成片開發(fā)與土地征收

內(nèi)容提要：新修訂的土地管理法未采狹義公共利益的觀點，仍將成片開發(fā)納入了征收范圍。將成片開發(fā)納入征收有助于公共產(chǎn)品供應(yīng)與規(guī)劃落實，化解土地利用的負外部性，也有利于地利共享目標的實現(xiàn)，是我國工業(yè)化、城市化的必要基礎(chǔ)?；诠怖姹旧淼陌l(fā)展性，將成片開發(fā)納入征收亦不必然違背公共利益的內(nèi)涵，反而符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實國情。但相較土地管理法第45條第1款前四項，成片開發(fā)中的公共利益強度較弱，且有被濫用之風險。預(yù)防成片開發(fā)下的征收風險，既需規(guī)劃和審批的事前內(nèi)部控制，又應(yīng)強化民主參與和司法審查等外部監(jiān)督，更要圍繞公共產(chǎn)品、地利共享的目標制定實體規(guī)范，即要求政府在成片開發(fā)中提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品，為人的市民化提供物質(zhì)基礎(chǔ)，并設(shè)置議價購買的前置程序，引入留地安置的補償方式，改革出讓金的收支制度，以為城鄉(xiāng)融合、地利共享提供制度保障關(guān)鍵詞：成片開發(fā)；公共利益；征收；公共產(chǎn)品；地利共享目錄一、成片開發(fā)的含義與特征二、成片開發(fā)與公共產(chǎn)品的供應(yīng)三、成片開發(fā)與地利共享的實現(xiàn)四、成片開發(fā)與公共利益的內(nèi)涵五、成片開發(fā)的風險與征收權(quán)的約束結(jié)語：公共產(chǎn)品、地利共享與土地制度改革征收制度一直是我國土地制度改革的難點，也是2019年土地管理法修改的一項重要內(nèi)容。立足縮小征地范圍這一目標，新土地管理法不僅在第45條明確將公共利益作為征收的前置條件，并專門列舉了公共利益的具體類型，而且還在第63條規(guī)定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市，打破了建設(shè)用地須“先征后用”的束縛。但理論上就征收范圍的規(guī)定仍有爭議，尤其是對于土地管理法第45條第1款第5項關(guān)于“成片開發(fā)”可構(gòu)成公共利益進而允許征地的規(guī)定，批評意見很多。有的甚至認為其違背了十八屆三中全會作出的“縮小征地范圍”的決定。在立法者最終認可成片開發(fā)可以啟動征收的背景下，如何理解成片開發(fā)與土地征收之間的關(guān)系，就成為土地管理法實施中的一項重大課題。按照土地管理法的授權(quán)，自然資源部也在研究制定成片開發(fā)用地征收的標準，但因?qū)σ恍┲卮髥栴}存有爭議，相關(guān)標準在土地管理法生效后至今未能出臺?？梢?，要出臺成片開發(fā)用地征收的具體標準，也亟待理論上先就成片開發(fā)與土地征收的關(guān)系形成共識。一、成片開發(fā)的含義與特征土地管理法第45條將成片開發(fā)納入公共利益的類型，為成片開發(fā)用地征收提供了法律依據(jù)。但土地管理法只是形式上的法律確認，現(xiàn)有理論缺乏有關(guān)成片開發(fā)何以滿足公共利益進而得以啟動征收的實質(zhì)論證。相反，如前所述，學說對將成片開發(fā)納入公共利益的做法多予批評。筆者認為，欲辨識成片開發(fā)與公共利益、土地征收的關(guān)系，須從成片開發(fā)的概念和特征入手。成片開發(fā)并非法律術(shù)語，而是一個與“宗地開發(fā)”相對應(yīng)的經(jīng)濟術(shù)語。就建設(shè)用地的成片開發(fā)這個概念而言，其最早見于國務(wù)院1990年頒布施行但現(xiàn)已失效的《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》（以下簡稱“辦法”）。該“辦法”第2條規(guī)定，成片開發(fā)是指在取得土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對土地進行綜合性的開發(fā)建設(shè)，平整場地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營公用事業(yè)；或者進而建設(shè)通用工業(yè)廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施等地面建筑物，并對這些地面建筑物從事轉(zhuǎn)讓或出租的經(jīng)營活動。依此規(guī)定，建設(shè)用地成片開發(fā)包括兩個層次：一是公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如場地平整、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通訊等設(shè)施；二是在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，建設(shè)通用廠房以及相配套的生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，即進行具體的項目開發(fā)。有觀點認為，嚴格意義上的成片開發(fā)并不包括取得土地使用權(quán)后的具體項目開發(fā)，而僅指在成片土地上以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為基本內(nèi)容的土地開發(fā)過程，它提供的是具備相當條件的、可供建設(shè)使用的、滿足一定生產(chǎn)生活需要的建設(shè)用地，產(chǎn)出的是基礎(chǔ)設(shè)施。但在我國以往的征地實踐中，成片開發(fā)后形成的用地大多是多功能混合、多用途組合，其中既有道路、綠化、公用設(shè)施等公益性用地，也有工業(yè)、商服、住宅等經(jīng)營性用地。因此，土地管理法第45條的成片開發(fā)仍應(yīng)基于“辦法”第2條的規(guī)定作廣義理解。從“辦法”的規(guī)定和我國土地成片開發(fā)的實踐來看，成片開發(fā)主要針對的是工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)的建設(shè)需要，并具有以下特點：一是開發(fā)面積大、周期長、投資高。成片開發(fā)是相對于宗地開發(fā)而言的。宗地開發(fā)是一次開發(fā)一小塊地，供一個或幾個項目使用，成片開發(fā)則是一次性開發(fā)大面積的土地，規(guī)模從幾平方公里到幾十平方公里甚至上百平方公里不等?！稗k法”雖未對成片開發(fā)中“片”的面積作出明確規(guī)定，但實踐中成片開發(fā)的面積普遍較大。比如，2019年公布的《深圳國家高新區(qū)擴區(qū)方案》顯示，擴區(qū)后深圳高新區(qū)總規(guī)劃面積達159.48平方公里。與宗地開發(fā)相比，成片開發(fā)具有面積大、容納建設(shè)項目多和整體連片等特征，因而成片開發(fā)的周期長、資金占用量大、風險也高，所以通常多為政府行為。二是具有很高的潛在收益。一般而言，土地及地上附著物作為不動產(chǎn)具有保值增值的功能，因此成片開發(fā)如果經(jīng)營有方就能獲得很高的規(guī)模效益。據(jù)《2017年揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)開發(fā)總公司企業(yè)債券募集說明書》顯示，2017—2022年，該開發(fā)區(qū)預(yù)計將實現(xiàn)土地凈收益61.23億元。三是成片開發(fā)具有提供公共產(chǎn)品的功能?！稗k法”第1條明確指出，成片開發(fā)的目的在于加強公用設(shè)施建設(shè)，改善我國的投資環(huán)境。事實上，成片開發(fā)不僅要對原有農(nóng)用地或荒地進行場地平整，而且還要建設(shè)通路、通水、通電、通信、通氣、通暖等基礎(chǔ)設(shè)施，甚至會配套建設(shè)學校、醫(yī)院等公共服務(wù)機構(gòu)。四是成片開發(fā)受城市規(guī)劃和國家政策影響大。由于成片開發(fā)多是在政府授權(quán)下開展的，因此一開始就受到政府對整個城市的規(guī)劃以及土地開發(fā)政策的強烈影響，以期實現(xiàn)政府開發(fā)土地的多重目標。二、成片開發(fā)與公共產(chǎn)品的供應(yīng)有論者認為，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等所謂的成片開發(fā)，在絕大多數(shù)情況下是為了追求商業(yè)利益，與公共利益無關(guān)。這一認識可能對成片開發(fā)的特征與功能存在誤讀。雖然在學理上，公共利益屬于典型的不確定概念，但一個基本的共識是，公共利益的載體就是公共產(chǎn)品。換言之，符合公共利益的關(guān)鍵，就在于其為社會提供了非競爭性、非排他性的公共產(chǎn)品。當然，嚴格來說，公共利益的范圍要大于公共產(chǎn)品，因為公共利益項目所提供的既可能是純公共產(chǎn)品，也可能是準公共產(chǎn)品，但無論是準公共產(chǎn)品還是純公共產(chǎn)品，其都具有非排他性和非競爭性，只是程度有異而已，所以我們?nèi)钥蓪⒐怖媾c公共產(chǎn)品相關(guān)聯(lián)。就土地征收而言，判斷其是否滿足公共利益的需要，亦應(yīng)首先考察其是否向社會提供了公共產(chǎn)品。據(jù)此可以認為，只有為社會提供公共產(chǎn)品的事業(yè)，才能基于公共利益進行征收。雖然理論上對成片開發(fā)有廣義與狹義兩種理解，但在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件這一點上，二者的認識是一致的。在一定程度上，建設(shè)用地的成片開發(fā)過程其實就是基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出過程，而基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，進而契合公共利益之要求。以開發(fā)區(qū)這一典型的成片開發(fā)為例，地方政府在建設(shè)開發(fā)區(qū)時，多會為投資者提供平整的土地、標準化的廠房、高質(zhì)量的辦公場所、充足的水電供應(yīng)、完善的路網(wǎng)體系等基礎(chǔ)設(shè)施，甚至還會提供包括教育、醫(yī)療等在內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施。實際上，公共基礎(chǔ)設(shè)施也是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、推進城鎮(zhèn)化等具有重要作用，因此一直受到我國政府的高度重視?！秶鴦?wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）明確提出，要推動城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的新建道路同步建設(shè)地下綜合管廊；并在城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)全面推進海綿城市建設(shè)。很明顯，上述設(shè)施具有使用的非競爭性、消費的非排他性和效用的不可分性等特性，屬于典型的公共產(chǎn)品。成片開發(fā)所內(nèi)含的開發(fā)面積大、費用高、周期長、風險大的特征，進一步?jīng)Q定了此時的公共產(chǎn)品并不適合由農(nóng)民集體自主提供。這一方面是因為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，而且還需要巨額的資金投入。公開資料顯示，“十二五”期間，揚州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)累計投入近91億元，用于新城開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)和功能性開發(fā)。而且，隨著城市人口增長和規(guī)模擴大，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求還會持續(xù)增長。單個農(nóng)民集體顯然無力負擔如此巨額的投入。實際上，除少量作為政府樣板工程以外，現(xiàn)有大多數(shù)村辦工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)都存在土地開發(fā)檔次低、建筑質(zhì)量低、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套不足等問題。即使在近年來的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點中，雖然農(nóng)民和集體獲得了一定的經(jīng)濟收益，但相應(yīng)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻一直都是其中的薄弱環(huán)節(jié)。而在一些村級建設(shè)力度較大的村莊，則普遍存在債務(wù)壓力。一項對6省13村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村級負債總額竟高達3400萬元。另一方面，成片開發(fā)大面積土地所要求的公共產(chǎn)品之整體特性也決定了其并不適宜由單個農(nóng)民集體來提供。包括道路、管網(wǎng)、線網(wǎng)等在內(nèi)的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)形態(tài)是線性的，其所占土地在物理上具有不可分割性。因此若不實行征收，由農(nóng)民集體自行提供，則這些在不同集體所有的土地上形成的資產(chǎn)在權(quán)屬界定上就會出現(xiàn)問題。權(quán)屬界定上的困難還會進一步導致這些公共產(chǎn)品在后續(xù)的利用、維護上產(chǎn)生問題。申言之，由于土地成片開發(fā)面積大，特別是在實踐中開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)所占用的土地多會分屬不同的農(nóng)民集體，因而若允許農(nóng)民集體自行提供包括“七通一平”、醫(yī)療、教育、交通等在內(nèi)的公共產(chǎn)品，就會出現(xiàn)各自為政的協(xié)調(diào)難題。雖然上述問題在理論上可以通過相關(guān)集體的共同開發(fā)或土地產(chǎn)權(quán)調(diào)換來解決，但集體間協(xié)商談判的高成本會導致上述“反公地悲劇”問題的解決極其困難。尤其是基于農(nóng)民集體的分散性，只要存在潛在的“搭便車”可能，就會造成所有行動主體的“囚徒困境”，進而使大多數(shù)人不愿意主動承擔其本應(yīng)負擔的成本，最終導致公共產(chǎn)品的供給不足甚至是零供給。而征收權(quán)則可以有效克服“釘子戶”問題和“集合”問題，降低交易成本，保證公共產(chǎn)品的有效供應(yīng)。其實，經(jīng)濟學也普遍認為市場失靈問題主要體現(xiàn)在負外部性和公共產(chǎn)品不足這兩個方面，且在土地開發(fā)市場中最為突出，因而連最堅定的自由主義捍衛(wèi)者哈耶克也承認不應(yīng)該把土地資源配置完全交給市場進行，轉(zhuǎn)而認同強制拆遷。事實上，此前浙江德清、貴州湄潭、四川鄲縣等地的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市采取的都是沒有前期開發(fā)成本的就地入市，并不涉及公共產(chǎn)品的重新提供。而在最早探索集體土地入市的南海實踐中，相關(guān)經(jīng)驗則證實，在公共產(chǎn)品的提供上，土地國有化的交易成本更低。既然通過土地國有化可以降低土地成片開發(fā)和調(diào)整土地功能的交易成本，那么在成片開發(fā)的背景下，由政府通過征收來提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，就成為一項較優(yōu)的選擇。實際上，在市場經(jīng)濟條件下，因為市場本身并不會主動提供公共產(chǎn)品，因此公共產(chǎn)品的供應(yīng)就成為政府的一項基本職責。當然，有論者認為政府可以依據(jù)土地管理法第45條第1款前四項，僅就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品所及的集體土地進行征收，但這在經(jīng)濟和物理上均不可行。一方面，如果政府僅就公共產(chǎn)品所及的土地進行征收，將導致政府經(jīng)濟困難，影響基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因為公益項目用地屬無償劃撥，在現(xiàn)有財政制度下，地方政府難以負擔其開發(fā)成本。從目前的土地征收與出讓實踐來看，工業(yè)用地出讓價和成本價差別不大，商住用地的出讓價則遠高于成本價，因此地方政府其實是用商住用地的出讓凈收益來補貼公益性開發(fā)建設(shè)的成本。很明顯，一概否定成片開發(fā)的征收可能，上述公益性開發(fā)建設(shè)的補貼就失去了依托。須知，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理中的資金籌集一直是個世界性難題，尤其對我國而言，新型城鎮(zhèn)化進程中的公共投資壓力更大。有研究表明，按照人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，如果要實現(xiàn)4億農(nóng)民的市民化，就需要增加40萬億元的巨額投資。面對如此巨額的投資壓力，若能通過征收制度保證土地增值收益大部分歸公，進而用其解決快速城鎮(zhèn)化進程中對公共產(chǎn)品的巨額投資需求，則不失為一種積極而現(xiàn)實的方案。實際上，1977年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主詹姆斯?米德也認為，國有財產(chǎn)的市場增值收益可以降低政府對稅收和國債的依賴，從而提高市場整體效率。實證研究還證實，以土地出讓金為公共產(chǎn)品融資，一直是我國地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)發(fā)展的最重要的資金來源。另一方面，因為很多基礎(chǔ)設(shè)施會覆蓋整個成片開發(fā)區(qū)，以至于在實踐中很難將公共產(chǎn)品與非公共產(chǎn)品所占用的土地進行清晰的劃分。而基于公共產(chǎn)品在使用上的非排他性，如果我們單純就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所占土地進行征收，就會讓這些基礎(chǔ)設(shè)施周邊的土地價值激增，不僅使本該屬于國家的土地增值收益流失，還會反過來抬高征地補償費用，最終增加基于第45條第1款前四項的征收成本和難度。更為重要的是，成片開發(fā)模式還有助于產(chǎn)城融合發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國工業(yè)園區(qū)的發(fā)展開始與城市新區(qū)的建設(shè)相結(jié)合，越來越多的工業(yè)園區(qū)在向產(chǎn)城融合方向發(fā)展。所謂“產(chǎn)城融合”，即工業(yè)區(qū)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展。換言之，通過完善工業(yè)區(qū)的配套設(shè)施和交通條件，促進工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、休閑娛樂區(qū)等相關(guān)功能區(qū)塊之間的有機融合。必須看到，目前開發(fā)區(qū)的職能已由20世紀80年代的單一開發(fā)建設(shè)、招商引資的經(jīng)濟功能，向綜合性建設(shè)、綜合性發(fā)展、綜合性管理等多功能轉(zhuǎn)變。有地方政府明確提出，要推進園區(qū)和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場體系、基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)保一體化建設(shè)。鼓勵有條件的園區(qū)集中建設(shè)教育、醫(yī)療、文化、娛樂、商業(yè)、生態(tài)等生活配套設(shè)施，向城市綜合功能區(qū)轉(zhuǎn)型?？梢?，在新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進過程中，只有將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)發(fā)展有機結(jié)合起來，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，才能有效提升產(chǎn)業(yè)能級，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而讓單個農(nóng)民集體自行開發(fā)建設(shè)，則會在土地開發(fā)中出現(xiàn)不同農(nóng)民集體以租金爭奪為策略的無序狀態(tài)，進而在空間上出現(xiàn)農(nóng)用地和非農(nóng)建設(shè)用地犬牙交錯的分布樣態(tài)，甚至導致土地利用呈現(xiàn)高開發(fā)強度下的高密度、細碎化利用傾向。這是因為，集體土地所有權(quán)由各個農(nóng)民集體享有，不同農(nóng)民集體當然會有各自的不同利益，因此會在成片開發(fā)中出現(xiàn)與其他集體以及社會整體的利益相沖突的問題。不難發(fā)現(xiàn)，目前經(jīng)濟開發(fā)的區(qū)域已經(jīng)日益超出農(nóng)民集體的范圍，而越來越對跨區(qū)域交通系統(tǒng)、區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展圈、城市公共服務(wù)供給體系等大型、高成本、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給提出了要求，需要由具有更高統(tǒng)籌能力的政府在區(qū)域間進行規(guī)劃與整合，并承擔大規(guī)模、高質(zhì)量公共產(chǎn)品供給的成本。當然，理論上或許認為導致上述沖突的直接原因是規(guī)劃。不過，規(guī)劃與征收雖然是兩回事，卻密切關(guān)聯(lián)。事實上，不少國家的城市規(guī)劃與土地征收也在逐漸聚合交織，甚至由規(guī)劃的公共性來決定征收的公共性。比如，荷蘭的強制購買法就允許市政府為了實施空間規(guī)劃的目的而行使土地征用權(quán)。為了完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進集約用地、落實規(guī)劃要求，在我國此前的征地改革試點中，有地方就明確要求將城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)為滿足成片規(guī)劃建設(shè)要求的用地納入征收范圍。最高人民法院也指出：“為了完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善當?shù)鼐用窬幼…h(huán)境的城中村改造項目，……雖包含商務(wù)建筑，但同時配建保障性住房、公共設(shè)施配套建筑等，并不影響其作為城中村改造的整體認定，……應(yīng)認定該征收決定符合公共利益的需要?！笨梢姡谌硕嗟厣俚膰榕c產(chǎn)城融合的理念，遵從土地集約利用的原則，對規(guī)劃統(tǒng)攝下的成片開發(fā)項目用地，理應(yīng)作為一個整體進行統(tǒng)一征收。上述分析表明，在土地只歸國家或集體所有的國情下，要獲得政府提供的有效公共產(chǎn)品、促進產(chǎn)城融合發(fā)展，有必要將公共產(chǎn)品所涉及的集體土地以成片開發(fā)方式征收為國家所有。唯有如此才能使國家獲得確保城市經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的資金，并實現(xiàn)對建設(shè)用地的集約化管理。三、成片開發(fā)與地利共享的實現(xiàn)從經(jīng)濟角度看，征地問題的核心是土地增值收益的分配。成片開發(fā)不僅會提供公共產(chǎn)品，也會產(chǎn)生高額增值收益。但“租來自社會，而不是來自土壤”。巨額土地增值收益既不是土地的自然因素造成的，也不是農(nóng)民勞動和資本投入創(chuàng)造的，而主要是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃及社會工商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展等社會綜合因素引起的?；诜峙湔x的理念，由國家投資和規(guī)劃等導致的土地增值理應(yīng)回歸社會，由全社會公平分享。理論上，早在1848年，英國經(jīng)濟學家穆勒就意識到了土地私有所帶來的不公問題，倡導應(yīng)由政府擁有未來的土地增值收益。為此，他曾建議對英國所有土地的市場價值進行全面評估，除了屬于土地所有者的投資和勤勞所引起的增值外，全部未來土地增值均歸政府。此后，美國人亨利?喬治發(fā)現(xiàn)，導致社會貧富懸殊的根本原因就是土地的私人壟斷，因此建議以征稅（單一地價稅）的方式將不是由私人勞動創(chuàng)造的土地價值收歸國有。英國人阿爾弗雷德?華萊士則進一步發(fā)展了穆勒與亨利的思想，認為從長遠來看，政府應(yīng)收購大量土地，然后精心設(shè)計土地出租體系，以收取土地增值的收益。受上述思想的影響，孫中山先生也指出：“土地價值之增加，咸知受社會進化之影響，.....可知將來增加之地價應(yīng)歸社會公有，庶合于社會經(jīng)濟之真理?！笨梢姡恋卦鲋凳找娣峙鋯栴}不只是一個單純的經(jīng)濟問題，更是一個如何公平分享社會發(fā)展成果的重大政治和社會問題。目前，我國學界雖然對于如何分配土地增值收益的問題并未形成完全統(tǒng)一的意見，但對“自然增值應(yīng)當由全社會共享”這一點卻有共識。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕71號）、《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（中辦發(fā)〔2015〕49號）等文件，也反復(fù)強調(diào)要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。事實上，現(xiàn)代國家無論推行的是土地公有制還是私有制，都會運用國家權(quán)力強制分配建設(shè)用地的高額級差地租。因此，地利共享的理念并不只為社會主義國家所獨有，只是在實現(xiàn)方式上，社會主義國家傾向于通過土地國有化實現(xiàn)，而資本主義國家主要通過高額的土地增值稅來實現(xiàn)。從20世紀60年代開始，美國聯(lián)邦和州政府壓縮了對地方政府的財政撥款，因而一些地方政府不得不征收“開發(fā)影響費”，以增加地方財政收入，回收一部分公共設(shè)施建設(shè)的成本。1924年前后，孫中山先生也曾邀請國外地價稅專家草擬有關(guān)地價稅法規(guī)，并在借鑒西方地價稅思想的基礎(chǔ)上形成了獨特的土地增值稅制度體系。上述介紹似乎說明地利共享的目標既可通過土地國有化來實現(xiàn)，也可通過稅收方式來實現(xiàn)。我國有學者力主引入稅收方案，認為應(yīng)當禁止以園區(qū)開發(fā)的理由征地，而由農(nóng)民集體直接出讓給建設(shè)用地的需求方，政府只能依法對農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收入征收土地增值稅。甚至認為，稅收模式更符合公法上比例原則的要求，因為其不僅有助于“土地增值社會返還”這一目標的實現(xiàn)，對公民權(quán)利的侵害最小，而且還可以在確保部分土地增值社會返還目標與保護公民權(quán)利、維護社會穩(wěn)定等目標之間進行有效的平衡。然而，首先要指出的是，受民主社會主義及福利資本主義思想的影響，當代一些資本主義國家其實也有土地國有化的實踐。比如，到20世紀80年代末，瑞典首都斯德哥爾摩的市政府就已擁有全市74%的開發(fā)土地和所有未開發(fā)土地的所有權(quán)。又如，新加坡也通過征收私人土地而擁有了全國90%左右的土地。因此，用喬治的單一稅制來證明域外不存在土地國有化實踐，甚至認為征稅模式必然優(yōu)于征收模式，并不符合事實。更為重要的是，即使稅收方案在理論上也能達成“地利共享”的目標，但在實踐上卻面臨巨大的技術(shù)難題。要真正通過稅收方式實現(xiàn)“地利共享”，就需要國家掌握完全的信息。申言之，政府必須知道導致土地增值的全部因素及其各自的比例，才能收取恰當?shù)亩愂?，但這一前提在實踐中很難滿足。政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入時間長且復(fù)雜，成本難以精確計算。僅以土地增值稅為例。由于土地增值收益的計稅依據(jù)是土地或土地改良物的自然增值，這意味著人工改良增值或正常的投資回報需要從計稅增值中扣除，但實踐中土地或土地改良物增值中的人工改良增值與自然增值其實很難區(qū)分，更何談明確合理的投資回報率。正如有論者所言，土地增值稅在理論上極具吸引力，但在實踐中卻幾乎毫無價值，原因在于我們難以對土地價值和地租進行精確估算。比較法上，1942年英國著名的《厄斯瓦特報告》便公開承認區(qū)分漲價與增值在實踐中并不可行，因而只得統(tǒng)一劃定增值稅率。英國1947年的規(guī)劃法甚至徹底放棄了漲價與增值之分，轉(zhuǎn)而引入了100%的土地開發(fā)稅，但因此導致房地產(chǎn)市場幾乎停滯。1952年保守黨上臺后廢除了這一稅費，卻又引發(fā)了20世紀50年代末、60年代初英國的房價飛漲、土地投機盛行。為此，1967年工黨政府再次實行土地開發(fā)稅，但為避免挫傷市場而將稅率定為40%。然而，由于評估和收取增值稅的成本實在太高，1972年英國又不得不再次宣告取消這一稅制。在美國，喬治的單一稅制思想其實并未得到廣泛接受，而只是在局部地區(qū)做過試驗。比如，在2011—2016年間，賓夕法尼亞州的阿爾圖納市（Altoona）就曾以純土地價值稅（landvaluetax）取代了其他房產(chǎn)稅，從而成為美國唯一一個只征收土地價值稅的城市，但市議會最終也因為其“從未被證明是有效的，而且還引起了混亂”為由，取消了這一稅制?？梢?，由于土地增值稅制的設(shè)計過于理想和復(fù)雜、課稅成本較高，土地增值稅并未在世界范圍內(nèi)廣泛推行。除我國大陸地區(qū)外，目前只有意大利、韓國和我國臺灣地區(qū)征收土地增值稅，而且在理論上還頗有爭議，有論者甚至認為土地增值稅并未達到平均地權(quán)與地利共享的政策目標，當予廢除。實際上，在一篇紀念喬治發(fā)表《進步與貧困》一百周年的論文中，作者就曾無奈地宣布：“我們不能否認，在過去的一百年中，喬治沒有取得成功?！痹谖覈?，若要以征稅取代征收，允許農(nóng)民集體自行出讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，也會面臨土地出讓收益中哪些屬于自然增值的技術(shù)難題。事實上，我國《土地增值稅暫行條例》所針對的是國有土地使用權(quán)及地上建筑物和其他附著物，并不涉及集體土地，而且也因為缺乏可行的扣減標準、方法，土地增值稅的征收難度一直很大。按照財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）的規(guī)定，當前對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地只是按土地增值收益的20%—50%收取土地增值收益調(diào)節(jié)金（以下簡稱“調(diào)節(jié)金”）。單就調(diào)節(jié)金而言，由于各地征收的比例與方式差異很大，目前尚不足以覆蓋該地區(qū)的公共產(chǎn)品成本。比如，德清、鄲縣、南海均以成交總價為基準征收，其中德清的征收比例最高，為48%；其次是鄲縣，在15%一40%之間；南海征收比例最低，在5%—15%之間。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的成交價格并不高，全國人大常委會確定的33個試點地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格為每畝10萬一40萬，因此單從道路、醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品的建設(shè)成本來看，多數(shù)地區(qū)的調(diào)節(jié)金難以覆蓋相應(yīng)的基建成本，更何談地利共享目標的實現(xiàn)。當然，上述問題在理論上可以通過提高增值稅或調(diào)節(jié)金的方式來解決。然而，增值稅稅率如果太高，其與征收的差別其實就不大了?；蛘哒f，過高之稅率將導致負擔過重、手段過苛，從而產(chǎn)生類似無補償征收的結(jié)果。在德國，1995年聯(lián)邦憲法法院為避免征稅淪為征收，曾提出“半數(shù)原則”。按該原則，財產(chǎn)權(quán)雖然負有社會義務(wù)，財產(chǎn)權(quán)的使用應(yīng)同時為私人的利用及有利于公共福祉，但絕不能反客為主，即負擔租稅之社會義務(wù)不應(yīng)超過應(yīng)有及實有收益之半數(shù)。在美國，學界早期就是從征收和征稅的相似性角度觀察二者關(guān)系的，因此法院判決也多強調(diào)征收和征稅在理論基礎(chǔ)上的同質(zhì)性。美國聯(lián)邦最高法院曾指出：對私有財產(chǎn)所有人征稅用以支付公共改造費用的數(shù)額如大大超過其從中獲得的特殊利益，那就是掩蓋在征稅權(quán)條款下的、沒有補償?shù)?、對私有財產(chǎn)的公用征收。若據(jù)此標準，那么被部分學者贊揚的英國1932年城鄉(xiāng)規(guī)劃法中收取75%的土地增值稅的做法，無疑違反了“半數(shù)原則”，已在事實上淪為征收。如前所述，當前我國針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)節(jié)金的征收比例為土地增值收益的20%—50%，如果再予增加，就會違反“半數(shù)原則”。實際上，由于上海松江、重慶大足是以成交價而非土地增值收益為基數(shù)計算調(diào)節(jié)金，并且某些調(diào)節(jié)金的征收比例達到了最高成交價的50%，因而如果按照增值收益換算就肯定超過50%，在效果上已與征收趨同。2019年公布的《土地增值稅法（征求意見稿）》第10條也采取了成交價（轉(zhuǎn)移房地產(chǎn)收入）的基準，并且最高累進稅率達60%，因此征稅與征收的關(guān)系更為趨同。正是因為征稅雖然在理論上具有可行性但在現(xiàn)實操作中卻存在諸多問題，所以在政治上并不受歡迎。事實上，包括世界銀行的經(jīng)濟學家在內(nèi)的很多學者都對土地稅的模式表達了不滿?？梢?，在征收與征稅兩種方案的比較中，絕非如某些學者所言的征稅就比征收更文明、更有效。更為客觀的結(jié)論應(yīng)是“征收和征稅是手的兩面”，兩者都是剝奪公民財產(chǎn)的機制。以土地增值稅而言，在美國就有被認定構(gòu)成征收的判決。在此，反對者可能會說，為避免違反“半數(shù)原則”，可以降低稅費。但如稅費過輕，則又會出現(xiàn)前文所述的“損公肥私”、不可持續(xù)的重大風險，甚至導致所收稅款都無法覆蓋征稅成本的問題。還需注意的是，從我國調(diào)節(jié)金的用途來看，其與地利共享之目標亦有不合。在我國，調(diào)節(jié)金被納入地方一般公共預(yù)算管理，由試點縣財政部門統(tǒng)籌安排使用。實際上，當前試點地區(qū)的調(diào)節(jié)金主要用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前期的土地開發(fā)整理投入、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境的改善和公共與公益事業(yè)的發(fā)展。將土地增值調(diào)節(jié)金全部用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地所在區(qū)域顯然不公。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增值是多種原因共同作用的結(jié)果，具有明顯的社會性，所以此種增值收益應(yīng)由全社會公平分享，而不能局限于本集體內(nèi)部。否則，基于城鄉(xiāng)土地的二元結(jié)構(gòu)和土地的不可移動性，就會導致城鄉(xiāng)居民之間、城市郊區(qū)與偏遠農(nóng)村之間、東部農(nóng)村與中西部農(nóng)村之間以及擁有不同土地面積的各個農(nóng)民集體之間的不公。事實上，從目前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點情況來看，各地可入市的土地面積、成交總價款及每畝單價都有較大差距。而且在中西部地區(qū)，集體尋找建設(shè)用地的需求方也一直是一個難題。當前很多人批評“要地不要人”的城市化模式，其原因就在于地方政府沒有為外來人口提供均等化的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。同樣，如果調(diào)節(jié)金只被用于集體經(jīng)營性建設(shè)用地所在區(qū)域，那么此種農(nóng)民集體自主的工業(yè)化、城市化建設(shè)顯然也無法有效促進外來農(nóng)業(yè)人口

的城市化。就此而言，成片開發(fā)下的征地不能被簡單斥責為“與民爭利”，而更應(yīng)將其視為達成地利共享目標之工具。其實，單從經(jīng)濟角度而言，在征地補償充分的前提下，征地與征稅模式的差異并不大，甚至可以說稅收其實也是國家對私人財產(chǎn)的一種征收。但即使在經(jīng)濟上征稅與征收近似，仍需言展行體化注意的是，征稅方案的前提是否定了成片開發(fā)用地的征收。質(zhì)之，征稅模式下，成片開發(fā)將由農(nóng)民集體自行決定、自行開，政府不占主導。即使不論集體自行成片開發(fā)在經(jīng)濟上的可性問題，單就開發(fā)效率而言，由于成片開發(fā)通常涉及多個集，因此一旦各集體間無法達成一致，就可能影響我國的工業(yè)言展行體化、城市化進程。與發(fā)達國家相比，我國當前的城鎮(zhèn)化水平依然相對較低。地方政府尤其是中西部地區(qū)的地方政府，仍肩負著推進工業(yè)化、城市化的重要歷史使命。土地不僅是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素之一，也是產(chǎn)業(yè)升級的重要促進因素。允許成片開發(fā)下的征收不僅有助于地利共享目標的實現(xiàn)，而且還能有效克服“釘子戶”問題和“集合”問題，降低交易成本，保證公共產(chǎn)品的供應(yīng)，最終促進工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略的實現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)的升級。相反，如果讓在開發(fā)區(qū)域內(nèi)的各個農(nóng)民集體自行開發(fā)建設(shè)，則很可能助長各個集體“見縫插針”的開發(fā)行為，影響城市整體建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，或者導致出現(xiàn)圈占和囤積土地資源等現(xiàn)象，錯失發(fā)展良機，損害中國現(xiàn)代化的進程。比較法上，這方面的典型教訓就是日本成田機場、德國法蘭克福機場的用地。兩地都受困于“釘子戶”問題而無法征地，造成機場不能按規(guī)劃修建，最終帶來了公共利益的重大損失。我國當前很多地方出現(xiàn)的村級工業(yè)園轉(zhuǎn)型升級困難，也說明了這一點。可見，正是我國的現(xiàn)實國情和發(fā)展目標賦予了我國政府較之其他國家政府更多的經(jīng)濟職能，進而為成片開發(fā)用地的征收提供了正當性。事實上，喬治也承認，要消滅貧困，真正滿足公平和正義要求，就須以土地公有制取代土地私有制，只是其限于社會改良主義者的認識局限，未能接受徹底的土地歸公思想而已。也正是基于上述考慮，1942年英國的《厄斯瓦特報告》才最終建議將土地國有作為消弭土地上公私利益沖突的永久性方案。由此可見，在一定程度上可以說，是否允許成片開發(fā)用地的征收不僅關(guān)乎地利共享目標的實現(xiàn)，而且關(guān)乎我國的未來發(fā)展。總體上，我國尚處于快速工業(yè)化、城市化的進程中，尤其是中西部地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平仍有很大的提升空間，因而我國土地開發(fā)利用的特點不同于發(fā)達國家，今后很長一個時期，建設(shè)用地的開發(fā)利用仍將實行以成片開發(fā)、綜合利用為主。如果我們接受地利共享的理念，認可我國工業(yè)化和城市化的歷史進程不能受農(nóng)民及其集體的牽制，那么在成片開發(fā)時允許征收就是一項具有優(yōu)勢的選擇。四、成片開發(fā)與公共利益的內(nèi)涵土地征收與公共利益唇齒相依，但學說對公共利益的具體判斷卻無明確標準。公共利益是一個“不確定概念”，其本身的確切范圍并不清晰，且不同時期會有所差異。尤其是，隨著國家任務(wù)范圍的演變和行政權(quán)力的擴張，政府對經(jīng)濟社會的調(diào)控力度加強，必然會擴張解釋和適用公共利益。因此，公共利益其實是一個發(fā)展的、變動的概念。一些傳統(tǒng)上奉行“私權(quán)神圣”的國家，在土地征收中也放棄了過去判定公共利益的嚴格標準，而逐漸走向廣義解釋，甚至在個案中賦予“經(jīng)營性用途”以公共利益的屬性。在美國，法院就傾向于采用“廣義”思路來定義公共利益，甚至將“公共使用”等同于“公共利益”。只要政府合理相信對財產(chǎn)的征收會給公眾帶來好處，即滿足了“公共利益”的要求，因此將征收的土地用于商業(yè)開發(fā)并不必然違憲。尤其是在2005年的凱洛訴新倫敦市(SusetteKelo,etal.v.CityofNewLondon,etal.)案中，美國聯(lián)邦最高法院延續(xù)了此前的司法認識，再次確認了發(fā)展經(jīng)濟、增加就業(yè)和提高稅收符合“公共使用”的目的，從而擴大了“公共利益”的外延。盡管凱洛案后美國一些州試圖通過立法來限制此案的影響，但商業(yè)開發(fā)本身仍然在美國的征收中占有一席之地。特別是隨著城市更新運動的興起，商業(yè)開發(fā)因被納入衰敗區(qū)征收的范疇而獲重生。征收在英國被稱為強制收買(compulsorypurchase)，而英國不僅沒有規(guī)定征收必須是為了狹義的公共利益，也沒有制定公共利益的具體目錄。按照英國2004年規(guī)劃與強制收買法第99條的規(guī)定，只要能夠促進或改善該地區(qū)的經(jīng)濟福利、社會福利或環(huán)境福利，地方當局就可強制收買土地。在法國，進入20世紀后，由于政府開始積極主動地對社會和經(jīng)濟生活進行干預(yù)，因此征收的目的也“不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念”。由此，在衛(wèi)生方面，可以征收成片的房屋以消除不衛(wèi)生的居住環(huán)境；在社會方面，可以通過征收解決失業(yè)和貧困人群的居住問題；在文體方面，可以通過征收建設(shè)教育設(shè)施和運動場所等；在經(jīng)濟方面，可以通過征收合理利用土地、礦藏、水流，改善耕作條件；在規(guī)劃方面，可以通過征收大片土地進行分區(qū)建設(shè)、擴張城區(qū)建設(shè)等。在德國，出于私人利益的征收也未被一律禁止。德國聯(lián)邦憲法法院甚至認為，即使私人企業(yè)所服務(wù)的公共利益只是其營利行為的間接后果，比如提供就業(yè)機會或改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也并不因此就使得一項征收行為不被允許。至于常被我國學者視為嚴格界定公共利益范圍之典范的日本，其實亦未禁止基于開發(fā)區(qū)等用途的征收。日本城市規(guī)劃法第69條明確將城市規(guī)劃事業(yè)視作其土地收用法第3條規(guī)定的征收適格事業(yè)。而城市規(guī)劃事業(yè)又分為城市規(guī)劃設(shè)施整備事業(yè)與市區(qū)開發(fā)事業(yè)兩種。前者是指城市規(guī)劃中的道路、公園、供電設(shè)備、垃圾焚燒場、學校、圖書館、醫(yī)院等大型城市公用設(shè)施事業(yè)建設(shè)，與我國土地管理法第45條第1款前四項的內(nèi)容相近。市區(qū)開發(fā)事業(yè)則是指土地區(qū)劃整理事業(yè)、新住宅市區(qū)開發(fā)事業(yè)、工業(yè)區(qū)建成事業(yè)、都市再開發(fā)事業(yè)等建設(shè)項目組成的龐大市區(qū)開發(fā)事業(yè)群。顯然，上述事業(yè)中大多包含建設(shè)工廠、私人住宅、商業(yè)中心等內(nèi)容，已超出了狹義公共利益的范疇，而與我國的成片開發(fā)相似，但依日本城市規(guī)劃法的規(guī)定仍可征收。在新加坡，1985年修訂的土地征收法第5條規(guī)定，當某一土地需要用于如下用途之一時，總統(tǒng)可以在公報上發(fā)布通知，宣布該土地按通知中說明的用途加以征收：（1）作為任何公共目的；（2）經(jīng)部長批準的任何個人、團體或法定機構(gòu)，為公共利用或公共事業(yè)或公共利益，需要征收該土地作為某項工程或事業(yè)之用；（3）作為住宅、商業(yè)或工業(yè)用途加以利用?？梢?，在新加坡，諸如住宅、商業(yè)或工業(yè)區(qū)等私益屬性比較明顯的用地項目也可動用征地權(quán)。對于發(fā)展中國家而言，決定土地使用的權(quán)力最為重要。沒有土地就沒有什么可以發(fā)展。因此，發(fā)展中國家和地區(qū)對征收中公共利益的認定自然更為寬松。越南2003年修正的土地法明確規(guī)定，政府為了經(jīng)濟發(fā)展的需要可以收回土地使用權(quán)。根據(jù)該土地法，經(jīng)濟發(fā)展具體包括投資建設(shè)工業(yè)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)和政府規(guī)定的大型投資項目等情形。為化解征收所導致的社會矛盾，在世界銀行等的推動下，2013年越南又對土地法進行了修改。需特別指出的是，雖然世界銀行等組織強烈建議越南取消基于經(jīng)濟發(fā)展的征地權(quán)力，但越南最終并未聽從這一建議，只是在程序上將上述決定征收的權(quán)力上收至國民議會或總理。2013年印度的土地征收、恢復(fù)以及安置中的公平補償和信息透明權(quán)法，則列舉了六項具體公共利益類型，包括國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、受影響家庭項目、低收入者住宅建設(shè)、城市規(guī)劃與開發(fā)以及貧困、無地和受災(zāi)人員的住宅建設(shè)。據(jù)此，為農(nóng)業(yè)加工、倉儲、灌溉工程、體育、衛(wèi)生、旅游和交通項目等需要，都可以啟動征收。而且，為了推動“印度制造”計劃的實施，莫迪政府上臺后，還積極推動法律修改，以繞開就工業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等五種情形的土地征收中要求獲得70%或80%土地所有者同意的限制，這一修改已于2015年通過。在我國臺灣地區(qū)，除基于“公共用途”的公用征收外，也認可為實施經(jīng)濟政策、改善土地產(chǎn)權(quán)分配及促進土地合理利用而實施的區(qū)段征收。為配合區(qū)段征收政策、促進產(chǎn)業(yè)升級，我國臺灣還先后出臺了“促進產(chǎn)業(yè)升級條例”“產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新條例”等規(guī)定，明確允許以開發(fā)工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)為由征收私人土地。事實上，通過土地制度支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為發(fā)展中國家和地區(qū)最常用、最重要的手段。實際上，從廣義上來理解公共利益的內(nèi)涵在我國法上也有例證。比如，《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條就將“舊城改建”歸入“公共利益”而允許征收。如果按照狹義的公共利益解釋，舊城區(qū)改造會因涉及商業(yè)開發(fā)而不符合公共利益的要求，但該條例卻并未因此否定“舊城改建”構(gòu)成公共利益的可能性。理論上甚至認為，在城市更新運動中，為復(fù)興內(nèi)城、解決住房短缺等問題，政府被授權(quán)運用征收權(quán)聚集成片的衰敗土地進行重新規(guī)劃并實施項目改造，此時的規(guī)劃和征收就成為解決城市發(fā)展問題的有效手段。同樣，在成片開發(fā)征收模式下，相應(yīng)片區(qū)可以整體規(guī)劃、科學布局，從而有利于促進片區(qū)土地的整體效益，這也符合土地作為有限資源的特性。據(jù)此，一概認為成片開發(fā)不符合公共利益的觀點，不僅是對成片開發(fā)之特性的誤解，對公共利益的解讀也有偏頗之處，并不足米。五、成片開發(fā)的風險與征收權(quán)的約束前文從公共產(chǎn)品的供應(yīng)、地利共享的實現(xiàn)以及公共利益的內(nèi)涵等角度對于成片開發(fā)與土地征收之內(nèi)在關(guān)聯(lián)的闡釋，絕非是為當前的征地制度無保留地大唱贊歌。應(yīng)當承認，與土地管理法第45條第1款前四項相比，成片開發(fā)中的公共利益不僅強度較弱，而且在實踐中容易泛化。特別是在缺乏有效約束的背景下，基于成片開發(fā)的征收權(quán)力存在被濫用的風險，由此可能導致農(nóng)民土地權(quán)益受損、土地開發(fā)利用粗放等問題，甚至引發(fā)巨大的經(jīng)濟、社會、政治等風險。這一點從我國過去對開發(fā)區(qū)的清理整頓工作中就可以看出。而在中央賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)的背景下，如果不建立有效的約束機制，成片開發(fā)下的土地征收就更易被濫用。為防止成片開發(fā)征收權(quán)的泛化與濫用，土地管理法采取了“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施”，并將其納入“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃”以及由省級以上人民政府來批準的內(nèi)部限制思路。雖然比較法上規(guī)劃與征收確有聚合交織的趨勢，以規(guī)劃來限制征收范圍的做法有其合理性，但在我國以規(guī)劃來限制征收卻有現(xiàn)實困境。我國成片開發(fā)的實施主體是市、縣級人民政府，根據(jù)土地管理法等的規(guī)定，市、縣級人民政府也是“土地利用總體規(guī)劃”、當?shù)亍皣窠?jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃”的主要編制主體和實施主體。三者在主體上的重疊，導致試圖以“土地利用總體規(guī)劃”和“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃”來限制“成片開發(fā)需要用地”存在自我限制的窘境，有違權(quán)力制衡的常識。實際上，“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃”的內(nèi)容較為原則，且約束力不強，無法對“成片開發(fā)需要用地”形成硬約束。而“土地利用總體規(guī)劃”確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍則是動態(tài)變化的，地方政府完全可以通過修改土地利用規(guī)劃來不斷擴大征地范圍。1997—2010年全國各地土地利用總體規(guī)劃實施十年的結(jié)果表明，經(jīng)濟越發(fā)達、土地價值越高的地區(qū)，規(guī)劃的局部修改越頻繁，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍線每隔幾年就會變動一次，而且很容易受到長官意志的影響。從程序上講，要打破自我限制的窘境，最大限度地確保規(guī)劃的科學性、合理性，就必須引入外部力量。2017年國土資源部頒布的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》（國土資源部令第72號，2019年7月16日已廢止）曾規(guī)定，政府對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題可以向社會公眾征詢解決方案，但對何為“重大問題”并無明確界定。筆者認為，涉及成片開發(fā)范圍的規(guī)劃編制就屬于需向社會公眾征詢解決方案的重大問題，有必要參照《國有土地上房屋征收與補償條例》第9條的規(guī)定，明確在涉及成片開發(fā)的土地利用總體規(guī)劃或國土空間規(guī)劃等的制定中廣泛征求公眾意見，經(jīng)過科學論證、社會評議。除在規(guī)劃制定中強化民主參與外，還應(yīng)引入司法審查的外部監(jiān)督。雖然行政訴訟法在行政行為的可訴條件上已取消“具體行政行為”的限制，但目前法院仍采取以合法性審查為基礎(chǔ)的行政訴訟制度，并不對土地利用總體規(guī)劃、計劃以及據(jù)之作出的征地決定進行審查。在此背景下，為避免“實施成片開發(fā)需要用地”在實踐中被隨意擴大，有必要積極推動行政訴訟制度改革，擴大司法審查權(quán)限，將規(guī)劃納入司法審查的范圍。強化規(guī)劃編制的公眾參與和司法審查雖然有助于打破政府自我限制的窘境，但上述方案都屬事前的程序控制，并未對成片開發(fā)下的征收作出實質(zhì)約束，也未能從經(jīng)濟上對某些地方政府盲目鋪攤子、上項目的粗放開發(fā)模式予以遏制，仍易誘發(fā)成片開發(fā)的泛化。筆者認為，防止成片開發(fā)征收權(quán)的濫用不僅需要程序控制，更應(yīng)盡快確定其實體標準。在制定土地征收成片開發(fā)標準時，應(yīng)圍繞公共產(chǎn)品、地利共享兩個目標作更為具體的規(guī)范，形成系統(tǒng)性約束。首先，將優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)作為成片開發(fā)啟動實施的核心對價，細化公共產(chǎn)品的要求，強化過程監(jiān)督，促進土地城市化與人口城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展。當前一些開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)的建設(shè)之所以受到批評，一個重要原因就是其成片開發(fā)模式主要以財富生產(chǎn)為導向，以最大程度聚集財富為目標，過度重視城市的生產(chǎn)功能與財富擴張，排斥了農(nóng)民的主動參與和對城市化成果的分享，產(chǎn)生了土地城市化快于人口城市化的問題。如前所述，成片開發(fā)的目的旨在促進工業(yè)化、城市化的發(fā)展，最終促進人的市民化，因此政府在批準成片開發(fā)用地時須遵循公共產(chǎn)品優(yōu)先供應(yīng)原則，審查交通、醫(yī)療、教育、保障性住房等公共設(shè)施和民生項目的供應(yīng)狀況，并在開發(fā)建設(shè)中予以實時監(jiān)督。換言之，省級以上人民政府在審批成片開發(fā)用地征收時，應(yīng)要求地方政府提供優(yōu)質(zhì)、充分的公共設(shè)施和民生項目，甚至可以結(jié)合當?shù)貙嶋H確定一個公共產(chǎn)品用地的最小占比數(shù)，從而有利于人口的城市化，尤其是農(nóng)民工的市民化。為確保上述目標，還需對成片開發(fā)建設(shè)進行事中控制和事后監(jiān)督。一方面要嚴格規(guī)劃變更程序，防止通過隨意改變規(guī)劃來降低、減少和改變公共設(shè)施和民生項目建設(shè)；另一方面應(yīng)加強土地督察，對違反規(guī)劃、隨意改變規(guī)劃或者未按規(guī)劃提供公共產(chǎn)品的行為人進行問責。其次，設(shè)置議價購買的前置程序，協(xié)調(diào)成片開發(fā)征收與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)系，維護被征地農(nóng)民及其集體的合法權(quán)益。國家基于公共利益可以實施征收，但征收畢竟是對財產(chǎn)權(quán)的剝奪，為保護被征收人的合法權(quán)益，防止矛盾激化，域外很多立法都鼓勵國家以協(xié)商購買的方式替代強制征收。比如，日本將自愿收購作為土地征收的必經(jīng)程序，只有在難以通過自愿收購的情形下方能啟動征收。按照我國土地管理法第45條，即便為了公共利益的需要，也只是“可以”而非“必須”征收集體所有的土地?？梢?，土地管理法其實已為國家議價購買集體土地預(yù)留了制度空間。在成片開發(fā)時設(shè)置議價購買的前置程序，還有助于協(xié)調(diào)成片開發(fā)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)系。征地制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市休戚相關(guān)，成片開發(fā)征地范圍的擴大無疑會擠壓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市空間。為此，有論者提出應(yīng)明確排除承載招商引資功能的各種開發(fā)園區(qū)的征地，但該建議并未被土地