行政審批服務(wù)局設(shè)立后監(jiān)管職能研究

行政審批服務(wù)局設(shè)立后監(jiān)管職能研究推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革，組建行政審批服務(wù)局，變“分散審批”為“集中審批”，有利于打破“職責(zé)同構(gòu)”壁壘，提高行政審批效能。為確保改革后監(jiān)管職責(zé)落實，進(jìn)一步提高政府服務(wù)水平，現(xiàn)以煙臺市福山區(qū)為例，對行政審批服務(wù)局設(shè)立后監(jiān)管職能履行情況進(jìn)行研究，力求通過對困難問題的分析，探索構(gòu)建系統(tǒng)完善、科學(xué)規(guī)范、運行有效的監(jiān)管體制機制。一、行政審批服務(wù)局設(shè)立后監(jiān)管現(xiàn)狀2018年12月，福山區(qū)正式實施相對集中行政許可權(quán)改革，組建了行政審批服務(wù)局，劃入行政審批事項占全區(qū)行政審批事項的半數(shù)以上，涉及市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)民生保障等多個領(lǐng)域，實行“一枚印章管審批”，由行政審批服務(wù)局負(fù)責(zé)上述事項辦理所需的受理、審查、決定、送達(dá)等基本程序環(huán)節(jié)，對行政審批行為及后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。與各地一樣，改革前福山區(qū)監(jiān)管體制也呈現(xiàn)出行政審批與監(jiān)管“合二為一”的突出特征，各職能部門既負(fù)責(zé)審批又負(fù)責(zé)監(jiān)管，都把行政審批作為履行監(jiān)管職責(zé)的主要方式，以審批貫穿起事前、事中、事后監(jiān)管的全鏈條。行政審批服務(wù)局設(shè)立后，隨著行政許可權(quán)的相對集中，監(jiān)管形勢發(fā)生了根本性變化。按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的原則，福山區(qū)從健全監(jiān)管制度、創(chuàng)新監(jiān)管平臺等方面入手，積極采取措施，保證監(jiān)管職能落實。一是建立起審管協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。打通行政審批服務(wù)局與各職能部門間聯(lián)系通道，建立起重要事項聯(lián)絡(luò)會商制度，各部門確定1名會商聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)人和1名聯(lián)絡(luò)員，針對法律法規(guī)、政策規(guī)章等變動信息，通過往來函等形式及時相互告知。同時明確了廳外環(huán)節(jié)實施權(quán)限，對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、人員資質(zhì)要求相對較高的現(xiàn)場勘驗、專家評審等廳外環(huán)節(jié)，審管雙方共同派員參加，努力構(gòu)建起業(yè)務(wù)協(xié)同、信息互通的審管銜接新機制。目前，區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳月均辦理各類事項近5萬件，按時辦結(jié)率、上網(wǎng)運行率、網(wǎng)上咨詢回復(fù)率均為100%，在2018年度全省營商環(huán)境評價中位列全市第一。二是全面落實“雙隨機一公開”制度。以商事領(lǐng)域為龍頭，各職能部門全面推進(jìn)“雙隨機一公開”監(jiān)管制度落地落實，通過隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開，將整個監(jiān)管過程置于“陽光”之下，自覺接受社會監(jiān)督，落實“服務(wù)即監(jiān)管”理念，以監(jiān)管方式的公開透明促進(jìn)監(jiān)管結(jié)果的公正公平。以市場監(jiān)督管理局為例，其圍繞“雙隨機一公開”制度舉辦了有300多家企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的定向培訓(xùn)班，詳細(xì)講解了企業(yè)在信息公示、日常經(jīng)營管理等方面應(yīng)盡的義務(wù)、需要承擔(dān)的法律責(zé)任和法律后果，以及如何在配合監(jiān)管的同時合理、合法規(guī)避風(fēng)險，降低經(jīng)營成本等，強化了參訓(xùn)企業(yè)依法經(jīng)營意識，提升了“雙隨機一公開”監(jiān)管效果。三是積極探索“智慧監(jiān)管”。針對審管分離的新形式，各職能部門積極探索監(jiān)管新方法、新模式。針對“設(shè)立互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所經(jīng)營單位審批”“食品生產(chǎn)許可”“食品經(jīng)營許可”等許可事項點多面廣量大、生產(chǎn)經(jīng)營場所相對封閉、傳統(tǒng)監(jiān)管方式效果不理想的實際，文化旅游、市場監(jiān)管等部門積極探索互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管新模式，開發(fā)出“云食安”等監(jiān)管平臺，通過在質(zhì)量控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)和生產(chǎn)經(jīng)營場所關(guān)鍵位置安裝高清攝像頭和實時數(shù)據(jù)接收器，實現(xiàn)了對相對人生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)的全掌控和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。二、行政審批局設(shè)立后監(jiān)管面臨的問題（一）思想認(rèn)識的“兩個誤區(qū)”。一是行政審批服務(wù)局完全不承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的認(rèn)識誤區(qū)。這一錯誤認(rèn)識貫穿改革全程，也覆蓋了改革各方。一方面是認(rèn)為改革實施意見明確“行政審批服務(wù)局對行政審批行為及后果負(fù)責(zé)”，沒有明確監(jiān)管職責(zé)。另一方面是劃入行政審批服務(wù)局的人員從編制、人事、工資等方面與原職能部門完全脫鉤后，受理、辦理審批事項成為其唯一工作，也不再履行監(jiān)管職責(zé)。但事實上，行政審批本身就是事前監(jiān)管的一部分，尤其是對辦理量較大的登記類許可事項，行政審批就是精準(zhǔn)高效的事前監(jiān)管。受上述錯誤認(rèn)識影響，改革后行政審批與事前監(jiān)管完全割裂開來，行政審批服務(wù)局更多關(guān)注的是許可與否，對相對人申請許可時暴露出來的問題、隱患以及如何整改，既沒有關(guān)注的興趣，也沒有關(guān)注的時間和精力，各職能部門只能通過加大宣傳教育力度和日常檢查頻次等方式履行事前監(jiān)管職責(zé)，既加大了監(jiān)管難度，也降低了監(jiān)管準(zhǔn)確性。二是沒有審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)就無法監(jiān)管的認(rèn)識誤區(qū)。這一錯誤認(rèn)識由來已久，根深蒂固。受人員力量工作難度等因素影響，改革前各職能部門長期把審批和執(zhí)法作為監(jiān)管的“左右手”，以審批代替監(jiān)管，把執(zhí)法等同監(jiān)管，路徑依賴十分嚴(yán)重。行政審批服務(wù)局設(shè)立后，各職能部門失去了行政審批權(quán)限，部分部門還在早前的綜合行政執(zhí)法體制改革中失去了行政執(zhí)法權(quán)限，工作人員思想上覺得“腰桿不硬”，工作中找不到“新抓手”的情況比較普遍。尤其是已劃轉(zhuǎn)執(zhí)法權(quán)限的部門，因為無法辦理行政執(zhí)法證，客觀上也存在監(jiān)管對象不認(rèn)可、不配合的現(xiàn)象，既加大了監(jiān)管難度，也打擊了監(jiān)管人員的工作熱情，遇到審批、監(jiān)管、執(zhí)法三權(quán)交織、事涉多個部門的復(fù)雜問題時，更容易滋生推諉扯皮、慢作為、不作為等現(xiàn)象。（二）政策機制的“三個障礙”。一是法律法規(guī)滯后的障礙。行政審批服務(wù)局設(shè)立后，監(jiān)管原則從“誰審批、誰監(jiān)管”調(diào)整為“誰主管、誰監(jiān)管”，但相關(guān)法律法規(guī)并沒有隨著相對集中行政許可權(quán)改革的推進(jìn)而及時修改更新，審批、監(jiān)管、執(zhí)法相關(guān)職責(zé)歸屬沒有得到清晰準(zhǔn)確的界定，導(dǎo)致實踐中難以把握。以中華人民共和國行政許可法為例，其第七十九條規(guī)定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰”，改革后“行政機關(guān)”的指向并不明確，實際操作中就避免不了產(chǎn)生發(fā)現(xiàn)違法行為后由誰調(diào)查取證、由誰做出處罰決定的困惑。二是配套制度不健全的障礙。隨著放管服改革的不斷深入，各級各領(lǐng)域按照“寬進(jìn)嚴(yán)出”思路出臺了許多改革舉措，目的是為了轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，釋放改革紅利。但因為這些改革舉措往往由某個部門提出，單兵突進(jìn)的情況比較多，行政審批服務(wù)局設(shè)立后，審管分離造成配套政策支持不到位的情況更加明顯，比較突出的有兩項：一項是行政審批告知承諾制。其核心是申請人以書面形式承諾其符合審批條件，行政審批機關(guān)即為其辦理相關(guān)審批事項。該政策的出發(fā)點和前景毫無疑義，但作為一項發(fā)展歷程較短的新制度，不完善之處也很明顯，主要是申請人虛假承諾或后期無力履行承諾時應(yīng)該如何定性、由哪個部門處理、適用哪項法規(guī)等，目前均沒有明確的政策規(guī)定。同時，承諾期未滿時監(jiān)管的有效性也無法得到保證。以對“建筑工程施工許可證核發(fā)”的監(jiān)管為例，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局即使在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)企業(yè)未在承諾時限內(nèi)繳納勞務(wù)工資保證金，但因缺少政策支持，無法給予相應(yīng)的處罰。第二項是社會信用體系。目前主要是將行政處罰、行政強制等執(zhí)法結(jié)果和法院判決結(jié)果作為信息源，其他信息如何納入、如何運用還缺乏統(tǒng)一權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，對信用監(jiān)管的支持也比較有限。以企業(yè)法人年度報告為例，對未在規(guī)定時間內(nèi)提交年度報告的企業(yè)，現(xiàn)行規(guī)定是將其納入企業(yè)經(jīng)營異常名錄，但異常名錄未納入社會信用體系，同時只要企業(yè)提交年度報告，就需將其移出異常名錄。實際工作中，甚至出現(xiàn)個別企業(yè)每年都移入、移出異常名錄的情況，增加了基層監(jiān)管壓力。三是信息傳遞不順暢的障礙。首先，缺乏審批、監(jiān)管、執(zhí)法三類部門共用、統(tǒng)一高效的信息傳遞平臺。目前，行政審批服務(wù)局使用的“山東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”與部分部門系統(tǒng)仍未實現(xiàn)互聯(lián)互通，審管信息主要通過公文傳輸系統(tǒng)、往來函等傳統(tǒng)形式，按照“審批局窗口科室審批局辦公室職能部門辦公室職能部門監(jiān)管科室”的流程傳遞，沒有實現(xiàn)“審批局窗口科室職能部門監(jiān)管科室”的點對點傳遞，信息的時效性難以得到有效保障。其次，信息單向傳遞的情況比較嚴(yán)重。從運行實際看，行政審批服務(wù)局向職能部門傳遞審批信息基本制度化、規(guī)律化，但職能部門向行政審批服務(wù)局傳遞監(jiān)管信息的頻次和數(shù)量都不盡如人意，影響了審批與監(jiān)管的一致性和協(xié)同性。以對市場準(zhǔn)入領(lǐng)域的監(jiān)管為例，職能部門已發(fā)現(xiàn)申請人存在無照經(jīng)營行為，但因未能及時反饋，行政審批服務(wù)局又按申請材料核發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，形成“帶病核準(zhǔn)”的局面，使后續(xù)監(jiān)管陷入兩難境地。（三）監(jiān)管能力的“兩個不足”。一是監(jiān)管力量不足。行政審批服務(wù)局設(shè)立后，受簡政放權(quán)不斷提速、財政供養(yǎng)人員只減不增、地方財力增長乏力、用編進(jìn)人以退定補等多重因素影響，監(jiān)管需求與編制保障、人員配備間的供需矛盾非常突出。目前，各職能部門的監(jiān)管職責(zé)分散在不同的業(yè)務(wù)科室，具體工作人員大多在1-2人，同時承擔(dān)政策調(diào)研、行業(yè)指導(dǎo)、日常監(jiān)管等多重職責(zé)，而且隊伍老化趨勢十分突出，監(jiān)管中疲于應(yīng)付甚至流于形式的情況并非個例。以對市場主體的監(jiān)管為例，2016年來福山區(qū)食品經(jīng)營者增長了125%，消費者投訴增長了171%，案件數(shù)量增長了203%，但同期工作人員凈減少11人，監(jiān)管人員平均年齡接近50歲，完全無法適應(yīng)“寬進(jìn)嚴(yán)管”后的監(jiān)管強度。二是監(jiān)管手段不足。目前，各職能部門對劃入行政審批服務(wù)局事項的監(jiān)管，主要還是采用定期檢查、隨機抽查、年度報告公開等傳統(tǒng)方法進(jìn)行，信息化、數(shù)據(jù)化手段運用比較少，傳統(tǒng)單一的監(jiān)管形式制約了監(jiān)管效率的提升。以醫(yī)療機構(gòu)年度校驗為例，涉及各類醫(yī)院、診所和所有村居衛(wèi)生室，由于沒有建設(shè)全覆蓋的實時監(jiān)控系統(tǒng)，具體監(jiān)管中只能逐家實地查看，一定程度上浪費了時間和精力。再者，現(xiàn)行的監(jiān)管手段無論是日常監(jiān)管還是運用新技術(shù)手段，都是從監(jiān)管部門自身出發(fā)，沒有充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會監(jiān)管的力量，在面對金融、環(huán)保等事多繁雜的行業(yè)時，只是單純依靠部門監(jiān)管，很難面面俱到保證不出紕漏。三、對策建議（一）強化教育引導(dǎo)。一是加強對職能部門的教育引導(dǎo)。各職能部門及監(jiān)管人員要積極適應(yīng)行政審批服務(wù)局設(shè)立后監(jiān)管分離的新格局，從思想深處克服取消審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)帶來的監(jiān)管沖擊，面對日趨繁重的監(jiān)管壓力敢于擔(dān)當(dāng)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)，自覺落實好監(jiān)管責(zé)任，形成敢抓能管、真抓實干的局面。二是加強對行政審批部門的教育引導(dǎo)。行政審批服務(wù)局及窗口工作人員要主動將行政審批融入事前監(jiān)管之中，結(jié)合行政審批向辦事企業(yè)和群眾宣傳相關(guān)政策法規(guī)，及時反饋受理、辦理申請中發(fā)現(xiàn)的問題隱患，配合職能部門從源頭上減輕監(jiān)管壓力。三是加強對相對人的教育引導(dǎo)。職能部門要立足行業(yè)特點和相對人實際，加大政策法規(guī)宣傳力度，提高相對人依法辦事的意識和水平，推動15、相對人依法自主管理，真正促使監(jiān)管部門由“管全體”變?yōu)椤白ブ攸c”，有效提高監(jiān)管能力。（二）完善法律法規(guī)。一是加強專項立法。堅持“改革于法有據(jù)”的原則，加快研究制定相對集中行政許可權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)，明確“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”原則，從法律層面科學(xué)確定行政審批服務(wù)局與職能部門的職責(zé)，最大限度避免監(jiān)管中的推諉扯皮，讓權(quán)力行使、責(zé)任落實有法可依。二是及時修法釋法。根據(jù)相對集中行政許可權(quán)改革的推進(jìn)情況，及時調(diào)整修改不適用、有沖突的法律法規(guī)條文或出臺立法解釋，明確賦予監(jiān)管部門依法行使監(jiān)管職能的權(quán)力，確保監(jiān)管職責(zé)歸屬無爭議、符合改革實際，從法律上避免“違法監(jiān)管”“執(zhí)法違法”現(xiàn)象的發(fā)生。（三）健全體制機制一是及時完善權(quán)責(zé)清單制度。結(jié)合新一輪黨政機構(gòu)改革，依據(jù)最新部門“三定”規(guī)定，系統(tǒng)梳理和完善行政審批服務(wù)局和各職能部門的權(quán)責(zé)清單，依法依規(guī)、清晰準(zhǔn)確地規(guī)范權(quán)責(zé)事項，做到權(quán)責(zé)清晰、分工明確，逐漸形成審批、監(jiān)管、執(zhí)法等部門各司其職、通力合作的新體系。二是完善告知承諾制。在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上完善對違約懲戒標(biāo)準(zhǔn)、違約查處責(zé)任等具體事項的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和督促相對人量力承諾、誠信守諾，從根本上降低改革舉措帶來的監(jiān)管壓力。三是健全考核獎懲機制。切實發(fā)揮考核指揮棒作用，將監(jiān)管職責(zé)履行情況與部門、人員的評先樹優(yōu)、晉級晉升、績效薪酬等緊密掛鉤，加大對消極應(yīng)付、推諉扯皮、慢作為、不作為等妨害監(jiān)管行為的問責(zé)力度，以多元開放、科學(xué)合理、獎懲有序的考核機制不斷激發(fā)監(jiān)管工作活力。四是統(tǒng)一信息傳遞平臺。按照“一級開發(fā)、三級應(yīng)用”的原則，建立全省或全國統(tǒng)一的信息傳遞平臺，實現(xiàn)審批、監(jiān)管、執(zhí)法等多部門信息共享，實現(xiàn)科室或崗位間點對點傳遞信息。（四）創(chuàng)新監(jiān)管模式。一是探索完善信用監(jiān)管模式。建立以信用承諾、信息公示為特點的新型監(jiān)管模式，加快社會信用體系建設(shè)，適度擴大不良記錄信息源，建立健全失信聯(lián)合懲戒機制，以對失信行為“一處違法，處處受限”的強約束倒逼相對人依法經(jīng)營，減輕監(jiān)管壓力。二是探索完善智慧監(jiān)管模式。結(jié)合行業(yè)特點和地區(qū)實際，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)打造智慧監(jiān)管平臺，將被監(jiān)管對象全部納入平臺，實現(xiàn)全域全程全時數(shù)字監(jiān)管，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。三是探索完善行業(yè)監(jiān)管模式。積極培育支持行業(yè)協(xié)會，指導(dǎo)制定行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，完善行業(yè)自律性管理約束機制，引導(dǎo)加強協(xié)會公信力建設(shè)，逐步實現(xiàn)“政府監(jiān)管、行業(yè)自律”的新形態(tài)。（五）充實監(jiān)管力量。一是及時補充力量。以上級下放或委托下放