法制視野中的中小學(xué)章程建設(shè)

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根據(jù)《中華人民共和國教導(dǎo)法》的規(guī)定，各級各類學(xué)校務(wù)必有自己的章程。學(xué)校章程是學(xué)校內(nèi)部管理的全局性、綱領(lǐng)性文件，是學(xué)校自主管理、自我約束與依法采納監(jiān)視的根本依據(jù)。法制角度上的現(xiàn)代學(xué)校管理的核心就是“按照章程自主管理”。盡管章程創(chuàng)辦對一所學(xué)校來說是一項根基性、前提性的工作，是申請辦校的必備條件，但由于歷史理由，我國大量中小學(xué)在創(chuàng)造之初并沒有自己的章程，更多的公辦學(xué)校雖然在依法治校的大背景下也在采取措施彌補這一歷史缺陷，但在制定章程過程中并沒有專心對待，而是分外肆意地擬定出一個章程應(yīng)付了事。造成這一現(xiàn)狀的理由是多方面的，既有對制定章程的意義沒有正確熟悉的起因，也有對章程的概括內(nèi)容、要求和操作程序等不甚了解的因素。本文試圖在法制視野中對中小學(xué)章程創(chuàng)辦作些探討，期望對中小學(xué)校章程創(chuàng)辦有所啟示。

學(xué)校章程創(chuàng)辦的法理意義

正如一個國家需要憲法，一個政黨需要黨章一樣，學(xué)校在辦學(xué)過程中也離不開章程。章程作為學(xué)校的根本法，凝結(jié)了全校師生的集體聰慧，彰顯了學(xué)校的歷史傳統(tǒng)、辦學(xué)理念、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)特色及學(xué)校進展目標(biāo)和戰(zhàn)略，模范了校內(nèi)各種關(guān)系，明晰了領(lǐng)導(dǎo)體制、組織布局、管理模式，規(guī)定了學(xué)校、教師和學(xué)生各自的權(quán)利和義務(wù)，從而向社會表示出學(xué)校的形象和品位。在依法治國的新形勢下，國家強調(diào)學(xué)校要根據(jù)國家法律與政策的規(guī)定，并結(jié)合教導(dǎo)的規(guī)律和學(xué)校的實際，加快學(xué)校章程創(chuàng)辦，確保每所中小學(xué)都有自己的章程，從法理角度看，至少有四個意義：

第一，章程創(chuàng)辦是推進學(xué)校依法治校的重要抓手。在實施依法治國方略過程中，中小學(xué)校都已經(jīng)將依法治校列入學(xué)校的議事日程中。依法治校在概括實施過程中，應(yīng)當(dāng)從哪方面入手，重點抓哪些工作，這是依法治校工作實際運作中所無法回避的。我們知道，依法治校的前提是有法可依、有章可循。學(xué)校范圍的“法”和“章”就是學(xué)校的規(guī)章制度系統(tǒng)，在這一規(guī)章制度系統(tǒng)內(nèi)，勢必有一個核心，也就是說，依法治校的關(guān)鍵是有一個“根本法”可依、一個“總章程”可循。章程就是學(xué)校的“根本法”和“總章程”，是學(xué)校最具權(quán)威性和穩(wěn)定性的重要文件。抓住了章程創(chuàng)辦，依法治校就可以有綱舉目張之良效。這是由于，制定學(xué)校章程的過程分外肅穆模范，廣泛的宣傳發(fā)動、深入的學(xué)習(xí)議論、模范的立法程序、概括的貫徹落實以及領(lǐng)導(dǎo)的身體力行、群眾的廣泛參與，本身就是一個統(tǒng)一思想、提高熟悉的過程，可以使教職員工對學(xué)校依法治校的意識得到強化、觀念得到更新，并有利于推行依法治校。同時，章程在規(guī)章制度中的特殊地位又抉擇了抓住章程創(chuàng)辦，就是抓住了規(guī)章制度創(chuàng)辦最重要的內(nèi)容，就可以在此根基上有力地促進概括規(guī)章制度的創(chuàng)辦。正基于此，學(xué)校章程創(chuàng)辦理應(yīng)成為推進學(xué)校依法治校的最正確選擇和最好抓手。

其次，章程創(chuàng)辦是模范學(xué)校決策機制與提高管理效益的必然要求。我國中小學(xué)實行校長負(fù)責(zé)、黨組織發(fā)揮政治核心作用、教代會參與管理與監(jiān)視的制度，要使這一制度真正落實下去，各學(xué)校還得制定概括的、可操作的校內(nèi)規(guī)章制度來保證和模范。中小學(xué)校為貫徹落實依法治校的方針，雖然紛紛制定和完善學(xué)校的規(guī)章制度，但不少學(xué)校制定的規(guī)章制度對比零亂、不甚模范，甚至規(guī)章制度之間還時有沖突，這與學(xué)校章程的缺失不無關(guān)聯(lián)，章程的缺失使得學(xué)校各項概括的規(guī)章制度缺乏整體的協(xié)調(diào)和堅實的根基。務(wù)必指出的是，章程作為學(xué)校的根本法和辦事總規(guī)矩，涉及學(xué)校的治理布局和根本制度，是學(xué)校存在的前提和進展的基石，同時，章程還是學(xué)校其他規(guī)章制度的“母法”，在全體校內(nèi)模范性文件中效力是最高的，學(xué)校的全體規(guī)章制度都應(yīng)當(dāng)從它那里派生，以其為依據(jù)形成，并不得與其發(fā)生沖突。因此，學(xué)校從實際需要啟程先行制定出章程，有利于其它規(guī)章制度的模范化制定和整體性協(xié)調(diào)，同時也可以進一步模范學(xué)校的決策機制，提高管理水平和效益，促進學(xué)校的持續(xù)健康進展。

第三，章程創(chuàng)辦是落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、實行民主辦學(xué)的題中之義。由于傳統(tǒng)籌劃經(jīng)濟條件下政府包辦教導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念至今仍存有確定的影響力，不僅教導(dǎo)行政主管部門不該管的卻管得過多過死的現(xiàn)象照舊展現(xiàn)，而且離開教學(xué)行政部門的直接指揮后，一些中小學(xué)校很難自行運轉(zhuǎn)的處境也客觀存在。長期生活在固有體制下的一些中小學(xué)校，辦學(xué)宗旨不明、管理體制不暢、工作模范缺失，校內(nèi)工作由校長一人做主；校外，校長唯教導(dǎo)局的指令行事，導(dǎo)致學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，也沒有形成民主辦學(xué)的空氣。為了理順中小學(xué)校內(nèi)外關(guān)系，將學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)落到實處，將民主辦學(xué)的空氣建立起來，地方政府和教導(dǎo)主管部門就要轉(zhuǎn)變職能、依法治教，再也不能沿襲籌劃經(jīng)濟條件下的老手段“捆綁”學(xué)校，而要依照法律的要求和教導(dǎo)教學(xué)規(guī)律來管理學(xué)校，同時也要發(fā)揮學(xué)校的辦學(xué)積極性。從某種意義上說，制定章程的過程是一次堅持依法治校、擴大辦學(xué)自主權(quán)和實行民主管理的生動實踐。民辦學(xué)校由于特殊的辦學(xué)主體和利益關(guān)系，更為關(guān)注依法自主管理、自主辦學(xué)問題，因此民辦學(xué)校在辦學(xué)審批過程中，就按照國家法律的要求，制定出了學(xué)校的章程，從而明確了民辦學(xué)校在辦學(xué)過程中所包涵的自主權(quán)：學(xué)校內(nèi)部管理體制的選擇權(quán)；對教師和其他教導(dǎo)工的聘任權(quán)；面向社會，自主招生、自主設(shè)置專業(yè)權(quán)；校產(chǎn)管理使用權(quán)；辦學(xué)經(jīng)費使用權(quán)；重大事項議事權(quán)以及校內(nèi)監(jiān)視權(quán)等，從而保證了民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實現(xiàn)和奠定了民主管理的根基。公辦學(xué)校也應(yīng)當(dāng)在法律的框架內(nèi)，建立章程來模范辦學(xué)自主權(quán)，使之成為自主、自律、自負(fù)責(zé)任的權(quán)益主體，通過包括章程創(chuàng)辦在內(nèi)的學(xué)校規(guī)章制度創(chuàng)辦，實現(xiàn)學(xué)校運行的制度化、模范化、程序化，從而達(dá)成提高教導(dǎo)質(zhì)量、辦出特色、培養(yǎng)合格人才的目的。學(xué)校章程既是學(xué)校自主進展、自主管理和自我約束的根本依據(jù)，也是學(xué)校依法采納行政監(jiān)視和司法審查的重要依據(jù)。

第四，章程創(chuàng)辦是擴大學(xué)校社會影響的載體。由于社會對人才的需要是多元的，學(xué)校所培養(yǎng)的人才也應(yīng)當(dāng)是全面進展而有特長的；同時還由于學(xué)校的辦學(xué)理念及客觀辦學(xué)資源和條件存在落差，學(xué)校的辦學(xué)層次也不盡一致。中小學(xué)校的辦學(xué)就要在遵循教導(dǎo)規(guī)律和符合校情的前提下，按照社會的需要來開展教導(dǎo)教學(xué)，實現(xiàn)預(yù)期的辦學(xué)目標(biāo)。中小學(xué)校要按照對學(xué)生的天性和才能最大程度地予以開發(fā)和培養(yǎng)的宗旨，倡導(dǎo)天性化辦學(xué)，培養(yǎng)出既合格又有專長的人才；要按照科學(xué)的教學(xué)理念，最大程度地運用好辦學(xué)資源和條件，提高辦學(xué)的效益。這就要求各中小學(xué)要從本校傳統(tǒng)和教導(dǎo)資源的特點啟程，充分考慮到校情、師情和生情的實際處境，在辦學(xué)理念和指導(dǎo)思想上有新意，在辦學(xué)措施和方法上有創(chuàng)造，在辦學(xué)工作中有特色，在辦學(xué)效益上有提高。這涉及學(xué)校的辦學(xué)指導(dǎo)思想、辦學(xué)理念和特色等，應(yīng)當(dāng)通過確定的載體反映出來，學(xué)校章程本身就是一個反映這些事關(guān)學(xué)校生存進展的最根本和最核心方面的宣言。從學(xué)校的章程中，我們可以看到學(xué)校章程背后對學(xué)校起支撐作用的辦學(xué)思想、辦學(xué)理念和特色、學(xué)校進展目標(biāo)和戰(zhàn)略等，看到學(xué)校是在何種體制下開展教書育人工作的。自然，章程成為擴大學(xué)校社會影響的載體的同時，也成為社會評估學(xué)校以及學(xué)?；顒拥闹匾罁?jù)。

學(xué)校規(guī)章制度創(chuàng)辦中的幾個問題

制定和完善學(xué)校章程是一項政策性很強的系統(tǒng)工程，勢必遇到大量理論與現(xiàn)實問題，其中以下問題不成忽略：

1.學(xué)校章程的天性特征

學(xué)校章程應(yīng)包涵的主要內(nèi)容，國家的法律法規(guī)及教導(dǎo)行政部門的文件有概括的要求，一般而言，學(xué)校章程所包涵的主要內(nèi)容是：學(xué)校名稱和地址；學(xué)校的上級部門；學(xué)校的法定代表人；學(xué)校招生范圍及辦學(xué)規(guī)模；學(xué)校的機構(gòu)及其產(chǎn)生手段、