應(yīng)對氣候變化之政策與政策工具選擇

應(yīng)對氣候變化之政策與政策工具選擇摘要：在應(yīng)對全球氣候變化的緊迫形勢下，經(jīng)過多年的博弈，歐美將口號變?yōu)閷?shí)際行動，各國基本實(shí)行的是市場機(jī)制下的碳稅、排放貿(mào)易機(jī)制混合的碳減排制度，在工具選擇上遵循公平性、適應(yīng)性和有效性的標(biāo)準(zhǔn)。我國目前氣候變化政策工具主要采用行政手段，可考慮由專家與政府共同決策，按照共同但有區(qū)別原則、分地區(qū)集團(tuán)化進(jìn)行的減排路徑，建立以市場為主、行政為輔、法律監(jiān)管為后盾的減排政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工具、政治工具、法律工具的三位一體。關(guān)鍵詞：碳減排；政策工具；市場；行政；法律監(jiān)管一、氣候變化政策所面臨的緊迫形勢科學(xué)研究表明，人類活動排放的二氧化碳邊界閾值應(yīng)為350PPM左右［1］，目前二氧化碳濃度大約為387PPM［2］，2005年斯特恩報(bào)告的記錄為430PPM，而前工業(yè)時代的對應(yīng)數(shù)據(jù)僅為280PPM。一百年以來，地球平均溫度大約上升了0.74°C，在未來的人類活動中，由于溫室氣體排放量的絕對增長趨勢，將導(dǎo)致大氣中二氧化碳當(dāng)量的絕對增加。諸多預(yù)測結(jié)果表明，未來地球的增溫閾值僅為2C，如果二氧化碳和其他溫室氣體按現(xiàn)有速度排放，到2035年一2050年，大氣二氧化碳濃度可能會達(dá)到550PPM甚至更高，對應(yīng)的溫度升高值也將達(dá)到甚至超過2C。人類的肆意行為帶來的災(zāi)難必然是不可逆轉(zhuǎn)且毀滅性的，人類作為整體，正在面臨著自身活動所導(dǎo)致的種種氣候?yàn)?zāi)難，盡管實(shí)施者與承受者常常處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生存的二重世界。據(jù)斯特恩報(bào)告，氣候變暖可能會出現(xiàn)以下危機(jī)：冰川融化導(dǎo)致海平面上升引發(fā)洪水和飲用水危機(jī)；糧食危機(jī)；高緯度地區(qū)傳染病危機(jī)；物種滅絕海洋酸化危機(jī)；亞馬遜熱帶雨林危機(jī)；厄爾尼諾現(xiàn)象導(dǎo)致的人類生存危機(jī)，等等。全球氣候變暖不是謊言，而是殘酷的現(xiàn)實(shí)。拯救地球就是拯救人類自身，減緩氣候變化的行動迫在眉睫。因此，該報(bào)告提出了兩種量化的具體減排方案。450方案：全球排放必須在2020年封頂，之后每年降低5%，在2050年前達(dá)到比現(xiàn)在低70%的目標(biāo)，減排成本占全球GDP的3%—5.5%。550方案：全球排放必須在2030年封頂，之后每年降低1%—3%，到2050年全球排放標(biāo)準(zhǔn)比現(xiàn)在水平大約低25%，減排成本是全球GDP的1%，但溫度有升高3C的風(fēng)險(xiǎn)。二、歐盟和美國的氣候變化政策選擇歷程（一）歐盟在世界范圍內(nèi)，最早關(guān)注氣候變化并采取相關(guān)積極政策的當(dāng)屬歐盟國家。1962年雷切爾《寂靜的春天》引發(fā)全球關(guān)注環(huán)境變化，歐共體隨后在相關(guān)聯(lián)合條約中開始重視環(huán)境保護(hù)。以1973年《歐共體第一個環(huán)境行動計(jì)劃》為開端，歐共體明確了成員國在環(huán)境保護(hù)中的“共同性原則”和“污染者付費(fèi)”原則。1988年，IPCC（政府間氣候變化專門委員會）成立，1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）達(dá)成，歐共體成為《公約》和《京都議定書》的積極推動者，其環(huán)境保護(hù)政策與氣候變化科學(xué)評估密切聯(lián)系，所倡導(dǎo)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”、“誰污染誰治理”原則在兩大國際性氣候變化文件中充分體現(xiàn)。在英國碳排放機(jī)制實(shí)施3年后，2005年，歐盟的碳排放機(jī)制正式生效。在此基礎(chǔ)上，歐盟承諾，到2020年，實(shí)現(xiàn)三個20%，即在1990年基礎(chǔ)上，二氧化碳當(dāng)量減排20%，可再生清潔能源比例提高到20%，能源效率提高20%。［3］（二）美國美國的氣候變化政策在飄搖中形成并發(fā)展。有科學(xué)家研究表明，環(huán)境、氣候變化、外交和安全之間存在有論據(jù)的聯(lián)系。上世紀(jì)70年代以來，遏制之父喬治?凱南就呼吁設(shè)立國際組織應(yīng)對環(huán)境問題。1988年、1997年和2008年是美國氣候變化政策的拐點(diǎn)。1988年，美國發(fā)生大旱，科學(xué)家詹姆斯?漢森應(yīng)邀到參議院陳辭：有99%的把握確信人類活動向大氣排放了溫室氣體，導(dǎo)致氣候確實(shí)在變化。1997年2月13日，包括6位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主在內(nèi)的2000多位科學(xué)家發(fā)表《經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于氣候變化的聲明》，要求通過有效的市場機(jī)制落實(shí)氣候政策，從而在收益大于成本的前提下減少溫室氣體排放。同年7月25日，伯瑞德海格爾決議以95票贊成，0票反對順利通過，奠定了美國關(guān)于氣候變化的基本立場，即任何有損美國利益、未要求發(fā)展中國家同等承擔(dān)減排義務(wù)的決議都會被美國堅(jiān)決拒絕。2008年5月28日，1700多名科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家聯(lián)名簽署發(fā)布《美國科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于迅速減少溫室氣體排放的呼吁書》，再次邀請詹姆斯?漢森到參議院發(fā)表關(guān)于應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的政策選擇之演講。［4］美國歷屆總統(tǒng)對減排要求的態(tài)度各有不同。老布什時期，美國對于減排承諾持不接受態(tài)度?？肆诸D時期表面積極，但所有的簽署條約和承諾基本在國會批準(zhǔn)范圍之外，實(shí)質(zhì)不具備任何效力。［5］小布什拒絕減排，以美國經(jīng)濟(jì)受影響、發(fā)展中國家未同等承擔(dān)減排義務(wù)、溫室效應(yīng)對氣候變化影響的不確定性為由，退出《京都議定書》。奧巴馬出任美國總統(tǒng)后，美國的應(yīng)對氣候變化政策轉(zhuǎn)向積極，美國政府對外政策不配合的表面下，是各州積極的減排政策與行為，以加州為代表。三、碳減排政策的工具選擇及標(biāo)準(zhǔn)全球氣候是典型的公共產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)人為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，濫用公共產(chǎn)品之公地悲劇已經(jīng)發(fā)生，恢復(fù)全球氣候?qū)λ兄黧w都具有重要意義。但是，集體行動的邏輯恰是集體行動的困境。［6］人類已經(jīng)認(rèn)識到氣候變化將導(dǎo)致生存危機(jī)，在是否采取行動、如何行動、預(yù)期達(dá)成何種后果等方面，阿羅不可能定理逐漸顯現(xiàn)［7］氣候談判既是經(jīng)濟(jì)問題又是政治問題，每個主體都是政治市場中的經(jīng)濟(jì)人，都要爭取自身利益最大化。因此，全體參與行動，付出代價(jià)并防止搭便車現(xiàn)象，保證所有主體積極公平對全球氣候負(fù)責(zé)至關(guān)重要。（一）目前碳減排政策的工具選擇目前，歐盟和美國的減排政策都取得了明顯的成效，已經(jīng)建立了各自的碳排放機(jī)制?？傮w而言，有效的氣候治理政策主要是行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、全球排放稅、可排放交易許可即碳排放貿(mào)易機(jī)制等。［8］按照能否在總量上進(jìn)行有效控制并實(shí)現(xiàn)全球排放目標(biāo)、能否保證公平性、能否使排放成本與收益達(dá)到邊際生產(chǎn)率最高，能否促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步等四個標(biāo)準(zhǔn)［9］衡量上述三種治理政策則發(fā)現(xiàn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能會造成碳泄漏，且無法有效激勵技術(shù)進(jìn)步，碳稅可能導(dǎo)致排放中加稅與免稅的抵消并存，或者出現(xiàn)隱性補(bǔ)貼。針對上述缺陷，碳排放貿(mào)易機(jī)制具有比較優(yōu)勢。另外，碳稅的優(yōu)勢在于價(jià)格穩(wěn)定易于管理，劣勢在于難以確定稅率，壟斷行業(yè)存在將稅收轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的傾向。［10］在現(xiàn)實(shí)中，各國基本實(shí)行的是市場機(jī)制下的碳稅、排放貿(mào)易機(jī)制混合的碳減排制度。以英國為例，2002年以來，英國在碳減排措施上，實(shí)施了以氣候變化稅、氣候變化協(xié)議、排放貿(mào)易許可、碳基金等工具結(jié)合使用的聯(lián)合機(jī)制。英國政府鼓勵企業(yè)與政府簽定氣候變化協(xié)議，明確約定企業(yè)愿意承諾的減排量，即規(guī)定減排的配額，協(xié)議一經(jīng)簽定，企業(yè)將享有80%的氣候變化減免稅，如無法完成減排承諾，則補(bǔ)交全部稅款。當(dāng)然，企業(yè)可與其他企業(yè)進(jìn)行碳排放貿(mào)易以達(dá)到預(yù)定目標(biāo)［11］，即排放超量之企業(yè)可從排放較少并留有排放配額之企業(yè)購買排放量?；旌蠙C(jī)制是當(dāng)下國際通行的有效減排機(jī)制。從碳排放貿(mào)易機(jī)制的分類來看，可分為以配額為基礎(chǔ)的減排、以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的減排和自愿性減排。清潔機(jī)制和聯(lián)合履約機(jī)制下的減排即為以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的減排，二者的市場價(jià)格不同，以配額為基礎(chǔ)的減排價(jià)格受市場供求機(jī)制影響，波動較大。［12］在配額的定價(jià)方面，目前有免費(fèi)分配和拍賣銷售兩種形式。（二）碳減排政策工具選擇標(biāo)準(zhǔn)碳減排政策工具的目標(biāo)在于有效控制溫室氣體排放，使大氣生態(tài)更好的適合人類生存與發(fā)展，因此，選擇碳減排政策工具，應(yīng)遵循公平性、適應(yīng)性和有效性的標(biāo)準(zhǔn)。第一，公平性標(biāo)準(zhǔn)。在減排責(zé)任的承擔(dān)上，國際社會一直奉行“污染者付費(fèi)”原則，從而實(shí)現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家先行減排的義務(wù)。理論上，公平的內(nèi)涵包括差別和代際公平的基本準(zhǔn)則［13］，因此，政策工具的公平性應(yīng)包含權(quán)利公平、機(jī)會公平、分配公平和過程公平。［14］選擇減排政策應(yīng)考慮到發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在排放權(quán)利和發(fā)展權(quán)利中的平等性，在確定減排配額時，基于各國歷史排放，保證充分參與性與公正性oIPCC第四次評估報(bào)告的建議減排目標(biāo)是:2020年發(fā)達(dá)國家必須減排25%—40%，到2050年減排80%—90%;發(fā)展中國家作為整體須在2020年前減排15%—30%。中國科學(xué)院丁仲禮院士指出了這一目標(biāo)的不公平性：1990年，發(fā)達(dá)國家人均排放量（3.23tC）是發(fā)展中國家人均排放量（0.67tC）的4.8倍，1900年一2005年，發(fā)達(dá)國家人均排放量是發(fā)展中國家的7.54倍，按IPCC的建議目標(biāo)計(jì)算，發(fā)達(dá)國家人均排放權(quán)將比發(fā)展中國家高2.3—6.7倍。［15］目前，關(guān)于碳減排的國際方案共有七個，我國學(xué)者逐一研究發(fā)現(xiàn)，無論從結(jié)果分析或是從邏輯分析，都不公平。［16］第二，適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。在確定各主體是否承擔(dān)減排責(zé)任以及減排責(zé)任的具體量化標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)考慮各國的技術(shù)水平和可承受減排成本，使主體承擔(dān)減排義務(wù)時無須擔(dān)憂生存與發(fā)展問題。當(dāng)減排義務(wù)超出特定主體的承受能力時，必然會產(chǎn)生一定程度的不適應(yīng)性、消極性甚至是抗拒性。因此，邊際成本最優(yōu)將是減排義務(wù)主體最能接受的理想前提，也是適應(yīng)性原則的基本要求。第三，有效性標(biāo)準(zhǔn)。減排的有效性并非表現(xiàn)在二氧化碳當(dāng)量的排放數(shù)額絕對減少，而是相對減少，其具體指標(biāo)為能源強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度的下降。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，既然無法同時在減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩方面取得最優(yōu)，那么，政策工具選擇應(yīng)考慮盡量達(dá)到帕累托最優(yōu)。四、我國氣候變化政策選擇的模式、工具和實(shí)現(xiàn)路徑（一）目前我國碳減排政策選擇模式CEG模式王克建立了經(jīng)濟(jì)一能源一環(huán)境系統(tǒng)的動態(tài)可計(jì)算一般均衡模型，認(rèn)為我國未來存在成本相較低的相對基準(zhǔn)情景排放20%—30%的減排空間，2050年相對于2005年碳排放強(qiáng)度下降80%的目標(biāo)對經(jīng)濟(jì)影響較小，制訂減排目標(biāo)時，必須考慮技術(shù)變化因素。［17］但是，如果按照中國政府在哥本哈根世界氣候大會上的減排承諾，2020年我國碳排放強(qiáng)度相比2005年分別下降40%和45%，則相對基準(zhǔn)情景，利用項(xiàng)目組開發(fā)的動態(tài)可計(jì)算一般均衡模型（CGE）模擬得到的2020年的GDP損失分別是3384億元和5862億元（2005年不變價(jià)，分別占當(dāng)年GDP的0.64%和1.11%）。［18］MPC-IC模式張煥波認(rèn)為，中國氣候政策選擇的模型，即政府行為模型包含內(nèi)外兩方面，內(nèi)在方面包含動機(jī)（motivation）、權(quán)力（power）和能力（capacity），外在因素包含激勵（incentives）和約束環(huán)境（constrains）等，這些混合因素形成了政府應(yīng)對氣候變化的機(jī)制模型。［19］在國際政策選擇中，他考慮了RICE基礎(chǔ)上的MICE模式，即建立在單國基礎(chǔ)上的面向氣候保護(hù)的多國宏觀動態(tài)經(jīng)濟(jì)模擬模型。［20］比較上述政策工具和模型，發(fā)達(dá)國家的氣候政策均是市場機(jī)制下的減排模式，從理論上說，市場主導(dǎo)的方式最有效，但是單純的市場機(jī)制不能適用于我國。首先，我國并未形成完全的國家、社會、個人三元結(jié)構(gòu)，所謂的市民自治、社會自治在我國缺少理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，單純的市場機(jī)制可能導(dǎo)致優(yōu)勢利益群體形成碳排放領(lǐng)域的壟斷，從而高價(jià)售出或低價(jià)購進(jìn)碳產(chǎn)品。再次，我國在二氧化硫的減排貿(mào)易機(jī)制上已經(jīng)顯示了排放貿(mào)易機(jī)制的失敗與失靈。［21］因此，考慮到歷史排放、各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、國家經(jīng)濟(jì)體制等因素，我國氣候變化政策工具需要進(jìn)行一些調(diào)適。（二）我國碳減排政策工具我國目前的氣候變化政策工具主要采用行政手段目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)制。政策方向自上而下，具有一定的權(quán)威，能夠?qū)崿F(xiàn)高效化，但在執(zhí)行領(lǐng)域和評估方面存在一定的缺陷。比如，對于實(shí)踐變量缺少敏感性，不能完全符合不同地域的承受能力，容易出現(xiàn)民間機(jī)構(gòu)和個人的失語與不遵從等；從減排的量化控制層面分析，行政手段具有極大的不穩(wěn)定性，存在較高風(fēng)險(xiǎn)；另外，行政手段難以與國際接軌，缺乏與國外減排政策的契合性。在總體思路上，面對我國尚未承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)的良好機(jī)會，應(yīng)先行模擬歐盟模式，以應(yīng)對我國的減排壓力，同時為將來承擔(dān)的國際強(qiáng)制減排義務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國應(yīng)對氣候變化的碳減排可考慮由專家與政府共同決策，按照共同但有區(qū)別原則，采用分地區(qū)集團(tuán)化進(jìn)行的路徑。（三）我國碳減排政策制定的具體路徑政策要素選擇在組織方面，由科學(xué)家組成精英團(tuán)隊(duì)對氣候政策進(jìn)行預(yù)決策和調(diào)控。［22］在我國，需形成科學(xué)應(yīng)對氣候變化的決策組織，調(diào)適自上而下的問責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制。在管理對象上，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平，將各省集團(tuán)化，配備相應(yīng)數(shù)量的專家，分別對集團(tuán)內(nèi)減排對象的能力進(jìn)行匿名估算。在氣候變化背景下，減排量應(yīng)遵循科學(xué)原則，樹立科學(xué)精英的權(quán)威，無須嚴(yán)格遵循常規(guī)的投票表決或公共事務(wù)中的聽證制度。［23］專家組預(yù)決策后與政府共同完成論證過程，形成科學(xué)的經(jīng)濟(jì)決策和政治決策，由政府和民間環(huán)保組織監(jiān)督實(shí)施，并由民間組織與專家團(tuán)共同評估執(zhí)行效果，為來年的決策奠定基礎(chǔ)，即采用奧斯特羅姆的多元中心與自主治理原理。①在原則方面，堅(jiān)持歐盟的共同但有區(qū)別責(zé)任原則和公平原則。在國際排放體系下，中國的減排工作可考慮前期以區(qū)別為輔，共同為主后期則以共同為主，區(qū)別為輔。具體實(shí)施過程是：根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r將全國分為東部、西部和中部地區(qū)，形成三個專家紙?jiān)陬A(yù)評估進(jìn)行決策階段，專家全程匿名估算；在最終制定決策階段，考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異和減排能力，根據(jù)邊際減排成本最終定量。在公平原則上，既考慮歷史排放責(zé)任，又考慮經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采用將高就低的實(shí)踐路線。在碳價(jià)格、技術(shù)成本估算以及地區(qū)合作方面，既要考慮發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況也要兼顧不發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長和減排能力、效率的提高。在效應(yīng)方面，應(yīng)堅(jiān)持帕累托最優(yōu)，避免單純市場機(jī)制下經(jīng)濟(jì)手段的失靈與馬太效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)政策工具如碳排放機(jī)制固然有市場的靈活性，能有效配置資源，但是，市場對利潤的絕對追求與控制碳排放、維護(hù)人類安全的宗旨不完全吻合，從而使減排的經(jīng)濟(jì)手段失靈。在減排中可能出現(xiàn)馬太效應(yīng)，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在減排能力、減排收益等方面出現(xiàn)兩極分化，加劇不平等。因此，追求集團(tuán)利益次優(yōu)，無論是經(jīng)濟(jì)或是減排效應(yīng)以及減排后果的集團(tuán)次優(yōu)是基本標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，我國碳減排政策制定的具體路徑還應(yīng)考慮交通運(yùn)輸、能源、技術(shù)、資金等多重因素。政策工具選擇公共選擇理論將人類活動市場分成了經(jīng)濟(jì)市場和政治市場，人類的所有活動都可以使用監(jiān)管工具在這兩個市場中進(jìn)行規(guī)制。碳減排政策也應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)和政治兩方面，同時離不開法律的有效監(jiān)管，最終建立以市場為主、行政為輔、法律監(jiān)管為后盾的政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工具、政治工具、法律工具的三位一體。經(jīng)濟(jì)工具包含碳排放貿(mào)易，碳關(guān)稅和碳金融。關(guān)于碳排放貿(mào)易，目前，我國已經(jīng)通過CDM清潔發(fā)展機(jī)制在排放貿(mào)易市場上進(jìn)行了相關(guān)交易，但是由于使用發(fā)達(dá)國家的減排技術(shù)成果，減排量只能以低價(jià)出售給相關(guān)發(fā)達(dá)國家并作為其在《京都議定書》中的減排承諾。目前，歐美國家的減排技術(shù)遠(yuǎn)超發(fā)展中國家，并對發(fā)展中國家CDM清潔發(fā)展機(jī)制進(jìn)行種種限制：要求在2012年以后，發(fā)展中國家的CDM清潔發(fā)展機(jī)制逐步過渡到部門(行業(yè))減排機(jī)制。因此，我國的碳貿(mào)易機(jī)制在清潔發(fā)展機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)平衡發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的利益，更多傾向合作機(jī)制；在配額分配方面，采用強(qiáng)制與自愿相結(jié)合，政府低價(jià)拍賣初始排放配額，對自