòu)認為,本案事實清楚,證據(jù)確鑿,定性準確,程序合法。但鑒于被處罰單位的生產(chǎn)規(guī)模較小,且在查處違法行為時主動配合,尚未造成嚴重后果,經(jīng)××縣安監(jiān)局案審委員會集體研究決定,對當事人減輕處罰。分歧在該案辦理過程中,對是否需再次告知有兩種意見。這也是司法實踐中經(jīng)常遇到的問題。一種意見認為,不需要再次履行告知程序,應(yīng)當直接下達行政處罰決定。理由是《行政處罰法》第三十一條規(guī)定“行政機關(guān)在作出行政處罰決定前,應(yīng)當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并告知當事人依法享有的權(quán)利”。但未規(guī)定在聽取申辯、舉行聽證,改變處罰決定后再次向當事人告知。處罰機關(guān)充分聽取了陳述申辯。考慮了當事人主動配合及單位生產(chǎn)規(guī)模較小的現(xiàn)實,已經(jīng)完成了告知義務(wù)。如果當事人仍然不服處罰,可依法申請復(fù)議或提起行政訴訟。另一種意見認為,應(yīng)當兩次履行告知程序。理由是《行政處罰法》第三十條規(guī)定。處罰告知是設(shè)定的一項實施行政處罰的必要程序,其目的是保障當事人的合法權(quán)益。如只給當事人一次陳述申辯和聽證的機會,不足以使當事人的合法權(quán)益得到有效保障。分析以上兩種意見分歧的焦點是:對陳述申辯之后的處罰,是否應(yīng)當兩次改造告知程序。依據(jù)《行政處罰法》第六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)給予的行政處罰,享有陳述權(quán)、申辯權(quán);對行政處罰不服的,有權(quán)依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟”。處罰告知是處罰決定作出之前,對行政處罰工作的一種限制,這就是無救濟無處罰的原則。救濟的途徑很多,處罰決定作出后,當事人對處罰決定不服的,還有主張權(quán)利的機會,仍可申請復(fù)議或提起行政訴訟。結(jié)論本案中,該公司未經(jīng)許可擅自生產(chǎn)甲醇的違法生產(chǎn)的事實成立,經(jīng)過處罰告知,且當事人已經(jīng)行使了陳述權(quán)和申辯權(quán),可以直接作出處罰決定,無需兩次告知。四、關(guān)于級別管轄與處罰的批準案情2007年1月28日,某縣安監(jiān)局接到群眾舉報,反映一家煙花爆竹批發(fā)銷售企業(yè)非法生產(chǎn)的煙花爆竹。執(zhí)法人員立即行動,在現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn),該家煙花爆竹批發(fā)企業(yè)的倉庫內(nèi)儲存了非法生產(chǎn)的特裝大地紅15箱、煙花26箱、擦炮18箱。這是一起情節(jié)嚴重的銷售非法生產(chǎn)的煙花爆竹的案件??h安監(jiān)局給予該企業(yè)沒收非法產(chǎn)品及非法所得1萬元,罰款3萬元并吊銷該企業(yè)經(jīng)營許可證的處罰。分歧
在此案的處理過程中,辦案人員對該案的定性一致。但是,在縣級安監(jiān)部門是否可以依據(jù)《煙花爆竹安全條例》第三十八條第一款“從事煙花爆竹批發(fā)的企業(yè)向從事煙花爆竹零售的經(jīng)營者供應(yīng)非法生產(chǎn)、經(jīng)營的煙花爆竹,由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)令違法行為,處2萬元以上10萬元以下的罰款,并沒收違法經(jīng)營的物品及違法所得;情節(jié)嚴重的,吊銷煙花爆竹經(jīng)營許可證”。對當事人實施吊銷煙花爆竹經(jīng)營許可證的處罰,有兩種意見。第一種意見認為,縣級安監(jiān)部門不能適用適用《煙花爆竹安全管理條例》第三十八條第一款規(guī)定,對煙花爆竹經(jīng)營企業(yè)實施煙花爆竹吊銷經(jīng)營許可證的行政處罰。理由是《煙花爆竹經(jīng)營許可實施辦法》第四條第二款規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者其委托的設(shè)區(qū)的市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(以下與縣級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門統(tǒng)稱發(fā)證機關(guān))負責(zé)煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā))許可證的頒發(fā)管理工作?!币罁?jù)“誰審批、誰監(jiān)督、誰負責(zé)”原則,吊銷煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā))許可證的行政處罰應(yīng)由發(fā)證的安監(jiān)局來實施,縣級安監(jiān)局無權(quán)進行處罰。第二種意見認為,縣級安監(jiān)部門可以適用依據(jù)《煙花爆竹安全管理條例》第三十八條第一款,對該企業(yè)實施吊銷《煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā))許可證》。理由是《煙花爆竹安全管理條例》未對吊銷煙花爆竹經(jīng)營許可證的機關(guān)做出具體規(guī)定,因此縣級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門可以實施吊銷煙花爆竹經(jīng)營許可證的處罰。分析這是一起涉及分級管轄與處罰批準的案例。根據(jù)《行政處罰法》第二十條規(guī)定“行政處罰由發(fā)生地的縣以上地方人民政府具有行政處罰的行政機關(guān)管轄。法律行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?!蹦呈∈窃O(shè)區(qū)的市和縣(市、區(qū))兩級管轄,且《煙花爆竹安全管理條例》對吊銷《煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā))許可證》未做特殊規(guī)定,在處理此類案件時要充分考慮管轄權(quán)和批準權(quán)?!稛熁ū癜踩芾項l例》不同于《安全生產(chǎn)許可證條例》,《安全生產(chǎn)許可證條例》明確規(guī)定了本條例行政處罰的機關(guān)是由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān),而《煙花爆竹安全管理條例》未對吊銷煙花爆竹經(jīng)營許可證的機關(guān)做出具體規(guī)定。
結(jié)論
某省行政處罰是市、縣(市、區(qū))兩級管轄,按照已經(jīng)劃分的執(zhí)法管轄范圍,該煙花爆竹經(jīng)營企業(yè)如屬縣級安監(jiān)局管轄,可由縣(市、區(qū))安監(jiān)局直接吊銷《煙花爆竹經(jīng)營(批發(fā))許可證》;如屬設(shè)區(qū)的市安監(jiān)局管轄,縣(市、區(qū))安監(jiān)局在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上向具有管轄權(quán)的市級安監(jiān)局轉(zhuǎn)交案件,由具有管轄權(quán)的市級安監(jiān)局處罰或者批準處罰,批準后也可由縣(市、區(qū))安監(jiān)局實施處罰。五、關(guān)于越位處罰及啟示案情1
2008年11月,某市安全監(jiān)察支隊,在對一化工企業(yè)進行執(zhí)法檢查,發(fā)現(xiàn)該廠有一建筑施工工地,施工隊伍的安全防護用具在進行施工現(xiàn)場前未經(jīng)查驗,隨之,依據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》(以下簡稱《建安條例》下達責(zé)令限期改正文書,之后進行復(fù)查時發(fā)現(xiàn)逾期未改,下達了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓,并處罰款5萬元,建筑施工隊伍不服處罰,申請聽證。聽證結(jié)果撤銷該次行政處罰。分歧施工隊伍認為《中華人民共和國建筑法》第六條“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”,《建安條例》第六十八條“本條例規(guī)定的行政處罰,由建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門依照法定職權(quán)決定”。所以安監(jiān)部門依據(jù)《建安條例》給予施工隊伍處罰不當。實施處罰的安監(jiān)局認為有三點依據(jù)可以給予處罰:
一、《建設(shè)條例》是《安全生產(chǎn)法》的配套法規(guī),安監(jiān)部門是該法規(guī)的執(zhí)法主體之一。其總則第一條已經(jīng)明確說明,“為加強建設(shè)工作安全生產(chǎn)監(jiān)督管理……根據(jù)《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》,制定本條例”。可見,《建安條例》并沒只根據(jù)《建筑法》規(guī)定,也未規(guī)定執(zhí)法主體只有建設(shè)行政主管部門。
二、《建安條例》的第三十九條第二款規(guī)定了安監(jiān)部門的職責(zé)??h級以上地方人民政府負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,對本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。三、《建安條例》的第五十條、第五十二條、第六十八條規(guī)定了安全生產(chǎn)事故的調(diào)查處理權(quán)限屬安監(jiān)部門。“施工單位發(fā)生安全生產(chǎn)事故,應(yīng)當按照國家有關(guān)傷亡事故報告和調(diào)查處理的規(guī)定,及時、如實地向負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門報告……”“建設(shè)工程生產(chǎn)安全事故的調(diào)查,對責(zé)任單位和責(zé)任人的處罰與處理,按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?!薄氨緱l例規(guī)定的行政處罰,由建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)部門法定職權(quán)決定?!狈治?/p>
依據(jù)《安全生產(chǎn)法》制定的有關(guān)行業(yè)的安全管理條例,安監(jiān)部門不一定是必然的執(zhí)法主體,主要是不能行使行政處罰權(quán)。例如《鐵路運輸安全保護條例》在第一條中同樣明確“根據(jù)《中華人民共和國鐵路法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》,制定本條例”,但安監(jiān)部門并不是《鐵路運輸安全保護條例》的處罰主體。《煤礦安全監(jiān)察條例》明確根據(jù)“《煤炭法》《礦山安全法》……制定本條例”,煤炭局卻不是該條例的執(zhí)法主體。也就是說我們可以適用《建安條例》中的某些條款(比如事故調(diào)查處理規(guī)定),但并不代表我們就是整部《建安條例》實施行政處罰的執(zhí)法主體。況且,我國在行政處罰中,根據(jù)國務(wù)院相關(guān)文件精神,實行一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則,對同一環(huán)節(jié)不允許也不可能設(shè)置兩個或兩個以上的有相同處罰權(quán)的執(zhí)法主體,以避免職能交叉?!督ò矖l例》中對安監(jiān)機關(guān)的職責(zé)規(guī)定是“依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,對本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”,“依據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定”是前置條例,限制了安監(jiān)機關(guān)的職責(zé)權(quán)限。即《安全生產(chǎn)法》有條文規(guī)定的,我們可以實施行政處罰,《安全生產(chǎn)法》中沒有規(guī)定的,我們不能執(zhí)行實施行政處罰。我們安監(jiān)部門能適用的條例主要體現(xiàn)在《安全生產(chǎn)法》及明確由安監(jiān)部門行使監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)的法律法規(guī)?!段kU化學(xué)品安全管理條例》就涉及安監(jiān)、交通、質(zhì)監(jiān)、公安、環(huán)保等多個執(zhí)法主體,而安監(jiān)部門不可能適用該條例中所有處罰條款。結(jié)論對建筑施工隊伍違法行為采取向具有執(zhí)法主體資格的單位移交,由具有執(zhí)法主體資格的單位依法給予處罰,符合“職權(quán)規(guī)定”的原則。堅持在法定職權(quán)內(nèi)實施處罰,避免主體越位是該案給我們留下的啟示。案情22004年7月28日,劉××的丈夫曾××的兒子以及兒媳在家整理東西,準備外出打工。下午3時左右,三個人彎腰穿過三樓矮小的門洞,來到了不足2米寬的天臺,準備拆除已經(jīng)不用的電視天線舊鋼管。因抬起鋼管時不慎接觸到高壓線(事后根據(jù)電力部門測算,水平距離為2.16米),三個人先后被電倒。下午4時12分接到事故報案后,縣安監(jiān)、消防、公安、電力等有關(guān)部門迅速組織人員趕到事故現(xiàn)場。此時,曾××及兒子和兒媳已經(jīng)被鋼管導(dǎo)來的高壓電流擊死,被燒得面目全非。事故發(fā)生后,縣安監(jiān)局介入調(diào)查。次日,由一位副縣長主持的事故分析會,并成立專門的事故調(diào)查小組,組織有關(guān)專家對事故進行分析??h安監(jiān)局在2004年8月2日作出了事故責(zé)任認定書。責(zé)任認定書最后認定了三條,一是“這是一起非生產(chǎn)性意外觸電事故”;二是“電力線路架設(shè)和保護裝置以及建筑設(shè)計規(guī)劃符合安全規(guī)定”;三是“這起事故的發(fā)生主要是死者缺乏用電安全知識和自我保護能力、作業(yè)所致,死者應(yīng)對此次事故負全部責(zé)任”。2004年8月19日,劉××向縣安監(jiān)局的上級單位市安監(jiān)局申請行政復(fù)議。5天后,劉××收到市安監(jiān)局的復(fù)函。復(fù)函指出:一、縣安監(jiān)局的責(zé)任認定書是受縣政府的委托,組織有關(guān)部門共同進行的,并非安全生產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)范圍。二、責(zé)任認定缺乏具體行政行為的構(gòu)成要件,不
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