宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析

宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析【內(nèi)容提要】宏觀調(diào)控的核心問題是宏觀調(diào)控權(quán)的配置和行使,但學(xué)界對此研究尚十分薄弱.本文著重探討了宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個根本問題,即宏觀調(diào)控的合法性及其權(quán)源,宏觀調(diào)控權(quán)的配置,行使宏觀調(diào)控權(quán)的原那么、力度,以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等,以說明宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析對于宏觀調(diào)控法理論和制度的完善的重要價值.【關(guān)鍵詞】宏觀調(diào)控權(quán)/合法性/權(quán)力配置/權(quán)力行使基于經(jīng)濟(jì)法上的二元結(jié)構(gòu)〞假設(shè)〔注：經(jīng)濟(jì)法理論上的二元結(jié)構(gòu)〞假設(shè),是作為經(jīng)濟(jì)法研究的重要前提的一系列二元分立〞的框架.例如,從人類最根本的心理、需求出發(fā),可將人類的欲望分為公共欲望和私人欲望,進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)層面區(qū)分公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì),在政治、社會層面區(qū)分政治國家與市民社會,在法律層面區(qū)分公法與私法,等等.基于上述二元分立〞,又可進(jìn)一步分為公共物品與私人物品、政府與市場、公法主體與私法主體,等等.參見拙文?略論經(jīng)濟(jì)法上的調(diào)制行為?,?北京大學(xué)學(xué)報?〔哲社版〕,2000年第5期.〕,現(xiàn)代國家的根本職能,可以歸結(jié)為公共物品〔publicgoodsR勺提供〔注：自從薩繆爾森提出公共物品〞的較為公認(rèn)的定義以來,對于公共物品的研究日益深入,從而為經(jīng)濟(jì)法研究提供了重要理論支持,這在財稅法等宏觀調(diào)控法的具體領(lǐng)域已經(jīng)有了突出的表達(dá).為此,有必要把公共物品理論推廣到整個宏觀調(diào)控法的研究之中.〕,其中包括為市場經(jīng)濟(jì)提供良好的法律環(huán)境,適時適度地對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控.由于宏觀調(diào)控及相關(guān)制度具有極大的外部性〔注：這里的外部性〞包括好的〞外部性,也包括壞的〞外部性.實際上,從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說,公共物品是外部性的極端表達(dá)；從法學(xué)上說,法學(xué)研究在很多情況下是在解決外部性問題,經(jīng)濟(jì)法也不例外.〕,因而對于宏觀調(diào)控的實施和相關(guān)制度的構(gòu)筑必須慎重,以盡量減少宏觀調(diào)控對經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)面效應(yīng).現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的開展與制度的關(guān)聯(lián)日益密切,制度已逐漸被視為經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)生因素〞.各國的實踐說明,無論是鼓吹市場經(jīng)濟(jì)的自然演進(jìn),還是強(qiáng)調(diào)外力推動〔注：其實,演進(jìn)主義與建構(gòu)主義、自由主義與干預(yù)主義等諸如此類的各類主義,在交替興衰沉浮,這在20世紀(jì)表達(dá)得最為突出.但如果把某一種主義絕對地理解,那么對于實踐貽害無窮.事實上,在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,恐怕無論在理論上還是在實踐中,都無法排除或否認(rèn)國家在某些情況下進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要性或重要性.即使是哈耶克之類的自由主義大師,也都強(qiáng)調(diào)對國家干預(yù)〞或政府活動〞應(yīng)有正確的理解.參見哈耶克著：?自由秩序原理?,三聯(lián)書店1997年版,第279-281頁.〕,實際上都并不完全排斥國家的經(jīng)濟(jì)政策或宏觀調(diào)控.我國作為一個轉(zhuǎn)型國家〞、后發(fā)國家〞,宏觀調(diào)控被認(rèn)為有著不容無視的作用,財稅、金融等領(lǐng)域所取得的一些調(diào)控成果也為此做出了佐證.但是,我國目前主要還是側(cè)重于宏觀調(diào)控的政策實施,對于宏觀調(diào)控的法律保證和制度建構(gòu),無論在制度上還是在研究上,都還十分欠缺.為此,有必要從法律的角度來研究解析宏觀調(diào)控問題.通常,權(quán)力/權(quán)利被視為法學(xué)研究上的核心范疇；與此相應(yīng),宏觀調(diào)控權(quán)亦應(yīng)在宏觀調(diào)控法研究中居于核心地位,但學(xué)界的相關(guān)研究尚十分薄弱.在鑒于此,本文將著重探討宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個較為根本的問題,包括宏觀調(diào)控的合法性問題、宏觀調(diào)控權(quán)的配置、行使宏觀調(diào)控權(quán)的原那么、力度,以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等問題,這些探討對于完善宏觀調(diào)控法的理論和制度甚為重要.一、宏觀調(diào)控的合法性宏觀調(diào)控的合法性〔leg用macy,或譯為義理性、正當(dāng)性等〕問題〔注：合法性是一個有諸多復(fù)雜含義的概念,韋伯、哈貝馬斯等學(xué)者對其熟悉亦不盡相同.本文使用的合法性概念,主要限于符合法律規(guī)范或規(guī)律,以及得到社會公眾的擁護(hù)和成認(rèn)的意義.〕,是研究宏觀調(diào)控權(quán)首先要涉及到的一個重要問題,它有助于熟悉宏觀調(diào)控權(quán)的來源和產(chǎn)生根底等問題.宏觀調(diào)控的合法性包括其在法律、經(jīng)濟(jì)、社會、政治等各個方面的合法性.其中,法律上的合法性是最直接、最受關(guān)注的.如果某項宏觀調(diào)控行為在法律上不具有合法性,那么在強(qiáng)調(diào)法治的情況下,其效力就會受到質(zhì)疑和削弱.因此,從合法性的角度,宏觀調(diào)控首先就被分成了具有合法性的宏觀調(diào)控和不具有合法性的宏觀調(diào)控.從法律上說,具有合法性的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是由具有宏觀調(diào)控權(quán)的主體依法實施的.因此,如果一個主體本身不具有宏觀調(diào)控權(quán),那么該宏觀調(diào)控就不存在法律上的合法性.宏觀調(diào)控權(quán)對于保證法律上的合法性非常重要.從形式上看,宏觀調(diào)控權(quán)來源于法律上的明確授權(quán).在把法律僅理解為制定法的情況下,宏觀調(diào)控權(quán)確實立、分配和行使等內(nèi)容,要通過國家制定的法來加以表達(dá).止匕外,宏觀調(diào)控權(quán)也是國家的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)的具體化.作為國家主權(quán)或更為具體的管轄權(quán)的組成局部,從根本上說,宏觀調(diào)控權(quán)同樣是整個國民總體的一項重要權(quán)力.隨著經(jīng)濟(jì)社會的開展,國家的職能和權(quán)力也在不斷膨脹〔注：對此,不僅瓦格納定律〞和其他許多學(xué)者的研究都不斷地證實了這一點(diǎn),而且,各國政府財政支出占本國GDP比重的不斷擴(kuò)大,也有力地說明了這個問題.參見世界銀行：?1997年世界開展報告：變革中的政府?,中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版,第2頁.〕,這在很大程度上影響著宏觀調(diào)控權(quán)的產(chǎn)生和開展.由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)就是有宏觀調(diào)控的市場經(jīng)濟(jì)工已成為一個較為公認(rèn)的命題,因此,宏觀調(diào)控也被認(rèn)為是現(xiàn)代國家新獲取的一項重要職能,其目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的諸多現(xiàn)代問題.［1］此外,由于宏觀調(diào)控作為一種公共物品,是私人主體所不能提供或無力提供的,因而只能由國家承當(dāng)起提供公共物品的重任.從這個意義上說,宏觀調(diào)控首先是國家的一項義務(wù),其次才是國家的一種權(quán)力.依據(jù)上述的公共物品理論,宏觀調(diào)控權(quán)只能由國家而不能由其他主體來享有.盡管在特定的時空人事方面,人類的理性是有限的,并且,根據(jù)公共選擇理論的假說或其他一些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,政府失靈〞的問題同樣不容無視,但對于國家的作用,特別是其在宏觀調(diào)控方面的作用,人們并非一概排斥.之所以如此,當(dāng)然是由于國家實施宏觀調(diào)控,在經(jīng)濟(jì)、社會等層面比其他主體有更多的合法性,同時,也與國家對宏觀調(diào)控立法權(quán)的壟斷有直接的關(guān)系.事實上,自改革開放以來,特別是確定實行市場經(jīng)濟(jì)體制以來,我國對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控及相關(guān)立法都非常重視.從立法上看,宏觀調(diào)控已被提升到憲法的層次〔注：例如,我國憲法第十五條規(guī)定：國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì).國家增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控工從而把宏觀調(diào)控提到了憲法的高度,同時,也提出了市場經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)立法、宏觀調(diào)控三者之間的關(guān)系問題.〕.同時,在一些重要法律中,也參加了宏觀調(diào)控的目標(biāo)或內(nèi)容〔注：例如,我國的?中國人民銀行法?第一條規(guī)定：為了??…；建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系,加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)督治理,制定本法〞；我國的?公司法?第五條規(guī)定：公司在國家宏觀調(diào)控下,根據(jù)市場需求自主經(jīng)營,以提升經(jīng)濟(jì)效益、勞動生產(chǎn)率和實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值為目的〞,等等.〕,從而使宏觀調(diào)控〞被轉(zhuǎn)化為一個法律概念,使宏觀調(diào)控行為具有了法律上的合法性,進(jìn)而確立了貫穿于相關(guān)法律之間的宏觀調(diào)控法律制度.依據(jù)宏觀調(diào)控法律制度所實施的宏觀調(diào)控行為,具有法律上的合法性,或者說,是具有合法性的宏觀調(diào)控,這是前面談到的宏觀調(diào)控的一種分類.止匕外,根據(jù)宏觀調(diào)控是否具有合法性以及效力狀況,也可以進(jìn)一步把宏觀調(diào)控分為有效的宏觀調(diào)控和無效的宏觀調(diào)控.這里的有效與無效,是從法律意義上而不是經(jīng)濟(jì)意義上而言的.與此相關(guān)的問題是,法律上無效的宏觀調(diào)控,可能是經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控,在兩者發(fā)生沖突時,有時是很難取舍的.如果從強(qiáng)調(diào)法治的角度出發(fā),那么一般會認(rèn)為,無效的宏觀調(diào)控,即使在經(jīng)濟(jì)上有效,亦應(yīng)棄之不惜.但如果從實用主義出發(fā),也許會認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控,即使在法律上無效,也是必要且有益的.由此又引申出經(jīng)濟(jì)上的合法性問題.宏觀調(diào)控在經(jīng)濟(jì)上的合法性,取決于經(jīng)濟(jì)上的合理性,實際上就是經(jīng)濟(jì)上的含規(guī)律性〞.從一定的意義上說,宏觀調(diào)控的直接目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題,而其他的社會目標(biāo)、政治目標(biāo)等,都是間接性的目標(biāo).如果國家的宏觀調(diào)控行為符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,取得了較好的績效,在總體上增進(jìn)了社會福利,那么該宏觀調(diào)控就具有合理性,從而就會得到市場主體或社會公眾的支持和擁護(hù),獲得合法性.因此,即使一些宏觀調(diào)控行為不符合現(xiàn)實的法律規(guī)定,也會被認(rèn)為是合理的,并能夠得到理解和支持.例如,我國為應(yīng)對金融危機(jī)而不斷上調(diào)出口退稅率,雖然本身缺少法律依據(jù),但在經(jīng)濟(jì)上和公眾信心上都取得了較好的效果,就是一個例證.〔注：出口退稅率的調(diào)整本身是一種宏觀調(diào)控行為,但宏觀調(diào)控必須有法律依據(jù),但我國在實施此類宏觀調(diào)控時,往往存在法律依據(jù)缺乏,甚至違法調(diào)控的問題.出口退稅率的頻繁變動,同現(xiàn)行制定法的規(guī)定存在著抵觸,實際上是對納稅人的退稅請求權(quán)的侵犯,也使法的安定性和可預(yù)測性的價值、原那么受到了不良的影響.因此,必須真正完善宏觀調(diào)控法律制度.〕之所以存在上述情況,是由于國家制定的法律總是相對滯后于現(xiàn)實的不斷流變的經(jīng)濟(jì)活動,而是否符合現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)社會生活的要求,那么是衡量法律的生命力和有效性的至為重要的標(biāo)準(zhǔn).許多國家進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革或?qū)嵤┑暮暧^調(diào)控,大都是突破已有法律規(guī)定的框架的過程,有一些甚至是違反憲法的.但因其在經(jīng)濟(jì)上是合理的,因而這種違憲行為被一些學(xué)者稱為良性違憲〞.對于良性違憲〞或良性違法〞問題,人們尚存在不同的熟悉,但不管怎樣,在宏觀調(diào)控領(lǐng)域存在的良性違憲〞或良性違法〞問題應(yīng)當(dāng)越來越少,由于隨著法治水平的提升和人們熟悉的深化,可以通過相關(guān)法律的完善來逐步解決這些問題.我國對憲法的幾次修改,對相關(guān)法律的制定和頻繁變動,都表達(dá)了在這個方面的一些熟悉和努力.在經(jīng)濟(jì)上具有合理性、合法性的宏觀調(diào)控,由于會取得良好的績效,對于國家和國民的總體福利的增長是有效的促進(jìn),因此,它會使政府的調(diào)控行為得到市場主體的遵從,使國家的制度改革得到國民的擁護(hù)和支持,使經(jīng)濟(jì)能夠得到穩(wěn)定增長,使社會政策目標(biāo)也能夠得到更好的實現(xiàn),從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)開展,這樣就能夠在社會領(lǐng)域和政治領(lǐng)域獲得合法性.因此,對于經(jīng)濟(jì)上具有合理性或合規(guī)律性的宏觀調(diào)控,必須考慮如何在制度上予以保證,使其同時獲得法律上的合法性,從而提升其遵從度,實現(xiàn)宏觀調(diào)控的預(yù)期目標(biāo).上述對宏觀調(diào)控的合法性問題的簡要討論說明,宏觀調(diào)控權(quán)在形式上是來源于相關(guān)法律的規(guī)定,但在深層次上它還導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的合法性,導(dǎo)源于市場主體或社會公眾的認(rèn)同.宏觀調(diào)控權(quán)因其在根本上是人民的權(quán)力,因而僅具有法律上的合法性是不夠的.宏觀調(diào)控只有符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合國情民意,以保證社會公共利益和基本人權(quán)為目標(biāo),才是真正合法、有效的,才是具有各個方面的合法性的.二、宏觀調(diào)控權(quán)的配置宏觀調(diào)控權(quán)作為一種權(quán)力,必須對其進(jìn)行有效配置,使各類宏觀調(diào)控主體的權(quán)力明晰,責(zé)任明確,這樣才能更好地解決集權(quán)與分權(quán)等問題,才能更有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控.在宏觀調(diào)控權(quán)的配置方面,中央與地方的關(guān)系問題一直備受關(guān)注,其核心是如何解決集權(quán)與分權(quán)的問題,這也是我國和其他一些國家歷史上始終存在的重要問題.這個問題如果解決不好,就會帶來很多問題,甚至形成歷史上的治亂循環(huán)對于如何解決這些方面的問題,經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了很多的理論,也提出了中國的賈誼定理〞(注：我國西漢名臣賈誼在?治安策?中指出：欲天下之治安,莫假設(shè)眾建諸侯而少其力.力少那么易以使義,國小那么無邪心工這被認(rèn)為在歷史上第一次以現(xiàn)實主義原那么解釋了中央和地方的關(guān)系,其思想亦被張宇燕等學(xué)者概括為賈誼定理〞.參見何帆：?為市場經(jīng)濟(jì)立憲?,今日中國出版社1998年版,第212-213頁.),其核心是通過分權(quán)來強(qiáng)干弱枝〞,防止出現(xiàn)弱干強(qiáng)枝〞或弱中央強(qiáng)地方〞的局面.[2](P120-121)這些對于熟悉分權(quán)的問題都會有所幫助.宏觀調(diào)控是公共物品,而公共物品是分級次的.不同級次的公共物品從提供的效率來看,是不盡相同的.一般說來,中央級次的物品應(yīng)當(dāng)由中央政權(quán)來提供,而具有地方特色的物品,應(yīng)由地方來提供.這是財政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism羽根本精神.對此,施蒂格勒、奧茨、布坎南、蒂布特等著名學(xué)者都曾經(jīng)有過許多具體的論述,并提出了許多具體的理論.[3](P338-356)從公共物品本身來看,實行適度的分權(quán)是較為必要的,這在開展不均衡的大國更為必要.但是,具體到宏觀調(diào)控這類公共物品,究竟應(yīng)當(dāng)如何來提供,由誰來提供,誰有權(quán)來提供,那么是一個重要的問題.根據(jù)目前的熟悉,人們一般認(rèn)為,盡管在現(xiàn)實中宏觀調(diào)控〞一詞被泛化和濫用,但它在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)上是有其較為明晰的邊界的,即宏觀調(diào)控是國家站在全社會的總體立場上對宏觀的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所實施的調(diào)節(jié)和限制.因此,宏觀調(diào)控的主體應(yīng)當(dāng)是國家,應(yīng)當(dāng)是國家的最高政權(quán)機(jī)構(gòu),而不是基層的政權(quán)機(jī)構(gòu),否那么就不能說是宏觀〞調(diào)控.因此,對于宏觀調(diào)控權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有一個合理的界定：實施宏觀調(diào)控的主體,不能是地方政權(quán),而只能是國家的最高政權(quán).也就是說,盡管宏觀調(diào)控同微觀市場主體的活動和利益相關(guān),但它是一種中央級次的公共物品,只能由中央政權(quán)來提供.〔注：著名學(xué)者馬斯格雷夫認(rèn)為,就維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和保證收入的公平分配來說,中央政府應(yīng)承當(dāng)更多的責(zé)任,而宏觀調(diào)控主要是解決上述問題,因而諸如財稅、金融等領(lǐng)域的調(diào)控,