公共管理的主體概論課件

第三章公共管理的主體

第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織

第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用

第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人

第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革1《公共管理學(xué)》第三章公共管理的主體1《公共管理學(xué)》一、公共組織的概念

（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類(lèi)群體。簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。2《公共管理學(xué)》一、公共組織的概念（一）組織2《公共管理學(xué)》（三）公共組織的基本要素

與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類(lèi)。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。

3《公共管理學(xué)》（三）公共組織的基本要素與其它二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國(guó)社會(huì)成員的整體利益。2．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購(gòu)買(mǎi)和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。4《公共管理學(xué)》二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別4《公共管3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。4．活動(dòng)的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。5《公共管理學(xué)》3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于（二）公共組織的性質(zhì)1．社會(huì)性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動(dòng)性。6《公共管理學(xué)》（二）公共組織的性質(zhì)6《公共管理學(xué)》

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開(kāi)放的、面向社會(huì)的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門(mén)最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開(kāi)放系統(tǒng)。7《公共管理學(xué)》三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)7

基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題。8《公共管理學(xué)》8《公共管理學(xué)》

公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。9《公共管理學(xué)》公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。10《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：10《公共管理學(xué)》（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1．按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專(zhuān)業(yè)化的原則。每個(gè)部門(mén)只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專(zhuān)業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門(mén)的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。11《公共管理學(xué)》（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)11《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過(guò)細(xì)，易造成部門(mén)林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。12《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：12《公共管理學(xué)》2．按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。公共管理過(guò)程有咨詢(xún)、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢(xún)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、信息部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)等。13《公共管理學(xué)》2．按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)；（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門(mén)，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。14《公共管理學(xué)》優(yōu)點(diǎn)：缺點(diǎn)：14《公共管理學(xué)》3．按管理對(duì)象分工。按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿(mǎn)足其管理對(duì)象的需要。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。15《公共管理學(xué)》3．按管理對(duì)象分工。按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門(mén)林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門(mén)利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門(mén)往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門(mén)發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。16《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：16《公共管理學(xué)》（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

1．直線制2．職能制3．直線職能制4．矩陣制17《公共管理學(xué)》（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式17《公共管理學(xué)》第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用一、政府（一）政府的概念

在國(guó)際法意義上，政府是主權(quán)國(guó)家的要件之一，它指的是某一國(guó)家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國(guó)家的代理者。國(guó)家必須具備四個(gè)條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國(guó)家；三是必須有一個(gè)政府，有一個(gè)或更多的人來(lái)代表人民，并且按照本國(guó)的法律進(jìn)行統(tǒng)治。

18《公共管理學(xué)》第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用一、政府18《公共管理學(xué)》

政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國(guó)家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專(zhuān)指根據(jù)官僚制原則組織起來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。社會(huì)學(xué)一般將政府視為社會(huì)組織的一種，它與一般的社會(huì)組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。綜上所述，政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國(guó)家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。19《公共管理學(xué)》政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對(duì)象主要就是狹義的政府。（二）政府的主要類(lèi)型現(xiàn)代國(guó)家的政府有三種主要形式：1．總統(tǒng)制政府?？偨y(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。20《公共管理學(xué)》狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行2．內(nèi)閣制政府。這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒(méi)有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。3．委員會(huì)制政府。委員會(huì)制，或稱(chēng)合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。21《公共管理學(xué)》2．內(nèi)閣制政府。這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府二、非營(yíng)利組織（一）非營(yíng)利組織的概念

與非營(yíng)利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門(mén)”、“獨(dú)立部門(mén)”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會(huì)組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。我們認(rèn)為，非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。22《公共管理學(xué)》二、非營(yíng)利組織22《公共管理學(xué)》（二）非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型從國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，非營(yíng)利組織的具體分類(lèi)如下：1．宗教性組織。包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。2．社會(huì)性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂(lè)部、友愛(ài)團(tuán)體。3．文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂(lè)團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。4．學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。5．保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。23《公共管理學(xué)》（二）非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型23《公共管理學(xué)》6.政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。

7.慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。8.社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織。包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，參照國(guó)際慣例，可以從管理體制和功能兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)的非營(yíng)利組織進(jìn)行具體分析。24《公共管理學(xué)》6.政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。24《公共管理學(xué)》

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營(yíng)利組織與民辦的非營(yíng)利組織。公辦的非營(yíng)利組織是指由政府主辦的、不以營(yíng)利為目的、而是以推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)為宗旨的社會(huì)組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營(yíng)利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營(yíng)利組織。民辦的非營(yíng)利組織是指由民間主辦的、不以營(yíng)利為目的、旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。25《公共管理學(xué)》一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類(lèi)型：1．慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會(huì)、各種慈善會(huì)、慈善基金會(huì)。2．社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂(lè)中心。3．文化教育事業(yè)。如各類(lèi)民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專(zhuān)、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。26《公共管理學(xué)》民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類(lèi)型：26《公共管理學(xué)》

4．財(cái)團(tuán)（基金會(huì)）機(jī)構(gòu)。這是通過(guò)接受中央、地方政府的財(cái)政援助或者個(gè)人委托的專(zhuān)項(xiàng)基金，而成立的財(cái)團(tuán)（基金會(huì)），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域。如國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金委員會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)，等等。5．群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、球迷協(xié)會(huì)，等等。27《公共管理學(xué)》4．財(cái)團(tuán)（基金會(huì)）機(jī)構(gòu)。這是通過(guò)接受中央三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量28《公共管理學(xué)》三、公共組織的作用28《公共管理學(xué)》第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。

29《公共管理學(xué)》第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者29

領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1．權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。2．非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。30《公共管理學(xué)》領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：30《公共管理學(xué)

公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說(shuō)基礎(chǔ)性權(quán)力問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，模范權(quán)，專(zhuān)長(zhǎng)權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識(shí)、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。1．思想品德素質(zhì)2．文化知識(shí)素質(zhì)3．領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4．心理素質(zhì)5．身體素質(zhì)31《公共管理學(xué)》公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類(lèi)型：1．集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式2．民主型領(lǐng)導(dǎo)方式3．放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4．“無(wú)為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式。32《公共管理學(xué)》（三）領(lǐng)導(dǎo)方式32《公共管理學(xué)》

對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來(lái)表示：E=f（L，F(xiàn)，S）其中：E：領(lǐng)導(dǎo)的有效性L：領(lǐng)導(dǎo)者F:被領(lǐng)導(dǎo)者S:環(huán)境f:函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。33《公共管理學(xué)》對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別

管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)影響他人的活動(dòng)。34《公共管理學(xué)》二、公共組織中的一般管理者34《公共管理學(xué)》（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員1．管理者與被管理者的靜態(tài)劃分2．管理者與被管理者的動(dòng)態(tài)劃分35《公共管理學(xué)》（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)35《公共管理學(xué)（二）作為被管理者的社會(huì)公眾

社會(huì)公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理：社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共管理的合法性程度。社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。36《公共管理學(xué)》（二）作為被管理者的社會(huì)公眾36《公共管理學(xué)》第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱(chēng)為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來(lái)維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類(lèi)型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。37《公共管理學(xué)》第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征37《（二）科層制組織的特征

具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績(jī)效。包括3個(gè)方面：（1）分工專(zhuān)業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強(qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無(wú)障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見(jiàn)反映與反饋關(guān)系等。38《公共管理學(xué)》（二）科層制組織的特征38《公共管理學(xué)》

3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。39《公共管理學(xué)》3．管理規(guī)范化。科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。40《公共管理學(xué)》3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述

傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專(zhuān)業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專(zhuān)業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。41《公共管理學(xué)》二、傳統(tǒng)科層制組織的困境41《公共管理學(xué)》

第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專(zhuān)業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱(chēng)，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。42《公共管理學(xué)》第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，

不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)方面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡(jiǎn)單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)研究，而沒(méi)有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。43《公共管理學(xué)》不足表現(xiàn)為：43《公共管理學(xué)》（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。3．排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任。4．依靠條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊44《公共管理學(xué)》44《公共管理學(xué)》

科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來(lái)的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來(lái)的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專(zhuān)注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。45《公共管理學(xué)》科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右?/p>

引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個(gè)方面：1．經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革2．政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革3．社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革4．國(guó)際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革（二）公共組織變革的目標(biāo)1．公共組織對(duì)外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2．公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。46《公共管理學(xué)》三、公共組織的變革46《公共管理學(xué)》（三）公共組織變革的主要內(nèi)容

1．公共組織職能的變革。從職能作用的領(lǐng)域來(lái)看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性質(zhì)來(lái)看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。從職能的分化程度來(lái)看，公共組織的職能是由原來(lái)混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。從職能行使方式來(lái)看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。47《公共管理學(xué)》（三）公共組織變革的主要內(nèi)容47《公共管理學(xué)》

2．公共組織結(jié)構(gòu)的變革。公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)。在橫向部門(mén)結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個(gè)方面：從公共管理的過(guò)程來(lái)看，正在由重決策、執(zhí)行部門(mén)，輕監(jiān)督、咨詢(xún)、信息等部門(mén)的傾向，向重咨詢(xún)、信息、監(jiān)督部門(mén)轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門(mén)相平衡。從公共管理的作用領(lǐng)域來(lái)看，由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會(huì)，從而精簡(jiǎn)、撤并了相應(yīng)的部門(mén)，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對(duì)社會(huì)尤其是對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門(mén)。在縱向?qū)蛹?jí)上，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢(shì)。48《公共管理學(xué)》2．公共組織結(jié)構(gòu)的變革。公共組織結(jié)構(gòu)是

3．公共組織權(quán)力關(guān)系的變革。首先，公共組織向社會(huì)組織還權(quán)。其次，橫向分權(quán)。最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢(shì)。

作業(yè)：1，2，549《公共管理學(xué)》3．公共組織權(quán)力關(guān)系的變革。首先，公共

1、用愛(ài)心來(lái)做事，用感恩的心做人。

2、人永遠(yuǎn)在追求快樂(lè)，永遠(yuǎn)在逃避痛苦。

3、有多大的思想，才有多大的能量。

4、人的能量=思想+行動(dòng)速度的平方。

5、勵(lì)志是給人快樂(lè)，激勵(lì)是給人痛苦。

6、成功者絕不給自己軟弱的借口。

7、你只有一定要，才一定會(huì)得到。

8、決心是成功的開(kāi)始。

9、當(dāng)你沒(méi)有借口的那一刻，就是你成功的開(kāi)始。

10、命運(yùn)是可以改變的。

11、成功者絕不放棄。

12、成功永遠(yuǎn)屬于馬上行動(dòng)的人。

13、下定決心一定要，才是成功的關(guān)鍵。

14、成功等于目標(biāo)，其他都是這句話(huà)的注解。

15、成功是一個(gè)過(guò)程，并不是一個(gè)結(jié)果。

16、成功者學(xué)習(xí)別人的經(jīng)驗(yàn)，一般人學(xué)習(xí)自己的經(jīng)驗(yàn)。

17、只有第一名可以教你如何成為第一名。

18、學(xué)習(xí)需要有計(jì)劃。

19、完全照成功者的方法來(lái)執(zhí)行。

20、九十九次的理論不如一次的行動(dòng)來(lái)得實(shí)際。

21、一個(gè)勝利者不會(huì)放棄，而一個(gè)放棄者永遠(yuǎn)不會(huì)勝利。

22、信心、毅力、勇氣三者具備，則天下沒(méi)有做不成的事。23、如果你想得到，你就會(huì)得到，你所需要付出的只是行動(dòng)。

24、一個(gè)缺口的杯子，如果換一個(gè)角度看它，它仍然是圓的。

25、對(duì)于每一個(gè)不利條件，都會(huì)存在與之相對(duì)應(yīng)的有利條件。

26、一個(gè)人的快樂(lè)，不是因?yàn)樗麚碛械亩?，而是他?jì)較的少。

27、世間成事，不求其絕對(duì)圓滿(mǎn)，留一份不足，可得無(wú)限美好。

28記住：你是你生命的船長(zhǎng)；走自己的路，何必在乎其它。

29、你要做多大的事情，就該承受多大的壓力。

30、如果你相信自己，你可以做任何事。

31、天空黑暗到一定程度，星辰就會(huì)熠熠生輝。

32、時(shí)間順流而下，生活逆水行舟。

33、生活充滿(mǎn)了選擇，而生活的態(tài)度就是一切。

34、人各有志，自己的路自己走。

35、別人的話(huà)只能作為一種參考，是不能左右自己的。

36、成功來(lái)自使我們成功的信念。

37、相互了解是朋友，相互理解是知己。

38、沒(méi)有所謂失敗，除非你不再?lài)L試。

39、有時(shí)可能別人不在乎你，但你不能不在乎自己。

40、你必須成功，因?yàn)槟悴荒苁　?/p>

41、羨慕別人得到的，不如珍惜自己擁有的。

42、喜歡一個(gè)人，就該讓他（她）快樂(lè)。

43、別把生活當(dāng)作游戲，誰(shuí)游戲人生，生活就懲罰誰(shuí)，這不是勸誡，而是--規(guī)則！

44、你要求的次數(shù)愈多，你就越容易得到你要的東西，而且連帶地也會(huì)得到更多樂(lè)趣。

45、把氣憤的心境轉(zhuǎn)化為柔和，把柔和的心境轉(zhuǎn)化為愛(ài)，如此，這個(gè)世間將更加完美。

46、一份耕耘，一份收獲，付出就有回報(bào)永不遭遇過(guò)失敗，因我所碰到的都是暫時(shí)的挫折。

47、心如鏡，雖外景不斷變化，鏡面卻不會(huì)轉(zhuǎn)動(dòng)，這就是一顆平常心，能夠景轉(zhuǎn)而心不轉(zhuǎn)。

48、每件事情都必須有一個(gè)期限，否則，大多數(shù)人都會(huì)有多少時(shí)間就花掉多少時(shí)間。

49、人，其實(shí)不需要太多的東西，只要健康地活著，真誠(chéng)地愛(ài)著，也不失為一種富有。

50、生命之長(zhǎng)短殊不重要，只要你活得快樂(lè)，在有生之年做些有意義的事，便已足夠。

51、活在忙與閑的兩種境界里，才能俯仰自得，享受生活的樂(lè)趣，成就人生的意義。

52、一個(gè)從來(lái)沒(méi)有失敗過(guò)的人，必然是一個(gè)從未嘗試過(guò)什么的人。

53、待人退一步，愛(ài)人寬一寸，人生自然活得很快樂(lè)。

54、經(jīng)驗(yàn)不是發(fā)生在一個(gè)人身上的事件，而是一個(gè)人如何看待發(fā)生在他身上的事。

55、加倍努力，證明你想要的不是空中樓閣。勝利是在多次失敗之后才姍姍而來(lái)。1、用愛(ài)心來(lái)做事，用感恩的心做人。50第三章公共管理的主體

第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織

第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用

第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人

第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革51《公共管理學(xué)》第三章公共管理的主體1《公共管理學(xué)》一、公共組織的概念

（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實(shí)現(xiàn)某種目的而有意識(shí)建立起來(lái)的人類(lèi)群體。簡(jiǎn)單地說(shuō)，組織是兩個(gè)以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會(huì)提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)公共組織的重要組成部分。52《公共管理學(xué)》一、公共組織的概念（一）組織2《公共管理學(xué)》（三）公共組織的基本要素

與其它社會(huì)組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類(lèi)。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。

53《公共管理學(xué)》（三）公共組織的基本要素與其它二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會(huì)中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國(guó)社會(huì)成員的整體利益。2．為社會(huì)所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動(dòng)內(nèi)容，向社會(huì)提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購(gòu)買(mǎi)和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會(huì)提供公共產(chǎn)品。54《公共管理學(xué)》二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別4《公共管3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無(wú)權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。4．活動(dòng)的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買(mǎi)賣(mài)的價(jià)值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動(dòng)依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。55《公共管理學(xué)》3．管理對(duì)象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于（二）公共組織的性質(zhì)1．社會(huì)性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動(dòng)性。56《公共管理學(xué)》（二）公共組織的性質(zhì)6《公共管理學(xué)》

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門(mén)行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實(shí)施方案，最高層次的公共組織，是一個(gè)開(kāi)放的、面向社會(huì)的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門(mén)最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對(duì)象的實(shí)際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。中層公共組織為半封閉半開(kāi)放系統(tǒng)。57《公共管理學(xué)》三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)7

基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實(shí)施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問(wèn)題。58《公共管理學(xué)》8《公共管理學(xué)》

公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動(dòng)迅速，能及時(shí)地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個(gè)層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開(kāi)展工作；（4）各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。59《公共管理學(xué)》公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行缺點(diǎn)：（1）各層級(jí)行政首長(zhǎng)管轄事務(wù)過(guò)多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對(duì)地方的宏觀控制。60《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：10《公共管理學(xué)》（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1．按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位。例如：財(cái)政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專(zhuān)業(yè)化的原則。每個(gè)部門(mén)只負(fù)責(zé)某一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專(zhuān)業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門(mén)的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。61《公共管理學(xué)》（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)11《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過(guò)于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過(guò)細(xì)，易造成部門(mén)林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。62《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：12《公共管理學(xué)》2．按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)。公共管理過(guò)程有咨詢(xún)、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢(xún)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、信息部門(mén)和監(jiān)督部門(mén)等。63《公共管理學(xué)》2．按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作過(guò)程的優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)；（2）由于從事該項(xiàng)工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財(cái)力；（3）使公共管理中的重要程序有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門(mén)，而多數(shù)工作程序則無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。64《公共管理學(xué)》優(yōu)點(diǎn)：缺點(diǎn)：14《公共管理學(xué)》3．按管理對(duì)象分工。按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對(duì)象類(lèi)別實(shí)行分部管理。優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿(mǎn)足其管理對(duì)象的需要。（2）群眾對(duì)公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督。65《公共管理學(xué)》3．按管理對(duì)象分工。按管理對(duì)象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對(duì)象日益增多，勢(shì)必導(dǎo)致公共組織部門(mén)林立，不利于精簡(jiǎn)節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對(duì)象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無(wú)人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問(wèn)題從本部門(mén)利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門(mén)往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門(mén)發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。66《公共管理學(xué)》缺點(diǎn)：16《公共管理學(xué)》（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

1．直線制2．職能制3．直線職能制4．矩陣制67《公共管理學(xué)》（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式17《公共管理學(xué)》第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用一、政府（一）政府的概念

在國(guó)際法意義上，政府是主權(quán)國(guó)家的要件之一，它指的是某一國(guó)家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國(guó)家的代理者。國(guó)家必須具備四個(gè)條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國(guó)家；三是必須有一個(gè)政府，有一個(gè)或更多的人來(lái)代表人民，并且按照本國(guó)的法律進(jìn)行統(tǒng)治。

68《公共管理學(xué)》第二節(jié)公共組織的類(lèi)型與作用一、政府18《公共管理學(xué)》

政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國(guó)家實(shí)體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專(zhuān)指根據(jù)官僚制原則組織起來(lái)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。社會(huì)學(xué)一般將政府視為社會(huì)組織的一種，它與一般的社會(huì)組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。綜上所述，政府是指國(guó)家進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國(guó)家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國(guó)家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。69《公共管理學(xué)》政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實(shí)現(xiàn)其狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國(guó)家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對(duì)象主要就是狹義的政府。（二）政府的主要類(lèi)型現(xiàn)代國(guó)家的政府有三種主要形式：1．總統(tǒng)制政府。總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國(guó)家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實(shí)權(quán)。美國(guó)是這種體制的典型代表。70《公共管理學(xué)》狹義的政府僅僅是指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行2．內(nèi)閣制政府。這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國(guó)家中，國(guó)家元首不負(fù)實(shí)際責(zé)任，沒(méi)有行政實(shí)權(quán)?？偫?yè)?dān)負(fù)實(shí)際行政責(zé)任，并握有行政實(shí)權(quán)。3．委員會(huì)制政府。委員會(huì)制，或稱(chēng)合議制政府的職權(quán)不是由一個(gè)行政首長(zhǎng)行使，而是由一個(gè)委員會(huì)集體行使。71《公共管理學(xué)》2．內(nèi)閣制政府。這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府二、非營(yíng)利組織（一）非營(yíng)利組織的概念

與非營(yíng)利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門(mén)”、“獨(dú)立部門(mén)”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會(huì)組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。我們認(rèn)為，非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的，而是服務(wù)社會(huì)公眾的非官方性公共組織。72《公共管理學(xué)》二、非營(yíng)利組織22《公共管理學(xué)》（二）非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型從國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，非營(yíng)利組織的具體分類(lèi)如下：1．宗教性組織。包括教會(huì)、教會(huì)的聯(lián)合組織、協(xié)會(huì)，福音傳道運(yùn)動(dòng)。2．社會(huì)性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂(lè)部、友愛(ài)團(tuán)體。3．文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂(lè)團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動(dòng)物園。4．學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。5．保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會(huì)、工會(huì)。73《公共管理學(xué)》（二）非營(yíng)利組織的主要類(lèi)型23《公共管理學(xué)》6.政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。

7.慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。8.社會(huì)運(yùn)動(dòng)組織。包括和平運(yùn)動(dòng)集團(tuán)、家族計(jì)劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動(dòng)組織、消者運(yùn)動(dòng)組織、女權(quán)運(yùn)動(dòng)組織，犯罪撲滅運(yùn)動(dòng)組織。根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，參照國(guó)際慣例，可以從管理體制和功能兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)的非營(yíng)利組織進(jìn)行具體分析。74《公共管理學(xué)》6.政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。24《公共管理學(xué)》

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營(yíng)利組織與民辦的非營(yíng)利組織。公辦的非營(yíng)利組織是指由政府主辦的、不以營(yíng)利為目的、而是以推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)為宗旨的社會(huì)組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營(yíng)利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營(yíng)利組織。民辦的非營(yíng)利組織是指由民間主辦的、不以營(yíng)利為目的、旨在推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。75《公共管理學(xué)》一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類(lèi)型：1．慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會(huì)、各種慈善會(huì)、慈善基金會(huì)。2．社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂(lè)中心。3．文化教育事業(yè)。如各類(lèi)民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專(zhuān)、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。76《公共管理學(xué)》民辦的非營(yíng)利組織主要可分為以下類(lèi)型：26《公共管理學(xué)》

4．財(cái)團(tuán)（基金會(huì)）機(jī)構(gòu)。這是通過(guò)接受中央、地方政府的財(cái)政援助或者個(gè)人委托的專(zhuān)項(xiàng)基金，而成立的財(cái)團(tuán)（基金會(huì)），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會(huì)福利等領(lǐng)域。如國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)、國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金委員會(huì)、中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)，等等。5．群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、球迷協(xié)會(huì)，等等。77《公共管理學(xué)》4．財(cái)團(tuán)（基金會(huì)）機(jī)構(gòu)。這是通過(guò)接受中央三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動(dòng)的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量78《公共管理學(xué)》三、公共組織的作用28《公共管理學(xué)》第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵(lì)和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過(guò)程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程的個(gè)人或集團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過(guò)被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。

79《公共管理學(xué)》第三節(jié)公共管理的主體（2）：個(gè)人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者29

領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1．權(quán)力性影響力。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。權(quán)力性影響力對(duì)人的作用是有限的。2．非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無(wú)關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。80《公共管理學(xué)》領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：30《公共管理學(xué)

公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說(shuō)基礎(chǔ)性權(quán)力問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，模范權(quán)，專(zhuān)長(zhǎng)權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識(shí)、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。1．思想品德素質(zhì)2．文化知識(shí)素質(zhì)3．領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4．心理素質(zhì)5．身體素質(zhì)81《公共管理學(xué)》公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類(lèi)型：1．集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式2．民主型領(lǐng)導(dǎo)方式3．放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4．“無(wú)為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式。82《公共管理學(xué)》（三）領(lǐng)導(dǎo)方式32《公共管理學(xué)》

對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來(lái)表示：E=f（L，F(xiàn)，S）其中：E：領(lǐng)導(dǎo)的有效性L：領(lǐng)導(dǎo)者F:被領(lǐng)導(dǎo)者S:環(huán)境f:函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。83《公共管理學(xué)》對(duì)于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別

管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和處罰，其影響力來(lái)自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)影響他人的活動(dòng)。84《公共管理學(xué)》二、公共組織中的一般管理者34《公共管理學(xué)》（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動(dòng)中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員1．管理者與被管理者的靜態(tài)劃分2．管理者與被管理者的動(dòng)態(tài)劃分85《公共管理學(xué)》（二）管理者的主要類(lèi)型與職責(zé)35《公共管理學(xué)（二）作為被管理者的社會(huì)公眾

社會(huì)公眾從幾個(gè)方面影響著公共管理：社會(huì)公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會(huì)公眾的意見(jiàn)決定著公共管理的合法性程度。社會(huì)公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。社會(huì)公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。86《公共管理學(xué)》（二）作為被管理者的社會(huì)公眾36《公共管理學(xué)》第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱(chēng)為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會(huì)思想的一個(gè)有機(jī)組成部分。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來(lái)維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類(lèi)型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。87《公共管理學(xué)》第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征37《（二）科層制組織的特征

具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績(jī)效。包括3個(gè)方面：（1）分工專(zhuān)業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個(gè)無(wú)障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見(jiàn)反映與反饋關(guān)系等。88《公共管理學(xué)》（二）科層制組織的特征38《公共管理學(xué)》

3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。89《公共管理學(xué)》3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅(jiān)決抵制人情3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個(gè)成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計(jì)算組織成員的工作成果，以業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，公正、客觀、合理地處理問(wèn)題。90《公共管理學(xué)》3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對(duì)傳統(tǒng)科層制理論的評(píng)述

傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專(zhuān)業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專(zhuān)業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級(jí)制組織。91《公共管理學(xué)》二、傳統(tǒng)科層制組織的困境41《公共管理學(xué)》

第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范。總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個(gè)目標(biāo)明確，專(zhuān)業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級(jí)節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱(chēng)，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。92《公共管理學(xué)》第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，

不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對(duì)組織的動(dòng)態(tài)方面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。第二，他們?cè)趶?qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時(shí)，忽視了對(duì)人的主觀能動(dòng)性及多方面的需求的研究。把人簡(jiǎn)單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，忽視人的尊嚴(yán)與價(jià)值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)研究，而沒(méi)有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。93《公共管理學(xué)》不足表現(xiàn)為：43《公共管理學(xué)》（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒(méi)有靈活性和主動(dòng)精神，只有齒輪之間的被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。3．排除了競(jìng)爭(zhēng)的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過(guò)且過(guò)、不負(fù)責(zé)任。4．依靠條塊分割的專(zhuān)業(yè)化單位來(lái)解決不斷出現(xiàn)的新老問(wèn)題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊94《公共管理學(xué)》44《公共管理學(xué)》

科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來(lái)的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來(lái)的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專(zhuān)注于各種規(guī)章制度和等級(jí)節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動(dòng)遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡(jiǎn)單明確，社會(huì)需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會(huì)，人的個(gè)性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。95《公共管理學(xué)》科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要?jiǎng)右?/p>

引起公共組織變革的外部因