土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃課件

第七講：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃第七講：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接（一）“兩規(guī)”相互關(guān)系和協(xié)調(diào)內(nèi)容1、“兩規(guī)”開(kāi)展的背景土地利用總體規(guī)劃在我國(guó)全面系統(tǒng)的開(kāi)展是在1986年以后。土地利用總體規(guī)劃，采用的是指標(biāo)控制和分區(qū)控制相結(jié)合的方法。指標(biāo)控制由全國(guó)規(guī)劃對(duì)各類(lèi)用地提出控制指標(biāo)，逐級(jí)下達(dá)，層層分解，最后落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在數(shù)量上進(jìn)行調(diào)控。分區(qū)控制則主要在布局上進(jìn)行調(diào)控，不同層次的規(guī)劃有不同的要求。在實(shí)踐中有不少市的規(guī)劃既有全市范圍的地域分區(qū)，又有全市或市區(qū)范圍內(nèi)的用途分區(qū)。我國(guó)城市總體規(guī)劃主要是在五十年代初期隨著國(guó)家大規(guī)模城市開(kāi)發(fā)建設(shè)而發(fā)展起來(lái)的。一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接（一）“兩規(guī)2、“兩規(guī)”的相互關(guān)系“兩規(guī)”都是在對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行充分的分析和研究的基礎(chǔ)上，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為基礎(chǔ)，以各部門(mén)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)安排各類(lèi)用地，并通過(guò)制定一系列的實(shí)施措施，合理配置城市土地資源、調(diào)整用地布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)和健康發(fā)展。城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個(gè)行政轄區(qū)范圍，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍則是整個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地。從“兩規(guī)”的空間范圍看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調(diào)控與微觀管理機(jī)制。2、“兩規(guī)”的相互關(guān)系“兩規(guī)”都是在對(duì)土地利

城市規(guī)劃應(yīng)以國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃作為重要依據(jù)，而土地利用總體規(guī)劃不僅是國(guó)土規(guī)劃的重要組成部分，而且是國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃毫無(wú)疑問(wèn)地應(yīng)成為規(guī)劃的“龍頭”。但實(shí)際上，由于城市規(guī)劃編制的時(shí)間超前，地方利益的驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致城市發(fā)展上的局限性和盲目性，土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位并沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，有些人甚至將兩者的關(guān)系對(duì)立起來(lái)。3、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的內(nèi)容其中城市規(guī)模是協(xié)調(diào)和銜接的重點(diǎn)和核心，城市規(guī)模主要包括人口和用地規(guī)模，而人口規(guī)模又在兩者中起決定作用，除此之外，協(xié)調(diào)的內(nèi)容還包括：城市性質(zhì)的決定、規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)的確定、城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地安排等。城市規(guī)劃應(yīng)以國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃作為重要依據(jù)，（二）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)過(guò)程中存在的問(wèn)題1、城市土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地、獨(dú)立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規(guī)劃中的城市用地面積要小于城市規(guī)劃中的城市用地面積。土地利用分類(lèi)中的水域泛指陸地水域和水利設(shè)施用地，城市用地分類(lèi)中的水域只是指城市用地以外的水面，在城市用地中含有部分河湖和水利設(shè)施用地。（二）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)過(guò)程中存在的問(wèn)題1、城市土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一2、城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑不一致

我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的人口統(tǒng)計(jì)口徑，更缺乏系統(tǒng)的城市人口統(tǒng)計(jì)資料，有的以城市非農(nóng)業(yè)人口代替城市人口，有的只考慮建成區(qū)范圍內(nèi)的人口，有的加上城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村人口，有的甚至將郊區(qū)郊縣的農(nóng)村人口全部算作城市的人口。3、規(guī)劃期限不一致縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的期限同國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃的期限相適應(yīng)，一般為10~15年；而城市總體規(guī)劃的期限一般為20年。4、人均用地標(biāo)準(zhǔn)不一致規(guī)劃的城市用地規(guī)模受到城市現(xiàn)有人口規(guī)模和用地規(guī)模兩個(gè)因素的制約，而城市總體規(guī)劃則是按照城市現(xiàn)有人口規(guī)模來(lái)確定規(guī)劃期內(nèi)城市人均用地指標(biāo)。2、城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑不一致我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一5、指導(dǎo)思想不一致土地規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，是按計(jì)劃編制規(guī)劃，重在“控制”；而城市規(guī)劃從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制規(guī)劃，著眼于“發(fā)展”。5、指導(dǎo)思想不一致土地規(guī)劃從土地供給出發(fā)，（三）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的途徑1、在規(guī)劃的指導(dǎo)性上要樹(shù)立正確的認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃必須正確對(duì)待和解決土地的供給和需求的關(guān)系——供給引導(dǎo)和制約需求。土地利用總體規(guī)劃是較城市總體規(guī)劃更全面、更具體地對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的全部土地進(jìn)行分析和研究后編制的，因此土地利用總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)城市總體規(guī)劃起指導(dǎo)作用，決定城市總體規(guī)劃的城市用地規(guī)模；另一方面，城市總體規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模起驗(yàn)核和反饋?zhàn)饔?，補(bǔ)充和完善土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)。只有這樣，兩者才能相互銜接、相互協(xié)調(diào)，真正發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。（三）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的途徑1、在規(guī)劃的指導(dǎo)性上要樹(shù)立正確2、修改有關(guān)法律和規(guī)程，使“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、用地分類(lèi)、用地標(biāo)準(zhǔn)等方面保持一致①在用地分類(lèi)上，土地利用總體規(guī)劃不能只考慮建成區(qū)范圍，而應(yīng)將與城市有密切聯(lián)系的近郊農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦企業(yè)的用地和人口一并納入城市范圍。②城市近郊的風(fēng)景點(diǎn)和名勝古跡可以作為城市綠地納入城市用地。③在用地標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)協(xié)調(diào)用地指標(biāo)的選擇依據(jù)和具體用地標(biāo)準(zhǔn)。3、明確土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地的管理內(nèi)容土地利用總體規(guī)劃是對(duì)城市用地總量規(guī)模和占用土地規(guī)模的控制。2、修改有關(guān)法律和規(guī)程，使“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、用地分類(lèi)、用地4、協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計(jì)口徑城市人口的預(yù)測(cè)應(yīng)以城市體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的預(yù)測(cè)為主，土地利用總體規(guī)劃可以對(duì)城市規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模進(jìn)行驗(yàn)證，若二者差距較大，應(yīng)找出原因，加以協(xié)調(diào)。因此，“兩規(guī)”必須以統(tǒng)一的口徑統(tǒng)計(jì)各類(lèi)用地。5、逐步修編城市總體規(guī)劃應(yīng)盡量使城市建設(shè)用地規(guī)模不突破土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模。4、協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計(jì)口徑城市人口的預(yù)測(cè)應(yīng)（四）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)和銜接的實(shí)施方法①認(rèn)真做好規(guī)劃修編的前期和修編過(guò)程中的工作。②土地部門(mén)要為城建部門(mén)提供地域內(nèi)各類(lèi)土地特別是城市建設(shè)用地的控制指標(biāo)和布局要求。③城建部門(mén)要給土地部門(mén)提出包括城鎮(zhèn)體系布局，城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和布局設(shè)想在內(nèi)的大綱草案。④在規(guī)劃修編過(guò)程中，兩部門(mén)應(yīng)經(jīng)常聯(lián)系，協(xié)調(diào)和處理出現(xiàn)的新情況。規(guī)劃修編完成后進(jìn)行初審和審批時(shí)，應(yīng)將其送至城建等有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。⑤在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)反映出與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的內(nèi)容，不能把城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)放在居民點(diǎn)工礦用地中就了事，必須要把城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦區(qū)單獨(dú)分解出來(lái)。⑥在市、縣級(jí)規(guī)劃中還要把中心城市（鎮(zhèn)）的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向以及主要用地指標(biāo)和要求專(zhuān)列一節(jié)，為城鎮(zhèn)規(guī)劃提供依據(jù)。（四）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)和銜接的實(shí)施方法①認(rèn)真做好規(guī)劃修編的前期和二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本建立起了社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市發(fā)展也走上了一條市場(chǎng)化的道路，與此相聯(lián)系的是城市土地有償使用模式的建立。這對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃模式和體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)城市規(guī)劃和城市土地利用的影響⑴城市規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府控制城市發(fā)展的重要途徑之一。①政府在城市建設(shè)方面的作用主要是解決那些不能由市場(chǎng)或不宜由市場(chǎng)去解決的問(wèn)題。政府干預(yù)的基本原則就是在尊重、恪守市場(chǎng)規(guī)律，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，以彌補(bǔ)、矯正缺陷為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)配置的最佳組合。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)②政府通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)者的建設(shè)行為實(shí)行控制。其目的是保證公眾的健康、安全和福利以及公眾對(duì)更好的物質(zhì)環(huán)境的追求。③城市規(guī)劃作為政府控制建設(shè)者行為的一個(gè)重要途徑。在其運(yùn)行過(guò)程中，政府的權(quán)力和職責(zé)需要更深入的探討。⑵城市土地利用受到政府和市場(chǎng)的雙重作用。城市土地的有償使用，形成了解決我國(guó)城市土地低效率使用、結(jié)構(gòu)和布局不合理等問(wèn)題的必要條件。①完全不受制約的市場(chǎng)也會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題：如市場(chǎng)只能體現(xiàn)少數(shù)集團(tuán)的短期利益，往往與城市發(fā)展的長(zhǎng)期方向相悖；在市場(chǎng)不能保證平等競(jìng)爭(zhēng)的情況下可能造成投機(jī)行為等。②政府通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)者的建設(shè)行為實(shí)行控制。因此完全的市場(chǎng)并不能使中國(guó)城市的發(fā)展走上良性循環(huán)的軌道，還需要國(guó)家的干預(yù)。即使西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家也同樣地重視國(guó)家的干預(yù)。所以在我國(guó)，城市土地利用受到政府和市場(chǎng)的雙重作用。2、城市規(guī)劃和城市土地利用現(xiàn)在的主要問(wèn)題及成因分析⑴城市規(guī)劃和城市土地利用現(xiàn)在的主要問(wèn)題①城市用地的結(jié)構(gòu)不合理。從城市用地的現(xiàn)狀來(lái)看，大多數(shù)城市更注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而忽視城市環(huán)境質(zhì)量的提高，表現(xiàn)在工業(yè)用地比例偏高，道路廣場(chǎng)用地、公共綠地及公共配套設(shè)施用地比較偏低，這成為城市土地利用方面現(xiàn)存的主要問(wèn)題之一。因此完全的市場(chǎng)并不能使中國(guó)城市的發(fā)②城市土地利用規(guī)模失控，土地利用的效率較低。

我國(guó)正處于快速的城鄉(xiāng)一體化的城市化進(jìn)程之中。由于城鄉(xiāng)體制的制約使城市和鎮(zhèn)村各自為政，形成了土地開(kāi)發(fā)和出讓的混亂狀況，導(dǎo)致土地利用呈現(xiàn)散亂、無(wú)序的狀態(tài)。而鎮(zhèn)村集體土地的管理者又很少注意到土地利用的效率，土地開(kāi)發(fā)處于一種粗放式的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)之中，導(dǎo)致土地利用的規(guī)模失控，而利用率低。土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。③城市土地利用與城市規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一些地區(qū)，城市建設(shè)用地變化的實(shí)際狀況與城市規(guī)劃目標(biāo)之間有較大的差距，這一方面表明城市規(guī)劃的編制和目標(biāo)的確定忽視了來(lái)自于土地需求的影響，另一方面也說(shuō)明城市對(duì)城市土地利用的調(diào)控作用在市場(chǎng)機(jī)制下有所削弱。②城市土地利用規(guī)模失控，土地利用的效率較低。⑵成因分析①城市土地利用方面的原因。雖然，我國(guó)城市土地使用制度已經(jīng)從無(wú)償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?。但是，?duì)于那些改革前由行政撥款方式取得土地使用權(quán)的使用者來(lái)說(shuō)，其所支付的土地使用費(fèi)不足以體現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；而改革后也有相當(dāng)一部分土地使用者通過(guò)行政劃撥而廉價(jià)取得土地使用權(quán)的。另一方面，土地使用制度改革以后，在土地利用上又從忽視土地價(jià)值的這一極端，走向了夸大土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的另一極端。這兩方面的因素相結(jié)合，就不可避免的導(dǎo)致城市土地開(kāi)發(fā)方向和規(guī)模的失控。⑵成因分析①城市土地利用方面的原因。②城市規(guī)劃編制方面的原因。

目前，規(guī)劃的編制仍較多的偏重于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，注重于確定規(guī)劃期的人口和用地規(guī)模；對(duì)于城市土地利用基本上仍沿用功能分區(qū)的原則，注重于靜態(tài)的“最終藍(lán)圖”；對(duì)城市總體規(guī)劃要求面面俱到，編制和審批的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，可操作的時(shí)效性差；而控制性詳細(xì)規(guī)劃，往往又不能從全局上把握城市土地開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模和強(qiáng)度。凡此種種規(guī)劃本身的缺陷，影響了城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。③城市規(guī)劃管理方面的原因。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，在建設(shè)投資主體多元化，以及不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)的情況下，城市規(guī)劃管理顯得極為軟弱無(wú)力，經(jīng)常處于被動(dòng)“挨打”的局面?？梢哉f(shuō)，自從實(shí)行城市土地有償使用制度以來(lái)，規(guī)劃管理方面還沒(méi)有建立起與土地有償出讓、轉(zhuǎn)讓機(jī)制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機(jī)制。城市規(guī)劃和城市土地利用之間還未能建立起良性互動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。②城市規(guī)劃編制方面的原因。目前，規(guī)劃的編3、建立城市規(guī)劃和城市土地利用的良性互動(dòng)機(jī)制⑴改革城市規(guī)劃編制的思路和方法，使城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用真正起到引導(dǎo)和控制作用城市規(guī)劃編制的思路和方法應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。一是城市規(guī)劃應(yīng)與土地政策相銜接，以繁榮土地市場(chǎng)和土地交易，創(chuàng)造公平、公正、公開(kāi)的土地出讓制度為目標(biāo)；二是在城市規(guī)劃的編制上，要綜合考慮土地供給和土地需求，尤其是要重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下來(lái)自土地需求方面的拉力，否則，城市規(guī)劃就不可避免地受到市場(chǎng)的扭曲了破壞； 三是要將城市規(guī)劃作為城市土地利用的一種調(diào)節(jié)控制手段，作為調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)的一種政策杠桿，強(qiáng)化城市規(guī)劃對(duì)城市土地利用的導(dǎo)向性。3、建立城市規(guī)劃和城市土地利用的良性互動(dòng)機(jī)制⑴改革城市規(guī)劃編⑵疏通城市土地利用對(duì)城市規(guī)劃的反饋渠道，使城市土地利用成為城市規(guī)劃的晴雨表城市土地利用是城市規(guī)劃在城市建設(shè)上的體現(xiàn)，土地利用效率的高低、土地利用結(jié)構(gòu)的合理與否都是城市規(guī)劃的真實(shí)反映。城市土地利用對(duì)城市規(guī)劃的影響包括：城市規(guī)劃要為土地的開(kāi)發(fā)利用提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，土地需求引起城市規(guī)劃的調(diào)整等等。因此，要疏通土地利用對(duì)城市規(guī)劃的反饋渠道，使土地利用所產(chǎn)生的影響能真正地體現(xiàn)在城市規(guī)劃中，惟其如此，城市規(guī)劃的可操作性才能最大限度地得到保證。⑵疏通城市土地利用對(duì)城市規(guī)劃的反饋渠道，使城市土地利用成為城第七講：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃第七講：土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接（一）“兩規(guī)”相互關(guān)系和協(xié)調(diào)內(nèi)容1、“兩規(guī)”開(kāi)展的背景土地利用總體規(guī)劃在我國(guó)全面系統(tǒng)的開(kāi)展是在1986年以后。土地利用總體規(guī)劃，采用的是指標(biāo)控制和分區(qū)控制相結(jié)合的方法。指標(biāo)控制由全國(guó)規(guī)劃對(duì)各類(lèi)用地提出控制指標(biāo)，逐級(jí)下達(dá)，層層分解，最后落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在數(shù)量上進(jìn)行調(diào)控。分區(qū)控制則主要在布局上進(jìn)行調(diào)控，不同層次的規(guī)劃有不同的要求。在實(shí)踐中有不少市的規(guī)劃既有全市范圍的地域分區(qū)，又有全市或市區(qū)范圍內(nèi)的用途分區(qū)。我國(guó)城市總體規(guī)劃主要是在五十年代初期隨著國(guó)家大規(guī)模城市開(kāi)發(fā)建設(shè)而發(fā)展起來(lái)的。一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與銜接（一）“兩規(guī)2、“兩規(guī)”的相互關(guān)系“兩規(guī)”都是在對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行充分的分析和研究的基礎(chǔ)上，以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為基礎(chǔ)，以各部門(mén)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)安排各類(lèi)用地，并通過(guò)制定一系列的實(shí)施措施，合理配置城市土地資源、調(diào)整用地布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)和健康發(fā)展。城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個(gè)行政轄區(qū)范圍，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍則是整個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地。從“兩規(guī)”的空間范圍看，城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容上更全面、更具體地體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)土地資源的合理利用與配置、土地利用結(jié)構(gòu)的綜合調(diào)整與優(yōu)化、土地利用的宏觀調(diào)控與微觀管理機(jī)制。2、“兩規(guī)”的相互關(guān)系“兩規(guī)”都是在對(duì)土地利

城市規(guī)劃應(yīng)以國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃作為重要依據(jù)，而土地利用總體規(guī)劃不僅是國(guó)土規(guī)劃的重要組成部分，而且是國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，土地利用總體規(guī)劃毫無(wú)疑問(wèn)地應(yīng)成為規(guī)劃的“龍頭”。但實(shí)際上，由于城市規(guī)劃編制的時(shí)間超前，地方利益的驅(qū)動(dòng)而導(dǎo)致城市發(fā)展上的局限性和盲目性，土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位并沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，有些人甚至將兩者的關(guān)系對(duì)立起來(lái)。3、“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的內(nèi)容其中城市規(guī)模是協(xié)調(diào)和銜接的重點(diǎn)和核心，城市規(guī)模主要包括人口和用地規(guī)模，而人口規(guī)模又在兩者中起決定作用，除此之外，協(xié)調(diào)的內(nèi)容還包括：城市性質(zhì)的決定、規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)的確定、城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地安排等。城市規(guī)劃應(yīng)以國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃作為重要依據(jù)，（二）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)過(guò)程中存在的問(wèn)題1、城市土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一致土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中將城鎮(zhèn)村及工礦用地分為城市用地（建成區(qū)）、建制鎮(zhèn)用地、村莊用地、獨(dú)立工礦用地、鹽田及特殊用地。土地利用規(guī)劃中的城市用地面積要小于城市規(guī)劃中的城市用地面積。土地利用分類(lèi)中的水域泛指陸地水域和水利設(shè)施用地，城市用地分類(lèi)中的水域只是指城市用地以外的水面，在城市用地中含有部分河湖和水利設(shè)施用地。（二）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)過(guò)程中存在的問(wèn)題1、城市土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一2、城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑不一致

我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的人口統(tǒng)計(jì)口徑，更缺乏系統(tǒng)的城市人口統(tǒng)計(jì)資料，有的以城市非農(nóng)業(yè)人口代替城市人口，有的只考慮建成區(qū)范圍內(nèi)的人口，有的加上城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村人口，有的甚至將郊區(qū)郊縣的農(nóng)村人口全部算作城市的人口。3、規(guī)劃期限不一致縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的期限同國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃的期限相適應(yīng)，一般為10~15年；而城市總體規(guī)劃的期限一般為20年。4、人均用地標(biāo)準(zhǔn)不一致規(guī)劃的城市用地規(guī)模受到城市現(xiàn)有人口規(guī)模和用地規(guī)模兩個(gè)因素的制約，而城市總體規(guī)劃則是按照城市現(xiàn)有人口規(guī)模來(lái)確定規(guī)劃期內(nèi)城市人均用地指標(biāo)。2、城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑不一致我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一5、指導(dǎo)思想不一致土地規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級(jí)下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，是按計(jì)劃編制規(guī)劃，重在“控制”；而城市規(guī)劃從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、資源、產(chǎn)業(yè)政策、人文等多種因素綜合分析，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制規(guī)劃，著眼于“發(fā)展”。5、指導(dǎo)思想不一致土地規(guī)劃從土地供給出發(fā)，（三）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的途徑1、在規(guī)劃的指導(dǎo)性上要樹(shù)立正確的認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃必須正確對(duì)待和解決土地的供給和需求的關(guān)系——供給引導(dǎo)和制約需求。土地利用總體規(guī)劃是較城市總體規(guī)劃更全面、更具體地對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的全部土地進(jìn)行分析和研究后編制的，因此土地利用總體規(guī)劃應(yīng)對(duì)城市總體規(guī)劃起指導(dǎo)作用，決定城市總體規(guī)劃的城市用地規(guī)模；另一方面，城市總體規(guī)劃對(duì)土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模起驗(yàn)核和反饋?zhàn)饔茫a(bǔ)充和完善土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)。只有這樣，兩者才能相互銜接、相互協(xié)調(diào)，真正發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。（三）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)與銜接的途徑1、在規(guī)劃的指導(dǎo)性上要樹(shù)立正確2、修改有關(guān)法律和規(guī)程，使“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、用地分類(lèi)、用地標(biāo)準(zhǔn)等方面保持一致①在用地分類(lèi)上，土地利用總體規(guī)劃不能只考慮建成區(qū)范圍，而應(yīng)將與城市有密切聯(lián)系的近郊農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦企業(yè)的用地和人口一并納入城市范圍。②城市近郊的風(fēng)景點(diǎn)和名勝古跡可以作為城市綠地納入城市用地。③在用地標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)協(xié)調(diào)用地指標(biāo)的選擇依據(jù)和具體用地標(biāo)準(zhǔn)。3、明確土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地的管理內(nèi)容土地利用總體規(guī)劃是對(duì)城市用地總量規(guī)模和占用土地規(guī)模的控制。2、修改有關(guān)法律和規(guī)程，使“兩規(guī)”在規(guī)劃期限、用地分類(lèi)、用地4、協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計(jì)口徑城市人口的預(yù)測(cè)應(yīng)以城市體系規(guī)劃和城市規(guī)劃的預(yù)測(cè)為主，土地利用總體規(guī)劃可以對(duì)城市規(guī)劃預(yù)測(cè)的人口規(guī)模進(jìn)行驗(yàn)證，若二者差距較大，應(yīng)找出原因，加以協(xié)調(diào)。因此，“兩規(guī)”必須以統(tǒng)一的口徑統(tǒng)計(jì)各類(lèi)用地。5、逐步修編城市總體規(guī)劃應(yīng)盡量使城市建設(shè)用地規(guī)模不突破土地利用總體規(guī)劃所確定的規(guī)模。4、協(xié)調(diào)人口和用地的統(tǒng)計(jì)口徑城市人口的預(yù)測(cè)應(yīng)（四）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)和銜接的實(shí)施方法①認(rèn)真做好規(guī)劃修編的前期和修編過(guò)程中的工作。②土地部門(mén)要為城建部門(mén)提供地域內(nèi)各類(lèi)土地特別是城市建設(shè)用地的控制指標(biāo)和布局要求。③城建部門(mén)要給土地部門(mén)提出包括城鎮(zhèn)體系布局，城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和布局設(shè)想在內(nèi)的大綱草案。④在規(guī)劃修編過(guò)程中，兩部門(mén)應(yīng)經(jīng)常聯(lián)系，協(xié)調(diào)和處理出現(xiàn)的新情況。規(guī)劃修編完成后進(jìn)行初審和審批時(shí)，應(yīng)將其送至城建等有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。⑤在土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)反映出與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)的內(nèi)容，不能把城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)放在居民點(diǎn)工礦用地中就了事，必須要把城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦區(qū)單獨(dú)分解出來(lái)。⑥在市、縣級(jí)規(guī)劃中還要把中心城市（鎮(zhèn)）的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向以及主要用地指標(biāo)和要求專(zhuān)列一節(jié)，為城鎮(zhèn)規(guī)劃提供依據(jù)。（四）“兩規(guī)”協(xié)調(diào)和銜接的實(shí)施方法①認(rèn)真做好規(guī)劃修編的前期和二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本建立起了社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市發(fā)展也走上了一條市場(chǎng)化的道路，與此相聯(lián)系的是城市土地有償使用模式的建立。這對(duì)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃模式和體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)城市規(guī)劃和城市土地利用的影響⑴城市規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府控制城市發(fā)展的重要途徑之一。①政府在城市建設(shè)方面的作用主要是解決那些不能由市場(chǎng)或不宜由市場(chǎng)去解決的問(wèn)題。政府干預(yù)的基本原則就是在尊重、恪守市場(chǎng)規(guī)律，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，以彌補(bǔ)、矯正缺陷為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)配置的最佳組合。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃與土地利用的良性互動(dòng)②政府通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)者的建設(shè)行為實(shí)行控制。其目的是保證公眾的健康、安全和福利以及公眾對(duì)更好的物質(zhì)環(huán)境的追求。③城市規(guī)劃作為政府控制建設(shè)者行為的一個(gè)重要途徑。在其運(yùn)行過(guò)程中，政府的權(quán)力和職責(zé)需要更深入的探討。⑵城市土地利用受到政府和市場(chǎng)的雙重作用。城市土地的有償使用，形成了解決我國(guó)城市土地低效率使用、結(jié)構(gòu)和布局不合理等問(wèn)題的必要條件。①完全不受制約的市場(chǎng)也會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題：如市場(chǎng)只能體現(xiàn)少數(shù)集團(tuán)的短期利益，往往與城市發(fā)展的長(zhǎng)期方向相悖；在市場(chǎng)不能保證平等競(jìng)爭(zhēng)的情況下可能造成投機(jī)行為等。②政府通過(guò)城市規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)者的建設(shè)行為實(shí)行控制。因此完全的市場(chǎng)并不能使中國(guó)城市的發(fā)展走上良性循環(huán)的軌道，還需要國(guó)家的干預(yù)。即使西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家也同樣地重視國(guó)家的干預(yù)。所以在我國(guó)，城市土地利用受到政府和市場(chǎng)的雙重作用。2、城市規(guī)劃和城市土地利用現(xiàn)在的主要問(wèn)題及成因分析⑴城市規(guī)劃和城市土地利用現(xiàn)在的主要問(wèn)題①城市用地的結(jié)構(gòu)不合理。從城市用地的現(xiàn)狀來(lái)看，大多數(shù)城市更注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，而忽視城市環(huán)境質(zhì)量的提高，表現(xiàn)在工業(yè)用地比例偏高，道路廣場(chǎng)用地、公共綠地及公共配套設(shè)施用地比較偏低，這成為城市土地利用方面現(xiàn)存的主要問(wèn)題之一。因此完全的市場(chǎng)并不能使中國(guó)城市的發(fā)②城市土地利用規(guī)模失控，土地利用的效率較低。

我國(guó)正處于快速的城鄉(xiāng)一體化的城市化進(jìn)程之中。由于城鄉(xiāng)體制的制約使城市和鎮(zhèn)村各自為政，形成了土地開(kāi)發(fā)和出讓的混亂狀況，導(dǎo)致土地利用呈現(xiàn)散亂、無(wú)序的狀態(tài)。而鎮(zhèn)村集體土地的管理者又很少注意到土地利用的效率，土地開(kāi)發(fā)處于一種粗放式的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)之中，導(dǎo)致土地利用的規(guī)模失控，而利用率低。土地資源的浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。③城市土地利用與城市規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一些地區(qū)，城市建設(shè)用地變化的實(shí)際狀況與城市規(guī)劃目標(biāo)之間有較大的差距，這一方面表明城市規(guī)劃的編制和目標(biāo)的確定忽視了來(lái)自于土地需求的影響，另一方面也說(shuō)明城市對(duì)城市土地利用的調(diào)控作用在市場(chǎng)機(jī)制下有所削弱。②城市土地利用規(guī)模失控，土地利用的效率較低。⑵成因分析①城市土地利用方面的原因。雖然，我國(guó)城市土地使用制度已經(jīng)從無(wú)償使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂?。但是，?duì)于那些改革前由行政撥款方式取得土地使用權(quán)的使用者來(lái)說(shuō)，其所支付的土地使用費(fèi)不足以體現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；而改革后也有相當(dāng)一部分土地使用者通過(guò)行政劃撥而廉價(jià)取得土地使用權(quán)的。另一方面，土地使用制度改革以后，在土