中國政府和社會資本合作(PPP)融資支持基金落地方案

中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金落地方案PPP模式下產業(yè)投資基金參與方案二零一五年十月產業(yè)投資基金參與中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金的重要意義近期，財政部聯合中國建設銀行股份有限公司、中國郵政儲蓄銀行股份有限公司、中國農業(yè)銀行股份有限公司、中國銀行股份有限公司、中國光大集團股份公司、交通銀行股份有限公司、中國工商銀行股份有限公司、中國中信集團有限公司、全國社會保障基金理事會、中國人壽保險（集團）公司等10家機構，共同發(fā)起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金。該基金總規(guī)模1800億元，將作為社會資本方重點支持公共服務領域PPP項目發(fā)展，提高項目融資的可獲得性。中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金的設立，是中央財政和金融機構貫徹落實《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）的重要舉措，也是財政金融深化合作、共同支持PPP項目發(fā)展的重要探索，對創(chuàng)新財政金融支持方式、優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境、促進PPP模式發(fā)展具有積極意義。產業(yè)投資基金，是指一種對未上市企業(yè)進行股權投資和提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向多數投資者發(fā)行基金份額設立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎設施投資等實業(yè)投資。產業(yè)投資基金能以靈活的形式匯集社會資本，對于長期依靠財政支出和銀行資金的公共服務領域是一種非常有意義的補充。產業(yè)投資基金參與政府PPP融資支持基金，有利于填補公共服務建設的巨額資金缺口，減輕國家財政負擔。在未來一段時間里，我國公共基礎設施建設的資金供求矛盾仍將十分突出，根據國家發(fā)改委的有關預測，在“十二五”期間，我國基礎設施的投資規(guī)模將達到7萬億元，“十三五”期間規(guī)模將更加巨大。產業(yè)投資基金能夠以市場化的融資方式迅速募集社會資金，有效解決公共基礎設施建設的資金缺口問題，確保基礎設施建設的健康平穩(wěn)發(fā)展。產業(yè)投資基金的產權約束優(yōu)勢和基金的專家管理優(yōu)勢，能有效提高基礎設施投資及運營效率。民間資金以產業(yè)投資基金的形式進入公共服務領域，對投資風險承擔責任，有助于實行市場化的投資策略，杜絕政府投資下權責不清的弊端，有利于提高基礎設施項目的運營管理效率，提高基建項目的盈利能力。產業(yè)投資基金與政府PPP融資支持基金聯手，有利于刺激社會投資，促進居民儲蓄轉化為有效投資，為社會提供穩(wěn)定資金收益投資渠道。隨著社會經濟的發(fā)展，我國已經形成巨額的金融資產，大量的民間資金以銀行存款的形式存在。大量資金游離于實體經濟，不利于資本的周轉。公共服務產業(yè)投資基金有利于促進居民儲蓄向投資轉化，為民間資本開辟了一條風險較低、收益較穩(wěn)定的投資渠道，促進國民整體財富的和諧分配與增長。產業(yè)投資基金參與中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金的宗旨財政部成立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，是中央政府讓廣大人民群眾享受到優(yōu)質高效的公共服務，在改善民生中培育經濟增長新動力的重要方式。產業(yè)投資基金參與到該PPP融資支持基金中，其宗旨是：改革創(chuàng)新公共服務供給機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的產業(yè)投資基金管理機構，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由產業(yè)投資基金建設并提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向產業(yè)投資基金支付相應對價。這種市場化運作的方式是ppp融資支持基金的初衷，也是包括產業(yè)投資基金在內的社會資本參與公共服務建設的重要方式，通過市場化運作，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力PPP融資支持基金的長期目標是轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點。產業(yè)投資基金的投資者涉及面廣，參與群體龐大，能夠有效帶動國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，激發(fā)經濟活力和創(chuàng)造力，起到事半功倍的效果。防范和化解政府性債務風險產業(yè)投資基金參與地方融資平臺公司存量項目改造，在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例，利用產業(yè)投資基金可以接受投資回報期較長的特點，使原本較短的回購期，變成較長的特許權經營期，減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，緩解短期債務壓力。引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質高效的公共服務產業(yè)投資基金參與面廣泛，參與方式靈活，能夠大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，持續(xù)不斷升級改造公共服務的供給，使廣大人民群眾能夠享受到更優(yōu)質的公共服務。PPP模式下產業(yè)投資基金的投資方向按投資領域的不同，產業(yè)投資基金可分為創(chuàng)業(yè)投資基金、企業(yè)重組投資基金、基礎設施投資基金等類別。隨著2006年《中華人民共和國合伙企業(yè)法》、2014年《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)的出臺，產業(yè)投資基金的組織形式向著多樣化的方向發(fā)展，形式更加靈活，投資領域更加寬泛。在ppp模式下，產業(yè)投資基金將緊密與政府合作，在公共服務領域發(fā)揮產業(yè)投資基金的相對優(yōu)勢。其主要投向有：政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目2014年12月國家發(fā)改委在其發(fā)布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中提出，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老等公共服務項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。政府鼓勵的其他領域2015年5月財政部聯合發(fā)改委、人民銀行發(fā)布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，其確定的PPP模式適用領域已不再局限于“市場化程度相對較高的城市基礎設施及公共服務”領域，該《通知》指出：在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。從最新公布的行業(yè)來看，已經拓寬了ppp模式可以參與的范圍，而公布的這些行業(yè)領域，正是產業(yè)投資基金最擅長的領域。城市群升級隨著中國城市化進程與工業(yè)化進程的不斷加快，城市群地區(qū)已經成為今天和今后經濟發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，也是我國生產力布局的增長極點和核心支點，具有將各種生產要素流動匯聚與擴散的功能。但是目前中心城市功能過度聚集，交通擁堵、環(huán)境污染等一系列“大城市病”日益嚴峻，尚未形成與周邊中小城市合理分工、功能互補、協同發(fā)展的城市群產業(yè)體系；城際交通網絡滯后于城市群發(fā)展需求，城際交通尤其是市郊鐵路發(fā)展嚴重滯后；城市群發(fā)展協同機制落后，“一畝三分地”思維定式乃至“以鄰為壑”體制困境亟待突破。這些問題都可以探索政府與社會資本合作的模式來解決。比如城際交通滯后的問題，可以成立“城際交通產業(yè)投資基金”專門解決這個問題。PPP模式下產業(yè)投資基金的基礎設計思路產業(yè)投資基金本質上是一種融資媒介，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，參與基建類項目的建設和運營。在傳統(tǒng)公私合作模式下，公共部門或私人部門一般只各自負責項目鏈的部分板塊，而不是全程參與項目設計到運營的完整鏈條，雙方都缺乏對項目全生命周期成本收益和質量的全盤考慮。單一部門，重建設、輕運營的傾向易導致設施建成后不能發(fā)揮應有功效，甚至出現嚴重的質量問題。PPP模式下，由于私人部門需要全程參與到項目設計和運營中來，兩者的目標更加統(tǒng)一，可以更有效地避免不同環(huán)節(jié)前后脫節(jié)的問題。產業(yè)投資基金最擅長從大處著眼，從行業(yè)、區(qū)域的宏觀角度出發(fā)，進行行業(yè)內資源的整合與升級，因此在建設后的運營方面有著天然的優(yōu)勢。另外，產業(yè)投資基金成立的方式非常靈活，是傳統(tǒng)政府與社會資金合作方式的有力補充。依照發(fā)起主體的不同，產業(yè)投資基金參與PPP融資支持基金，主要有三種方式。政府發(fā)起成立PPP引導基金方式由政府財政出資成立引導基金，并以此作為劣后資金，吸引金融機構出資作為優(yōu)先方，杠桿比例一般為1:6，合作成立產業(yè)投資基金母基金。該基金由專業(yè)的產業(yè)投資基金管理公司管理，針對各地申報的項目，成立專項基金以股權的形式參與到具體項目中。地方政府做劣后，承擔主要風險，金融機構做優(yōu)先級，獲取固定回報。圖SEQ圖\*ARABIC1政府引導型圖SEQ圖\*ARABIC1政府引導型PPP產業(yè)投資基金結構有建設運營能力的實業(yè)資本（承建方）發(fā)起成立PPP產業(yè)投資基金方式有建設運營能力的實業(yè)資本也可以參與到產業(yè)投資基金中，作為發(fā)起方或者作為與金融機構并列的優(yōu)先方為PPP項目提供資金。該實業(yè)資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。（1）建設開發(fā)公司（承建方）做劣后方建設開發(fā)公司與基金公司合資成立產業(yè)基金管理公司擔任GP，金融機構（銀行等）作為LP優(yōu)先，該建設開發(fā)公司還可以擔任LP劣后級，成立有限合伙形式的產業(yè)投資基金，以股權的形式投資項目公司。項目公司與業(yè)主方（政府）簽訂相應的財政補貼協議，對項目的回報模式進行約定，業(yè)主方根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。圖圖SEQ圖\*ARABIC2承建方主導型PPP產業(yè)投資基金結構圖圖SEQ圖\*ARABIC3承建方做優(yōu)先型PPP產業(yè)投資基金結構不論建設開發(fā)公司（承建方）是做劣后資金方還是做優(yōu)先資金方，這類有運營能力的社會資本參與到產業(yè)投資基金中，可以通過加杠桿的形式提高ROE。全球范圍看建筑業(yè)的毛利率是3%，凈利率是1-2%，而且對投入資本要求很高，通過成立產業(yè)投資基金參與基建項目，若企業(yè)出資10%，可以放大9倍杠桿，除去付給優(yōu)先級LP的成本后，這放杠桿的過程就會有很大一塊利潤，再加上建筑總包的利潤，也能實現在營業(yè)收入一定的情況下提高凈值產收益率。另外，承建方參與到基金管理中，一定程度上提高了承建方的積極性，有利于產業(yè)基金的高效運行。由金融機構聯合地方國企發(fā)起成立PPP產業(yè)投資基金方式由金融機構聯合地方國企發(fā)起成立PPP產業(yè)投資基金，一般由金融機構做LP優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP的次級（代表政府），金融機構指定的股權投資管理人做GP。這種模式下整個融資結構是以金融機構為主導的。圖SEQ圖\*ARABIC4金融機構主導型PPP圖SEQ圖\*ARABIC4金融機構主導型PPP產業(yè)投資基金結構產業(yè)投資基金管理團隊PPP項目投資規(guī)模大、投資周期長，最初發(fā)起公司作為GP對產業(yè)投資基金負有無限連帶責任，而且PPP模式下產業(yè)投資基金一般帶有多級杠桿，因此對基于產業(yè)投資基金的PPP項目同時對最初發(fā)起公司甄別項目的能力、施工能力、管理與運營能力、融資能力、談判能力、資源整合能力提出了全面而苛刻的要求。以往PPP項目經驗豐富的、有過產業(yè)投資基金運營經驗的、在法律和融資等方面有豐富資源和經驗的、資源整合能力強大的、人員優(yōu)勢顯著的公司會比其他公司具備更強的優(yōu)勢。國內佼佼者可以參考中國平安集團旗下平安信托有限公司。平安信托注冊資本69.88億元，是國內注冊資本金規(guī)模最大的信托公司。其基礎產業(yè)投資部是平安集團在非傳統(tǒng)投資市場領域的操作者，截至2014年5月，該部門已經完成500億基礎設施投資，范圍涵蓋高速公路、風電核電、軌道交通、城市供水、市政園區(qū)以及其他基礎設施和公共服務領域。而且從海外的經驗看，基礎產業(yè)項目頗受長期資金機構投資者青睞，包括保險資金、養(yǎng)老基金、退休基金在內的長期資金占到基礎產業(yè)投資的50%以上。政府推廣的PPP項目，對保險資金而言，是非常優(yōu)質的投資標的。

PPP模式下產業(yè)投資基金的還款來源、退出機制還款來源根據PPP項目的類型不同，產業(yè)投資基金的還款來源也有不同類型：（1）經營性項目：經營性項目的收入完全來源于項目運營，主要依賴項目本身的運營管理，在保證特許經營協議約定質量基礎上，通過提升效率、節(jié)約成本來獲取盈利，主要由商品或者服務的使用者付費，供電、供水等一般屬于此類項目；（2）準經營性項目：使用者付費不足以使社會資本獲得合理的回報，政府會通過可行性缺口補助給與補貼收入，如在污水處理、垃圾處理等項目中，政府通過補貼的方式來保障參與項目的社會資本達到合理的收益；（3）公益性項目：市政道路、排水管網、生態(tài)環(huán)境治理等項目沒有收入或者只有很少收入，社會資本的收入主要來源于政府的資產服務購買收入，如需要政府支付服務費用或購買資產。退出機制產業(yè)投資基金通常都有一定的期限，而PPP項目的周期可能長達數十年，因此參與PPP的產業(yè)投資基金一般需要多種方式退出。具體的退出方式有三種：（1）項目清算項目清算退出是指產業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務后）后，通過項目投資公司清算（或注冊資本減少）的方式，返還產業(yè)投資基金應當獲取的股權收益，實現投資的退出。（2）股權回購/轉讓股權回購/轉讓退出是指產業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務（或階段性投資任務后）后，由政府、開發(fā)運營公司進行股權回購；或將股權轉讓給政府、開發(fā)運營公司或其它投資者。（3）資產證券化資產證券化退出是指產業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目運營成熟后，通過將項目