基礎(chǔ)的基礎(chǔ)認(rèn)證與國家基本制度建設(shè)

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔內(nèi)容摘要：無“知”無以“行”，國家行動(dòng)需要認(rèn)證基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在稅收服從、基本社保體系和社會(huì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力上的強(qiáng)弱差異，常為人忽視的重要原因之一，就是這些國家認(rèn)證能力的差異。本文試圖建構(gòu)國家認(rèn)證能力的理論體系?？梢哉f，認(rèn)證是國家行動(dòng)最為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，認(rèn)證能力是國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)，有效的認(rèn)證體系是國家基本制度建設(shè)的基礎(chǔ)。社會(huì)知識(shí)越是繁多，社會(huì)問題越是復(fù)雜，國家越需要全面的事實(shí)和統(tǒng)一的規(guī)范，越需要建構(gòu)有效的認(rèn)證體系。如果不能讓絕大多數(shù)人進(jìn)入認(rèn)證體系，也就無法準(zhǔn)確把握絕大多數(shù)人的需求與期望，無法切實(shí)為絕大多數(shù)人服務(wù)，這不僅會(huì)削弱各類政策的針對性，加大執(zhí)行成本，拖延國家基本制度建設(shè)的進(jìn)程，長遠(yuǎn)看來，也會(huì)損害人們對現(xiàn)行體制的信心。關(guān)鍵詞：認(rèn)證；基礎(chǔ)權(quán)力；國家基本制度建設(shè)；認(rèn)證國家作者簡介：歐樹軍，中國人民大學(xué)政治學(xué)系。一、引言1985年，三位美國學(xué)者伊文思、魯斯邁和史考樸主編了一本書《把國家?guī)Щ貋怼?。在這本“新國家主義”論集的最后一章，三位編者將國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)研究的未來議程概括為三個(gè)方面：國家能力與國家自主性的影響因素、國家的形成與重構(gòu)以及國家行動(dòng)的知識(shí)基礎(chǔ)。①根據(jù)這三位學(xué)者的看法，任何國家要想干預(yù)社會(huì)，都需要了解有關(guān)社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)過程的知識(shí)，并影響社會(huì)知識(shí)的形成與應(yīng)用，“統(tǒng)計(jì)學(xué)”、“治安學(xué)”、“國家學(xué)”都是對國家這種知識(shí)需求的回應(yīng)。國家與社會(huì)生活越是相互滲透，這種需求就越大。遺憾的是，25年過去了，與前兩個(gè)議題的豐碩成果②相比，國家行動(dòng)的知識(shí)基礎(chǔ)仍然有待探索。美國學(xué)者斯科特1998年的著作《國家的眼睛》③是個(gè)顯著的例外，不過，這本書雖然承認(rèn)社會(huì)知識(shí)是國家行動(dòng)的基礎(chǔ)，卻認(rèn)為國家常常追求極端現(xiàn)代化，對社會(huì)知識(shí)進(jìn)行過度的簡單化、清晰化和標(biāo)準(zhǔn)化，這會(huì)破壞和削弱豐富多樣的社會(huì)知識(shí)和地方傳統(tǒng)。這樣一來，擔(dān)心國家擴(kuò)張的人們，首先想到的就是社會(huì)集團(tuán)如何約束和限制國家行動(dòng)的知識(shí)需求，如何逃避“國家的擴(kuò)張”，下述問題往往略而不論：國內(nèi)外政策性知識(shí)的生產(chǎn)與擴(kuò)散，國家與社會(huì)知識(shí)生產(chǎn)者的關(guān)系及其演變，國家與社會(huì)集團(tuán)圍繞社會(huì)知識(shí)生產(chǎn)與流動(dòng)而展開的政治角力，以及不同國家使用社會(huì)知識(shí)處理政策難題的不同路徑。④國家行動(dòng)的知識(shí)需求，簡言之，就是國家的“認(rèn)證”需求。“認(rèn)證”(identification)一詞在社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)管領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，比如“質(zhì)量認(rèn)證”、“產(chǎn)品認(rèn)證”、“安全認(rèn)證”、“學(xué)歷認(rèn)證”等等。然而，稅收、強(qiáng)制、濡化、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、規(guī)管等國家基本職能領(lǐng)域，也存在大量“認(rèn)證”現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)?！罢J(rèn)證”具有更為基礎(chǔ)性的意義，包含收集、確認(rèn)、識(shí)別、分類、鑒定、評估、檢測等等，不僅是指真實(shí)性的證明(certification)，也涵蓋重要性、能力、身份的證明，還包含對他人、對政治或文化共同體、對社會(huì)制度和政治體制的認(rèn)同。二、認(rèn)證不是什么然而，長期以來，認(rèn)證主要被視為監(jiān)控的附屬品，背負(fù)著現(xiàn)代國家禁錮社會(huì)生活的惡名，⑤邊沁的“全景敞視監(jiān)獄”⑥、奧威爾的“老大哥”、?？碌摹凹o(jì)律社會(huì)”⑦以及“監(jiān)控社會(huì)”之說⑧，都是這種警惕思維的代表作，認(rèn)為監(jiān)控可能導(dǎo)致徹底的社會(huì)控制，極度壓縮個(gè)人與社會(huì)隱私、自由、尊嚴(yán)與活力，⑨讓國家得以通過溫和強(qiáng)制謀求人們服從。晚年的?？伦隽俗晕遗?，認(rèn)為除了對監(jiān)控的懲罰功能保持警惕以外，還要關(guān)注監(jiān)控更為廣泛的治理功能。在主權(quán)—監(jiān)控(紀(jì)律)—治理的鐵三角中，監(jiān)控是現(xiàn)代國家解決各種以統(tǒng)計(jì)意義上的總體人口為對象的大規(guī)模治理問題所必不可少的。⑩監(jiān)控開始被視為“生命政治”的一部分，是國家對構(gòu)成總體人口的個(gè)體生命的一種治理。伴隨著晚年?？碌霓D(zhuǎn)向，認(rèn)證逐漸開始從監(jiān)控中分離出來。從早期現(xiàn)代國家開始，監(jiān)控就作為“檔案社會(huì)”(11)的信息儲(chǔ)存與整理形式，成為行政權(quán)力和現(xiàn)代社會(huì)的基本組織技術(shù)，(12)成為現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的核心，(13)建立和維系福利體系離不開對窮人的監(jiān)控，(14)所有福利國家都對國民進(jìn)行全面的監(jiān)控。(15)這些政治事實(shí)充分揭示了國家行動(dòng)的復(fù)雜性，我們需要“拆分”監(jiān)控，將對社會(huì)事實(shí)的收集、儲(chǔ)存和分類、處理獨(dú)立出來，因?yàn)檎J(rèn)證已經(jīng)成為國家行動(dòng)不可或缺的基本成分。監(jiān)控依賴認(rèn)證是事實(shí)，(16)但認(rèn)證并不就是監(jiān)控，正如認(rèn)證不等于征稅、征兵、征役、治安，不等于濡化、統(tǒng)領(lǐng)、福利、規(guī)管。三、認(rèn)證是什么在最基本的意義上，認(rèn)證是指以中央政府為代表的國家，收集、確認(rèn)、識(shí)別境內(nèi)有關(guān)人、財(cái)、物、行、事的名稱、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向和真假優(yōu)劣等基本事實(shí)，進(jìn)而建立相應(yīng)分類、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的整個(gè)過程。圖1：認(rèn)證知識(shí)的五個(gè)要素如圖1所示，人、財(cái)、物、行、事，是認(rèn)證所需要的五種基本社會(huì)事實(shí)。人，有自然人與擬人化的法人兩種。財(cái)有固定與流動(dòng)財(cái)產(chǎn)兩類，無論貨幣化與否。物專指有可能威脅個(gè)人與公共安全的自然物和人造物，如斜坡和工商產(chǎn)品。行，即人的犯罪、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為。事，指涉及人的生活水準(zhǔn)和社會(huì)安寧的重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，既可能基于前四者，也可能獨(dú)立門戶，如道路交通、飲用水、垃圾處理、商品價(jià)格、工作條件、勞動(dòng)時(shí)間、勞資關(guān)系等。人和物是認(rèn)證的落腳點(diǎn)，對身份、財(cái)產(chǎn)、產(chǎn)品、行為、事務(wù)的認(rèn)證，最終都要?dú)w結(jié)到人上，歸結(jié)到物上，歸結(jié)到人和物的各種身體特征、社會(huì)特征和經(jīng)濟(jì)特征上。人、財(cái)、物、行、事都是認(rèn)證的對象，都具備名稱、位置、數(shù)量等基本事實(shí)，都可能按照自身屬性往某個(gè)方向流動(dòng)，基本事實(shí)與流動(dòng)方向又都有真假優(yōu)劣問題，因此，認(rèn)證既包含對這些內(nèi)容的確認(rèn)識(shí)別行為，也包含根據(jù)這些內(nèi)容建立規(guī)范、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)及其具體執(zhí)行行為，這些環(huán)節(jié)的目的只有一個(gè)，就是保障認(rèn)證體系的整體有效性。就主體而言，認(rèn)證有國家認(rèn)證與社會(huì)認(rèn)證兩種，前者的主體是以中央政府為代表的國家，(17)地方政府有可能成為國家認(rèn)證的阻力或者競爭者；后者的主體則為國家以外的各種社會(huì)群體。國家認(rèn)證與履行國家職能、貫徹國家意志、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)緊密關(guān)聯(lián)，社會(huì)認(rèn)證則與各種營利或非營利組織的日常運(yùn)作密不可分。社會(huì)認(rèn)證常為國家認(rèn)證所借鑒、學(xué)習(xí)，也可能會(huì)與國家認(rèn)證發(fā)生競爭，或者被社會(huì)群體用來逃避國家認(rèn)證。就內(nèi)容而言，認(rèn)證主要有身份認(rèn)證、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證、福利認(rèn)證和社會(huì)經(jīng)濟(jì)認(rèn)證等幾種，(18)而國家基本制度建設(shè)主要有汲取、強(qiáng)制、濡化、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、規(guī)管、吸納和整合等八個(gè)領(lǐng)域。(19)認(rèn)證與國家基本制度建設(shè)的關(guān)系是本研究的主題，為簡便起見，下文所稱認(rèn)證皆指國家認(rèn)證。四、“認(rèn)證能力”的兩個(gè)維度那么，認(rèn)證能力又是什么呢？簡言之，認(rèn)證能力是指國家在全面事實(shí)基礎(chǔ)上建立并執(zhí)行明確、精細(xì)和統(tǒng)一規(guī)范的能力，用圖2表達(dá)就是：圖2：認(rèn)證能力的兩個(gè)維度也就是說，認(rèn)證能力受兩個(gè)變量影響，一是事實(shí)的全面程度，一是規(guī)范的統(tǒng)一程度。事實(shí)與規(guī)范，共同構(gòu)成國家行動(dòng)的知識(shí)基礎(chǔ)，只有二者都得到改善，才能提高認(rèn)證能力。事實(shí)是基礎(chǔ)，社會(huì)問題越是復(fù)雜，國家行動(dòng)越需要全面的事實(shí)，因此，不僅“大數(shù)”是政治問題，(20)“細(xì)目”也是政治問題；“少數(shù)”是政治問題，“多數(shù)”更是政治問題。規(guī)范是指引，不建立規(guī)范，事實(shí)再多，也是一團(tuán)亂麻，國家行動(dòng)將繼續(xù)沒有政治方向，無法建立基本制度。事實(shí)的全面程度是指社會(huì)事實(shí)的完善程度。現(xiàn)代社會(huì)人財(cái)物行事的流動(dòng)性大大增強(qiáng)，常常跨越城鄉(xiāng)區(qū)隔和行政界線，形成全國性的身份流、財(cái)產(chǎn)流、行為流、產(chǎn)品流與事務(wù)流，收集事實(shí)并不容易，能否壟斷國民的流動(dòng)方式成為國家現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)。(21)社會(huì)事實(shí)的流動(dòng)性越大，越需要關(guān)注從真實(shí)性、準(zhǔn)確性、唯一性及整合性四個(gè)方面(如圖3所示)，提高事實(shí)的全面程度，把認(rèn)證對象納入治理范圍。圖3：衡量事實(shí)全面程度的四個(gè)指標(biāo)真實(shí)性是認(rèn)證的第一要義。在真實(shí)性上，身份、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證先于福利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)認(rèn)證?；A(chǔ)性的、與國家職能直接相關(guān)的身份、財(cái)產(chǎn)，既關(guān)系著人的公民權(quán)利和政治權(quán)利，也關(guān)系著人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。沒有真實(shí)的自然人與法人身份、財(cái)產(chǎn)，國家的各項(xiàng)基本制度一天也存在不下去。在改善真實(shí)性這個(gè)認(rèn)證環(huán)節(jié)上，發(fā)達(dá)工業(yè)國家達(dá)到了農(nóng)業(yè)國家無以企及的地步，通過人口普查、生命登記、經(jīng)濟(jì)普查、社會(huì)統(tǒng)計(jì)、全國數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代“編戶齊民”體系，社會(huì)基本事實(shí)的真實(shí)性得到了周延縝密的國家關(guān)注。準(zhǔn)確性是指社會(huì)基本事實(shí)在整體上符合實(shí)際情況的程度。準(zhǔn)確性越高，國家越能從總體上把握和判斷個(gè)人或者群體的物理特征、行為特征、社會(huì)特征和經(jīng)濟(jì)特征，恰當(dāng)界定個(gè)人或群體的需求、憂慮和期望，(22)從而提高國家目標(biāo)與社會(huì)政策的針對性，減少國家行動(dòng)的片面、盲目和僵硬成分?？傮w層面上的認(rèn)證不準(zhǔn)確，不能真正摸清自己的人口、土地和經(jīng)濟(jì)家底，政治決策和政策議程就難免失準(zhǔn)，這是基本制度不健全國家的常見難題。真實(shí)性、準(zhǔn)確性都離不開唯一性。人的角色、行為變動(dòng)不居，身份、財(cái)產(chǎn)豐富多樣，國家需要確立體現(xiàn)唯一性的認(rèn)證形式，建立國家與國民之間穩(wěn)定的、直接的溝通渠道。認(rèn)證形式彼此重疊沖突，中間環(huán)節(jié)就層出不窮，國家政策的選擇性執(zhí)行就難以避免，國家基本制度建設(shè)的努力就越可能付之東流。身份、財(cái)產(chǎn)比角色、行為更容易建立唯一性，現(xiàn)代認(rèn)證比古代認(rèn)證更需要、也更可能建立唯一性。發(fā)達(dá)工業(yè)國家通過身份證、駕照、社會(huì)保障號碼、社會(huì)保險(xiǎn)號碼、個(gè)人通用號碼等全國性個(gè)人號碼，實(shí)現(xiàn)了認(rèn)證的唯一性，將個(gè)人與法人的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)身份穩(wěn)定下來，前所未有地消除了弊端叢生的中間環(huán)節(jié)，國家意志直達(dá)國民個(gè)人，個(gè)人對國家的認(rèn)同與忠誠得以強(qiáng)化。圖4：衡量規(guī)范統(tǒng)一程度的三個(gè)指標(biāo)整合性要求國家將不同來源、分散而孤立的社會(huì)基本事實(shí)整合起來。古代認(rèn)證通常將身份、財(cái)產(chǎn)事實(shí)整合在一起，用于確定稅役資格和額度?，F(xiàn)代認(rèn)證對整合性的需求更大，所要整合的事實(shí)也更多。全國數(shù)據(jù)庫是整合各種基本社會(huì)事實(shí)的核心機(jī)制，發(fā)達(dá)工業(yè)國家在國家各項(xiàng)基本制度領(lǐng)域建立各種全國數(shù)據(jù)庫，史無前例地實(shí)現(xiàn)了對自然人和法人身份、財(cái)產(chǎn)、行為、事務(wù)的全面認(rèn)知，具備了準(zhǔn)確界定人的納稅、福利和消費(fèi)者資格以及責(zé)任主體的能力。美國的社會(huì)保障號碼(SocialSecurityNumber)和瑞典的全國個(gè)人識(shí)別碼(PersonalIdentityNumber)都是這種高度整合的認(rèn)證機(jī)制，涵蓋姓名、性別、出生狀況、住所編碼、地址、婚姻、健康、職業(yè)、納稅區(qū)、稅收、教育和犯罪等全面資料。規(guī)范的統(tǒng)一程度指向認(rèn)證分類的明確程度、規(guī)則的精細(xì)程度和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一程度，是指由中央政府專門機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一收集社會(huì)事實(shí)、積累認(rèn)證知識(shí)，在明確的分類、精細(xì)的規(guī)則基礎(chǔ)上，建立和執(zhí)行統(tǒng)一的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。如圖4所示，規(guī)范的統(tǒng)一程度可以從分類、規(guī)則和規(guī)范三個(gè)方面評估：分類是否明確，規(guī)則是否精細(xì)，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定機(jī)構(gòu)、設(shè)定權(quán)、基本內(nèi)容和具體行使是否統(tǒng)一，能否不受地方分割阻撓地在全國范圍內(nèi)一體通行。這些指標(biāo)越顯著，國家越能實(shí)現(xiàn)“認(rèn)證面前人人平等”，認(rèn)證水平也就越高。國家的統(tǒng)一有兩種，外在的統(tǒng)一與內(nèi)在的統(tǒng)一。領(lǐng)土完整、主權(quán)獨(dú)立是一個(gè)國家外部結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，認(rèn)證統(tǒng)一是國家內(nèi)在結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，也就是國家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一影響著國家治理能否真正以全體國民為基礎(chǔ)，國家經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策和政治決策能否不分城鄉(xiāng)、地域一體通行，以及安全、秩序、保障和便利等國家基本制度收益能否實(shí)現(xiàn)人人平等。認(rèn)證統(tǒng)一關(guān)系最大多數(shù)人的健康、意義和尊嚴(yán)，也就關(guān)乎政治認(rèn)同能否建立在最廣泛的基礎(chǔ)上。(23)發(fā)達(dá)工業(yè)國家在規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)認(rèn)證統(tǒng)一的程度，常常領(lǐng)先于多數(shù)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)國家和發(fā)展中國家。福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)認(rèn)證的統(tǒng)一，一般可以在很大程度上削弱其國民對身份、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證統(tǒng)一的疑慮。所有國家都有意愿和興趣降低直至消除社會(huì)事實(shí)的不可認(rèn)證性、不可識(shí)別性、不確定性和不可治理性，建立抑或增強(qiáng)認(rèn)證對象的可認(rèn)證性、可識(shí)別性(24)、確定性和可治理性，這也是認(rèn)證的邏輯終點(diǎn)。而國家的認(rèn)證努力成效如何，需要從認(rèn)證的起點(diǎn)也就是認(rèn)證能力的兩個(gè)維度出發(fā)，觀察認(rèn)證的過程，比較不同國家如何建構(gòu)有效的認(rèn)證體系及其路徑差異。五、認(rèn)證能力的四個(gè)類型不同時(shí)期、不同類型的國家都可能有興趣、有意愿增強(qiáng)自己的認(rèn)證能力，但其實(shí)際的認(rèn)證能力并不必然因此而強(qiáng)化。從事實(shí)與規(guī)范這兩個(gè)維度來判斷，認(rèn)證能力的強(qiáng)弱并不直接等于二者的算術(shù)加總，而是表現(xiàn)為下述四個(gè)類型(見圖5)：圖5：認(rèn)證能力的四個(gè)基本類型Ⅰ代表“弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”，此時(shí)的認(rèn)證往往犧牲事實(shí)、強(qiáng)推規(guī)范，抹殺“特殊”，強(qiáng)求“一般”，過度追求整齊劃一。整個(gè)監(jiān)控研究學(xué)派和斯科特批判的就是這種事實(shí)落后于規(guī)范、過度現(xiàn)代化的認(rèn)證能力，它往往會(huì)向過度強(qiáng)制方向發(fā)展，不可持續(xù)。Ⅱ代表“強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范”，此時(shí)事實(shí)、規(guī)范程度都處于最佳狀態(tài)，不必裁剪事實(shí)強(qiáng)求規(guī)范，規(guī)范也不至于落后于事實(shí)，這是一種適度的強(qiáng)認(rèn)證能力。Ⅲ代表弱規(guī)范、弱事實(shí)，事實(shí)的全面程度、規(guī)范的統(tǒng)一、明確和精細(xì)程度都處于很低的水平，認(rèn)證能力在這種狀態(tài)下最弱。Ⅳ代表“弱規(guī)范、強(qiáng)事實(shí)”，也就是事實(shí)基礎(chǔ)足夠，但規(guī)范不明確、不精細(xì)、不統(tǒng)一，規(guī)范落后于事實(shí)，認(rèn)證能力只會(huì)趨弱不會(huì)增強(qiáng)。國家基本制度建設(shè)的不同領(lǐng)域都需要有效的認(rèn)證體系。作為一種滲透性的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，認(rèn)證以為一國居民提供服務(wù)、福利和生活便利為前提，使國家能夠通過了解和掌握境內(nèi)的人、財(cái)、物、行、事，注視身份流、財(cái)產(chǎn)流、行為流、生命流及事務(wù)流，同時(shí)也使國家能力的運(yùn)作方式發(fā)生了根本變化。但是，不同領(lǐng)域、不同類型的認(rèn)證，國家與社會(huì)集團(tuán)的互動(dòng)關(guān)系可能不同，認(rèn)證體系的建構(gòu)路徑也可能不一樣。為了討論方便，我們將主要討論國家在建構(gòu)汲取基本制度過程中的認(rèn)證需求。因?yàn)榧橙☆I(lǐng)域直接涉及身份認(rèn)證、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，這兩類認(rèn)證也是其他基本制度建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)。如果說財(cái)力是國家的神經(jīng)系統(tǒng)，身份和財(cái)產(chǎn)認(rèn)證可以說是國家的神經(jīng)中樞。六、社會(huì)結(jié)構(gòu)與認(rèn)證能力人口、國土、地形都不是難以克服的主要障礙，社會(huì)事實(shí)的流動(dòng)性、不同社會(huì)階層的讀寫能力和溝通技術(shù)，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的不同特征，是理解國家與社會(huì)集團(tuán)之間認(rèn)證角力的關(guān)鍵。社會(huì)事實(shí)的流動(dòng)性，在工商業(yè)社會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)、游牧和漁業(yè)社會(huì)，這可能導(dǎo)致每個(gè)社會(huì)階層都比較容易逃避國家的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證。不同社會(huì)集團(tuán)的讀寫能力和溝通技術(shù)，與認(rèn)證能力的關(guān)系有兩種可能性：要么增強(qiáng)這些社會(huì)集團(tuán)逃避認(rèn)證的能力，從而削弱國家的認(rèn)證能力；要么增強(qiáng)這些社會(huì)集團(tuán)融入認(rèn)證的能力，從而增強(qiáng)國家的認(rèn)證能力。不管主動(dòng)還是被動(dòng)，意識(shí)到認(rèn)證的基礎(chǔ)作用的國家，通常會(huì)把溝通技術(shù)視為增強(qiáng)認(rèn)證能力的基礎(chǔ)手段。發(fā)達(dá)工業(yè)國家走的路是從弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)向強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)轉(zhuǎn)化，通過嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，計(jì)算人們的收入和資產(chǎn)，建立“認(rèn)證到個(gè)人”的制度機(jī)制。(25)個(gè)人與法人所得稅預(yù)繳代扣制、樓宇與住房數(shù)據(jù)庫都是財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系的基本要件。發(fā)達(dá)工業(yè)國家之所以能夠建立以所得稅為主要稅源的稅收制度，也是因?yàn)樵诮y(tǒng)計(jì)意義上成功抑制了富人階層逃避認(rèn)證的意愿和能力。(26)貧富差距大的社會(huì)顯然更需要認(rèn)證體系，因?yàn)楦蝗烁心芰μ颖苷J(rèn)證，從而更可能不受國家基本制度約束。在有效的認(rèn)證體系下，所有社會(huì)集團(tuán)和統(tǒng)治集團(tuán)，都被視為財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系的當(dāng)然對象。沒有財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，就沒有納稅人。納稅人首先是服從國家治理、承認(rèn)國家強(qiáng)制權(quán)力的義務(wù)主體概念，然后才是權(quán)利主體概念。國家與各社會(huì)集團(tuán)之間圍繞逃避與反逃避展開的認(rèn)證斗爭，在統(tǒng)計(jì)意義上，以國家獲得決定性的勝利而告終。發(fā)達(dá)工業(yè)國家稅務(wù)警察的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民事警察和刑事警察，就是這種勝利的產(chǎn)物，它們存在的正當(dāng)性就在于控制異常的逃避行為。如果說西方發(fā)達(dá)工業(yè)國家是一種原子式的社會(huì)，那么認(rèn)證體系就是國家從各種社會(huì)集團(tuán)手中接管個(gè)人的基本制度，人們隸屬于各種社會(huì)集團(tuán)的身份并不重要，重要的是納稅人、福利受益人、消費(fèi)者、犯罪嫌疑人、選民等等無差別的平等身份，重要的是工資、租金、水電費(fèi)、住所、資產(chǎn)、投資所得、紅利、賭博所得等等財(cái)產(chǎn)，重要的是國家對治理對象進(jìn)行均值檢驗(yàn)(MeanTest)的可能性。在中國，差序格局仍然是支配性的社會(huì)關(guān)系架構(gòu)，國家基本制度既需要維護(hù)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的基本功能，也需要避免受到它們負(fù)面功能的減損。由于隱匿、轉(zhuǎn)換身份和財(cái)產(chǎn)等基本事實(shí)的可能性，在傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中很可能被放大，人們對國家基本制度心存疑慮，對嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和秩序保留警惕，尤其是在規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、利益多元的大國。中國六十年的財(cái)政史，可以供人們觀察認(rèn)證對于國家基本制度建設(shè)的基礎(chǔ)作用。七、認(rèn)證與國家基本制度建設(shè)“使民以時(shí)”、“常產(chǎn)定稅”是中國政治的正當(dāng)性之一。何為常產(chǎn)，需要整全的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。自秦漢時(shí)期開始，中央政府就建立了直接針對全體國民的稅收，從“領(lǐng)地國家”轉(zhuǎn)變成為“稅收國家”，(27)事實(shí)的全面程度、規(guī)范的統(tǒng)一程度及認(rèn)證制度的歷史連續(xù)性，都在古代世界遙遙領(lǐng)先。在古代中國，土地及其收成幾乎是唯一重要的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證對象，農(nóng)業(yè)稅始終是政府的主要稅源，家戶始終是最小的財(cái)產(chǎn)與身份認(rèn)證單位，圍繞家戶一層層擴(kuò)展，構(gòu)筑整個(gè)國家治理的地方結(jié)構(gòu)和全國結(jié)構(gòu)，這也是身份與財(cái)產(chǎn)認(rèn)證合一的中國戶籍制度源遠(yuǎn)流長的原因所在。清明時(shí)期，這種認(rèn)證機(jī)制比較容易維系；混亂時(shí)期，這種認(rèn)證機(jī)制也隨之失效。19世紀(jì)中期開始，保甲制度完全崩潰，全國戶籍登記系統(tǒng)土崩瓦解，中國最為真實(shí)、準(zhǔn)確的全國人口、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系不復(fù)存在，這是中國歷史上財(cái)產(chǎn)認(rèn)證最為混亂、虛弱的時(shí)期，中國在事實(shí)的全面程度與規(guī)范的統(tǒng)一程度上都落后于發(fā)達(dá)工業(yè)國家。1949年新中國成立后，開始彌補(bǔ)自己在財(cái)產(chǎn)認(rèn)證上與發(fā)達(dá)工業(yè)國家之間的差距，結(jié)束了認(rèn)證權(quán)的長期分散行使，重新實(shí)現(xiàn)了認(rèn)證統(tǒng)一。1949年新中國成立后，中國的稅收結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，從農(nóng)業(yè)稅為主轉(zhuǎn)向以工商稅收和公營企業(yè)收入為主。(28)上世紀(jì)50年代初，農(nóng)業(yè)稅在全國稅收的比重仍有近三分之一，1952年為27.6%，1959年就下降到了16%，到了1974年已經(jīng)下降到了8.4%，不足十分之一，1998年更少，只有3.4%。2005年，中國在全國范圍內(nèi)廢除了農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，“皇糧國稅”的時(shí)代成為歷史。1959年，包括營業(yè)稅、所得稅在內(nèi)的工商企業(yè)稅已經(jīng)成為主要稅源，比例為71.2%。1974年為75.9%，1992年為78.4%，1998年為78.2%，其中增值稅在全國財(cái)政收入的比重異軍突起，1998年達(dá)41.2%。營業(yè)稅、增值稅、關(guān)稅等流轉(zhuǎn)稅成為中國的主體稅種。個(gè)人所得稅的份額始終不大，共和國前三十年間，中國不征收個(gè)人所得稅，1992年個(gè)人所得稅的份額只有0.2%，1998年提高到了3.6%，與農(nóng)業(yè)和牧業(yè)稅持平，2008年個(gè)人所得稅也只占6.5%左右。八、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下基層”在新中國成立初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，所謂計(jì)劃是粗線條的，因?yàn)槭聦?shí)基礎(chǔ)并不牢靠，因?yàn)楫?dāng)時(shí)中國“基本沒有統(tǒng)計(jì)，只能靠估計(jì)”。也難以照搬蘇聯(lián)作為發(fā)達(dá)工業(yè)國家的外來經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)椤爸袊寝r(nóng)業(yè)國，不可能把每家有幾個(gè)雞、幾頭豬都統(tǒng)計(jì)起來”。(29)邁向工商稅收和公營企業(yè)收入為主的稅收體制，需要有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。1937-1948年根據(jù)地時(shí)期，農(nóng)業(yè)稅是各解放區(qū)財(cái)政收入的主要來源，比例高達(dá)70%，工商稅收比重較小。各地只有統(tǒng)一的規(guī)范，沒有全面的事實(shí)：只有“政策統(tǒng)一”、“支出統(tǒng)一”，收入并不統(tǒng)一，因?yàn)楦鞯亍胺稚⒔?jīng)營、各有貨幣、各管收支”。換言之，中國的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證權(quán)整體上仍然處于弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)，因?yàn)楣Z、稅收均操之于地方，近水樓臺(tái)先得月，地方可以先用，中央無法準(zhǔn)確掌握收入的多少、遲早，也根本拿不到手里。(30)當(dāng)時(shí)最為緊要的兩件事，公糧征收和稅收整理，都出現(xiàn)了輕重不一問題。在公糧征收上，老區(qū)的公糧負(fù)擔(dān)重于新區(qū)，而新區(qū)基礎(chǔ)不穩(wěn)又不能執(zhí)行老區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，所以又不能滿足老區(qū)百姓減輕負(fù)擔(dān)的愿望。城市還出現(xiàn)了漏稅逃稅，原因是稅目繁復(fù)，計(jì)稅方法和估價(jià)不統(tǒng)一，手續(xù)復(fù)雜等等。(31)為了解決這些問題，1950年，政務(wù)院采納中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)的建議，宣布建立全國統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理制度，主要內(nèi)容就是統(tǒng)一財(cái)政收入：“公糧、稅收及倉庫物資的全部，公營企業(yè)的利潤和折舊金的一部分，統(tǒng)歸國庫”。同時(shí)也統(tǒng)一財(cái)政支出，實(shí)行“先收后支”，中央先收，然后下發(fā)給地方支出。(32)中央在選配地方干部時(shí)，除了縣長、縣委書記，稅務(wù)局長也要選派最優(yōu)秀的干部，他們要有恰當(dāng)使用國家物力、財(cái)力的全局觀，所謂恰當(dāng)是一種政治智慧，就是善于在遲用、早用，多用、少用，先用、后用，緩用、急用之間做出選擇。(33)這些旨在建立全國集中統(tǒng)一的財(cái)政收支體系的措施，讓中國的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系自晚清以來，重新從中央下到了基層。下基層有兩個(gè)層面，一是下鄉(xiāng)村，一是下單位。先來看“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)村”。所謂財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)，主要是恢復(fù)以家戶為單位、按常產(chǎn)定稅的農(nóng)業(yè)稅制，也就是根據(jù)某個(gè)地區(qū)土地常年產(chǎn)量的均值，確定該地每家每戶的農(nóng)業(yè)稅率，確定公糧額與實(shí)際收獲之間的合理比例，并保持不變，遇有自然災(zāi)害則執(zhí)行國家的減免稅優(yōu)惠政策；初期還適當(dāng)減輕，多收不加稅，數(shù)目不大的貨物交易也不征稅。土地估產(chǎn)和確定常產(chǎn)，成為1949-1953年全國土地改革的最重要內(nèi)容，根據(jù)解放區(qū)的土改經(jīng)驗(yàn)，組成土地估產(chǎn)委員會(huì)，由村內(nèi)有經(jīng)驗(yàn)、熟悉情況的老人，核實(shí)土地面積、肥瘠、位置，人均分配土地，從而確定當(dāng)?shù)爻Ｄ昶骄a(chǎn)量。對土地財(cái)產(chǎn)事實(shí)的全面掌握，確保了稅收規(guī)范的合理統(tǒng)一。農(nóng)村土地通常每隔三五年左右，根據(jù)婚喪嫁娶所造成的人口變動(dòng)，根據(jù)人均原則重新調(diào)整土地。也就是說，很多農(nóng)業(yè)地區(qū)的土地實(shí)際權(quán)屬定期變更，每戶實(shí)有土地的面積、位置和肥瘠狀況也不斷變化，這種變動(dòng)通常按照民主原則，召開村民大會(huì)或村民小組會(huì)議具體操作，總體上保持相對公平。但是，不論每戶土地如何變動(dòng)，每戶的農(nóng)業(yè)稅額仍然按照當(dāng)?shù)爻．a(chǎn)確定，稅負(fù)相當(dāng)公平。常產(chǎn)定稅維持了家庭在農(nóng)業(yè)國家的財(cái)政地位，農(nóng)民個(gè)體仍不具備國家可以征稅的經(jīng)濟(jì)身份。為了改變這個(gè)局面，國家為每個(gè)村莊建立相當(dāng)完整的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，就成為“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下鄉(xiāng)”的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。從1949年到1982年人民公社解體，以戶為單位的階級成分登記表，既是記錄戶主家庭出身、階級成分、政治表現(xiàn)等政治身份的認(rèn)證形式，也是記錄戶主個(gè)人經(jīng)歷、家庭成員、受教育程度等社會(huì)身份的認(rèn)證形式，更是記錄不同時(shí)期(土改前、高級社前、當(dāng)前)的動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)狀況、謀生方式和家庭歷史等經(jīng)濟(jì)身份的認(rèn)證形式。以個(gè)人為單位的勞動(dòng)工分制度，既有記錄村莊年度收支各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總賬、分類賬和分戶帳，又有登記每個(gè)勞動(dòng)力的工分、供村民預(yù)支糧款年終結(jié)賬的工分帳，大隊(duì)一級還有日記賬、現(xiàn)金收付與出納帳等收支統(tǒng)計(jì)，村莊和公社也有相應(yīng)的身份、財(cái)產(chǎn)認(rèn)證賬目，包括家戶、人口、勞力、收入、土地、作物、牲畜、收益、各類固定與流動(dòng)以及水利狀況。(34)村莊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)身份，開始得到國家的嚴(yán)密認(rèn)證。“財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下單位”。所謂財(cái)產(chǎn)認(rèn)證下單位，是指國家對城市工商企業(yè)建立嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證，而企業(yè)對于新生的共和國國家治理而言是極其重要的經(jīng)濟(jì)單位。新中國成立初期，為了在城市休養(yǎng)生息，中國執(zhí)行工輕于商、日用必需品輕于奢侈品、不超額征稅、簡化稅目、減輕鹽稅以及統(tǒng)一計(jì)稅和估價(jià)方法等稅收政策。為了穩(wěn)定在國家財(cái)政收入中比重越來越大的工商企業(yè)稅收，中國首先統(tǒng)一了認(rèn)證規(guī)范，“城市各項(xiàng)稅收”和“國營企業(yè)”執(zhí)行必成數(shù)和期成數(shù)；“小商販結(jié)成合作小組”執(zhí)行一年不變的定期定額稅。(35)稅收額的總量控制，顯然是因?yàn)閷κ聦?shí)了解不夠，國家并不知道哪些企業(yè)該納稅，該納多少稅。為了彌補(bǔ)稅收機(jī)制上的這個(gè)重大缺陷，中國開始嘗試建立確認(rèn)、評估和執(zhí)行三環(huán)相扣的雙向財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，針對不同類型的企業(yè)納稅人，執(zhí)行不同的認(rèn)證方式。首先是確認(rèn)工商企業(yè)納稅人的資格，有兩種方式：一是臨時(shí)由行會(huì)確定，政府向工業(yè)和商業(yè)團(tuán)體整體分派稅收配額，讓行會(huì)自行確定納稅人，達(dá)到增加納稅人數(shù)量進(jìn)而增加財(cái)政收入的目的。二是居民委員會(huì)確定，政府根據(jù)行政區(qū)劃分納稅區(qū)，每個(gè)“納稅片”由政府稅收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)商業(yè)登記、納稅評估、納稅審計(jì)、稅收征集，并協(xié)調(diào)和規(guī)管納稅分區(qū)。(36)其次是稅收規(guī)范也就是納稅額的確定，根據(jù)各地工商業(yè)發(fā)展及會(huì)計(jì)制度的差別狀況，有三種方式：第一，有規(guī)范的會(huì)計(jì)記賬制度可作為征收準(zhǔn)確依據(jù)的工商企業(yè)，實(shí)行自行申報(bào)納稅義務(wù)，并接受稅收機(jī)構(gòu)審計(jì)；第二，完全沒有任何會(huì)計(jì)記賬系統(tǒng)的小工商業(yè)及小城鎮(zhèn)企業(yè)，繳納定額營業(yè)稅和所得稅；第三，對會(huì)計(jì)記賬系統(tǒng)不完善的工商企業(yè)，實(shí)行民主評估，由每個(gè)納稅人、行會(huì)或納稅小組和稅收機(jī)構(gòu)共同討論確定納稅額，納稅人自行申報(bào)，行會(huì)或納稅小組負(fù)責(zé)審查，稅收機(jī)構(gòu)審核審查結(jié)果，并通過群眾路線鼓勵(lì)工人向稅務(wù)官提供公司銷售、利潤信息，稅收機(jī)構(gòu)有選擇地審計(jì)，來打擊逃稅行為。各大城市設(shè)立稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)，由稅務(wù)局、工商局、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)三方面派員組成，復(fù)議有關(guān)稅額及處罰事項(xiàng)。通過雙向評估，城市稅收機(jī)構(gòu)很快掌握了足夠的納稅人信息。(37)為了提高財(cái)產(chǎn)認(rèn)證的準(zhǔn)確性，中國在城市成立建帳委員會(huì)，推動(dòng)企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的會(huì)計(jì)記賬系統(tǒng)。(38)雙向評估機(jī)制的有效運(yùn)行，使國家對企業(yè)納稅人的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證逐漸例行化、制度化。財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能夠“下鄉(xiāng)村”與“下單位”，可以說是中央經(jīng)濟(jì)體制得以建立的前提。大躍進(jìn)時(shí)期出現(xiàn)浮夸風(fēng)，預(yù)算外資金開始膨脹，部分原因就在于中央放棄了這套行之有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系?！爸醒霂ь^搞兩本賬，各級就都搞自己的兩本賬，下到基層，同一個(gè)指標(biāo)就有六七本賬了?！筌S進(jìn)’時(shí)期中的各種高指標(biāo)，大都是通過編兩本賬的方法，層層拔高的?！?39)過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，“情況明，決心大，方法對，”中國的事情就好辦些，一旦情況不明，決心大，方法也跟著糊涂，決策就很容易出錯(cuò)。(40)九、改革開放前15年國家財(cái)產(chǎn)認(rèn)證能力的削弱改革開放開始后，農(nóng)業(yè)稅在國家稅收結(jié)構(gòu)中的地位越來越不重要，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所激發(fā)出來的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，并未改變這種農(nóng)輕工重格局。農(nóng)業(yè)稅的認(rèn)證方式并沒有發(fā)生變化，認(rèn)證規(guī)范的混亂體現(xiàn)為地方政府的各種亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派。中央政府本身汲取能力下降，無力給各省更多轉(zhuǎn)移支付，各省也沒有給縣鄉(xiāng)級政府留出足夠的飯錢，又要執(zhí)行上級政府的各項(xiàng)任務(wù)，既要馬兒跑又不讓馬兒吃飽，這種稅外收入也就成為地方政府財(cái)政的重要組成部分。這種稅外收入的標(biāo)準(zhǔn)、額度都很不明確，有很大的隨意性，也不管人們到底有多少財(cái)富，通常是按照人頭或人均土地征收，財(cái)產(chǎn)認(rèn)證處于“弱事實(shí)、弱規(guī)范”狀態(tài)。城市的情況也是這樣。從1978年到1993年，中國的財(cái)政體制是財(cái)政包干制，各省區(qū)共有六種包干方式：“收入遞增包干、總額分成包干、總額分成加增長分成包干、上繳額遞增包干、定額上繳包干、定額補(bǔ)助包干”。在包干制下，中央要花的錢不斷增多，收入?yún)s相對穩(wěn)定；(41)地方直接征稅，直接享有地方企業(yè)的利稅，(42)只管盈利不管虧損，地方上繳并不夠中央支出。除了中央國有企業(yè)以外，中央將事實(shí)與規(guī)范兩個(gè)層面的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證權(quán)都拱手交給地方。針對工薪階層所征收的個(gè)人所得稅在總稅收中的份額微不足道，納稅責(zé)任主要落在企業(yè)身上。分灶吃飯給了地方很大的財(cái)政稅收自主權(quán)，富省的日子越來越好過，而窮省即使認(rèn)證嚴(yán)密也不會(huì)給自己帶來多少財(cái)政收入。地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的貧富差距越來越大，各種偷稅、漏稅、逃稅現(xiàn)象頻發(fā)，中央財(cái)政收入占GDP的比重、占全國財(cái)政收入的比重都連續(xù)下滑，汲取能力不斷削弱。這樣的局面難以為繼，中央政府從1994年1月1日開始推行分稅制改革，在事實(shí)與規(guī)范兩個(gè)層面建設(shè)全面、統(tǒng)一的現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。十、分稅制改革重建認(rèn)證體系分稅制的主要內(nèi)容是分收入、分征收和分支出，增值稅等稅目成為中央—地方共享稅。中國財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系的重建，就是圍繞增值稅的征收展開的，主要涉及把握企業(yè)經(jīng)濟(jì)特征，改善事實(shí)的全面程度和規(guī)范的統(tǒng)一程度三個(gè)方面。把握企業(yè)經(jīng)濟(jì)特征。在稅收結(jié)構(gòu)上，中國從新中國成立以來就與發(fā)達(dá)工業(yè)國家不同，中國的稅制一直是“親個(gè)人、遠(yuǎn)企業(yè)”的，企業(yè)流轉(zhuǎn)稅一直是國家的主要稅源，這要求治理者必須掌握企業(yè)的全部經(jīng)濟(jì)過程知識(shí)?！榜R上得天下，能否馬下治天下”，能否平抑物價(jià)、遏制通貨膨脹，是考驗(yàn)共產(chǎn)黨治國能力的第一課。1949年3月，決定成立中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)21個(gè)部和6個(gè)直屬局。(43)1953年開始執(zhí)行第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)，中財(cái)委21個(gè)部局被分作五大攤，人稱“五口通商”。通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中財(cái)委，以及分稅制改革前一屆比一屆多的工業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門，(44)中央政府掌握了工業(yè)和商業(yè)的基本流程，對哪些環(huán)節(jié)可以征稅，征什么稅以及影響哪種企業(yè)，有了較為清晰的認(rèn)知，豐富的工業(yè)經(jīng)濟(jì)知識(shí)成為金稅工程這種現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)認(rèn)證形式的知識(shí)基礎(chǔ)?？梢哉f，選擇增值稅作為突破口，并不是偶然的。全國稅收數(shù)據(jù)庫收集全面的事實(shí)。分稅制改革前，稅收以發(fā)票為依據(jù)，發(fā)票都是手寫的，難以辨別真?zhèn)危y以識(shí)別交易行為是否發(fā)生。分稅制改革確立了以流轉(zhuǎn)稅為主體的增值稅體制，用做購銷、納稅和扣稅憑證的增值稅專用發(fā)票，成為各種逃稅、避稅、騙稅行為的主攻對象。改革的設(shè)計(jì)者與執(zhí)行者意識(shí)到，能否解決認(rèn)證事實(shí)的真實(shí)性，減少稅收流失，是增值稅體制能否成功增強(qiáng)國家汲取能力的關(guān)鍵，因此啟動(dòng)了以全國稅收數(shù)據(jù)庫為核心的“金稅工程”。“金稅工程”的核心機(jī)制其實(shí)很簡單：建立中央級的全國稅收數(shù)據(jù)庫，自動(dòng)備案企業(yè)每一次開具增值稅發(fā)票行為，將手工開票變成全國聯(lián)網(wǎng)開票。所有企業(yè)在稅務(wù)登記時(shí)，分配一個(gè)納稅號碼作為其唯一的經(jīng)濟(jì)身份，全國數(shù)據(jù)庫收集企業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征信息。在發(fā)生買賣，需要開具增值稅發(fā)票時(shí)，交易金額，納稅額，雙方的納稅號碼，發(fā)票的代碼、號碼及日期，全部體現(xiàn)在發(fā)票上，并自動(dòng)在全國稅收數(shù)據(jù)庫備案留存，企業(yè)必須定期用稅控卡向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)開具發(fā)票的詳細(xì)信息，否則，全國數(shù)據(jù)庫就會(huì)自動(dòng)關(guān)閉其開票子系統(tǒng)，停止其購票和開票的權(quán)利。這個(gè)認(rèn)證機(jī)制簡單、有效，整個(gè)“金稅工程”在此基礎(chǔ)上逐漸拓展開來。最初3年，也就是1994-1997年，全國50個(gè)重點(diǎn)城市試點(diǎn)增值稅的自動(dòng)備案機(jī)制。這個(gè)時(shí)候，中央稅收數(shù)據(jù)庫只有四個(gè)內(nèi)容：防偽稅控開票、防偽稅控認(rèn)證、增值稅電腦交叉核查和發(fā)票協(xié)查，核心是提高增值稅開具事實(shí)的真實(shí)性。試點(diǎn)取得了成效，但畢竟范圍有限，而且如果不能與其他地區(qū)做更為廣泛的交叉核查，也就是如果不能提高全國數(shù)據(jù)庫的整合程度，并不能從整體上改善中國財(cái)產(chǎn)認(rèn)證的真實(shí)性。因此，中間5年，也就是1998-2002年，“金稅工程”將認(rèn)證對象擴(kuò)展為全國的增值稅納稅人，重點(diǎn)解決總體層面的認(rèn)證準(zhǔn)確性問題。為了確保納稅人申報(bào)資料的準(zhǔn)確性，1999年國家稅務(wù)總局在全國統(tǒng)一了增值稅專用發(fā)票進(jìn)銷項(xiàng)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)方式：納稅人必須通過計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)申報(bào)增值稅電子數(shù)據(jù)，存根聯(lián)數(shù)據(jù)只能來自防偽稅控系統(tǒng)的報(bào)稅子系統(tǒng)，抵扣聯(lián)只能來自稅務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)證子系統(tǒng)，其他來源的專用發(fā)票數(shù)據(jù)不得進(jìn)入稽核系統(tǒng)。(45)這種生產(chǎn)方式很快就覆蓋了全國所有開具10萬元以上發(fā)票的企業(yè)，企業(yè)納稅人的申報(bào)資料在全國層面得到統(tǒng)一收集和處理。在全國稅收數(shù)據(jù)庫中，增值稅核查系統(tǒng)具體負(fù)責(zé)企業(yè)申報(bào)信息的準(zhǔn)確性，由申報(bào)信息核查、專用發(fā)票核查、一般納稅人檔案管理、專用發(fā)票內(nèi)部收發(fā)存管理和稅源統(tǒng)計(jì)五部分組成。整個(gè)財(cái)產(chǎn)事實(shí)的生產(chǎn)過程，可以概括為“基層收集、分級核查、向上集中”?！盎鶎邮占?，是指發(fā)票數(shù)據(jù)和申報(bào)數(shù)據(jù)兩大類原始事實(shí)，由區(qū)縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)收集。“分級核查”，是指申報(bào)數(shù)據(jù)區(qū)縣核查，買賣雙方的專用發(fā)票，區(qū)縣本地的，地市級核查；省內(nèi)跨地區(qū)的，省級核查；跨省的，國家稅務(wù)總局核查?！跋蛏霞小?，是指所有信息向中央數(shù)據(jù)庫集中。為了保障基本事實(shí)收集的及時(shí)、完整、準(zhǔn)確，(46)各級稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)專人專崗。總局、省局、地市局設(shè)稽核管理崗位，統(tǒng)計(jì)分析發(fā)票協(xié)查、增值稅專用發(fā)票存根聯(lián)和抵扣聯(lián)的認(rèn)證采集情況、增值稅一般納稅人分類、增值稅專用發(fā)票本級比對情況、本級比對不符詳情、上月協(xié)查結(jié)果返回統(tǒng)計(jì)、下級上報(bào)比對情況、下級上報(bào)比對不符詳情以及比對情況匯總。(47)縣稅務(wù)局負(fù)責(zé)最前沿的具體認(rèn)證，崗位也最多，有稅務(wù)登記、增值稅一般納稅人認(rèn)定、發(fā)票發(fā)售、報(bào)稅管理、認(rèn)證管理、數(shù)據(jù)采集、日?；恕⒍惪卦O(shè)備管理等八個(gè)認(rèn)證崗位。“稅務(wù)登記崗位”審核企業(yè)申辦稅務(wù)登記所提供的營業(yè)執(zhí)照、注冊資金證明、銀行帳號證明、身份證明(身份證、護(hù)照或者其他合法證件)、房屋產(chǎn)權(quán)證明、房屋租賃合同等資料的合法性，實(shí)地察訪經(jīng)營場所、貨物倉庫，確認(rèn)無誤后，辦理稅務(wù)登記，然后將企業(yè)稅務(wù)登記資料和電子信息傳遞給增值稅一般納稅人認(rèn)定崗位?！霸鲋刀愐话慵{稅人認(rèn)定崗位”審核申辦增值稅一般納稅人認(rèn)定手續(xù)的企業(yè)所報(bào)送的營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證副本、法人代表、辦稅人員的身份證明(如身份證或護(hù)照)及經(jīng)營場地(如房產(chǎn)證或租賃合同)等資料，與其申請辦理稅務(wù)登記的資料核驗(yàn)無誤后，認(rèn)定其一般納稅人資格。這個(gè)崗位還負(fù)責(zé)根據(jù)商貿(mào)企業(yè)上報(bào)的預(yù)計(jì)年銷售額，核定其使用專用發(fā)票的數(shù)量及限額，將資料傳遞給發(fā)票發(fā)售崗位，并接受調(diào)整申請、通知管理部門核實(shí)。申報(bào)信息的核查方式有二：一是逐一交叉比對增值稅專用發(fā)票的存根聯(lián)和抵扣聯(lián)，將有抵扣聯(lián)、無存根聯(lián)的專用發(fā)票和二者票面內(nèi)容不相符的提交進(jìn)一步審查；二是利用全國丟失、被盜專用發(fā)票數(shù)據(jù)庫和專用發(fā)票流向數(shù)據(jù)庫，快速核查是否屬于全國各地丟失被盜發(fā)票，與各級稅務(wù)機(jī)關(guān)專用發(fā)票的發(fā)放流向是否一致，從而判斷專用發(fā)票的合法性。(48)按照行政層級，自上而下核查，與依靠現(xiàn)代溝通技術(shù)自動(dòng)挖掘、分析、比對，提升了認(rèn)證在事實(shí)層面的準(zhǔn)確性。核查以納稅申報(bào)資料為基礎(chǔ)，根據(jù)每個(gè)行業(yè)的平均水平，定期確定稅負(fù)率和銷售額變動(dòng)率的正常標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對正常企業(yè)與異常企業(yè)做出區(qū)分，將兩項(xiàng)指標(biāo)均超過正常標(biāo)準(zhǔn)的納稅人作為納稅申報(bào)異常企業(yè)，使用更為精細(xì)的審查規(guī)則，確定其是否存在偷稅漏稅行為。(49)這種均值檢驗(yàn)(MeanTest)，是財(cái)產(chǎn)認(rèn)證的另一個(gè)核心機(jī)制，也是發(fā)達(dá)工業(yè)國家普遍采用的認(rèn)證機(jī)制，不僅在稅收領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，在福利領(lǐng)域也很常見。在國家決策層面進(jìn)行均值檢驗(yàn)，前提是全面掌握人、財(cái)、物、行、事的基本事實(shí)，確認(rèn)和區(qū)分人與物的各種特征，進(jìn)而建立精細(xì)的規(guī)則和統(tǒng)一的分析標(biāo)準(zhǔn)。“一般納稅人基本情況檔案庫”是核查系統(tǒng)的基本數(shù)據(jù)，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)據(jù)此全面掌握納稅人的基本事實(shí)，進(jìn)行一般納稅人的確認(rèn)與年審。“稅源統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)”，讓各級稅務(wù)機(jī)關(guān)將一般納稅人申報(bào)資料分類匯總，逐級上報(bào)，逐級確定一定數(shù)量的重點(diǎn)企業(yè)，由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)通過核查系統(tǒng)按月上報(bào)其納稅申報(bào)詳情?！皩Ｓ冒l(fā)票內(nèi)部收發(fā)存管理系統(tǒng)”，記錄總局、省、地市、區(qū)縣四級稅務(wù)機(jī)關(guān)專用發(fā)票的計(jì)劃、發(fā)放、調(diào)撥和票款結(jié)算，建立專用發(fā)票流向數(shù)據(jù)庫。(50)通過對納稅人基本事實(shí)和專用發(fā)票流向的認(rèn)定，事實(shí)的全面程度再次得到提高。通過覆蓋全國的數(shù)據(jù)庫，金稅工程逐步實(shí)現(xiàn)了對納稅人增值稅發(fā)票開具行為、經(jīng)營行為、納稅申報(bào)資料和納稅狀況的全面認(rèn)證。2002年，全國約3億份發(fā)票和120萬戶增值稅納稅人納入認(rèn)證體系。2003年，全國統(tǒng)一廢止了手寫版增值稅發(fā)票，全國約2600萬戶納稅人納入征管信息系統(tǒng)管理，計(jì)算機(jī)處理納稅額占全國稅收總收入的80%以上。認(rèn)證機(jī)制使國家稅收流失狀況大大減少，簡化了認(rèn)證程序，還加強(qiáng)了國家稅收機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)控，國家稅務(wù)總局可以直接監(jiān)控到區(qū)縣稅務(wù)局、上級稅務(wù)機(jī)關(guān)可以直接監(jiān)控下級稅務(wù)機(jī)關(guān)的金稅工程運(yùn)行情況，直接考核基層單位的工作績效，稅收行為更為規(guī)范?！巴度肷佟⒁娦Э臁?，促使國務(wù)院決心繼續(xù)推進(jìn)金稅工程，用三年時(shí)間(2006-2009年)，建立由征管、行政管理、外部信息和決策支持四個(gè)系統(tǒng)組成的全國稅收數(shù)據(jù)庫，覆蓋自然人和法人等所有納稅人，覆蓋增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等所有稅種，覆蓋申報(bào)征收、稅款入庫、發(fā)票管理、稅務(wù)核查、納稅評估等稅收所有環(huán)節(jié)，覆蓋國稅和地稅，為納稅人提供稅收宣傳、納稅咨詢、納稅申報(bào)、涉稅申請、涉稅查詢等全面服務(wù)，并爭取與銀行(國庫)、工商、質(zhì)檢、海關(guān)、外貿(mào)、外匯管理、公安、統(tǒng)計(jì)、民政、國土管理、房產(chǎn)、法院、財(cái)政、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門實(shí)現(xiàn)信息交換。全國數(shù)據(jù)庫推動(dòng)規(guī)范的統(tǒng)一。國家稅務(wù)總局將納稅人分為單位納稅人、扣繳義務(wù)人、個(gè)體工商戶和個(gè)人四類，統(tǒng)一全國稅收數(shù)據(jù)庫的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、納稅咨詢等服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、稅收法規(guī)、網(wǎng)上辦稅標(biāo)準(zhǔn)。地稅為各省財(cái)政收入的最主要來源，稅務(wù)信息主要集中在省級，各種認(rèn)證的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、方式方法也都實(shí)行省內(nèi)統(tǒng)一。由于中央政府金稅工程的典范作用，地稅的稅務(wù)數(shù)據(jù)庫通常都是按照國家級的金稅工程標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，也就是各省分別建立省內(nèi)統(tǒng)一的稅收認(rèn)證系統(tǒng)。地方國稅分局與地方地稅分局的認(rèn)證差異在于，前者最后統(tǒng)一在中央政府手中，后者最后統(tǒng)一在省級政府手中。但由于認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)基本相同，國稅與地稅這兩個(gè)不同政府部門，在機(jī)構(gòu)上是有可能合為一體的，但在職能上仍然有必要繼續(xù)維持彼此分離格局。除上海外，全國國稅系統(tǒng)已全部應(yīng)用綜合征管信息系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了征管數(shù)據(jù)的省級集中。各省地稅局已經(jīng)全部與國家稅務(wù)總局聯(lián)網(wǎng)，部分省地稅局建設(shè)完成了省內(nèi)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)。許多省地稅局在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一應(yīng)用自行開發(fā)的綜合征管信息系統(tǒng)或使用國家稅務(wù)總局推薦的地稅征管信息系統(tǒng)，將納稅人的稅務(wù)登記與認(rèn)定資料、申報(bào)征收資料、發(fā)票管理、出口退稅、稽查信息、違法違章信息、文書審批、單戶綜合分析和單戶預(yù)警等信息整合在一起。經(jīng)過17年的建設(shè)，“金稅工程”正在成為真實(shí)性、準(zhǔn)確性、唯一性不斷改善和整合性不斷改善，認(rèn)證分類越來越明確、規(guī)則越來越精細(xì)、標(biāo)準(zhǔn)越來越統(tǒng)一的現(xiàn)代認(rèn)證體系，成為中國國家汲取能力的重要支撐。1998年，“金稅工程”的成效初步顯露，增值稅在全國總稅收中的比重占到41%，幾近半壁江山，中央政府的財(cái)政收入占GDP的比重連年上升，中央政府的總稅收也連年增長，幅度甚至連續(xù)超過GDP的增長?？梢哉f，沒有嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系支撐，以增值稅體制為核心的分稅制改革不會(huì)取得如此大的成就。這是因?yàn)?，如果不解決中央與地方在稅基、稅目上信息不對稱的問題，稅權(quán)不對稱也即強(qiáng)地方、弱中央的局面就難以改變。沒有全國稅收數(shù)據(jù)庫及其基礎(chǔ)上的自動(dòng)備案和均值檢驗(yàn)機(jī)制，稅務(wù)機(jī)關(guān)就難以解決數(shù)以千萬計(jì)的工商企業(yè)納稅人納稅申報(bào)的真實(shí)與準(zhǔn)確性，難以區(qū)分復(fù)雜條件下的正常與異常納稅行為，難以區(qū)分一般納稅人和重點(diǎn)納稅人，難以將各稅種及其全部納稅環(huán)節(jié)納入認(rèn)證體系，舊的偷稅、漏稅、逃稅形式就難以盡可能降低，分稅制的制度設(shè)計(jì)就會(huì)落空。概言之，以分稅制為標(biāo)志，中國所確立的現(xiàn)代財(cái)政制度，是以有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系為基礎(chǔ)的。正是這套認(rèn)證體系的有效運(yùn)行，讓中央政府收入可以隨地方政府收入增長而增長。中國經(jīng)濟(jì)整體狀況的良性發(fā)展，加快了中央與地方財(cái)政收入的增速，但經(jīng)濟(jì)因素并不是中國汲取能力提高的唯一關(guān)鍵，因?yàn)闆]有這套認(rèn)證體系，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，納稅人越可能具備改進(jìn)自己溝通技術(shù)的能力，從而更可能逃避國家稅收；地方政府也可能更多地打埋伏，以多報(bào)少。事實(shí)證明，中央政府掌握全面的財(cái)產(chǎn)事實(shí)，通過核心機(jī)制統(tǒng)一規(guī)范，建立健全財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，是提高中國汲取能力的制度基礎(chǔ)。十一、中國認(rèn)證體系的未來：幾個(gè)主要路徑上文表明，中國政府已經(jīng)在稅收領(lǐng)域建立了有效的財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系。因此，我們的問題是，再分配、規(guī)管和統(tǒng)領(lǐng)等國家基本制度領(lǐng)域?qū)砣绾谓⒂行У恼J(rèn)證體系。根據(jù)認(rèn)證主體與認(rèn)證對象在偏好上的一致程度，與認(rèn)證體系的強(qiáng)制程度之間的關(guān)系，認(rèn)證模式主要有四個(gè)(見圖6)：Ⅰ為低一致、高強(qiáng)制模式，1994年至今稅收領(lǐng)域的認(rèn)證體系就是典型，盡管并非十全十美。在汲取領(lǐng)域，中央政府想要增加稅收，法人與個(gè)人都可能為了避稅，向國家提供虛假或不實(shí)信息。因此，中央政府與納稅人的偏好并不一致，但國家又須臾離不開財(cái)政稅收，所以中央政府必須推行高強(qiáng)制體制，從企業(yè)納稅人和地方政府手中收集事實(shí)，逐級向上集中，直至中央數(shù)據(jù)庫，進(jìn)而統(tǒng)一規(guī)范。通過建立全國數(shù)據(jù)庫，建立自動(dòng)備案制度和均值檢驗(yàn)機(jī)制，在統(tǒng)計(jì)意義上，將企業(yè)納稅人徹底轉(zhuǎn)變成為可征稅的人，將工業(yè)和商業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)及進(jìn)出口貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)行為徹底納入認(rèn)證體系，減少了法人提供虛假或不實(shí)信息從而逃避認(rèn)證的可能性。不足在個(gè)人層面，針對中低收入群體的認(rèn)證已相當(dāng)有效，針對高收入的認(rèn)證卻大大落后，因?yàn)楹笳弑惹罢吒哂刑佣惖囊庠负湍芰?，但稅收領(lǐng)域已足以成為其他領(lǐng)域的學(xué)習(xí)樣本。圖6：認(rèn)證主體偏好與對象偏好的關(guān)系這種低一致、高強(qiáng)制的認(rèn)證模式，也適用于規(guī)管領(lǐng)域，將來也適用于改進(jìn)國家的統(tǒng)領(lǐng)能力。在規(guī)管領(lǐng)域，情況稍有復(fù)雜，因?yàn)檎J(rèn)證對象既可能是自然人或法人，也可能是自然物。因此，規(guī)管領(lǐng)域的低一致、高強(qiáng)制又有兩條路可走：第一，認(rèn)證對象為企業(yè)及其產(chǎn)品時(shí)，直接從弱事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范向強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范方向運(yùn)動(dòng)，認(rèn)證客體在事實(shí)層面逃避認(rèn)證，認(rèn)證主體要建立強(qiáng)制規(guī)范將其納入認(rèn)證。第二，認(rèn)證客體為涉及公共安全的自然物和個(gè)人行為時(shí)，直接從弱事實(shí)、弱規(guī)范運(yùn)動(dòng)到強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范狀態(tài)。社會(huì)的公共安全需求或壓力，促使認(rèn)證主體主動(dòng)將這兩大類對象納入認(rèn)證體系。在統(tǒng)領(lǐng)領(lǐng)域，中央政府也許需要兩條腿走路，既重點(diǎn)懲治大案、要案，又從源頭出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)防腐敗的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。但是，光有政治決心并不夠，“只有申報(bào)、沒有核查”并不完善，財(cái)產(chǎn)認(rèn)證將在這方面起到基礎(chǔ)作用。Ⅱ?yàn)楦咭恢隆⒏邚?qiáng)制模式，社會(huì)治安領(lǐng)域?qū)儆谶@種認(rèn)證體制。政府需要社會(huì)穩(wěn)定，民眾需要人身與財(cái)產(chǎn)安全，二者是一致的，但治安權(quán)力的行使，常常是高強(qiáng)制的，需要臨時(shí)限制人們的自由。比如香港警察有隨時(shí)檢查街上行人身份證的權(quán)力，又如為了預(yù)防恐怖襲擊，很多國家在交通系統(tǒng)中強(qiáng)制安檢。Ⅲ為低一致、低強(qiáng)制模式。在這種極端模式下，中央政府既無法與社會(huì)集團(tuán)達(dá)成一致，也無力進(jìn)行強(qiáng)制認(rèn)證，無法針對全體國民建立有效的認(rèn)證體系，其他國家基本制度建設(shè)領(lǐng)域大大落后，產(chǎn)生“政治失靈”現(xiàn)象，最終成為“失敗國家”。Ⅳ為高一致、低強(qiáng)制模式，再分配領(lǐng)域總體上屬于這種模式。在再分配領(lǐng)域，國家嘗試通過身份和財(cái)產(chǎn)認(rèn)證體系，建立和維系基本社會(huì)保障體系；每個(gè)人都想主動(dòng)融入國家的認(rèn)證體系，所以會(huì)主動(dòng)向國家提供事實(shí)，也會(huì)推動(dòng)國家改進(jìn)規(guī)范。二者的偏好高度一致，因此，國家不必強(qiáng)制國民向自己提供基本事實(shí)，只需要按部就班劃分中央與地方的社保事權(quán)，逐步擴(kuò)大基本社會(huì)保障體系的覆蓋面和保障標(biāo)準(zhǔn)，從弱事實(shí)、弱規(guī)范過渡到強(qiáng)規(guī)范、弱事實(shí)，最后運(yùn)動(dòng)到強(qiáng)事實(shí)、強(qiáng)規(guī)范的狀態(tài)，在事實(shí)與規(guī)范兩個(gè)方向上加強(qiáng)福利認(rèn)證體系的有效性。限于篇幅，本文只是簡要概述上述四種模式。在這四種模式中，高一致、低強(qiáng)制模式在理論上是最為可取的，但也是現(xiàn)實(shí)中最容易出問題的，設(shè)計(jì)一種理想的路徑并不難，難的是如何防止在實(shí)踐中出現(xiàn)偏差。再以再分配領(lǐng)域?yàn)槔?，一般而言，國家與個(gè)人在建立基本社保體系上的偏好是一致的，但實(shí)際中還是會(huì)有人向國家提供虛假或不實(shí)信息，進(jìn)行福利欺詐。因此，要想建立有效的認(rèn)證體系，仍然需要適用第1種模式，在統(tǒng)計(jì)意義上將欺詐行為降到最低，降低到通過法律體系解決的程度。欺詐者與國家的偏好相沖突，不強(qiáng)制針對這類群體建立嚴(yán)密的認(rèn)證體系，只會(huì)削弱國家基本制度建設(shè)的根基，導(dǎo)致國家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能力下降。事實(shí)全面、規(guī)范統(tǒng)一的有效認(rèn)證體系，將讓國家有能力識(shí)別福利欺詐行為，從而有效地預(yù)防和懲罰。在國家基本制度建設(shè)的其他領(lǐng)域，有效認(rèn)證體系的這種基礎(chǔ)作用也是非常必要的。十二、走向“認(rèn)證國家”有效的認(rèn)證體系，通過關(guān)注人的各種身體特征、社會(huì)特征、經(jīng)濟(jì)特征，讓國家有能力對總體意義上的人民需求做出恰當(dāng)判斷，逐步走向“認(rèn)證國家”。“認(rèn)證國家”就是關(guān)注絕大多數(shù)人而不是少數(shù)或異數(shù)的需求、期望、容忍度、共識(shí)，從而能為絕大多數(shù)人服務(wù)的一種“國家理想類型”。只有事實(shí)的全面程度與規(guī)范的統(tǒng)一程度都相當(dāng)高的國家，才可以稱之為“認(rèn)證國家”。作為一種抽象的國家理想型態(tài)，“認(rèn)證國家”不是在某個(gè)單一的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上瞬間生成的。在不同的政策領(lǐng)域，“認(rèn)證國家”的生成時(shí)間是不一樣的，但總體上是現(xiàn)代以后首先在工業(yè)化國家完成的?！岸愂諊摇?、“預(yù)算國家”、“福利國家”與“規(guī)管國家”等等國家基本制度建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開“認(rèn)證國家”的生成、成長和成熟，也是發(fā)展中國家邁向發(fā)達(dá)工業(yè)國家繞不開的歷史任務(wù)。有效的認(rèn)證體系，適度的強(qiáng)認(rèn)證能力，是“認(rèn)證國家”的基本特征。通過收集和積累人、財(cái)、物、行、事的基本事實(shí)，“認(rèn)證國家”可以分析、整合、比對人的各種基本特征，為之建立明確的分類、精細(xì)的規(guī)則和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一來，年齡、性別、民族、職業(yè)、住所等基本信息，就可以讓國家既用于稅收、再分配和監(jiān)管，也用于治安、反腐、反恐，而不必事事從頭做起，重復(fù)勞動(dòng)，給普通人的生活增添不必要的麻煩?！罢J(rèn)證國家”關(guān)注的是絕大多數(shù)人而不是少數(shù)或異數(shù)。對人、財(cái)、物、行、事基本事實(shí)的認(rèn)證，要比過去直接針對肉體的懲罰性、侮辱性認(rèn)證更尊重人，比家庭出身代碼等認(rèn)證形式更有利于人的自由。通過收集、積累、分類、分析、比對、整合，國家可以準(zhǔn)確地界定絕大多數(shù)人的需求，絕大多數(shù)人的期望，絕大多數(shù)人的行為模式，絕大多數(shù)人的容忍度，絕大多數(shù)人的共識(shí)，從而制定適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策，向絕大多數(shù)人提供基本的公共服務(wù)。同時(shí)，有了有效的認(rèn)證體系，也很容易篩選出少數(shù)或者異數(shù)，從而對之進(jìn)行有效的社會(huì)控制。最終，建立一個(gè)讓絕大多數(shù)人自由的國家，而不是給所有人徹底的自由從而造成混亂與無政府狀態(tài)，也不是壓抑絕大多數(shù)人的自由從而導(dǎo)致大眾的不接受。“認(rèn)證國家”是觀察國家治理水平與政治成熟度的重要變量。認(rèn)證體系分散孤立、殘缺低效的國家，常常會(huì)在建設(shè)國家基本制度方面舉步維艱。國家行動(dòng)沒有了知識(shí)基礎(chǔ)，政治失靈現(xiàn)象就會(huì)層出不窮。認(rèn)證的價(jià)值正在于此，“認(rèn)證國家”掌握著有價(jià)值、有細(xì)節(jié)的、豐富的社會(huì)知識(shí)，通過認(rèn)證的治理，讓國家有能力建設(shè)各項(xiàng)國家基本制度，有能力提高對總體意義上大規(guī)模人口的治理水平，有能力在稅收、再分配、規(guī)管和統(tǒng)領(lǐng)等基本問題上推行全面、統(tǒng)一的治理，讓人不僅在稅收上、也在福利和規(guī)管上成為有國之民，讓人不僅是納稅人也是福利人和生活質(zhì)量有保障的人。十三、結(jié)論與討論無“知”無以“行”，國家需要認(rèn)證才能行動(dòng)，正如人需要眼睛辨明前進(jìn)方向。在工業(yè)化、城市化過程中，個(gè)人與國家都會(huì)面臨這樣那樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，面臨種種社會(huì)問題，真正解決這些問題，離不開有效的認(rèn)證體系?，F(xiàn)代技術(shù)條件，使以認(rèn)證知識(shí)的大規(guī)模收集和處理為基本內(nèi)涵的認(rèn)證成為可能，使國民個(gè)體的生老病死、衣食住行所涉及的各種身份、財(cái)產(chǎn)、行為、產(chǎn)品和事務(wù)，在數(shù)量、范圍、屬性和特征上史無前例地成為認(rèn)證的對象。定期普查、生命登記、國民教育、犯罪信息中心、社會(huì)保障、產(chǎn)品認(rèn)證、安居工程等等各種帶有“極端現(xiàn)代化意識(shí)”的公共工程的出現(xiàn)、實(shí)施和伸延，也正意味著認(rèn)證基本制度建設(shè)的深入。國家認(rèn)證的擴(kuò)展當(dāng)然有可能縮減地方生活的長期傳統(tǒng)和多樣性，削弱地方特色，然而，這也許是國民生活在現(xiàn)代國家，接受現(xiàn)代福利，享受基本政治權(quán)利與公民權(quán)利所必須接受的成本。對于發(fā)展中國家而言，更是如此。國家認(rèn)證體系的低效、軟弱和無力，只會(huì)降低現(xiàn)代人的基本生活質(zhì)量，放任普通人作為弱者暴露于種種自然災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治盲區(qū)之中。對于發(fā)達(dá)國家的國民而言，認(rèn)證更多被視為理所當(dāng)然的東西，因?yàn)檎J(rèn)證已經(jīng)融入他們的日常生活，融入他們作為納稅人、福利受益人、消費(fèi)者對于自身權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)識(shí)之中，這些認(rèn)識(shí)甚至在很大程度上都已經(jīng)變成常識(shí)，變成生活便利的一部分，而不是一種負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，正是有效的認(rèn)證體系，將原本沉重的負(fù)擔(dān)、原本難進(jìn)的衙門、原本難辦的事務(wù)，變得不那么沉重，不那么難進(jìn)，不那么難辦。發(fā)達(dá)國家的普通人已經(jīng)將國家認(rèn)證習(xí)以為常，將國家認(rèn)證視為國民身份的標(biāo)識(shí)，而不是一種壓迫。他們已經(jīng)不需要在無政府、烏托邦與國家之間做出選擇，因?yàn)樗麄円呀?jīng)做出了選擇，而且更多是主動(dòng)地選擇、熱情地?fù)肀艺J(rèn)證，積極地融入國家認(rèn)證，強(qiáng)烈地要求國家認(rèn)證。對他們而言，國家認(rèn)證既不虛無，也不飄渺，而是實(shí)實(shí)在在、利大于弊的。發(fā)達(dá)工業(yè)國家的現(xiàn)代認(rèn)證體系正在越來越深地融入國家職能的履行，處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家的人們也必須正視這一現(xiàn)實(shí)。簡言之，我們的目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家。我們實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的途徑不是拒斥認(rèn)證體系，而是使之適用于更廣泛的政治領(lǐng)域，使之裨益于絕大多數(shù)中國人民的福祉。*本文基于筆者的博士論文修改而成，得到博士導(dǎo)師香港中文大學(xué)政治與公共行政系王紹光教授悉心點(diǎn)撥，同時(shí)感謝何包鋼、李連江、詹晶、趙曉力、強(qiáng)世功、張旭、汪衛(wèi)華、謝茂松等諸位師友的寶貴批評建議。注釋：①ThedaSkocpol,PeterB.EvansandDietrichRueschemeyer(eds.),BringingtheStateBackIn,CambridgeUniversityPress,1985,pp.347-366.②比如:MichaelMann,"TheAutonomousPoweroftheState:ItsOrigins,MechanismsandResults,"InJohnA.Hall(ed.),StatesinHistory,London:BasicBlackwell,1986;MichaelMann,TheSourcesofSocialPower,Vol.I:AHistoryofPowerfromtheBeginningtoAD1760,NewYork:CambridgeUP,1986;RobertHiggs,CrisisandLeviathan:CriticalEpisodesintheGrowthofAmericanGovernment,NewYork:OxfordUniversityPress,1987;MichaelMann,TheSourcesofSocialPower,Vol.Ⅱ:TheRiseofClassesandNation-States,NewYork:CambridgeUP,1993;王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報(bào)告》，香港：牛津大學(xué)出版社1993年版；PetersEvans,EmbeddedAutonomy:StatesandindustrialTransformation,PrincetonUniversityPress,1995;JohnHobson,TheWealthofStates:AComparativeSociologyofInternationalEconomicandPoliticalChange,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1997。③JamesScott,SeeingLikeaState:HowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionHaveFailed,NewHaven:YaleUniversityPress,1998.④ThedaSkocpol,PeterB.EvansandDietrichRueschemeyer(eds.),BringingtheStateBackIn,pp.358-360.⑤JamesRule,PrivateLivesandPublicSurveillance,London:Allen-LaneRule,1973;TheodoreLowi,"ThePoliticalImpactofInformationTechnology,"IEEETransactionsonCommunications,Vol.23,No.10(1975);MarxGary,"Thesurveillancesociety:thethreatof1984-styletechniques,"TheFuturist,June1985,pp.21-26;ChristopherDandeker,Surveillance,PowerandModernity:BureaucracyandDisciplinefrom1700TothePresentDay,NewYork:St.Martin'sPress,1990.⑥JeremyBentham,"Panopticon(Preface),"InMiranBozovic(ed.),ThePanopticonWritings,London:Verso,1785.⑦M(jìn)ichaelFoucault,DisciplineandPunish:TheBirthofthePrison,NY:PantheonBooks,1977。中譯本，?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成譯，北京：三聯(lián)書店1999年版。?？碌摹凹o(jì)律社會(huì)”是監(jiān)控批判意識(shí)的集大成者，其他學(xué)者對監(jiān)控的批判無出其右。⑧GaryT.Marx,"TheSurveillanceSociety:TheThreatof1984-styleTechniques,"TheFuturist,June1985,pp.21-26.⑨DavidLyon,SurveillanceStudies:AnOverview,Polity,2007;DavidLyon(ed.),TheorizingSurveillance:ThePanopticonandBeyond,WillanPublishing(UK),2006;DavidLyon,SurveillanceasSocialSorting:Privacy,RiskandDigitalDiscrimination,Routledge,2003;DavidLyon,SurveillanceSociety:MonitoringEverydayLife,OpenUniversityPress,2002;DavidLyon,TheElectronicEye:TheRiseofSurveillanceSociety,Polity,1994;WilliamStaples,TheCultureofSurveillance:DisciplineandSocialControlintheUnitedStates,NewYork:StMartin'sPress,1997;WilliamStaples,Everydaysurveillance:vigilanceandvisibilityinpostmodernlife,Lanham,Md.:Rowman&LittlefieldPublishers,2000.⑩MichaelFoucault,"Governmentality,"trans.RosiBraidottiandrevisedbyColinGordon,inGrahamBurchell,ColinGordonandPeterMiller(eds.)TheFoucaultEffect:StudiesinGovernmentality,Chicago,IL:UniversityofChicagoPress,1991,pp.87-104。中譯本，?？拢骸吨卫硇g(shù)》，趙曉力譯，載《社會(huì)理論論壇》總第4期(1998年)，第45～67頁。(11)KennethC.Laudon,DossierSociety:ValueChoicesintheDesignofNationalInformationSystems,ColumbiaUniversityPress,1986.(12)吉登斯：《民族國家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，北京：三聯(lián)書店1998(1985)年版，第50～59、214～221頁。(13)MarkPoster,TheModeofInformation:PoststructuralismandSocialContext,Chicago:UniversityofChicagoPress,1990.(14)JohnGilliom,OverseersofthePoor:Surveillance,Resistance,andtheLimitsofPrivacy,UniversityofChicagoPress,2001,pp.17-40.(15)DavidLyon,TheElectronicEye:TheRiseofSurveillanceSociety,Polity,1994,pp.94-99.(16)DavidLyon,SurveillanceStudies:AnOverview,Polity,2007,pp.73-93.(17)“只有中央政府才能代表國家意志，其他公共權(quán)威和地方政府無法代表國家意志和國家利益。地方政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能力的擴(kuò)大，并不意味著國家能力的增加，反而可能會(huì)削弱中央政府實(shí)現(xiàn)自身意志的能力?！眳⒁娡踅B光：《建立一個(gè)強(qiáng)有力的民主國家》，香港：當(dāng)代中國研究中心論文，1991年。國家能力的概念化，又見RobertJackman,PowerwithoutForce:thePoliticalCapacityofNation-States,UniversityofMichiganPress,1993,Chapter3;JohnHobson,TheWealthofStates:AComparativeSociologyofInternationalEconomicandPoliticalChange,Cambridge:CambridgeUniversityPress,1997,Chapter7。(18)參見歐樹軍：《國家認(rèn)證能力研究》，香港中文大學(xué)博士論文，2009年，第38～39頁。(19)參見王紹光：《安邦之道》，北京：三聯(lián)書店2008年版，第541頁。(20)AlainDesrosières,ThePoliticsofLargeNumbers:AHistoryofStatisticalReasoning,CamilleNaish(Translator),HarvardUniversityPress,2002,pp.16-44,236-338.(21)JohnTorpey,TheInventionofthePassport:Surveillance,Citizenship,andtheState,CambridgeUniversityPress,2000,pp.6-9.(22)DavidBurnham,TheRiseoftheComputerState,NewYork:RandomHouse,1983,p.88.(23)王紹光：《人人享受基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是個(gè)綱，綱舉目張》，北京大學(xué)中國與世界研究中心網(wǎng)，.cr/html/ziliao/20090412/1333.html。(24)JamesScott,SeeingLikeaState:HowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionHaveFailed,NewHaven:YaleUniversityPress,1998,pp.9-83.(25)參見歐樹軍：《財(cái)產(chǎn)認(rèn)證與國家稅收》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第3期。(26)同上。(27)王紹光：《從稅收國家到預(yù)算國家》，載《讀書》2007年第10期。(28)“有了大城市，和沒有大城市是不同的。過去說敵占城市我占鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟(jì)上是敵強(qiáng)我弱，道理就在于城市的收入優(yōu)于鄉(xiāng)村。我們應(yīng)該逐漸增加稅收的比重。”參見陳云：《克服財(cái)政經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難》(1949年8月8日)，載《陳云文選》第2卷，北京：人民出版社1995年版。(29)陳云：《為什么要統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》(1950年3月10日)，載《陳云文選》第2卷。(30)陳云：《財(cái)政經(jīng)濟(jì)要統(tǒng)一管理》(1949年12月48日)，載《陳云文選》第2卷。薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，北京：中共黨史出版社2008年版，第58頁。(31)陳云：《為什么要統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作》(1950年3月10日)，載《陳云文選》第2卷。(32)同上。(33)陳云：《財(cái)經(jīng)工作人員要提高自覺性》(1950年2月13日)，載《陳云文選》第2卷。(34)行龍、馬維強(qiáng)：《“集體化時(shí)代農(nóng)村基層檔案”述略》，載《中國鄉(xiāng)村研究》2008年第5輯。(35)陳云：《在第一屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上的發(fā)言》(1956年6月18日)，載《陳云文選》第2卷。(36)王紹光：《國家汲取能力建設(shè)：建國初期的經(jīng)驗(yàn)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。(37)陳云：《目前經(jīng)濟(jì)形勢和調(diào)整工商業(yè)、調(diào)整稅收的措施》(1950年6月15日)，載《陳云文選》第2卷。(38)王紹光：《國家汲取能力建設(shè)：建國初期的經(jīng)驗(yàn)》。(39)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》下卷，北京：中共黨史出版社2008年版，第480頁。(40)毛澤東：《徹底糾正五風(fēng)》(1960年11月15日)，載《毛澤東文集》第8卷，北京：人民出版社1999年版。(41)以財(cái)政收入占GDP的比重與財(cái)政支出占GDP的比重是否同步為指標(biāo)，參見InternationalMonetaryFund,"EconomicReforminChina:ANewPhase,"WashingtonD.C.:InternationalMonetaryFund,OccasionalPaper114,1994,p.21。(42)BertHofman,"China:BudgetaryPolicyandIntergovernmentalFiscalRelations,"WashingtonD.C.:TheWorldBank,July28,1993,pp.72-78.(43)6個(gè)直屬局為：中央計(jì)劃局、中央財(cái)經(jīng)人事局、中央技術(shù)管理局、私營企業(yè)中央事務(wù)局、合作事業(yè)中央管理局、外資企業(yè)中央事務(wù)管理局。(44)從主管航空、航天、船舶制造等重工業(yè)的機(jī)械工業(yè)部，到輕工業(yè)、煤炭、石油、化工、地質(zhì)、冶金、建筑工程、建筑材料等等，國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的方方面面幾乎都設(shè)有中央部門來管理，直至1998年政府機(jī)構(gòu)改革取消了幾乎全部工業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。(45)國家稅務(wù)總局：《金稅增值稅計(jì)算機(jī)稽核系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求》，國稅函[1999]87號；國家稅務(wù)總局：《關(guān)于金稅工程運(yùn)行有關(guān)問題的通知》，國稅發(fā)[2000]50號；及《金稅工程增值稅管理部門崗位設(shè)置及職責(zé)(試行)》，國稅發(fā)[2001]76號。(46)國家稅務(wù)總局：《關(guān)于金稅工程運(yùn)行有關(guān)問題的通知》(2000年12月5日)，國稅發(fā)[2000]50號。(47)國家稅務(wù)總局：《金稅工程增值稅管理部門崗位設(shè)置及職責(zé)(試行)》(2001年6月15日)，國稅發(fā)[2001]76；國家稅務(wù)總局：《金稅工程技術(shù)管理部門崗位職責(zé)及管理辦法(試行)》(2001年5月19日)，國稅發(fā)[20001]45號。(48)國家稅務(wù)總局：《金稅工程增值稅計(jì)算機(jī)稽核系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求》，國稅函[1999]87號。(49)同上。(50)同上。精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系制度建設(shè)目錄一、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系發(fā)展學(xué)生黨員制度二、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系民主生活會(huì)制度三、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系黨小組工作制度四、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系評優(yōu)制度（一）黨員承諾（二）優(yōu)秀黨員評選制度（三）黨員示范崗五、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系學(xué)生黨員評議制度六、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系先進(jìn)黨小組及標(biāo)兵黨員評選條例七、黨檔案管理制度一、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系發(fā)展學(xué)生黨員制度為了切實(shí)加強(qiáng)我系黨建工作，推進(jìn)我系發(fā)展黨員工作制度化、規(guī)范化建設(shè)，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》，并結(jié)合我系第一學(xué)生黨支部工作實(shí)際，特制定本制度。1、凡要求入黨的學(xué)生，都必須由本人向黨組織提出書面申請。支部收到申請書后要予以登記，進(jìn)行培養(yǎng)。2、對向黨組織正式提出入黨申請的共青團(tuán)員，團(tuán)組織依照《共青團(tuán)廣東金融學(xué)院委員會(huì)關(guān)于推薦優(yōu)秀團(tuán)員入黨的要求和標(biāo)準(zhǔn)（試行）》每學(xué)期組織一次“推優(yōu)”工作（推薦優(yōu)秀團(tuán)員為黨的發(fā)展對象）。3、根據(jù)團(tuán)組織的“推優(yōu)”對象，黨支部委員會(huì)或支部大會(huì)研究確定培養(yǎng)考察對象，列為入黨積極分子。黨支部及時(shí)建立“入黨積極分子培養(yǎng)考察登記表”，同時(shí)確定兩名正式黨員作為培養(yǎng)聯(lián)系人，對培養(yǎng)對象進(jìn)行全面考察，并要求培養(yǎng)對象定期（一般為一季度一次）向培養(yǎng)聯(lián)系人口頭或書面進(jìn)行思想?yún)R報(bào)；培養(yǎng)聯(lián)系人也要定期與培養(yǎng)對象談話，指出其不足提出努力的方向。入黨積極分子一般經(jīng)過至少一年的培養(yǎng)、教育，經(jīng)支部研究審查，確認(rèn)為基本具備黨員條件的，方可作為黨的發(fā)展對象。在中學(xué)階段提出入黨申請且有培養(yǎng)考察記錄人員，其培養(yǎng)考察時(shí)間可以連續(xù)計(jì)算，對其中表現(xiàn)突出、確實(shí)具備黨員條件者，可在一年級發(fā)展入黨。4、黨支部有計(jì)劃分