財(cái)政視角下的碳中和

財(cái)政視角下的碳中和財(cái)政支持“碳中和”的機(jī)理。按照2020-2050年碳中和相關(guān)投資138萬億元、政府出資10%來算，政府需要承擔(dān)約14萬億的支出，比2021年中央一般公共預(yù)算支出總預(yù)算數(shù)11.89萬億還高。財(cái)政在碳中和實(shí)現(xiàn)過程中的引導(dǎo)和撬動(dòng)力量不容小覷?；谛鹿诺浣?jīng)濟(jì)學(xué)的“庇古均衡”、凱恩斯主義的綠色“總需求管理”、熊彼特的“破壞性創(chuàng)造”市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)典理論，財(cái)政政策支持與“市場的基礎(chǔ)性作用”能夠相容。財(cái)政支持碳中和的路徑包括稅收改變成本、財(cái)政支出創(chuàng)造需求、轉(zhuǎn)移支付為技術(shù)變遷保駕護(hù)航。歐盟支持碳中和的財(cái)政政策。歐盟的經(jīng)驗(yàn)包括：1、將氣候行動(dòng)所需資金整合進(jìn)歐盟的7年長期預(yù)算周期內(nèi)。2014-2020預(yù)算周期內(nèi)，其應(yīng)對氣候變化支出占預(yù)算比重為19.7%；2021-2027預(yù)算周期，將有至少25%的支出用于應(yīng)對相關(guān)領(lǐng)域。2、推出歐盟現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機(jī)制、綠色公共采購等在內(nèi)的一攬子特色鮮明的財(cái)政支出計(jì)劃，2013-2019年歐盟約78%的碳排放拍賣收入用于與氣候和能源相關(guān)的支出。3、部分國家引入碳稅定價(jià)機(jī)制的探索。碳稅機(jī)制的優(yōu)勢在于價(jià)格的可預(yù)測性、增加財(cái)政收入和便于管理，而缺陷在于面臨更大的政治阻力和稅負(fù)可能轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。從歐盟經(jīng)驗(yàn)來看，碳稅實(shí)施相對困難、且實(shí)施效果差異較大。4、2021年3月10日歐洲議會通過“碳邊界調(diào)整機(jī)制”議案，或?qū)⒙氏葘M(jìn)口商品征收碳關(guān)稅?！疤贾泻汀毕碌呢?cái)政政策展望。結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，中國財(cái)政支持碳中和的可能發(fā)力點(diǎn)包括：1、加強(qiáng)相關(guān)支出的預(yù)算整合，加強(qiáng)中期預(yù)算規(guī)劃同碳中和戰(zhàn)略的對接。我國并不是沒有能同應(yīng)對“碳中和、碳達(dá)峰”任務(wù)相銜接的資金，只是相關(guān)預(yù)算的整合程度不夠，支出相對碎片化，從而不利于引導(dǎo)預(yù)期。2、從新能源核心技術(shù)補(bǔ)貼、綠色基建、公共研發(fā)投入、綠色公共采購等方面提供一攬子財(cái)政支出方案。與歐盟、美國比，中國低碳能源研發(fā)支出占總研發(fā)支出的金額和比重均明顯偏低。根據(jù)高盛測算，跨越75%脫碳水平之后中國的脫碳成本曲線將極為陡峭，最終實(shí)現(xiàn)碳中和有10%的碳排放必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS），這些技術(shù)路徑外部性強(qiáng)、成本高，企業(yè)投入的積極性有限，需要政府加大研發(fā)投入。3、考慮引入碳排放拍賣收入、引入社會資本，為財(cái)政支出提供保障。這需要相關(guān)市場建設(shè)的加快跟進(jìn)。4、更加關(guān)注高耗能產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和社會公平問題。我國部分地區(qū)對化石能源依賴程度高，例如山西煤炭行業(yè)貢獻(xiàn)的稅收超過當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算收入的20%，且碳排放強(qiáng)度較高的地區(qū)往往政府債務(wù)率也較高，在金融支持退坡可能相對較快的情況下，需要財(cái)政更多予以支持。5、探索碳稅定價(jià)的可行路徑，譬如從現(xiàn)行資源稅、消費(fèi)稅入手進(jìn)行邊際改造，利用名義碳稅發(fā)揮定價(jià)作用。IMF預(yù)計(jì)我國征收碳稅或?qū)⒕哂休^好的環(huán)境效益和較高的稅收貢獻(xiàn)，但脆弱產(chǎn)業(yè)、低收入群體受到碳稅的沖擊較大，因此在探索碳稅過程中，尤需關(guān)注宏觀稅負(fù)和社會公平。碳達(dá)峰碳中和“30.60”目標(biāo)是中國制定政策時(shí)的硬約束，對經(jīng)濟(jì)和市場都有深遠(yuǎn)影響，我們將通過“宏觀視角下的碳中和”系列專題報(bào)告加以研究。本文是系列第二篇，聚焦于“碳中和”目標(biāo)下的財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)借鑒與展望。本文做了以下工作：1）基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角簡要闡釋了財(cái)政支持碳中和的理論基礎(chǔ)和基本工具。2）梳理了歐盟財(cái)政支持“碳中和”的經(jīng)驗(yàn)，包括將氣候行動(dòng)所需資金整合進(jìn)歐盟的7年長期預(yù)算周期內(nèi)；推出歐盟現(xiàn)代化基金、創(chuàng)新基金、公正轉(zhuǎn)型機(jī)制、綠色公共采購等在內(nèi)的一攬子特色鮮明的財(cái)政支出計(jì)劃；部分國家引入碳稅定價(jià)機(jī)制的探索；以及2021年3月10日歐洲議會通過的“碳邊界調(diào)整機(jī)制”議案等。3）結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，討論了中國財(cái)政支持碳中和的可能發(fā)力點(diǎn)，包括加強(qiáng)相關(guān)支出的預(yù)算整合，加強(qiáng)中期預(yù)算規(guī)劃同碳中和戰(zhàn)略的對接；從新能源核心技術(shù)補(bǔ)貼、綠色基建、公共研發(fā)投入、綠色公共采購方面提供一攬子財(cái)政支出方案；考慮引入碳排放拍賣收入、引入社會資本為財(cái)政支出提供保障；更加關(guān)注高耗能產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和社會公平問題；探索碳稅定價(jià)的可行路徑，譬如從現(xiàn)行資源稅、消費(fèi)稅入手進(jìn)行邊際改造，利用名義碳稅發(fā)揮定價(jià)作用。01財(cái)政支持“碳中和”的機(jī)理“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，財(cái)政政策的支持不容忽視。中國金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會主任馬駿表示，以過去幾年綠色金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，在綠色投資中，靠金融系統(tǒng)動(dòng)員社會資本的比例占了90%左右，政府出資在10%左右，碳中和所需要的投資的來源構(gòu)成應(yīng)該也類似。根據(jù)清華大學(xué)發(fā)布的《中國長期低碳發(fā)展戰(zhàn)略與轉(zhuǎn)型路徑研究》測算，中國到2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，2020年至2050年能源系統(tǒng)則需新增投資約138萬億元。若按照政府出資10%來算，政府需要承擔(dān)約14萬億的支出，比2021年中央一般公共預(yù)算支出總預(yù)算數(shù)11.89萬億還高。這說明，盡管“碳中和”的實(shí)現(xiàn)需要市場發(fā)揮主要作用，財(cái)政在碳中和實(shí)現(xiàn)過程中的引導(dǎo)和撬動(dòng)力量同樣重要?；诓煌慕?jīng)濟(jì)理論視角，財(cái)政政策支持碳中和依賴不同的傳導(dǎo)路徑和一攬子政策工具（圖表1）。基于不同經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，財(cái)政政策至少可以從以下幾個(gè)方面發(fā)力：1）新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“庇古均衡”。馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中首次提出了“外部經(jīng)濟(jì)”的概念，庇古針對外部性問題提出了征收“庇古稅”的方法，征收碳稅類似于“庇古稅”，使得邊際個(gè)人成本向邊際社會成本移動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)較高成本下、更少碳排放量的均衡（圖表2）。2）凱恩斯主義的綠色“總需求管理”。根據(jù)凱恩斯主義的理論，可通過支出、補(bǔ)貼等財(cái)政手段創(chuàng)造有效需求，刺激綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。馬駿認(rèn)為，疫情過后，我國將有大量資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施和消費(fèi)項(xiàng)目，這些投資項(xiàng)目和消費(fèi)刺激措施對未來的環(huán)境和碳排放將產(chǎn)生重要和長遠(yuǎn)的影響。3）熊彼特的“破壞性創(chuàng)造”。根據(jù)熊彼特的創(chuàng)新理論，創(chuàng)新有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而碳中和過程既是能源結(jié)構(gòu)的變遷，也是產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，需要加大公共研發(fā)投入，并發(fā)揮財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付功能，為技術(shù)變遷保駕護(hù)航。02歐盟支持碳中和的財(cái)政政策歐盟在碳達(dá)峰、碳中和的道路上走在世界前列，歐盟財(cái)政政策支持碳中和有豐富的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)2017年的世界資源研究所（WRI）發(fā)布的報(bào)告，2000年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的絕大部分是歐洲國家（圖表3）。早在20世紀(jì)90年代初期，歐盟的一些國家如芬蘭、丹麥、瑞典、荷蘭等就率先引入了碳稅，歐盟預(yù)算框架中也早已將氣候變化因素納入。梳理歐盟財(cái)政政策支持碳中和經(jīng)驗(yàn)的意義在于：一方面，同中國一樣，歐盟內(nèi)部也存在較大的區(qū)域差異，這既表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，也表現(xiàn)在能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，這是財(cái)政政策設(shè)計(jì)必須考慮的問題；另一方面，歐盟支持碳中和財(cái)政政策工具存在跨區(qū)域的溢出效應(yīng)，這對我國政策制定的影響也是個(gè)值得思考的問題。（一）氣候行動(dòng)納入長期預(yù)算框架歐盟的長期預(yù)算也被稱為多年度財(cái)政框架（MFF），是為實(shí)施歐盟年度預(yù)算提供的穩(wěn)定框架，規(guī)定了歐盟主要的政策優(yōu)先事項(xiàng)，并轉(zhuǎn)化為為期數(shù)年的財(cái)政條款，現(xiàn)階段歐盟以7年為一個(gè)長預(yù)算周期。在上一個(gè)歐盟長期預(yù)算周期（2014-2020）中，氣候行動(dòng)所需資金就已經(jīng)整合進(jìn)去。2014年到2020年間，應(yīng)對氣候變化的相關(guān)支出從161.7億歐元提高到了342.5億歐元，占?xì)W盟總預(yù)算比例從13.7%增長到了21%，2014-2020年應(yīng)對氣候變化支出總占比為19.7%（圖表4）。下一個(gè)歐盟長期預(yù)算周期（2021-2027），氣候行動(dòng)相關(guān)支出占比還將繼續(xù)增加。2020年5月，歐盟委員會提出了2021-27年歐盟長期預(yù)算的修訂提案，至少25%的歐盟預(yù)算支出將用于2021-2027年的應(yīng)對氣候變化相關(guān)行動(dòng)。歐盟委員會于2021年2月24日通過了新的歐盟適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略，并明確將這一戰(zhàn)略納入財(cái)政政策框架。歐盟將氣候變化因素納入預(yù)算框架的行動(dòng)有四個(gè)特點(diǎn)：一是覆蓋全面。2014-2020年，應(yīng)對氣候變化的資金能夠整合進(jìn)幾乎所有的歐盟政策領(lǐng)域。例如2019年歐洲農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基金（EAFRD）的資金為氣候行動(dòng)貢獻(xiàn)了84.53億歐元。二是輕重有別。歐盟會評估不同領(lǐng)域活動(dòng)對氣候目標(biāo)的貢獻(xiàn)，并據(jù)此進(jìn)行權(quán)重的分配。三是跨周期性。如前所述，歐盟會設(shè)定歐盟長期預(yù)算中的氣候行動(dòng)相關(guān)支出占比。四是量化執(zhí)行。歐盟及時(shí)跟蹤支出目標(biāo)的完成進(jìn)度，量化政策的執(zhí)行情況。（二）一攬子特色鮮明的支出計(jì)劃歐盟應(yīng)對氣候變化的財(cái)政支出計(jì)劃涵蓋投資、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、政府采購各個(gè)方面，這里介紹幾項(xiàng)主要政策工具。1、歐盟現(xiàn)代化基金（ModernisationFund）現(xiàn)代化基金是一項(xiàng)專門的資金計(jì)劃，旨在幫助能源系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化并提高能源效率，支持10個(gè)低收入歐盟成員國碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（圖表5）?，F(xiàn)代化基金主要包含以下幾方面投資：1）可再生能源的生產(chǎn)和使用；2）能源效率的提高；3）能源儲備系統(tǒng)的建設(shè)；4）能源網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)代化，包括區(qū)域供暖、管道和電網(wǎng)等；5）碳依賴地區(qū)的公平過渡，涉及勞動(dòng)力的安置、低碳相關(guān)技能的提升、教育以及初創(chuàng)企業(yè)的支持等?，F(xiàn)代化基金的資金來源主要包括歐盟碳排放交易系統(tǒng)（EUETS）2021-30年總配額拍賣中2%的收入，還包括少許波蘭等受益會員國向現(xiàn)代基金轉(zhuǎn)入的額外補(bǔ)貼。據(jù)歐盟測算，2021-2030年現(xiàn)代化基金的總收入可能達(dá)到140億歐元，其中由受益會員國向現(xiàn)代基金轉(zhuǎn)入的補(bǔ)貼約在6.43億，占比4.6%。2、創(chuàng)新基金（InnovationFund）創(chuàng)新基金設(shè)立的目標(biāo)是幫助企業(yè)在清潔能源和產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行投資，以促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，并在全球范圍內(nèi)鞏固歐洲低碳技術(shù)的領(lǐng)先地位。它將在2020-2030年期間提供約100億歐元的資金，用于創(chuàng)新性低碳技術(shù)的商業(yè)展示，將解決方案推向市場，以使歐洲實(shí)現(xiàn)碳中和。創(chuàng)新基金篩選資助項(xiàng)目遵循若干標(biāo)準(zhǔn)，分別是避免溫室氣體排放的有效性、創(chuàng)新性、項(xiàng)目成熟度、可擴(kuò)展性、成本收益比。在2020-2030年期間，除了來自創(chuàng)新基金前身NER300計(jì)劃的未支付收入外，創(chuàng)新基金還將從歐盟排放交易體系下的拍賣配額中撥出約100億歐元。創(chuàng)新基金的一大特點(diǎn)在于和不同資金的協(xié)同配合，充分發(fā)揮橋梁、杠桿作用。例如，一項(xiàng)低碳解決方案可以通過科研資助項(xiàng)目“歐洲地平線（HorizonEurope）”支持概念的提出和試點(diǎn)，然后進(jìn)入“創(chuàng)新基金”的演示環(huán)節(jié)，在得到“創(chuàng)新基金”的資助后，通過“投資歐洲（InvestEU）”進(jìn)行擴(kuò)圍推廣（“投資歐洲”主要是以歐盟預(yù)算內(nèi)資金同歐洲投資銀行合作，提供擔(dān)保，以促進(jìn)公共投資和私人投資），最終走向市場成為一項(xiàng)成熟的技術(shù)（圖表6）?，F(xiàn)階段歐盟創(chuàng)新基金更多聚焦于支持碳捕獲和碳封存技術(shù)（CCS）的創(chuàng)新。CCS指的是將大型發(fā)電廠所產(chǎn)生的二氧化碳收集起來，并用各種方法儲存以避免其排放到大氣中的一種技術(shù)。由于歐盟能源和碳密集型行業(yè)的碳減排效率已經(jīng)達(dá)到了理論上的極限值，而且某些部門和工藝的碳排放不可避免，CCS技術(shù)已經(jīng)成為減少工業(yè)排放的最終歸宿?；谶@一技術(shù)路徑層面的考慮，歐盟2030年氣候和能源政策框架肯定了CCS在歐盟碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中的重要作用，并承諾加大創(chuàng)新基金對CCS創(chuàng)新的支持力度。3、公正轉(zhuǎn)型機(jī)制（JustTransitionMechanism）公正轉(zhuǎn)型機(jī)制致力于在碳中和時(shí)代中“不讓任何人掉隊(duì)”，關(guān)注那些由于化石燃料、溫室氣體密集型工業(yè)轉(zhuǎn)型而受到影響最大的區(qū)域和部門，投資規(guī)模約在1000億歐元。這一計(jì)劃包括三大支柱：1）公正轉(zhuǎn)型基金（JustTransitionFund）。公正轉(zhuǎn)型基金的資金主要由歐洲區(qū)域發(fā)展基金（ERDF）和歐洲穩(wěn)定基金（ESF）調(diào)入（兩者均來源于歐盟預(yù)算，為財(cái)政專項(xiàng)支出），規(guī)模在300億-500億歐元之間，以地區(qū)受到能源轉(zhuǎn)型沖擊程度為標(biāo)準(zhǔn)確定地區(qū)資金分配方案，其中工業(yè)碳排放強(qiáng)度以及煤炭開采就業(yè)占據(jù)較大比重，聚焦產(chǎn)業(yè)升級的難易程度和地區(qū)就業(yè)穩(wěn)定（圖表7）。2）“投資歐洲”下的專門計(jì)劃?！巴顿Y歐洲”下的專門計(jì)劃重點(diǎn)支持能源、基礎(chǔ)設(shè)施脫碳相關(guān)項(xiàng)目。3）與歐洲投資銀行合作的公共部門貸款機(jī)制。公共部門貸款機(jī)制中，歐盟采取利率補(bǔ)貼等政策，激勵(lì)歐洲投資銀行向碳中和相關(guān)領(lǐng)域提供貸款。4、綠色公共采購（GPP）歐盟公共部門采購那些對環(huán)境影響較小的產(chǎn)品和服務(wù)來促進(jìn)碳排放的減少。歐盟的公共部門每年大約花費(fèi)1.8萬億歐元，占?xì)W盟國內(nèi)生產(chǎn)總值的14%，能夠?qū)κ袌霎a(chǎn)生較大影響，尤其是在公共部門占據(jù)較大消費(fèi)份額的公共交通、建筑、衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域，公共采購可以發(fā)揮對可持續(xù)性消費(fèi)和生產(chǎn)的引導(dǎo)作用。根據(jù)歐盟的估算，如果整個(gè)歐盟都采用與芬蘭圖爾庫市相同的照明和辦公設(shè)備采購標(biāo)準(zhǔn)，每年將減少1500萬噸的二氧化碳排放，減少50%的電力消耗。政府采購“綠化”的一大趨勢在于歐盟越來越多的公共部門正在使用生命周期成本（LCC）來衡量產(chǎn)品成本，也即在采購招標(biāo)時(shí)不局限于購買價(jià)格，還將運(yùn)營成本、報(bào)廢成本考慮在內(nèi)，從而形成政府低成本采購和資源集約、環(huán)境友好的雙贏局面。（三）部分國家引入碳稅定價(jià)機(jī)制當(dāng)前為世界各國所采用的碳定價(jià)機(jī)制主要包括兩種，一種為碳排放交易，一種為征收碳稅。前者的理論基礎(chǔ)為科斯定理，后者的理論基礎(chǔ)為庇谷稅，兩者都是解決外部性問題的有效手段。碳稅機(jī)制的優(yōu)勢在于價(jià)格的可預(yù)測性（企業(yè)和消費(fèi)者能夠非常直觀感受到生產(chǎn)、消費(fèi)活動(dòng)所需付出的成本）、增加財(cái)政收入（在沒有稅收豁免的情況下將擁有廣泛的稅基）、便于管理（可以納入現(xiàn)有化石燃料稅或者采礦業(yè)相關(guān)稅收制度），而缺陷在于面臨更大的政治阻力和稅負(fù)可能轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。碳排放交易機(jī)制開展得較為順利。2019年歐盟碳排放交易機(jī)制（EU-ETS）交易額達(dá)1689.66億歐元，占世界總額的87.2%；2019年碳排放相比2005年ETS開始運(yùn)行時(shí)下降20%，取得了良好效果。碳排放交易為歐盟國家應(yīng)對氣候變化提供了資金來源。ETS指令規(guī)定，成員國應(yīng)將拍賣收入的至少50%或等價(jià)物用于與氣候和能源有關(guān)的措施。根據(jù)最新信息，2013-2019年約78%的拍賣收入用于與氣候和能源相關(guān)的支出。而碳稅實(shí)施相對困難。僅有芬蘭、瑞典等為代表的北歐國家開征較早，實(shí)施也較為堅(jiān)決（圖表8、圖表9）。歐盟主要經(jīng)濟(jì)體中，法國碳稅開征過程一波三折，2010年提出的碳稅法案胎死腹中，到2014年才成功引入，2019年又被取消。2012年歐盟決定對所有進(jìn)出歐洲國家機(jī)場的航班征收碳排放稅，但一經(jīng)推出就受到聯(lián)盟內(nèi)部主要國家和外部美國等國的激烈反對。碳稅實(shí)施效果差異較大。Wiepke（2006）發(fā)現(xiàn)碳稅實(shí)施之初取得了一定的減排效果，如芬蘭在1990-1998年間，有效抑制約7%的二氧化碳排放量；在愛爾蘭，碳稅與能源稅相比，碳稅減排效果更明顯，且碳稅極大地刺激了可再生能源的使用。但是Bruvoll（2004）發(fā)現(xiàn)挪威自1991年征收碳稅僅減少了2%的二氧化碳排放量，主要由于挪威考慮本國企業(yè)競爭力，對工業(yè)企業(yè)有碳稅豁免、減免。除了上述支持碳中和實(shí)現(xiàn)的主要財(cái)稅政策，2021年3月10日歐洲議會通過“碳邊界調(diào)整機(jī)制”（CBAM）議案，或?qū)M(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。CBAM議案主要包括三點(diǎn)內(nèi)容：1）歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍；2）碳關(guān)稅所得收入應(yīng)支持歐盟氣候能源產(chǎn)業(yè)政策；3）該機(jī)制不得被貿(mào)易保護(hù)主義濫用。后續(xù)歐盟委員會將根據(jù)這一議案指定相關(guān)具體方案，作為歐洲氣候計(jì)劃的一部分?？偟膩砜矗瑲W盟支持碳中和的財(cái)稅政策主要帶來以下幾點(diǎn)啟示：一是，將應(yīng)對氣候變化納入預(yù)算框架，并進(jìn)行量化跟蹤，有利于提高歐盟碳中和計(jì)劃的“執(zhí)行力”，有利于發(fā)揮財(cái)政政策的跨周期調(diào)節(jié)作用，有利于引導(dǎo)市場主體和消費(fèi)者預(yù)期。二是，注重政府資金和社會資金的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)我們前面的梳理，歐盟應(yīng)對氣候變化相關(guān)資金并非完全來自預(yù)算內(nèi)。其一方面將碳排放權(quán)出售的資金作為支持能源轉(zhuǎn)型投資的資金來源。若以歐盟碳排放交易機(jī)制2019年拍賣收入140億歐元，成員國至少將50%的拍賣收入用于應(yīng)對氣候變化來計(jì)算，歐盟財(cái)政應(yīng)對氣候變化的支出中有至少70億歐元來自ETS系統(tǒng)，占到歐盟每年應(yīng)對氣候變化預(yù)算的約五分之一。此外還通過創(chuàng)新基金等計(jì)劃引導(dǎo)社會資本加大投入。三是，充分發(fā)揮財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性調(diào)控的特點(diǎn)，加大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、重視研發(fā)投入、注重社會公平，政策設(shè)計(jì)具有前瞻性、統(tǒng)籌性。四是，較早探索通過財(cái)稅政策進(jìn)行碳定價(jià)的機(jī)制，不過仍有待進(jìn)一步完善。03“碳中和”下的財(cái)政政策展望結(jié)合歐盟財(cái)稅政策支持碳中和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以及我國的實(shí)際情況，后續(xù)財(cái)政政策支持碳中和可能有以下發(fā)力點(diǎn)：（一）納入短期和中期預(yù)算框架我國并不是沒有能同應(yīng)對“碳中和、碳達(dá)峰”任務(wù)相銜接的資金，只是相關(guān)預(yù)算的整合程度不夠，支出相對碎片化。一般公共預(yù)算支出中，節(jié)能環(huán)保支出（與能源效率相關(guān)）總金額2014年的2726億元提高到2019年的7444億元，占比從2014年的1.8%提高到2019年的3.1%，2020年由于疫情期間民生支出力度較大，這一比重才回落到2.6%（圖表10）。專項(xiàng)債投向中，根據(jù)企業(yè)預(yù)警通的統(tǒng)計(jì)，2020年專項(xiàng)債中生態(tài)支出1723.2億，占2020年新增專項(xiàng)債額度的4.6%。在2021年財(cái)政預(yù)算草案中，與碳中和目標(biāo)直接相關(guān)的支出安排包括：大氣污染防治資金（與減少碳排放相關(guān)）安排275億元，增長10%；重點(diǎn)生態(tài)區(qū)功能轉(zhuǎn)移支付安排（與生態(tài)系統(tǒng)碳匯相關(guān)）882億元，增11%。若將財(cái)政支出中碳中和相關(guān)科研經(jīng)費(fèi)、地方綠色化改造資金等也予以納入，預(yù)算中的“含綠量”或?qū)⑦M(jìn)一步提高。如南昌高新區(qū)從2021年開始每年列支綠色發(fā)展專項(xiàng)資金1000萬元，專項(xiàng)用于扶持企業(yè)節(jié)能技改、清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、生態(tài)文明建設(shè)等。在加強(qiáng)預(yù)算整合程度的同時(shí)，加強(qiáng)中期預(yù)算規(guī)劃同重大戰(zhàn)略的對接。4月13日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，其中強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，進(jìn)一步增強(qiáng)與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束”。加強(qiáng)中期預(yù)算規(guī)劃同五年計(jì)劃以及碳中和等重大戰(zhàn)略目標(biāo)相銜接，將有助于增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障，更好地滿足“3060”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需資金，也能更好地引導(dǎo)市場預(yù)期。此外，財(cái)政支出中用于碳中和的比例應(yīng)該有多大？也是一個(gè)值得探討的問題，這需要明確投資于碳中和的成本和收益，背后需要建立更加完善的碳排放統(tǒng)計(jì)核算和碳價(jià)格發(fā)現(xiàn)市場。（二）一攬子綠色財(cái)政支出方案一是，就財(cái)政補(bǔ)貼而言，新能源補(bǔ)貼不宜過快退坡，并應(yīng)向核心技術(shù)傾斜。以新能源汽車為例，根據(jù)《中國汽車低碳行動(dòng)計(jì)劃2020》，2019年中國量產(chǎn)乘用車生命周期碳排放總量（中國乘用車單車生命周期單位行駛里程碳排放總量）依然達(dá)到6.2億tCO2e，其中汽油車貢獻(xiàn)了乘用車碳排放總量的74.7%，發(fā)展新能源汽車對于實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有重要意義。當(dāng)前新能源汽車銷售對財(cái)政補(bǔ)貼仍然存在一定依賴：2019年6月26日之后，新能源國家補(bǔ)貼力度降幅超過50%、地方補(bǔ)貼取消，新能源乘用車銷售自7月起就呈現(xiàn)了大幅下滑；2020年4月，國家考慮到疫情對于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，對新能源汽車補(bǔ)貼政策采用逐步退坡的方式，補(bǔ)貼延長至2022年底，隨后新能源車銷量便持續(xù)大幅增長（圖表11）。歐盟國家在支持新能源發(fā)展過程中也運(yùn)用了財(cái)政補(bǔ)貼手段，如去年5月，法國宣布億歐元汽車產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃，給購買電動(dòng)車個(gè)人消費(fèi)者的政府補(bǔ)貼從6000歐元提高到7000歐元。中汽車還處于發(fā)展階段，保持一定支持力度是必要的，但為避免補(bǔ)貼泡沫出現(xiàn)，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)向擁有核心技術(shù)的廠商傾斜，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶持。二是，加大相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基建投資，為能源、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)設(shè)有利條件?！靶禄ā逼叽箢I(lǐng)域中，特高壓和充電樁同“碳中和”有直接關(guān)系，特高壓是解決我國風(fēng)電、光伏資源分布和消費(fèi)分布不匹配的重要技術(shù)手段（圖表12）；充電樁建設(shè)是現(xiàn)階段我國新能源汽車發(fā)展的主要矛盾之一。2020年3月，中共中央政治局常務(wù)委員會召開會議提出加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。2020年全年特高壓項(xiàng)目核準(zhǔn)數(shù)有所增加，為“十三五”期間各年份最高，2020年公共充電樁的保有量也有大幅增加（圖表13、圖表14）。為加快疫后復(fù)蘇，各國順勢推行“綠色新政”、“綠色基建”。綠色基建作為當(dāng)前國家重點(diǎn)支持的“兩新一重”和“雙循環(huán)”建設(shè)的重要著力點(diǎn)，符合當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級方向，也能成為疫后復(fù)蘇的一大增長引擎。除了特高壓、充電樁外，海綿城市、綠色建筑、綠色市政等領(lǐng)域也存在基建投資的發(fā)力點(diǎn)，后續(xù)財(cái)政有望加大對這些領(lǐng)域的支持力度。三是，加大碳中和相關(guān)領(lǐng)域公共研發(fā)投入，提前布局核心關(guān)鍵技術(shù)。根據(jù)IEA的數(shù)據(jù)，近年來低碳研發(fā)支出和非低碳研發(fā)支出的差距正在不斷拉大，說明各國對低碳技術(shù)重視程度不斷提高（圖表15）。中國的低碳能源公共研發(fā)支出也在不斷提高，但與歐盟、美國比，中國低碳能源研發(fā)支出占總研發(fā)支出的金額和比重均明顯偏低，需進(jìn)一步增加低碳能源公共研發(fā)支出，優(yōu)化能源研發(fā)支出結(jié)構(gòu)（圖表16、圖表17）。根據(jù)高盛的測算，跨越75%脫碳水平之后中國的脫碳成本曲線將極為陡峭，最終實(shí)現(xiàn)碳中和有10%的碳排放必須依賴自然碳匯和直接空氣碳捕獲與封存技術(shù)（DACCS）（圖表18）。自然碳匯指通過植樹造林、植被恢復(fù)等措施，吸收大氣中的二氧化碳；DACCS技術(shù)指直接從空氣中捕獲二氧化碳來減少碳排放。這些技術(shù)路徑外部性強(qiáng)、成本高，企業(yè)投入的積極性有限，需要政府加大研發(fā)投入，降低脫碳成本曲線的斜率，吸引社會資本進(jìn)來。四是，政府部門綠色采購具有廣闊空間。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2019年中國政府采購規(guī)模為3.3萬億元，占當(dāng)年GDP比例為3.34%。而根據(jù)國際慣例，政府采購規(guī)模一般占GDP的10%左右，意味著政府采購仍然較大增長潛力。2020年10月，財(cái)政部、住建部印發(fā)《關(guān)于政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》，要求切實(shí)提高綠色建筑和綠色建材在政府采購工程中的比重。從政府采購的增長潛力，以及政府綠色采購的發(fā)展趨勢來看，政府部門綠色采購具有廣闊空間。除了以上幾個(gè)層面以外，可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，考慮將碳排放拍賣收入用于碳中和相關(guān)支出。同時(shí)利用現(xiàn)有PPP、政府引導(dǎo)基金、國家綠色基金等平臺渠道，加強(qiáng)政府資金和社會資本的協(xié)調(diào)配合。發(fā)揮政府支出的引導(dǎo)作用，提高財(cái)政資金的使用效率，保障財(cái)政政策的可持續(xù)性。（三）關(guān)注轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)和社會公平類似于“公正轉(zhuǎn)型機(jī)制”、“公正轉(zhuǎn)型基金”的制度安排，并非歐盟所特有。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”期間，2016年5月財(cái)政部印發(fā)了《工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》，安排1000億元專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持化解過剩產(chǎn)能。其中，基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金占資金總規(guī)模的80%，結(jié)合退出產(chǎn)能任務(wù)量、需安置職工人數(shù)、困難程度等按因素法分配?！疤贾泻汀彪m不似“供給側(cè)改革”，但能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然具有確定性趨勢，轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)不可謂不大（圖表19），對就業(yè)和社會穩(wěn)定也有一定沖擊，仍然需要財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度。從地區(qū)來看，部分地區(qū)財(cái)政收入或面臨一定沖擊，可能衍生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以煤炭大省山西為例。2019年僅煤炭開采和洗選產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加就占到了工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)稅金及附加的75.2%，占到了山西省一般公共預(yù)算收入的22.5%，2014年前的數(shù)據(jù)也顯示山西這兩項(xiàng)占比大幅高于同期全國水平，如果算上其它產(chǎn)業(yè)中與煤炭相關(guān)的部分，這一比重將更大（圖表20）。此外，各省碳排放強(qiáng)度與債務(wù)率存在一定正相關(guān)關(guān)系，高耗能、減排難度較大的地區(qū)財(cái)政可持續(xù)性通常也相對較弱，“碳中和”減收增支的沖擊下，地區(qū)財(cái)政狀況的惡化可能波及當(dāng)?shù)貒?、城投融資能力，觸發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（圖表21）。盡管“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的過程，但政策導(dǎo)向下，市場化金融支持的后撤可能會以較快速度展開?？紤]到這些地區(qū)對資源依賴程度較高，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型難度較大，依靠自身有限的財(cái)