農(nóng)村“煤改氣”管理現(xiàn)狀與對策研究分析 公共管理專業(yè)

摘要

中國在“十三五”規(guī)劃中明確提出，要加大對農(nóng)村環(huán)境綜合治理力度，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理理念和方法，農(nóng)村環(huán)境是典型的國家公共產(chǎn)品，而地方政府作為公共權(quán)力提供者，提供公共產(chǎn)品，

直接管理公共產(chǎn)品部門，無疑是面對農(nóng)村環(huán)境時最直接的監(jiān)管主體，它在保護公共物品資源良好發(fā)展方面發(fā)揮著重大作用。推進農(nóng)村“煤改氣”工作，是國家和省深化京津冀地區(qū)大氣污染防治所做出的重大的決策，有利于區(qū)域能源結(jié)構(gòu)的加快調(diào)整，對生態(tài)環(huán)境治理的完善、農(nóng)村居民生活水平的提高具有重要現(xiàn)實意義。但在實際的農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)中，由于地方政府績效發(fā)展觀的落后傳統(tǒng)，缺乏農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)，地方政府監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的模式不僅混亂，而且效率低下，導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題中的監(jiān)管失靈，因此如何加強地方政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，更好地構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系是地方政府目前在監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題時面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

本文以石家莊市彭家莊農(nóng)村為例，通過實地調(diào)查，對于農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的實踐進行總結(jié)分析措施、成效、不足。在此基礎(chǔ)上對存在的問題及成因進行分析，得出一些對策和建議。總之，“煤改氣”行業(yè)的安全管理是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程。該行業(yè)的安全管理要求當(dāng)?shù)卣捎梅?，行政和?jīng)濟手段和方法進行管理和治理。這不僅取決于政府和職能部門，還取決于社會各界的關(guān)心和支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村煤改氣”地方政府地方政府監(jiān)管

Abstact

Muchstarkerchoices-andgraverconsequences-inplanninginourcountryclearlyputforwardtostrengthenoftheruralenvironmentcomprehensivetreatment,theinnovationofruralenvironmentalgovernanceconceptandway,ruralenvironmentisatypicalpublicgoods,andthelocalgovernmentasapublicpower,theprovisionofpublicgoods,managingthedepartmentinchargeofthepublicgoodsdirectly,isundoubtedlythemostdirectsupervisionmainbodyinthefaceoftheruralenvironment.Actasanimportantroleinprotectingtheresourcesofpublicgoods.Promoteruralworkofcoaltogas,isacountryandprovincewithaviewtodeepenthebeijing-tianjin-hebeiregiontomakemajorpolicydecisionsforthecontrolofairpollution,tospeedupregionalenergystructureadjustment,promotetheecologicalenvironmentgovernance,improvethelevelofruralresidentsisofgreatsignificance.Butinactualintheconstructionoftheruralcoaltogas,duetothelocal

traditional

behind

theachievements

of

development,

the

lack

of

rural

environmentalregulationlawsandregulations,localgovernment

supervision

of

the

construction

of

the

rural

coal

to

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model

not

only

confusion,andlowefficiencyinlocalgovernmentinthecountrysideintheproblemsoftheconstructionofcoaltogasregulatoryfailures,sohowtostrengthentheregulationoflocalgovernmentinruralenvironmentresponsibility,betterconstructionoftheruralenvironmentsupervisionsystemisthelocalgovernmentintheruralconstructionofcoaltogasproblemfacingseverechallenges.

Thispapertakestheruralvillageofpengjiazhuanginshijiazhuangasanexample,andthroughthefieldinvestigation,itsummarizesandanalyzesthemeasures,resultsandshortcomingsofthepracticeoftheconstructionofruralcoalreform.Basedontheanalysisofexistingproblemsandcauses,somecountermeasuresandSuggestionsaregiven.Inshort,thesafetymanagementofcoaltogasindustryisalargeandcomplexsystemengineering,thisindustry

Keywords:ruralcoal,localgovernment,localgovernmentsupervision.

第1章緒論

本課題研究的依據(jù)主要是在于中國是一個農(nóng)業(yè)大國，我國社會活動的基本空間是農(nóng)村，我國的主體人群是農(nóng)民，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村三者問題能否得到良好的解決，將制約著中國社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)結(jié)果。黨的十七大明確指出，加快新農(nóng)村建設(shè)的進程是我國現(xiàn)階段的任務(wù)，農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)正是一項重大的舉措。實行農(nóng)村“煤改氣”工作，是國家和省深化京津冀地區(qū)大氣污染防治所做出的重大的決策，有利于加快調(diào)整區(qū)域能源結(jié)構(gòu)，對生態(tài)環(huán)境治理的完善、農(nóng)村居民生活水平的提高具有重要意義。但是，還必須認識到，我國的大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展還相對落后，農(nóng)民生活的條件很艱辛，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境還很薄弱。此時，隨著農(nóng)村城市化發(fā)展，農(nóng)村不同階層落差巨大、矛盾凸顯，使得農(nóng)村“煤改氣建設(shè)更具有挑戰(zhàn)意義。從某種層面上看，創(chuàng)建農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)是一項非常具有開拓性的，因此在實施的過程中肯定會面臨各種挑戰(zhàn)和難題，所以我們進行全面、科學(xué)的分析，從而找出解決問題的方法。

本課題的研究有著重要的意義。其理論意義：考察我國當(dāng)今的國情，普通民眾對農(nóng)村環(huán)境保護還不甚了解，甚至沒有環(huán)保的意識，“許多國際組織和國內(nèi)智囊機構(gòu)的研究表明：除了資源稟賦和發(fā)展階段的客觀因素外造成中國環(huán)境出現(xiàn)問題的原因，主要是政府對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的效率低下和監(jiān)管不力所致”。[1]農(nóng)村環(huán)境普遍存在，屬于典型的公共物品。地方政府的主要職責(zé)是管理本轄區(qū)內(nèi)的公共物品，是監(jiān)管農(nóng)村環(huán)境污染問題的第一主體，在保護農(nóng)村環(huán)境發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，提高地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理問題中的監(jiān)管職責(zé)，保護農(nóng)民的合法環(huán)境權(quán)益利益，推行農(nóng)村“煤改氣”政策有利于實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)及科學(xué)發(fā)展；提出發(fā)展多元化農(nóng)村環(huán)境治理主體，不僅有助于政府職能的轉(zhuǎn)變，而且可以減小政府負擔(dān)，豐富公共產(chǎn)品供給體系。使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用，穩(wěn)步推進體制創(chuàng)新，進一步創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控?，F(xiàn)實意義：通過考察河北省石家莊市欒城區(qū)彭家莊農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀，挖掘其不足、措施及成效所在，并提出可行性的對策建議，在實踐上具有重要作用。表現(xiàn)在：農(nóng)村“煤改氣”安全管理現(xiàn)狀好壞關(guān)系到農(nóng)民的健康問題，對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)進行研究，尋找農(nóng)村“煤改氣”治理的對策，不但有利于改善農(nóng)村環(huán)境，而且還有利于改善農(nóng)民生活；農(nóng)村“煤改氣”問題層出不窮，勢必將影響到農(nóng)民的生存和生活及農(nóng)村的發(fā)展，對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)進行治理，有助于解決問題和矛盾，維護農(nóng)村政治環(huán)境的穩(wěn)定；推行農(nóng)村“煤改氣”政策，可促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)社會以人為本的可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村環(huán)境良好，有利于激勵農(nóng)民參加社會生產(chǎn)的積極性,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高；更重要的是，農(nóng)村環(huán)境的改善，有利于農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高，可以縮小城市和農(nóng)村的矛盾，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。因此，推行農(nóng)村“煤改氣”政策不僅僅會帶來很好的環(huán)境效益，同時也會帶來很好的社會效益。

本課題國內(nèi)外研究：國外研究：通過對國外文獻的查閱，可以看出由于歐美等一些發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展較快，他們比我國早開始了對農(nóng)村環(huán)境的治理，經(jīng)歷了由宏觀到微觀再到宏觀與微觀相結(jié)合的研究方法，重點研究地方政府在農(nóng)村環(huán)境問題中監(jiān)管職責(zé)，對環(huán)境治理問題研究也比較細致，對環(huán)境治理力度重視度高，各國人民的環(huán)保意識也較為強烈。具體為以下兩個方面:（1）從農(nóng)村環(huán)境立法層面來看。美國明確規(guī)定地方政府以法律形式負責(zé)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督職責(zé)，以確保地方政府在農(nóng)村環(huán)境污染方面有所作為。美國學(xué)者R·W·芬德利和Ｄ·Ａ·法貝爾（1986）闡述了美國環(huán)境行政法的內(nèi)涵。在遵循美國保護農(nóng)村環(huán)境的原則下，強調(diào)地方政府在環(huán)境保護方面的責(zé)任。[2]英國學(xué)者J·姆克盧赫林在他的文章中解釋了歐洲各地的環(huán)境管理機構(gòu)，并詳細闡述了各國的環(huán)境管理制度，指出不同的農(nóng)村環(huán)境管理機構(gòu)有不同的責(zé)任。[3]英國學(xué)者密爾1964年出版的著作《代議制政府》總結(jié)了責(zé)任型政府的理論，強調(diào)政府保護農(nóng)村環(huán)境的責(zé)任。[4]（2）從農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管模式入手研究。西方農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督模式的主要內(nèi)容是環(huán)境決策者參與的結(jié)構(gòu)、機制和績效。泰勒提出了一個社區(qū)監(jiān)督模式。在地方政府未能規(guī)范社區(qū)環(huán)境的情況下，許多社區(qū)依靠自治來實現(xiàn)對社區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，這是監(jiān)管模式的一個非常有益的探索。M·Bramley通過深入分析歐洲農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，認為應(yīng)該改變農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管模式。個人“自下而上”的自覺遵守模式比現(xiàn)行政府的“自上而下”強制性管理模式要好。美國學(xué)者埃莉諾奧斯特羅姆是公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一，他闡述的多中心治理理論包括政府，社會，市場和公眾在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督主體中的作用。[5]Maria

carmn

lemos在現(xiàn)階段提出了四種主要的環(huán)境治理方式：全球治理，分權(quán)治理，基于市場和個人激勵的治理以及跨治理。[6]國內(nèi)研究：由于我國經(jīng)濟發(fā)展的原因，我國學(xué)者對農(nóng)村環(huán)境治理研究要晚于西方國家，以前一段時間內(nèi)我們對農(nóng)村環(huán)境的關(guān)注度不高，直到本世紀初才開始慢慢多了起來。在對地方政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的闡述上，傅穎（2012）闡述了地方政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)涵，從公共產(chǎn)品理論、環(huán)境權(quán)利理論和環(huán)境治理理論三個方面，闡述了地方政府承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理的必要性和可行性，指出地方政府對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管是其中一項進行社會管理的重要職責(zé)。[7]夏光（2002）討論和分析了環(huán)境政策成本和效率，認為中國目前的政策模式過與依賴政府治理，公眾參與度低，為此，他鼓勵其他社會主體共同參與環(huán)境治理。[8]張磊、黃錫生（2011）指出，目前我國地方政府在農(nóng)村環(huán)境治理中監(jiān)管模式混亂、效率低下、自我監(jiān)管不到位等問題，提出應(yīng)改變地方政府對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的模式、提高監(jiān)管效率、完善自我監(jiān)管模式等對策。李尚琨（2014）通過合作治理提出了進行農(nóng)村環(huán)境治理的建議和對策。[9]趙靜、段志輝（2011）詳細分析了地方政府對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的內(nèi)涵，并從農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管功能的角度強調(diào)了地方政府必須要承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。[10]楊浩博、黃斌歡和姚茂華在（2015）提出，在生態(tài)政治學(xué)的角度下，提出應(yīng)以政府為主導(dǎo)，社會、市場與政府之間的權(quán)力平衡的多元化協(xié)調(diào)治理農(nóng)村環(huán)境。[11]趙美珍、郭華茹（2012）通過對農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的理論的分析，提出了加強地方政府對農(nóng)村環(huán)境治理中的監(jiān)管責(zé)任的建議。[12]

本課題研究的基本內(nèi)容：本文在農(nóng)村環(huán)境治理基本理論的基礎(chǔ)上，研究我國農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)中問題的現(xiàn)狀、成因及對策，而后通過以石家莊市欒城區(qū)彭家莊農(nóng)村為例，提出了農(nóng)村環(huán)境治理存在的問題及解決對策。主要分為以下幾個部分：首先是對農(nóng)村環(huán)境治理基本理論概述。包含三個子命題，分別是：農(nóng)村環(huán)境的內(nèi)涵與特征、農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)概念及相關(guān)理論。其次，研究分析我國農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的現(xiàn)狀、農(nóng)村“煤改氣”治理存在的問題及成因。確定從農(nóng)村“煤改氣”的宣傳培訓(xùn)、安全實施、正常運營方面及日常性的安全隱患等幾個方面對農(nóng)村“煤改氣”現(xiàn)狀進行分析。關(guān)于我國農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)存在的問題及成因擬定從農(nóng)民環(huán)保意識薄弱、農(nóng)村環(huán)境治理主體單一、農(nóng)村環(huán)境治理投入資金不足、農(nóng)村環(huán)境治理法律體系不完善、缺少長效農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)管機制等五個方面對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)治理存在的問題進行論述；從傳統(tǒng)環(huán)境治理理念局限性強、農(nóng)村環(huán)境治理的社會力量不夠、農(nóng)村環(huán)境治理的融資渠道狹窄、缺乏有效的農(nóng)村環(huán)境污染防控機制、未能充分發(fā)揮公眾監(jiān)督職能幾個方面進行成因分析。第三，案例分析——石家莊市欒城區(qū)彭家莊農(nóng)村環(huán)境治理的實踐，從欒城區(qū)彭家莊農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的現(xiàn)狀、治理措施、成效及存在的不足幾個方面進行論述。在前幾章論述的基礎(chǔ)上，采用案例分析的方法，以欒城區(qū)彭家莊農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)環(huán)境治理的現(xiàn)狀與對策為研究對象，

本論文寫作中主要采用了文獻研究法、調(diào)查法、案例分析法等方法進行概括。

第2章概念界定與相關(guān)理論

2.1概念界定

2.1.1農(nóng)村環(huán)境治理

聯(lián)合國發(fā)展署(UNDP)和聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)已經(jīng)界定了環(huán)境治理：即怎樣作出環(huán)境決策和誰將作出這個決定，這個過程就是環(huán)境治理，換言之，環(huán)境治理是人類通過法律、公共機構(gòu)的制約，合理利用自然資源以及保持人類與自然良好關(guān)系的過程。我國學(xué)者朱留財認為：環(huán)境治理是指人類在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境資源的利用者們制定相關(guān)政策來維持環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，行使權(quán)力使得環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效達到最大化。[13]農(nóng)村環(huán)境治理即指相關(guān)的公共機關(guān)或非政府組織為了保持農(nóng)村良好的自然與生態(tài)環(huán)境，制定相關(guān)的法律、法規(guī)、政策等來限制人們破壞農(nóng)村環(huán)境的行為，維持農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的過程。

2.1.2地方政府

地方政府的定義是學(xué)術(shù)界比較普遍的觀點，地方政府是由中央政府設(shè)立的，行使國家的一些權(quán)力，管理地方政府以處理國家和地方事務(wù)。[14]國家行政體制的最高層次是中央政府，地方政府政府是中央政府劃分為不同地區(qū)的子結(jié)構(gòu)，實行中央政府頒布的指令，并行使一些國家的地區(qū)權(quán)力。這表明。地方政府具有以下特點。第一個地方政府被中央政府賦予本地區(qū)的管轄權(quán)的權(quán)力。其次，地方政府擁有一定的地方權(quán)力。一方面，政府的權(quán)力范圍是有限的。另一方面，地方政府規(guī)定的事務(wù)有限，屬于國家事務(wù)。[15]地方政府本身是一個具有一定層次和多樣性的復(fù)雜體系，在國家社會政治生活中占有不可替代的地位，保證了整個社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。

2.1.3地方政府監(jiān)管

地方政府監(jiān)督被學(xué)術(shù)界通常稱為地方政府監(jiān)管。在市場經(jīng)濟條件下，政府主要通過特定行業(yè)和微觀經(jīng)濟活動來調(diào)控和限制微觀經(jīng)濟主體以實現(xiàn)某些政策目標(biāo)。主要通過監(jiān)測和管理進入，退出，價格和國家健康，生命安全以及可持續(xù)和健康發(fā)展等行為進行規(guī)制和管制。本文所涉及的地方政府監(jiān)管是地方政府對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題的監(jiān)管。按照國家制定的法律法規(guī)對所管轄區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村環(huán)境實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理并采用法律、行政、宣傳教育等手段，監(jiān)督人們建設(shè)“煤改氣的工程的行為。地方政府可以通過多種形式對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題進行監(jiān)管。一是法律手段，針對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)現(xiàn)狀，地方政府可根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，對本區(qū)域的實施方案進行監(jiān)督和管理。二是行政手段。國家賦予地方政府特定的行政職能，因此依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，其在法律允許的范圍內(nèi)利用某些行政強制手段。對“煤改氣”的建設(shè)和實施方案采取監(jiān)督管理措施，三是經(jīng)濟手段。地方政府可通過合理的管理，出臺相關(guān)的經(jīng)濟優(yōu)惠政策補貼等方式將資源利用率達到最高，鼓勵引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，摒棄高污染高耗能產(chǎn)業(yè)。四是宣傳教育手段。地方政府可以開展相應(yīng)的宣傳活動，鼓勵公眾參與已達到提高公眾對“煤改氣”的了解，營造全社會關(guān)心農(nóng)村環(huán)境的良好氛圍。通過對企業(yè)進行安全環(huán)保的宣傳教育，提高企業(yè)的社會責(zé)任感，引導(dǎo)企業(yè)自主改進工藝，提高農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的使用率。

2.2相關(guān)理論

2.2.1治理理論

治理（governance）一詞最早在拉丁文和古希臘語中出現(xiàn)，引導(dǎo)和控制的意義主要用于管理活動，國家和社會是管理活動的主體。隨著西方國家經(jīng)濟的發(fā)展，上世紀后期，“治理”（governance）有了新的理解，變成了與統(tǒng)治對立的定義。詹姆斯·N·羅西瑙在《沒有政府的治理》（1995）中，文中著重把治理與統(tǒng)治的理解對立起來寫。并在文中指出，治理實際上是一種社會成員以共同的目的為基礎(chǔ)而所做的活動，在這一過程中，主體位置的占有并非完全依靠政府來完成，也不是通過國家所具有的強制性來實現(xiàn)的。[16]

2.2.2政府職能理論

政府職能是指地方政府作為國家的行政機關(guān)，對國家政治及社會生活各領(lǐng)域依法進行管理所具有的基本職責(zé)和功能作用，主要是指政府在一定時期內(nèi)依據(jù)對社會發(fā)展的需要，具體應(yīng)當(dāng)具備的功能和承擔(dān)的責(zé)任，這也是行政管理中最重要也是最關(guān)鍵的問題，正確地理解政府的職能，關(guān)系到一個政府能否很好地履行其自身的職責(zé)，關(guān)系到治理當(dāng)?shù)丨h(huán)境的效率，關(guān)系到政府公信力的大小，我國政府的職能隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變而發(fā)生了轉(zhuǎn)變，過去的政府職能是全面的政府職能，今天的政府職能主要分為四大模塊：政治、經(jīng)濟、文化及社會職能，強調(diào)突出了職能的有限性和服務(wù)性，進一步突出了社會職能的重要性。監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題是政府職能中社會職能的重要內(nèi)容之一。農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)狀況的好壞關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展，良好的農(nóng)村生活環(huán)境是保障農(nóng)民健康生活最基本的社會需求，地方政府應(yīng)首先加以滿足。地方政府在監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)和安全管理問題中占據(jù)主導(dǎo)地位，應(yīng)充分發(fā)揮地方政府所具有的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職能，但由于目前農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管模式的局限性，地方政府在解決農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)和安全管理現(xiàn)狀問題的職能的有限性促使地方政府必須調(diào)整其角色，改革其職能，重新分配地方政府面對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的監(jiān)管職能是政府應(yīng)有的功能和作用。

2.2.3公共物品理論

公共物品理論是研究社會公共事務(wù)的一種現(xiàn)代的經(jīng)濟理論?？姞柹?954年指出公共物品指每個人對某種物品的消費的同時并不會影響其他人對該物品消費的減少。[17]公共物品是具有共享性的物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項目，是相對于企業(yè)或個人為基本消費單位的私人物品來說的。美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森最早提出公共物品理論，他將私人物品和公共物品區(qū)分開來，與私人產(chǎn)品相比，公共物品具有受益的非排他性、公共產(chǎn)品效用的不可分割性、消費的非競爭性三個特點。由于管理農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題，具有效用的不可分割性收益的非排他性和消費的非競爭性的特性依據(jù)上述對公共物品的界定，所以管理農(nóng)村煤改氣建設(shè)問題屬于公共物品的范疇。第一，效用的不可分割性，地方政府為了保護農(nóng)村環(huán)境不被破壞，使資源得到合理利用，對受到污染和破壞的農(nóng)村環(huán)境進行監(jiān)管，以提高農(nóng)村居住環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村綠色經(jīng)濟。從定義上看，地方政府監(jiān)管農(nóng)村煤改氣目標(biāo)是改善整個人類的居住環(huán)境而不是為了給某個人提供良好的工作和生活環(huán)境，因此，地方政府監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”問題產(chǎn)生的效用是不可分割的。第三，消費的非競爭性，地方政府通過嚴格監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)，可以讓農(nóng)村居民消費更多干凈的水源、清新的空氣、整潔的居住環(huán)境等，從某些方面來說，這種消費是不具有競爭性的，每一個居民從農(nóng)村煤改氣建設(shè)中都受到相同的影響，人們的消費利益只與是否實施農(nóng)村煤改氣建設(shè)有關(guān)。綜上可知，農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的公共物品屬性決定了其必須由掌管公共資源的政府監(jiān)管。

2.3本章小結(jié)

這一章引出了農(nóng)村“煤改氣”的研究課題，以及本文的理論基礎(chǔ)和理論框架，主要闡述了與本文研究課題相關(guān)的得概念以及相關(guān)的內(nèi)涵和特征，其次闡述了研究農(nóng)村“煤改氣”課題相關(guān)的理論基礎(chǔ)，其一是治理理論，其二是政府職能理論，其三是公共物品理論，從不同角度研究近年來我國農(nóng)村“煤改氣”得管理現(xiàn)狀，為下文探討對農(nóng)村“煤改氣”的治理對策奠定基礎(chǔ)。

第3章農(nóng)村“煤改氣”的運營狀態(tài)和管理現(xiàn)狀

3.1農(nóng)村“煤改氣”的運營狀態(tài)及存在的主要問題

農(nóng)村人口使用燃料是農(nóng)村生活的重要的晴雨表，在農(nóng)村實行“煤改氣”是有效治理大氣污染，改善空氣質(zhì)量，提高生態(tài)文明建設(shè)水平的客觀要求，這也是推進農(nóng)村清潔能源建設(shè)和改善農(nóng)村生活質(zhì)量的有力舉措，普遍受到了農(nóng)村群眾的支持和配合。但是在實施過程中也出現(xiàn)了許多不容忽視的問題。

3.1.1從“煤改氣”工程實施和運營方面來看

一是管路施工入戶與新農(nóng)村建設(shè)不匹配，一些村民居住分散，管道的安裝很雜亂，如蛛網(wǎng)密布，或翻墻過院安裝或越路架設(shè)，不僅不美觀又影響出行還存在著一定的安全隱患。其次是“煤改氣”安裝公司統(tǒng)一提供燃氣灶和壁掛爐用于“煤改氣”轉(zhuǎn)換，有市場壟斷企業(yè)推銷之嫌，一些居民自己從正規(guī)商店購買的正規(guī)品牌的產(chǎn)品安裝被拒絕。三是農(nóng)民對“煤改氣”分階段補貼政策，存在擔(dān)憂。如果長期使用，天然氣價格高昂，使用成本高，會增加生活負擔(dān)，并有一種觀望心理。這些現(xiàn)象在一定程度上影響了農(nóng)村“煤改氣”的進程

3.1.2從管理服務(wù)和安全問題來看

“煤改氣”政府行業(yè)監(jiān)管缺失，隱患治理效果令人擔(dān)憂。管理部門和管理機構(gòu)不健全，分工不明確，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)督和對燃氣企業(yè)管理無序化。此外，各地基層政府對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)現(xiàn)狀問題，不愿意自揭其短，企圖隱瞞事實或者采取規(guī)避手段來阻止公眾知情，來避開公眾的注意力和媒體的監(jiān)督，消極被動地對待公眾參與監(jiān)管環(huán)境的要求。[18]此外，天然氣公司的服務(wù)問題是許多農(nóng)民比較擔(dān)心的，農(nóng)村“煤改氣”項目的用戶數(shù)量將增加，服務(wù)質(zhì)量是否可以跟得上，這樣一個大規(guī)模的農(nóng)村氣化工程不僅需要具備專業(yè)素質(zhì)的施工隊伍，還對天然氣工程施工技術(shù)要求高，施工隊伍又稀缺，如果因為工程進展而雇傭不合格的安裝人員，那么未來的安全問題令人堪憂。

3.1.3從“煤改氣”宣傳和培訓(xùn)方面來看

從用戶角度來看，農(nóng)村居民對安全知識和應(yīng)急規(guī)范的掌握力度不夠，再加上農(nóng)村大多數(shù)的留守老人和兒童，他們對天然氣常識知之甚少，如果不能夠?qū)λ麄冞M行很好的安全教育和宣傳工作，那么使用起來不可避免的會存在一些安全隱患，對人們的生活財產(chǎn)構(gòu)成嚴重威脅。

3.2農(nóng)村“煤改氣”的管理現(xiàn)狀及存在的問題

3.2.1缺乏對農(nóng)村“煤改氣”的長效監(jiān)管機制和風(fēng)險預(yù)測機制

在過去較長的一段時期內(nèi)，農(nóng)村工作屬于從屬地位，因此農(nóng)村的環(huán)境問題被地方政府作為了重要工作，但由于經(jīng)費不足、機構(gòu)缺失、執(zhí)法人員素質(zhì)不高等情狀長期存在，另一方面，我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊，村落較為分散，監(jiān)管執(zhí)法成本很高，在客觀上也造成了監(jiān)管不力的現(xiàn)象，同時由于農(nóng)村地域的分散性和差異性也會導(dǎo)致公共決策的時效性降低，而由于信息的不對稱導(dǎo)致信息失真并且會有一地區(qū)的差異無法兼顧，從而造成了決策的延誤和失誤，由于受到諸多因素的影響，農(nóng)村“煤改氣”的監(jiān)管執(zhí)法，至今沒有得到有效的發(fā)揮。

3.2.2地方政府動員社會力量不夠，未能充分發(fā)揮公眾對“煤改氣”的監(jiān)督作用

當(dāng)前，中國農(nóng)村環(huán)境的治理模式是“政府直控型”的治理模式，政府占主導(dǎo)地位，其他各部門也是在政府的領(lǐng)導(dǎo)下進行“煤改氣”建設(shè)活動。同時也在探索非政府組織、市場、企業(yè)、農(nóng)民等共同參與的農(nóng)村環(huán)境治理模式，但是由于基層非政府組織發(fā)展不成熟、不完善，社會公眾普遍認為“煤改氣”建設(shè)是一項公共事業(yè)，企業(yè)、農(nóng)民參與度熱情不高等因素的限制，造成我國農(nóng)村環(huán)境治理的社會力量不夠。另一方面農(nóng)民在農(nóng)村“煤改氣”治理中居于主體地位，是農(nóng)村“煤改氣”監(jiān)管的基本力量，是農(nóng)村“煤改氣”治理的直接利益相關(guān)者和參與者，在建設(shè)“煤改氣”工程時，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用和監(jiān)督職能。只有建立健全公開制度和監(jiān)督制度，保證農(nóng)民對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的知情權(quán)和了解權(quán)，才能保障公眾監(jiān)督職能的實現(xiàn)。但目前我國農(nóng)村尚未建立起完善的農(nóng)村環(huán)境信息監(jiān)測和公開制度，加上當(dāng)?shù)卣畬Α懊焊臍狻苯ㄔO(shè)信息公開度少以及農(nóng)民不了解信息的公開渠道等因素的限制，在農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)工程中，尚未能充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的職能。[19]

3.3本章小結(jié)

本章以彭家莊村為具體研究對象，通過實地調(diào)查和深度訪談的方式獲取了農(nóng)村“煤改氣”的運營狀況和管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村“煤改氣”存在著許多不容忽視的安全問題，無論是施工運營方面還是地方政府監(jiān)管方面，總的來看，農(nóng)村“煤改氣”處于一個不成熟、不完善的發(fā)展階段。

第4章農(nóng)村“煤改氣”運營狀態(tài)和管理現(xiàn)狀出現(xiàn)的原因

4.1地方政府傳統(tǒng)環(huán)境治理理念局限性強

我國傳統(tǒng)環(huán)境治理理念是以政府為主導(dǎo)，采取命令控制等行政手段進行統(tǒng)一監(jiān)督管理和分級分部門的監(jiān)督管理相結(jié)合的手段，倡導(dǎo)“先發(fā)展，后治理”的理念，注重末端治理。然而，實踐表明，這一治理理念的局限性較強，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)靠政府財政支持，政府壓力越來越大；出現(xiàn)問題后再進行末端治理，治理成本比較高、難度也比較大；農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的主體，是農(nóng)村煤改氣治理的基本力量，但是傳統(tǒng)環(huán)境治理理念卻忽視了公眾參與，公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有被保障。

4.2農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的監(jiān)管體制和激勵機制不健全

面對農(nóng)村的環(huán)境問題，一套完備的環(huán)境治理法律體系是非常必要的。我國農(nóng)村立法相對滯后，完全適合農(nóng)村“煤改氣”的法律體系還不健全和完善。我國農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)缺乏長效治理監(jiān)管機制，有些地方政府在治理農(nóng)村的時候做形象工程，在國家號召“煤改氣”村村通時，當(dāng)?shù)卣畷笳餍缘刂卫硪幌隆懊焊臍狻惫こ?，但是在建立實施“煤改氣”工程建設(shè)后，由于缺乏長效監(jiān)管機制，沒有人負責(zé)監(jiān)督和管理“煤改氣”建設(shè)工程的正常運行。由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，地方政府在面對農(nóng)村“煤改氣”問題時存在著“執(zhí)法不嚴，違法不究”的現(xiàn)象，同時，農(nóng)村執(zhí)法機構(gòu)存在執(zhí)法人員執(zhí)法能力不足，權(quán)限分配不清，執(zhí)法難度大等問題。加之農(nóng)民對農(nóng)村“煤改氣”方面的法律法規(guī)不了解，地方政府對相應(yīng)的農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)等方面的信息不公開等原因，從而使農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題進入了瓶頸期。

4.3監(jiān)管主體權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，未能形成有效合力

監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”問題，涉及到多個部門，有環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、交通等部門，由于這些部門的職責(zé)權(quán)限權(quán)劃分不清，農(nóng)村“煤改氣”監(jiān)管出現(xiàn)了執(zhí)法不力現(xiàn)象。過度分散的權(quán)利使地方政府在一定程度上對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題上的統(tǒng)一管理的職能被肢解和架空。在農(nóng)村“煤改氣”監(jiān)管中，各部門之間的溝通并不順暢，職責(zé)交叉，責(zé)任不清，模糊不清和差距很大。遇到問題時，各部門有時相互推諉，推卸責(zé)任，不能有效地監(jiān)督農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)。在現(xiàn)有的農(nóng)村“煤改氣”管理體制下，各部門在工作安排和資金投入中包含了農(nóng)村環(huán)境的職責(zé)內(nèi)容，但由于各部門之間缺乏全面的協(xié)調(diào)機制，農(nóng)村“煤改氣”管理將不可避免地會出現(xiàn)多頭管理和政出多門的問題。多重管理問題導(dǎo)致農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)面臨九龍治水的局面，特別是縣鄉(xiāng)政府在實施這些項目時，他們必須根據(jù)自己的利益行事，很難形成協(xié)調(diào)一致的努力。這一方面使得農(nóng)村“煤改氣”監(jiān)管工作缺乏整體規(guī)劃，一些本來可能由各部門協(xié)調(diào)和監(jiān)督的工作，因為分散執(zhí)行會增加治理成本，并且在監(jiān)測農(nóng)村“煤改氣”時，不同的工作組有不同的政治觀點和不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)村“煤改氣”實施帶來了很大的不便。

4.4本章小結(jié)

本章以彭家莊村為具體研究對象，主要從地方政府監(jiān)管角度闡述了農(nóng)村“煤改氣”狀況出現(xiàn)的原因，為下文對治理農(nóng)村“煤改氣”的狀況奠定基礎(chǔ)。

第5章農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)出現(xiàn)問題的對策和建議

5.1健全法律法規(guī)，提高應(yīng)急處理能力

加強氣代煤應(yīng)急隊伍建設(shè)，提高應(yīng)急處置能力。地方政府必須加緊完善燃氣應(yīng)急事件應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急處置水平，做到未雨綢繆，做好應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的準(zhǔn)備。要建立健全農(nóng)村天然氣事故應(yīng)急體系，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)農(nóng)村天然氣行業(yè)應(yīng)急事件處置。要充分整合現(xiàn)有人員和設(shè)備等資源，建立具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，認真開展定期演練，切實提高應(yīng)急處理能力。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該根據(jù)村莊環(huán)境的具體情況有目的的有針對性的做好應(yīng)急預(yù)案。有必要完善重要燃氣設(shè)施緊急情況下的應(yīng)急處置措施。分別制定應(yīng)急救援，應(yīng)急搶修和恢復(fù)供氣方案，組織適合農(nóng)村地區(qū)使用的救援演練車輛裝備組織實地演練，有效提高應(yīng)急處理能力。

5.2健全地方政府對農(nóng)村“煤改氣”問題的監(jiān)管體制和激勵機制

由于我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊，村落較為分散，監(jiān)管執(zhí)法成本很高，在客觀上也造成了監(jiān)管不力的現(xiàn)象，同時由于農(nóng)村地域的分散性和差異性也會導(dǎo)致公共決策的時效性降低，而由于信息的不對稱導(dǎo)致信息失真并且會有一地區(qū)的差異無法兼顧，從而造成了決策的延誤和失誤，由于受到諸多因素的影響，農(nóng)村“煤改氣”的監(jiān)管執(zhí)法，至今沒有得到有效的發(fā)揮。所以加強地方政府對農(nóng)村“煤改氣”問題的監(jiān)管體制和激勵機制，激勵地方政府更好地監(jiān)管農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)問題可以從以下幾個方面開始，首先要是改革財政分權(quán)制度，賦予地方政府更大的治理環(huán)境財政權(quán)力，充分投入農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)資金，這是地方政府實施監(jiān)管的重要財政先決條件。其次是要完善地方政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督績效評估體制，確保地方政府工作人員樹立科學(xué)發(fā)展觀和綠色考核觀。要加大村級基層組織建設(shè)，必須進一步鞏固農(nóng)村基層組織建設(shè)，努力推進農(nóng)村“煤改氣”目標(biāo)的實施。要為群眾辦實事，解決一些制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，提高工作效率。

5.3提高公眾參與，加強“煤改氣”宣傳培訓(xùn)工作

以人為本的科學(xué)發(fā)展觀不僅要求地方政府加快經(jīng)濟發(fā)展，而且還要重視公公事業(yè)的管理。農(nóng)村“煤改氣”管理是公共事業(yè)管理的重要組成部分。它與全國農(nóng)村居民的健康息息相關(guān)，人們有權(quán)了解和參與自己的利益相關(guān)的農(nóng)村管理活動。事實上，對農(nóng)村“煤改氣”管理的監(jiān)督離不開公眾參與。農(nóng)民團體，社會組織等其它非政府組織在治理農(nóng)村環(huán)境方面的問題發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。地方政府和氣代煤然氣公司應(yīng)當(dāng)利用媒體，電視，報紙等宣傳和促進用戶正確使用燃氣知識和天然氣法規(guī)，通過宣傳教育來提高用戶安全防范意識，確保氣體的安全使用。地方政府要根據(jù)農(nóng)村居民對瓦斯安全意識薄弱的情況，對農(nóng)村加強安全用氣的宣傳教育，加強安全投入，創(chuàng)新宣傳形式，利用宣傳周組織現(xiàn)場燃氣知識交流培訓(xùn)班，開展燃氣安全進萬家的活動，開展有效提高農(nóng)村用氣意識的活動。因此，在“煤改氣”工程建設(shè)之前，當(dāng)?shù)鼗鶎诱仨氄匍_動員大會，向參與“煤改氣”工程的農(nóng)民發(fā)放大量宣傳資料，對參與相關(guān)工作的干部和工作人員進行相關(guān)法律政策和專業(yè)知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高有關(guān)政策的宣傳工作，總之，地方政府必須將農(nóng)村燃氣宣傳和培訓(xùn)教育納入長期管理，新聘職工必須加強崗前培訓(xùn)，完善證書就業(yè)制度，抓好三級培訓(xùn)，完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子、安全管理人員和技術(shù)人員的安全素養(yǎng)，杜絕違法行為，減少事故發(fā)生，確保人民安全使用。實踐證明，只要有關(guān)政策的宣傳工作及時進行，就能得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾就能得到有效防控和化解。

5.4加大對農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)的資金投入

地方政府投入充足的農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)資金是改善農(nóng)村煤改氣建設(shè)現(xiàn)狀的前提，另一方面要提高監(jiān)管農(nóng)村煤改氣建設(shè)的工作質(zhì)量和效率也需要有足夠的資金作為支持。而且與城市相比，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平有限，農(nóng)村居民的收入整體水平不高，自籌能力弱，基層政府財政困難，運轉(zhuǎn)經(jīng)費不足等原因的限制，農(nóng)村“煤改氣”建設(shè)工程也就成了擺設(shè)，不但沒有達到農(nóng)村環(huán)境治理的效果，而且浪費了大量資金和資源。因此，農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展必須由地方政府主導(dǎo)，發(fā)揮主導(dǎo)投資作用，落實氣代煤行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確保安裝和施工質(zhì)量。對于農(nóng)村燃氣項目和設(shè)計，應(yīng)當(dāng)按照《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》執(zhí)行，施工驗收等環(huán)節(jié)也應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)燃氣的有關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)組織實施，地方政府要督促有關(guān)企業(yè)制定詳細具體的設(shè)計和施工方案，堅持質(zhì)量過關(guān)，安全第一的原則，嚴格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強施工管理，做好運行維護，避免偷工減料，確保群眾安全使用。

5.5本章小結(jié)

本章主要基于彭家莊村“煤改氣”建設(shè)現(xiàn)狀和管