宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析

宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析【內(nèi)容提要】宏觀調(diào)控的核心問(wèn)題是宏觀調(diào)控權(quán)的配置和行使,但學(xué)界對(duì)此研究尚十分薄弱.本文著重探討了宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個(gè)根本問(wèn)題,即宏觀調(diào)控的合法性及其權(quán)源,宏觀調(diào)控權(quán)的配置,行使宏觀調(diào)控權(quán)的原那么、力度,以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等,以說(shuō)明宏觀調(diào)控權(quán)的法律解析對(duì)于宏觀調(diào)控法理論和制度的完善的重要價(jià)值.【關(guān)鍵詞】宏觀調(diào)控權(quán)/合法性/權(quán)力配置/權(quán)力行使基于經(jīng)濟(jì)法上的二元結(jié)構(gòu)〞假設(shè)〔注：經(jīng)濟(jì)法理論上的二元結(jié)構(gòu)〞假設(shè),是作為經(jīng)濟(jì)法研究的重要前提的一系列二元分立〞的框架.例如,從人類最根本的心理、需求出發(fā),可將人類的欲望分為公共欲望和私人欲望,進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)層面區(qū)分公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì),在政治、社會(huì)層面區(qū)分政治國(guó)家與市民社會(huì),在法律層面區(qū)分公法與私法,等等.基于上述二元分立〞,又可進(jìn)一步分為公共物品與私人物品、政府與市場(chǎng)、公法主體與私法主體,等等.參見(jiàn)拙文?略論經(jīng)濟(jì)法上的調(diào)制行為?,?北京大學(xué)學(xué)報(bào)?〔哲社版〕,2000年第5期.〕,現(xiàn)代國(guó)家的根本職能,可以歸結(jié)為公共物品〔publicgoodsR勺提供〔注：自從薩繆爾森提出公共物品〞的較為公認(rèn)的定義以來(lái),對(duì)于公共物品的研究日益深入,從而為經(jīng)濟(jì)法研究提供了重要理論支持,這在財(cái)稅法等宏觀調(diào)控法的具體領(lǐng)域已經(jīng)有了突出的表達(dá).為此,有必要把公共物品理論推廣到整個(gè)宏觀調(diào)控法的研究之中.〕,其中包括為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供良好的法律環(huán)境,適時(shí)適度地對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控.由于宏觀調(diào)控及相關(guān)制度具有極大的外部性〔注：這里的外部性〞包括好的〞外部性,也包括壞的〞外部性.實(shí)際上,從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō),公共物品是外部性的極端表達(dá)；從法學(xué)上說(shuō),法學(xué)研究在很多情況下是在解決外部性問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)法也不例外.〕,因而對(duì)于宏觀調(diào)控的實(shí)施和相關(guān)制度的構(gòu)筑必須慎重,以盡量減少宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)面效應(yīng).現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展與制度的關(guān)聯(lián)日益密切,制度已逐漸被視為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)生因素〞.各國(guó)的實(shí)踐說(shuō)明,無(wú)論是鼓吹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自然演進(jìn),還是強(qiáng)調(diào)外力推動(dòng)〔注：其實(shí),演進(jìn)主義與建構(gòu)主義、自由主義與干預(yù)主義等諸如此類的各類主義,在交替興衰沉浮,這在20世紀(jì)表達(dá)得最為突出.但如果把某一種主義絕對(duì)地理解,那么對(duì)于實(shí)踐貽害無(wú)窮.事實(shí)上,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,恐怕無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中,都無(wú)法排除或否認(rèn)國(guó)家在某些情況下進(jìn)行宏觀調(diào)控的必要性或重要性.即使是哈耶克之類的自由主義大師,也都強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家干預(yù)〞或政府活動(dòng)〞應(yīng)有正確的理解.參見(jiàn)哈耶克著：?自由秩序原理?,三聯(lián)書(shū)店1997年版,第279-281頁(yè).〕,實(shí)際上都并不完全排斥國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策或宏觀調(diào)控.我國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家〞、后發(fā)國(guó)家〞,宏觀調(diào)控被認(rèn)為有著不容無(wú)視的作用,財(cái)稅、金融等領(lǐng)域所取得的一些調(diào)控成果也為此做出了佐證.但是,我國(guó)目前主要還是側(cè)重于宏觀調(diào)控的政策實(shí)施,對(duì)于宏觀調(diào)控的法律保證和制度建構(gòu),無(wú)論在制度上還是在研究上,都還十分欠缺.為此,有必要從法律的角度來(lái)研究解析宏觀調(diào)控問(wèn)題.通常,權(quán)力/權(quán)利被視為法學(xué)研究上的核心范疇；與此相應(yīng),宏觀調(diào)控權(quán)亦應(yīng)在宏觀調(diào)控法研究中居于核心地位,但學(xué)界的相關(guān)研究尚十分薄弱.在鑒于此,本文將著重探討宏觀調(diào)控權(quán)方面的幾個(gè)較為根本的問(wèn)題,包括宏觀調(diào)控的合法性問(wèn)題、宏觀調(diào)控權(quán)的配置、行使宏觀調(diào)控權(quán)的原那么、力度,以及宏觀調(diào)控權(quán)的獨(dú)立性等問(wèn)題,這些探討對(duì)于完善宏觀調(diào)控法的理論和制度甚為重要.一、宏觀調(diào)控的合法性宏觀調(diào)控的合法性〔leg用macy,或譯為義理性、正當(dāng)性等〕問(wèn)題〔注：合法性是一個(gè)有諸多復(fù)雜含義的概念,韋伯、哈貝馬斯等學(xué)者對(duì)其熟悉亦不盡相同.本文使用的合法性概念,主要限于符合法律規(guī)范或規(guī)律,以及得到社會(huì)公眾的擁護(hù)和成認(rèn)的意義.〕,是研究宏觀調(diào)控權(quán)首先要涉及到的一個(gè)重要問(wèn)題,它有助于熟悉宏觀調(diào)控權(quán)的來(lái)源和產(chǎn)生根底等問(wèn)題.宏觀調(diào)控的合法性包括其在法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各個(gè)方面的合法性.其中,法律上的合法性是最直接、最受關(guān)注的.如果某項(xiàng)宏觀調(diào)控行為在法律上不具有合法性,那么在強(qiáng)調(diào)法治的情況下,其效力就會(huì)受到質(zhì)疑和削弱.因此,從合法性的角度,宏觀調(diào)控首先就被分成了具有合法性的宏觀調(diào)控和不具有合法性的宏觀調(diào)控.從法律上說(shuō),具有合法性的宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)是由具有宏觀調(diào)控權(quán)的主體依法實(shí)施的.因此,如果一個(gè)主體本身不具有宏觀調(diào)控權(quán),那么該宏觀調(diào)控就不存在法律上的合法性.宏觀調(diào)控權(quán)對(duì)于保證法律上的合法性非常重要.從形式上看,宏觀調(diào)控權(quán)來(lái)源于法律上的明確授權(quán).在把法律僅理解為制定法的情況下,宏觀調(diào)控權(quán)確實(shí)立、分配和行使等內(nèi)容,要通過(guò)國(guó)家制定的法來(lái)加以表達(dá).止匕外,宏觀調(diào)控權(quán)也是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)的具體化.作為國(guó)家主權(quán)或更為具體的管轄權(quán)的組成局部,從根本上說(shuō),宏觀調(diào)控權(quán)同樣是整個(gè)國(guó)民總體的一項(xiàng)重要權(quán)力.隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)展,國(guó)家的職能和權(quán)力也在不斷膨脹〔注：對(duì)此,不僅瓦格納定律〞和其他許多學(xué)者的研究都不斷地證實(shí)了這一點(diǎn),而且,各國(guó)政府財(cái)政支出占本國(guó)GDP比重的不斷擴(kuò)大,也有力地說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題.參見(jiàn)世界銀行：?1997年世界開(kāi)展報(bào)告：變革中的政府?,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版,第2頁(yè).〕,這在很大程度上影響著宏觀調(diào)控權(quán)的產(chǎn)生和開(kāi)展.由于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是有宏觀調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工已成為一個(gè)較為公認(rèn)的命題,因此,宏觀調(diào)控也被認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)家新獲取的一項(xiàng)重要職能,其目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的諸多現(xiàn)代問(wèn)題.［1］此外,由于宏觀調(diào)控作為一種公共物品,是私人主體所不能提供或無(wú)力提供的,因而只能由國(guó)家承當(dāng)起提供公共物品的重任.從這個(gè)意義上說(shuō),宏觀調(diào)控首先是國(guó)家的一項(xiàng)義務(wù),其次才是國(guó)家的一種權(quán)力.依據(jù)上述的公共物品理論,宏觀調(diào)控權(quán)只能由國(guó)家而不能由其他主體來(lái)享有.盡管在特定的時(shí)空人事方面,人類的理性是有限的,并且,根據(jù)公共選擇理論的假說(shuō)或其他一些經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,政府失靈〞的問(wèn)題同樣不容無(wú)視,但對(duì)于國(guó)家的作用,特別是其在宏觀調(diào)控方面的作用,人們并非一概排斥.之所以如此,當(dāng)然是由于國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面比其他主體有更多的合法性,同時(shí),也與國(guó)家對(duì)宏觀調(diào)控立法權(quán)的壟斷有直接的關(guān)系.事實(shí)上,自改革開(kāi)放以來(lái),特別是確定實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái),我國(guó)對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控及相關(guān)立法都非常重視.從立法上看,宏觀調(diào)控已被提升到憲法的層次〔注：例如,我國(guó)憲法第十五條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì).國(guó)家增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控工從而把宏觀調(diào)控提到了憲法的高度,同時(shí),也提出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)立法、宏觀調(diào)控三者之間的關(guān)系問(wèn)題.〕.同時(shí),在一些重要法律中,也參加了宏觀調(diào)控的目標(biāo)或內(nèi)容〔注：例如,我國(guó)的?中國(guó)人民銀行法?第一條規(guī)定：為了??…；建立和完善中央銀行宏觀調(diào)控體系,加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)督治理,制定本法〞；我國(guó)的?公司法?第五條規(guī)定：公司在國(guó)家宏觀調(diào)控下,根據(jù)市場(chǎng)需求自主經(jīng)營(yíng),以提升經(jīng)濟(jì)效益、勞動(dòng)生產(chǎn)率和實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值為目的〞,等等.〕,從而使宏觀調(diào)控〞被轉(zhuǎn)化為一個(gè)法律概念,使宏觀調(diào)控行為具有了法律上的合法性,進(jìn)而確立了貫穿于相關(guān)法律之間的宏觀調(diào)控法律制度.依據(jù)宏觀調(diào)控法律制度所實(shí)施的宏觀調(diào)控行為,具有法律上的合法性,或者說(shuō),是具有合法性的宏觀調(diào)控,這是前面談到的宏觀調(diào)控的一種分類.止匕外,根據(jù)宏觀調(diào)控是否具有合法性以及效力狀況,也可以進(jìn)一步把宏觀調(diào)控分為有效的宏觀調(diào)控和無(wú)效的宏觀調(diào)控.這里的有效與無(wú)效,是從法律意義上而不是經(jīng)濟(jì)意義上而言的.與此相關(guān)的問(wèn)題是,法律上無(wú)效的宏觀調(diào)控,可能是經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控,在兩者發(fā)生沖突時(shí),有時(shí)是很難取舍的.如果從強(qiáng)調(diào)法治的角度出發(fā),那么一般會(huì)認(rèn)為,無(wú)效的宏觀調(diào)控,即使在經(jīng)濟(jì)上有效,亦應(yīng)棄之不惜.但如果從實(shí)用主義出發(fā),也許會(huì)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上有效的宏觀調(diào)控,即使在法律上無(wú)效,也是必要且有益的.由此又引申出經(jīng)濟(jì)上的合法性問(wèn)題.宏觀調(diào)控在經(jīng)濟(jì)上的合法性,取決于經(jīng)濟(jì)上的合理性,實(shí)際上就是經(jīng)濟(jì)上的含規(guī)律性〞.從一定的意義上說(shuō),宏觀調(diào)控的直接目標(biāo)是解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題,而其他的社會(huì)目標(biāo)、政治目標(biāo)等,都是間接性的目標(biāo).如果國(guó)家的宏觀調(diào)控行為符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,取得了較好的績(jī)效,在總體上增進(jìn)了社會(huì)福利,那么該宏觀調(diào)控就具有合理性,從而就會(huì)得到市場(chǎng)主體或社會(huì)公眾的支持和擁護(hù),獲得合法性.因此,即使一些宏觀調(diào)控行為不符合現(xiàn)實(shí)的法律規(guī)定,也會(huì)被認(rèn)為是合理的,并能夠得到理解和支持.例如,我國(guó)為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而不斷上調(diào)出口退稅率,雖然本身缺少法律依據(jù),但在經(jīng)濟(jì)上和公眾信心上都取得了較好的效果,就是一個(gè)例證.〔注：出口退稅率的調(diào)整本身是一種宏觀調(diào)控行為,但宏觀調(diào)控必須有法律依據(jù),但我國(guó)在實(shí)施此類宏觀調(diào)控時(shí),往往存在法律依據(jù)缺乏,甚至違法調(diào)控的問(wèn)題.出口退稅率的頻繁變動(dòng),同現(xiàn)行制定法的規(guī)定存在著抵觸,實(shí)際上是對(duì)納稅人的退稅請(qǐng)求權(quán)的侵犯,也使法的安定性和可預(yù)測(cè)性的價(jià)值、原那么受到了不良的影響.因此,必須真正完善宏觀調(diào)控法律制度.〕之所以存在上述情況,是由于國(guó)家制定的法律總是相對(duì)滯后于現(xiàn)實(shí)的不斷流變的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),而是否符合現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的要求,那么是衡量法律的生命力和有效性的至為重要的標(biāo)準(zhǔn).許多國(guó)家進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革或?qū)嵤┑暮暧^調(diào)控,大都是突破已有法律規(guī)定的框架的過(guò)程,有一些甚至是違反憲法的.但因其在經(jīng)濟(jì)上是合理的,因而這種違憲行為被一些學(xué)者稱為良性違憲〞.對(duì)于良性違憲〞或良性違法〞問(wèn)題,人們尚存在不同的熟悉,但不管怎樣,在宏觀調(diào)控領(lǐng)域存在的良性違憲〞或良性違法〞問(wèn)題應(yīng)當(dāng)越來(lái)越少,由于隨著法治水平的提升和人們熟悉的深化,可以通過(guò)相關(guān)法律的完善來(lái)逐步解決這些問(wèn)題.我國(guó)對(duì)憲法的幾次修改,對(duì)相關(guān)法律的制定和頻繁變動(dòng),都表達(dá)了在這個(gè)方面的一些熟悉和努力.在經(jīng)濟(jì)上具有合理性、合法性的宏觀調(diào)控,由于會(huì)取得良好的績(jī)效,對(duì)于國(guó)家和國(guó)民的總體福利的增長(zhǎng)是有效的促進(jìn),因此,它會(huì)使政府的調(diào)控行為得到市場(chǎng)主體的遵從,使國(guó)家的制度改革得到國(guó)民的擁護(hù)和支持,使經(jīng)濟(jì)能夠得到穩(wěn)定增長(zhǎng),使社會(huì)政策目標(biāo)也能夠得到更好的實(shí)現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)開(kāi)展,這樣就能夠在社會(huì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域獲得合法性.因此,對(duì)于經(jīng)濟(jì)上具有合理性或合規(guī)律性的宏觀調(diào)控,必須考慮如何在制度上予以保證,使其同時(shí)獲得法律上的合法性,從而提升其遵從度,實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的預(yù)期目標(biāo).上述對(duì)宏觀調(diào)控的合法性問(wèn)題的簡(jiǎn)要討論說(shuō)明,宏觀調(diào)控權(quán)在形式上是來(lái)源于相關(guān)法律的規(guī)定,但在深層次上它還導(dǎo)源于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的合法性,導(dǎo)源于市場(chǎng)主體或社會(huì)公眾的認(rèn)同.宏觀調(diào)控權(quán)因其在根本上是人民的權(quán)力,因而僅具有法律上的合法性是不夠的.宏觀調(diào)控只有符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、符合國(guó)情民意,以保證社會(huì)公共利益和基本人權(quán)為目標(biāo),才是真正合法、有效的,才是具有各個(gè)方面的合法性的.二、宏觀調(diào)控權(quán)的配置宏觀調(diào)控權(quán)作為一種權(quán)力,必須對(duì)其進(jìn)行有效配置,使各類宏觀調(diào)控主體的權(quán)力明晰,責(zé)任明確,這樣才能更好地解決集權(quán)與分權(quán)等問(wèn)題,才能更有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控.在宏觀調(diào)控權(quán)的配置方面,中央與地方的關(guān)系問(wèn)題一直備受關(guān)注,其核心是如何解決集權(quán)與分權(quán)的問(wèn)題,這也是我國(guó)和其他一些國(guó)家歷史上始終存在的重要問(wèn)題.這個(gè)問(wèn)題如果解決不好,就會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題,甚至形成歷史上的治亂循環(huán)對(duì)于如何解決這些方面的問(wèn)題,經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了很多的理論,也提出了中國(guó)的賈誼定理〞(注：我國(guó)西漢名臣賈誼在?治安策?中指出：欲天下之治安,莫假設(shè)眾建諸侯而少其力.力少那么易以使義,國(guó)小那么無(wú)邪心工這被認(rèn)為在歷史上第一次以現(xiàn)實(shí)主義原那么解釋了中央和地方的關(guān)系,其思想亦被張宇燕等學(xué)者概括為賈誼定理〞.參見(jiàn)何帆：?為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲?,今日中國(guó)出版社1998年版,第212-213頁(yè).),其核心是通過(guò)分權(quán)來(lái)強(qiáng)干弱枝〞,防止出現(xiàn)弱干強(qiáng)枝〞或弱中央強(qiáng)地方〞的局面.[2](P120-121)這些對(duì)于熟悉分權(quán)的問(wèn)題都會(huì)有所幫助.宏觀調(diào)控是公共物品,而公共物品是分級(jí)次的.不同級(jí)次的公共物品從提供的效率來(lái)看,是不盡相同的.一般說(shuō)來(lái),中央級(jí)次的物品應(yīng)當(dāng)由中央政權(quán)來(lái)提供,而具有地方特色的物品,應(yīng)由地方來(lái)提供.這是財(cái)政聯(lián)邦主義(fiscalfederalism羽根本精神.對(duì)此,施蒂格勒、奧茨、布坎南、蒂布特等著名學(xué)者都曾經(jīng)有過(guò)許多具體的論述,并提出了許多具體的理論.[3](P338-356)從公共物品本身來(lái)看,實(shí)行適度的分權(quán)是較為必要的,這在開(kāi)展不均衡的大國(guó)更為必要.但是,具體到宏觀調(diào)控這類公共物品,究竟應(yīng)當(dāng)如何來(lái)提供,由誰(shuí)來(lái)提供,誰(shuí)有權(quán)來(lái)提供,那么是一個(gè)重要的問(wèn)題.根據(jù)目前的熟悉,人們一般認(rèn)為,盡管在現(xiàn)實(shí)中宏觀調(diào)控〞一詞被泛化和濫用,但它在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)上是有其較為明晰的邊界的,即宏觀調(diào)控是國(guó)家站在全社會(huì)的總體立場(chǎng)上對(duì)宏觀的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所實(shí)施的調(diào)節(jié)和限制.因此,宏觀調(diào)控的主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家,應(yīng)當(dāng)是國(guó)家的最高政權(quán)機(jī)構(gòu),而不是基層的政權(quán)機(jī)構(gòu),否那么就不能說(shuō)是宏觀〞調(diào)控.因此,對(duì)于宏觀調(diào)控權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的界定：實(shí)施宏觀調(diào)控的主體,不能是地方政權(quán),而只能是國(guó)家的最高政權(quán).也就是說(shuō),盡管宏觀調(diào)控同微觀市場(chǎng)主體的活動(dòng)和利益相關(guān),但它是一種中央級(jí)次的公共物品,只能由中央政權(quán)來(lái)提供.〔注：著名學(xué)者馬斯格雷夫認(rèn)為,就維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和保證收入的公平分配來(lái)說(shuō),中央政府應(yīng)承當(dāng)更多的責(zé)任,而宏觀調(diào)控主要是解決上述問(wèn)題,因而諸如財(cái)稅、金融等領(lǐng)域的調(diào)控,