農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的八個(gè)問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的八個(gè)問(wèn)題一、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)如何體現(xiàn)適度？中國(guó)農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)飛躍：必然要發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，關(guān)鍵是要做好“適度”這篇文章。中國(guó)人多地少，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，就業(yè)渠道有限，絕對(duì)不能象西方國(guó)家那樣，靠“圈地運(yùn)動(dòng)”和“土地兼弁”來(lái)迫使農(nóng)民離開(kāi)土地，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，而必須從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，從農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)出發(fā)，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明，規(guī)模太大，容易形成粗放經(jīng)營(yíng)，單位面積產(chǎn)出率不高，需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力也太多，這不符合中國(guó)的國(guó)情；規(guī)模太小，雖然便于精耕細(xì)作，提高單位面積產(chǎn)出率，但生產(chǎn)成本較高，經(jīng)營(yíng)效益較低，也不適應(yīng)市場(chǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求。但究竟多少面積、多大規(guī)模才算“適度”，目前尚無(wú)定論。確定“適度”標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度、農(nóng)業(yè)機(jī)械普及程度、自然生產(chǎn)條件改善程度、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度、規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主培育程度等因素綜合確定。有學(xué)者按照工廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模盈虧平衡點(diǎn)的辦法進(jìn)行測(cè)算，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最低值為30畝。綜合考慮中國(guó)國(guó)情和專家學(xué)者的建議，確定中國(guó)近期的“適度”標(biāo)準(zhǔn)為50—100畝，中長(zhǎng)期的“適度”標(biāo)準(zhǔn)九00—300畝。當(dāng)前，應(yīng)以提倡和發(fā)展50-100畝的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主。當(dāng)然，對(duì)100畝以上的中等規(guī)模經(jīng)營(yíng)或1000畝以上的超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)等，只要不違反“三個(gè)不得”的流轉(zhuǎn)底線，又能帶領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民共同致富，也可以適當(dāng)發(fā)展。此前由中央審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》對(duì)土地“適度規(guī)模”經(jīng)營(yíng)的扶持方案作出如下定義：土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于二、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10至15倍的，可獲得重點(diǎn)支持。這意味著，中央政府對(duì)耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的政策思考日趨精細(xì)化操作方向。二、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定？從前些年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛看，一個(gè)重要的原因，就是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不合理，這個(gè)問(wèn)題至今仍沒(méi)有得到有效解決，給尚未到期的土地流轉(zhuǎn)留下了很多矛盾隱患，單方面要求變更合同甚至毀約的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，確定一個(gè)科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格就顯得尤為重要。多年來(lái)，流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估一直是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中的“盲區(qū)”，沒(méi)有引起人們的足夠重視和關(guān)注。為了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)要切實(shí)履行職責(zé)，積極認(rèn)真地開(kāi)展流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估工作，當(dāng)務(wù)之急就是要建立流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制。一是全面摸清實(shí)情。通過(guò)調(diào)查研究、查閱資料、實(shí)地考察等辦法，全面掌握流轉(zhuǎn)土地所在地的交通地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目效益、土地收益和市場(chǎng)行情等實(shí)際情況，為流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估提供可靠的測(cè)算依據(jù)。二是確定“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”O(jiān)綜合考慮、分析摸底掌握的各方面情況，初步測(cè)算出“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徟蛯?duì)外公布實(shí)施，供流轉(zhuǎn)雙方參考。一般來(lái)說(shuō)，“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”不應(yīng)低于農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)的純收入。三是確定具體的成交價(jià)格?！傲鬓D(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”是底價(jià)，也是指導(dǎo)價(jià)，具體的成交價(jià)格由流轉(zhuǎn)雙方參照“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”自行協(xié)商確定或通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)確定。四是“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”的適用范圍。由于各地條件不一和流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不同，很難確定一個(gè)集中統(tǒng)一或普遍適用的“流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)價(jià)格”標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位確定一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為宜。三、如何防止改變土地使用用途？“農(nóng)地農(nóng)用”是世界各國(guó)一項(xiàng)普遍性的基本制度，其主要目的就是要盡可能保持農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，盡可能由農(nóng)戶直接經(jīng)營(yíng)，給農(nóng)民提供就業(yè)和生活保障。承接農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的受讓業(yè)主，必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”和“糧地糧用”的原則，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。在過(guò)去的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，由于農(nóng)業(yè)比較效益低、種糧效益更低，業(yè)主一般不愿從事糧食生產(chǎn)，各級(jí)地方政府對(duì)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性也不高。有的業(yè)主利用“農(nóng)用地”（一般農(nóng)田）發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，主營(yíng)餐飲、食宿、娛樂(lè)、釣魚(yú)、觀賞等休閑“農(nóng)家樂(lè)”；有的業(yè)主利用“糧用地”（基本農(nóng)田）發(fā)展林、果、茶、藥等經(jīng)濟(jì)作物或漁、豬、畜禽等養(yǎng)殖業(yè)；有的企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租用農(nóng)村土地，低價(jià)變相“以租代征”，從事非農(nóng)開(kāi)發(fā)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地用于種糧的占72%,工商企業(yè)及其他規(guī)模業(yè)主承接流轉(zhuǎn)土地種糧的僅占6%,長(zhǎng)此下去，勢(shì)必給國(guó)家糧食安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，流轉(zhuǎn)土地只能用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能用于非農(nóng)建設(shè)與開(kāi)發(fā)。對(duì)于一般農(nóng)用地，可以發(fā)展各種特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物；對(duì)于基本農(nóng)田，只能用于糧食生產(chǎn)，不能用于挖塘養(yǎng)魚(yú)或植樹(shù)造林等其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。各級(jí)地方政府要積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)土地及其受讓業(yè)主朝種糧方向發(fā)展，建立優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地；國(guó)家應(yīng)加大對(duì)種糧專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主的補(bǔ)貼力度，從政策上予以傾斜和扶持。流轉(zhuǎn)期滿后，受讓業(yè)主應(yīng)對(duì)土地上的臨時(shí)建筑物進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)原狀，保證土地的原有農(nóng)業(yè)用途。四、農(nóng)村承包耕地“三權(quán)分離”后，經(jīng)營(yíng)權(quán)能如何體現(xiàn)？《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（如“四荒地”等）可以用于抵押，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得用于抵押，從而限制了農(nóng)民的有效擔(dān)保物范圍和融資渠道。十七屆三中全會(huì)以來(lái)，一些地方在這方面有所突破，開(kāi)始進(jìn)行了“農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”業(yè)務(wù)試點(diǎn)，擴(kuò)大了農(nóng)民有效擔(dān)保物的范圍，充實(shí)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能。福建三明市、山東棗莊市、湖北荊門(mén)市、寧夏同心縣等地利用農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，在農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行）貸款取得了成功。建議有關(guān)部門(mén)在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定具體、完善的操作辦法，防范和規(guī)避其中潛藏的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押承包土地的用益物權(quán)，真正凸顯經(jīng)營(yíng)權(quán)能的價(jià)值所在。五、如何引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域？受比較效益的驅(qū)使，工商企業(yè)在承接農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時(shí)，農(nóng)地非農(nóng)化和糧地非糧化的現(xiàn)象普遍存在，難以控制，如擴(kuò)展到一定程度，勢(shì)必影響國(guó)家糧食安全，給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)負(fù)作用。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，要正確處理好工商企業(yè)（或其他非農(nóng)投資商）投資開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)與保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的關(guān)系，既要避免“大資本排斥小農(nóng)戶、公司取代農(nóng)戶”的激進(jìn)做法，防止工商企業(yè)大規(guī)模兼并農(nóng)村土地從事非農(nóng)非糧開(kāi)發(fā)，又要從源頭上預(yù)防農(nóng)民失地失業(yè)釀成嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，這是中國(guó)的特殊國(guó)情所決定的。建議從三個(gè)方面修改和完善工商企業(yè)介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施：一是必須堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”和“糧地糧用”的原則。對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)領(lǐng)域的工商企業(yè)，只能從事優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地建設(shè)，可采取與農(nóng)民合股組建土地合作社的途徑，按照統(tǒng)一組織、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一耕作、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一銷售等辦法，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，盡可能由農(nóng)戶按照“幾統(tǒng)一”的要求直接承包經(jīng)營(yíng)。對(duì)違反原則從事非農(nóng)非糧開(kāi)發(fā)、套取國(guó)家項(xiàng)目資金的工商企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)重查處。二是引導(dǎo)和支持工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)后的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)領(lǐng)域，而不是農(nóng)業(yè)產(chǎn)中的直接生產(chǎn)領(lǐng)域。采取“公司+農(nóng)戶"訂單農(nóng)業(yè)”等方式，向農(nóng)民提供信息、種苗、技術(shù)、農(nóng)藥、化肥、機(jī)械作業(yè)、產(chǎn)品加工、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等系列化服務(wù)，運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度。三是充分尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。在涉及較多農(nóng)戶的大面積流轉(zhuǎn)時(shí)，要采取土地置換、與企業(yè)建立長(zhǎng)期勞動(dòng)協(xié)作關(guān)系、將困難戶納入低保和救助范圍等綜合措施，逐家逐戶做工作，爭(zhēng)取他們的理解、支持與配合，但流轉(zhuǎn)的期限不能超過(guò)二輪延包的剩余期限。六、如何防止“非農(nóng)化”？以糧食種植為例，從雇工費(fèi)、流轉(zhuǎn)費(fèi)、種植和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用來(lái)分析，在流轉(zhuǎn)耕地面積過(guò)大的情況下，將顯著增加土地流入方的經(jīng)營(yíng)成本。那些流轉(zhuǎn)數(shù)千畝耕地種植糧食的經(jīng)營(yíng)者，其利潤(rùn)率多數(shù)都低于自主種植的農(nóng)戶，在經(jīng)營(yíng)成本壓力下，土地流轉(zhuǎn)大戶不得不投向利潤(rùn)回報(bào)更高的經(jīng)濟(jì)類作物種植，甚至徹底“非農(nóng)化”。為嚴(yán)防工商資本下鄉(xiāng)后非農(nóng)化運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為產(chǎn)業(yè)的企業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素、經(jīng)營(yíng)理念和工業(yè)化管理模式，弁建立資格審查、項(xiàng)目審定和風(fēng)險(xiǎn)保障三項(xiàng)制度；鼓勵(lì)工商資本與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、合作社合作形成產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，結(jié)合流轉(zhuǎn)規(guī)模由經(jīng)營(yíng)主體按年度分期制定糧食種植計(jì)劃，報(bào)相關(guān)職能部門(mén)備案，由職能部門(mén)對(duì)其生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行全程跟蹤，堅(jiān)決防止工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)后非農(nóng)化。七、如何解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主休融資難的問(wèn)題？按照“以人為本”的原則，在保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益的同時(shí)，地方政府要?jiǎng)訂T和組織財(cái)政、國(guó)土資源、建設(shè)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政、工商、稅務(wù)、公安、司法、保險(xiǎn)、金融、交通、電力等相關(guān)部門(mén)和所有涉農(nóng)部門(mén)從大局利益出發(fā)，切實(shí)履行部門(mén)職責(zé)，制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)、惠農(nóng)補(bǔ)貼、臨時(shí)建設(shè)用地、素質(zhì)技能培訓(xùn)、就業(yè)崗位推介、社會(huì)保障、工商登記、貸款抵押、稅費(fèi)減免、技術(shù)服務(wù)、政策及商業(yè)保險(xiǎn)、項(xiàng)目支持等多個(gè)方面的具體優(yōu)惠扶持政策，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境和政策環(huán)境，形成上上下下、方方面面能力協(xié)作、齊抓共管的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作新格局。一是要整合項(xiàng)目資金集中投放。按照農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的要求，按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房的理念，制訂計(jì)劃，統(tǒng)籌安排，全面整合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、土地整理、特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)等國(guó)家項(xiàng)目資金，集中投向農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)的地方。二是加大投入改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。采取分期分批、先易后難的辦法，以土地平整、格田化改造和田間機(jī)耕路建設(shè)等為重點(diǎn)，一年建一片，建一片成一片，創(chuàng)造環(huán)境，筑巢引鳳，為方便農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)和引進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。三是要積極爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目資金。對(duì)國(guó)家下達(dá)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，盡量向已實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜；四是要增加地方政府支農(nóng)資金預(yù)算。弁按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大膽投資水、電、路、渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，弁由政府組織相關(guān)職能部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)辦公，給予減、緩、免等優(yōu)惠扶持。對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主直接投資額度較大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較高的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，各級(jí)地方政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息。同是，在實(shí)施投資項(xiàng)目、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的過(guò)程中，要嚴(yán)格堅(jiān)持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收和審計(jì)管理，嚴(yán)防規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主利用土地流轉(zhuǎn)套取國(guó)家項(xiàng)目資金和地方財(cái)政補(bǔ)貼的投機(jī)行為八、合作共贏后，如何解決合作社利益發(fā)展？農(nóng)村土地股份合作社不僅是資金化土地流轉(zhuǎn)的方式之一，而且也是未來(lái)農(nóng)村集體組織的發(fā)展方向之一。在初期離不開(kāi)農(nóng)村基層行政力量的扶持，但長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)按市場(chǎng)化來(lái)運(yùn)行，以減少干預(yù)帶來(lái)的管理決策與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除此而外，農(nóng)村土地股份合作模式還存在亟待解決的兩大風(fēng)險(xiǎn)。其一是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)。顯然，土地合作社的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于家庭承包經(jīng)營(yíng)。這種風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然災(zāi)害帶來(lái)的來(lái)自于生產(chǎn)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及契約風(fēng)險(xiǎn)。一旦土地合作社因經(jīng)營(yíng)不善或自然風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)虧損，資不抵債，作為其資產(chǎn)之一的農(nóng)地有可能用于抵債，國(guó)內(nèi)此類事件時(shí)有發(fā)生。屆時(shí)，不僅合作社對(duì)農(nóng)民的承諾將很難兌現(xiàn)，而且入股農(nóng)民的社會(huì)保障也會(huì)面臨很大的不確定性。其二是股份不能流通與抵押而導(dǎo)致的流動(dòng)性兩難風(fēng)險(xiǎn)。如果社員因退股而退地，勢(shì)必影響土地規(guī)模的完整體性而不利于流轉(zhuǎn)，土地合作社因此面臨潛在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；但不允許退股，農(nóng)民利益又難以保證。建議從以下幾個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)立法，做實(shí)農(nóng)民土地承包權(quán)。土地股份合作制度探索20多年，目前國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的規(guī)定只有《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等臨時(shí)性法規(guī)，缺乏國(guó)家層面的立法。沒(méi)有法律保障的土地入股將使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資金化難以真正實(shí)現(xiàn)。二是規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，細(xì)化土地流轉(zhuǎn)政策。政府應(yīng)嚴(yán)格約束工商資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致的“非農(nóng)化”與“非糧化”行為，保證參股農(nóng)民的權(quán)益與國(guó)家糧食安全。三是建立土地流轉(zhuǎn)保證金制度和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金制度，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。保證金應(yīng)由土地受讓