工程項(xiàng)目中的城鄉(xiāng)規(guī)劃

目錄第一章城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī) 31.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理基礎(chǔ)知識(shí) 31.1城市規(guī)劃管理的基本概念 31.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體 41.3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客體（對象） 41.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的 41.5規(guī)劃管理的基本依據(jù) 51.6城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能 81.7城鄉(xiāng)規(guī)劃管理環(huán)境 82.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、修改管理 92.1城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理 92.2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理 92.3城鄉(xiāng)規(guī)劃修改管理 93.城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理 103.1依法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理 103.2建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理 113.3建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃管理 113.4建設(shè)用地規(guī)劃管理 123.5鄉(xiāng)和村莊建設(shè)規(guī)劃管理 13第二章我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現(xiàn)狀及問題 141.城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理中存在的主要問題及原因 151.1盲目擴(kuò)張圈地 151.2項(xiàng)目優(yōu)先規(guī)劃 151.3城鄉(xiāng)規(guī)劃喪失綜合調(diào)控功能 151.4城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏區(qū)域統(tǒng)籌 151.5規(guī)劃執(zhí)法乏力 152.健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體制的對策及建議 162.1健全法律法規(guī) 162.2加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制 162.3健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督程序 16參考文獻(xiàn)： 17工程項(xiàng)目管理中的規(guī)劃管理【摘要】規(guī)劃管理是項(xiàng)目管理中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為預(yù)防項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、保證工程有序順利實(shí)施，必須在進(jìn)行項(xiàng)目可行性分析時(shí)，對工程項(xiàng)目的選址規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格管理，以確保項(xiàng)目與國家城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃一致性，避免遭受拆除、改建等系列嚴(yán)重后果。本文通過對中國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理概念、目的的闡述，以及相關(guān)法律法規(guī)的分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策和意見?！娟P(guān)鍵詞】項(xiàng)目管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；公共管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃法PlanningManagementinProjectManagementAbstract:Planningmanagementisanimportantpartofprojectmanagement.Inordertopreventtheeconomicriskoftheprojectandensuretheorderlyandeffectiveimplementationoftheproject,itisnecessarytostrictlymanagetheprojectplanning,constructionlanduseplanningandconstructionprojectplanning。Ourprojectsmustbeconsistentwiththenationalurbanandruralconstructionplan,toavoidsufferingfromdemolition,alterationandotherseriesofseriousconsequencesfromtheinconsistency.BasedontheanalysisoftheconceptandpurposeofurbanandruralplanningmanagementinChina,andtheanalysisofrelevantlawsandregulations,thispaperfindsouttheexistingproblemsintheplanningandmanagementofurbanandruralareasinChinaandputsforwardcorrespondingcountermeasuresandopinions.Keywords:projectmanagement;urbanandruralplanningmanagement;publicmanagement;urbanandruralplanninglaw第一章城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理基礎(chǔ)知識(shí)城縣規(guī)劃管理基礎(chǔ)知識(shí)包括以下七個(gè)方面的知識(shí)點(diǎn)：一是城市規(guī)劃管理是什么？即規(guī)劃管理的基本概念；二是誰來管？即管理的主體；三是管什么？即管理對象構(gòu)成的基本工作內(nèi)容；四是為什么管？及管理的目的；五是依據(jù)什么管？即管理的原則和依據(jù)；六是怎么管？即管理運(yùn)行的職能與方法；七是在什么背景下管？即管理環(huán)境。概括起來，規(guī)劃管理基本概念、規(guī)劃管理構(gòu)成要素、規(guī)劃管理環(huán)境構(gòu)成以下圈層關(guān)系（圖1）：圖1規(guī)劃管理概念、構(gòu)成要素、環(huán)境圈層關(guān)系圖1.1城市規(guī)劃管理的基本概念城市規(guī)劃管理，按照國家標(biāo)準(zhǔn)《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50280-98）的定義：城市規(guī)劃管理是指城市規(guī)劃編制、審核和實(shí)施等管理工作的統(tǒng)稱。規(guī)劃管理工作就是依法組織編制、審批、實(shí)施城市規(guī)劃，并進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)督檢查。規(guī)劃管理具有綜合性、系統(tǒng)性、政策性、時(shí)序性、地方性、技術(shù)性、藝術(shù)性等諸多特點(diǎn)，在管理工作中，需要特別關(guān)注的是以下基本特征：①就管理的內(nèi)容而言，規(guī)劃管理具有專業(yè)和綜合的雙重屬性。一座城市的管理，包括土地、房屋、交通、消防、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)和城市規(guī)劃等管理工作。規(guī)劃管理只是其中的一個(gè)方面，有其特定的職能和管理內(nèi)容，高度分工必然要高度綜合。由于規(guī)劃管理涉及面廣、綜合性強(qiáng)，規(guī)劃管理和其他管理密切相關(guān)、相互交織在一起，大量的管理中的實(shí)際問題都是綜合性問題。一個(gè)地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，涉及方方面面的內(nèi)容；一項(xiàng)建設(shè)工程因其區(qū)位和性質(zhì)會(huì)涉及環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫、國防、人防、消防、抗震、防汛、排水、河港、鐵路、航空、文物保護(hù)、農(nóng)田水利等管理的要求。規(guī)劃管理部門是一個(gè)綜合部門，必須對其作系統(tǒng)分析，綜合平衡，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。②就管理的過程而言，規(guī)劃管理具有管理階段性和系統(tǒng)性的雙重屬性。這是由于規(guī)劃管理是系統(tǒng)管理所決定的，也是由于城市規(guī)劃體系構(gòu)成所決定的。規(guī)劃管理工作，包括制定城鄉(xiāng)規(guī)劃、實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)督檢查三方面的內(nèi)容，三者構(gòu)成了規(guī)劃管理工作系統(tǒng)。三者是由不同部門分別進(jìn)行管理的，每一部分管理工作又有不同的管理層次，前者的管理決策是后者管理的依據(jù)，后者是前者的延伸或具體化，是實(shí)現(xiàn)前者決策的手段，由此形成了→條“決策－手段”鏈。就城市規(guī)劃的組織編制和審批而言，按照我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，城市規(guī)劃分為城市總體規(guī)劃和城市詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段，大、中城市在總體規(guī)劃階段還包括分區(qū)規(guī)劃階段。城市詳細(xì)規(guī)劃必須體現(xiàn)總體的規(guī)劃的意圖，并對其細(xì)化、深化、優(yōu)化；分區(qū)規(guī)劃必須按照總體規(guī)劃的意圖，對詳細(xì)規(guī)劃提出編制要求，兩者相輔相成，才能體現(xiàn)城市規(guī)劃體系的整體效應(yīng)。城市規(guī)劃實(shí)施管理亦然，審批規(guī)劃行政許可證必須依據(jù)批準(zhǔn)的城市規(guī)劃。規(guī)劃行政許可的審批的核心是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地使用必須符合城市規(guī)劃要求。按照我國的土地使用制度，有土地劃撥和國有土地的有償使用兩種用地方式，其管理程序不間，但其管理程序都是圍繞著土地使用必須符合城市規(guī)劃要求而設(shè)定的?？傊鞘幸?guī)劃管理只有把管理的階段性和系統(tǒng)性密切結(jié)合起來，才能發(fā)揮規(guī)劃管理的整體效能。1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主體城鄉(xiāng)規(guī)劃管理屬于公共行政，公共行政的主體以國家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織，即政府。這里的“政府”是指行政機(jī)構(gòu)，以及依法成立的各種享有行政權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，不包括立法和司法機(jī)關(guān)。1.3城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客體（對象）是指城鄉(xiāng)規(guī)劃各項(xiàng)公共事務(wù)。按其范圍大小可分為四類：國家事務(wù)、共同事務(wù)、地方事務(wù)和公民事務(wù)。1.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的目的規(guī)劃管理的目的，是由規(guī)劃管理屬于公共行政管理范疇和城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點(diǎn)所決定的。從規(guī)劃管理系統(tǒng)的整體來看，其管理目的是：①維護(hù)社會(huì)公共利益。維護(hù)社會(huì)公共利益是公共行政的基本職能。所謂社會(huì)公共利益是絕大多數(shù)人的根本利益、整體利益和長遠(yuǎn)利益。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制是對土地和空間資源的合理配置，具有利益分配的功能。規(guī)劃管理維護(hù)公共利益，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃一要保障涉及社會(huì)公共利益的用地和空間資源，滿足廣大社會(huì)公眾的社會(huì)需要。例如，公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共綠化用地等。二要保障整體布局的科學(xué)、合理，有利于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)運(yùn)行。三是要有利于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，保障后人的發(fā)展條件。就城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施來講，審核規(guī)劃許可，維護(hù)社會(huì)公共利益，就要切實(shí)保證各項(xiàng)建設(shè)不得妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通和城鄉(xiāng)風(fēng)貌，切實(shí)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和自然文化遺產(chǎn)等。公共政策體現(xiàn)公共利益，規(guī)劃管理必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行。②保護(hù)相關(guān)方面的合法權(quán)益。保護(hù)相關(guān)方面的合法權(quán)益是公共行政的基本職能之一。我國《物權(quán)法》的頒布與實(shí)施，為保護(hù)相關(guān)方面的合法權(quán)益提供了法律保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實(shí)施，在很多方面涉及物權(quán)的保護(hù)。諸如個(gè)人和單位的土地使用權(quán)，各項(xiàng)建設(shè)涉及的現(xiàn)有通道、通水和四鄰的日照、通風(fēng)等權(quán)益等。這就要求規(guī)劃管理按照“公平、公正、公開”的原則，妥善處理相關(guān)方面權(quán)益的矛盾，必要時(shí)要采用公示，昕證會(huì)等方式，聽取相關(guān)方面的意見和要求，接受社會(huì)的監(jiān)督。我國正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，產(chǎn)權(quán)制定和保護(hù)方面的法規(guī)還不健全，規(guī)劃管理必須非常慎重地處理涉及相關(guān)方面權(quán)益保護(hù)的有關(guān)事項(xiàng)。③促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。政府的基本職能主要是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)服務(wù)等職能，并構(gòu)成公共行政的基本內(nèi)容和范圍，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，是公共行政的題中之意。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共行政的主要責(zé)任是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品之一。城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，是人類的住區(qū)。編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終目的是通過城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地和空間資源的合理配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，滿足社會(huì)公眾日益增長的物質(zhì)、文化的需要，不斷改善人們生存、生活和社會(huì)活動(dòng)環(huán)境。為實(shí)現(xiàn)這一目的，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、近期與遠(yuǎn)期、局部與整體、需要與可能等各種關(guān)系。④保障城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。從上述可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要手段，編制和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃是公共行政的職責(zé)。城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施是通過城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)來實(shí)現(xiàn)的，規(guī)劃管理必須通過管理將各項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施。從城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的內(nèi)容和過程來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施涉及面廣，與其他城市管理工作密切相關(guān)，規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)持續(xù)不斷的過程。且城鄉(xiāng)規(guī)劃具有調(diào)控、引導(dǎo)的功能，具有公共政策的屬性。因此，實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅是規(guī)劃管理部門的事，也是政府各管理部門和社會(huì)公眾的事，眾志才能成城。1.5規(guī)劃管理的基本依據(jù)規(guī)劃管理基本依據(jù)有：法律規(guī)范依據(jù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、方針政策依據(jù)。法律法規(guī)、政策文件等依據(jù)共同構(gòu)成了我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架（表1，表2）。表1我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架（2008）類別法律法規(guī)和規(guī)章名稱頒布日期施行日期法律中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃2007.10.282008.1.1行政法規(guī)村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例1993.6.291993.11.1歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例2008.4.222008.7.1部門規(guī)章城市規(guī)劃編制城市規(guī)劃編制辦法2005.12.312006.4.1城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法1994.8.15199.9.1縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制要點(diǎn)2000.4.62000.4.6村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）2000.2.142000.2.14城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則1995.6.81995.6.8歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求1994.9.51994.9.5城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定1993.11.41994.1.1近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法20022002城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定20022002城市規(guī)劃審批城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法1994.8.151994.9.1城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)劃1999.4.51999.4.5城市規(guī)劃實(shí)施管理建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理辦法1991.8.231991.8.23城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法1992.12.41993.1.1開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法1995.6.11995.7.1建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法1995.6.291995.7.1城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定1997.10.71998.1.1城市抗震防災(zāi)規(guī)劃管理規(guī)定2003.9.192003.11.1城市綠線管理辦法2002.9.92002.11.1城市紫線管理辦法2003.11.152004.2.1城市藍(lán)線管理辦法2005.11.282006.3.1城市黃線管理辦法2005.11.82006.3.1停車場建設(shè)和管理暫行規(guī)定1988.10.31989.1.1城市規(guī)劃監(jiān)督檢查城建監(jiān)察規(guī)定1996.9.221996.9.22城市規(guī)劃行業(yè)管理城市規(guī)劃編制單位資質(zhì)管理規(guī)定2001.1.232001.3.1注冊城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度暫行規(guī)定1999.4.71999.4.7表2我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法規(guī)（2008）內(nèi)容法律行政法規(guī)部門規(guī)章土地利用與農(nóng)田保護(hù)土地管理法土地管理法實(shí)施辦法城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法基本農(nóng)田保護(hù)條例自然資源與環(huán)境保護(hù)環(huán)境保護(hù)法礦產(chǎn)資源法森林法水法環(huán)境影響評價(jià)法建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例自然保護(hù)區(qū)條例城市地下水開發(fā)利用保護(hù)規(guī)定自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)文物保護(hù)法風(fēng)景名勝區(qū)條例歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)條例自然保護(hù)區(qū)條例文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則城鎮(zhèn)建設(shè)工程管理建筑法公路法測繪法廣告法標(biāo)準(zhǔn)化法中外合作設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目暫行規(guī)定城市道路管理?xiàng)l例城市綠化條例城市供水條例城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例公共文化體育設(shè)施條例工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定城市地下水開發(fā)利用保護(hù)規(guī)定城市排水許可管理辦法城市生活垃圾管理辦法房地產(chǎn)開發(fā)管理城市房地產(chǎn)管理法城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例城市房屋拆遷管理?xiàng)l例城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法城市新建住宅小區(qū)管理辦法城鄉(xiāng)滅災(zāi)減災(zāi)人民防空法防災(zāi)減災(zāi)法消防法軍事與保密管理軍事設(shè)施保護(hù)法保守國家秘密法行政法律關(guān)系立法法行政許可法行政復(fù)議法行政訴訟法行政處罰法國家賠償法公務(wù)員法①法律規(guī)范依據(jù)。規(guī)劃管理是公共行政工作，必須依法行政。無論城市規(guī)劃編制、審批、實(shí)施管理，還是規(guī)劃監(jiān)督檢查，都必須貫徹執(zhí)行我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（附件1）及其配套法律規(guī)范和相關(guān)的法律規(guī)范；遵循當(dāng)?shù)赜墒?、自治區(qū)、直轄市依法制定的城市規(guī)劃地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件；遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法制定的行政制度和工作程序。②城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，便具有規(guī)范規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)的法律地位，是規(guī)劃管理的重要依據(jù)。城市規(guī)劃包括：按照法定程序批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等。規(guī)劃管理的不同階段，前一個(gè)管理階段形成的管理決策，也是后一個(gè)階段規(guī)劃管理的依據(jù)。城市規(guī)劃是一個(gè)有機(jī)的體系，具有層次性。上位規(guī)劃指導(dǎo)下位規(guī)劃的編制，因此編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其他上位法定規(guī)劃為依據(jù)；編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以依法批準(zhǔn)的總體規(guī)劃為依據(jù)；編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)；編制修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)。③技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實(shí)施應(yīng)當(dāng)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，特別是依據(jù)其中的強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范。技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)包括：國家制定的城市規(guī)劃技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國家技術(shù)規(guī)范編制的地方性技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)；城市規(guī)劃行業(yè)制定技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。武漢市建設(shè)工程規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2014正式完整版)（附件2）。④方針政策依據(jù)。規(guī)劃管理是一項(xiàng)公共行政工作。各級人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，為城鄉(xiāng)建設(shè)和管理制定的各項(xiàng)方針政策，也是規(guī)劃管理的依據(jù)。1.6城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動(dòng)的構(gòu)成要素，是決定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理活動(dòng)成敗的關(guān)鍵。它在一定程度上體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的客觀規(guī)律。包括：①控制職能。規(guī)劃管理的控制是指為了實(shí)現(xiàn)管理的預(yù)期目標(biāo)，規(guī)劃管理部門及其管理人員綜合有關(guān)管理信息并根據(jù)有關(guān)管理依據(jù)，對管理對象進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并糾正其偏差，促使其朝著管理目標(biāo)方向運(yùn)動(dòng)的過程。城市規(guī)劃管理控制的主要途徑是審核城市規(guī)劃圖紙、文本和各類建設(shè)工程圖紙。②協(xié)調(diào)職能。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或?qū)嵤┻^程中，無論是土地的使用還是建設(shè)工程的安排，必然對周圍環(huán)境產(chǎn)生影響，會(huì)涉及公共利益、集體利益或個(gè)人利益之間的矛盾，只有通過協(xié)調(diào)，綜合平衡，才能化解矛盾。③引導(dǎo)職能。，規(guī)劃管理部門及其管理人員在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的范圍內(nèi)，基于有關(guān)法律原則，為適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境的需要，適時(shí)靈活地采取導(dǎo)向性的非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)且不產(chǎn)生法律后果的行為。1.7城鄉(xiāng)規(guī)劃管理環(huán)境管理環(huán)境是指直接或間接作用或影響規(guī)劃管理主體及其活動(dòng)過程、活動(dòng)方式的外部要素的總和。這些外部要素，既有物質(zhì)的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物資設(shè)備等；也有精神的，如宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等。既有社會(huì)的，如社會(huì)自治能力；也有自然的，如河流山川、沙漠平原等。既有國內(nèi)環(huán)境，也有國外環(huán)境，等等。它們共同構(gòu)成管理的外部環(huán)境。管理環(huán)境是規(guī)劃管理存在或變革的基本條件。它決定、影響、制約規(guī)劃管理的目標(biāo)、原則、內(nèi)容及管理方式?？梢哉f有什么樣的管理環(huán)境，就必須有或必定有什么樣的規(guī)劃管理。例如，在我國，處于不同緯度的城市，哈爾濱與廣州對日照的要求是不一樣的。規(guī)劃管理必須適應(yīng)氣候分區(qū)的特點(diǎn)?？梢?，規(guī)劃管理必須適應(yīng)管理環(huán)境。2.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、修改管理2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃編制管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十二條規(guī)定“國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用于指導(dǎo)省城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制?！钡谑臈l規(guī)定“城市人民政府組織編制城市總體規(guī)劃?！钡谑鍡l規(guī)定“縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃?！钡诙l規(guī)定“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃。為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施及其監(jiān)督，加強(qiáng)上下規(guī)劃的銜接，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源合理利用、環(huán)境與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制城鄉(xiāng)規(guī)劃必須明確強(qiáng)制性內(nèi)容。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容包括：1）規(guī)劃區(qū)范圍；2）規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模；3）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地；4）水源地和水系；5）基本農(nóng)田和綠化用地；6）環(huán)境保護(hù)；7）自然與歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)；8）防災(zāi)減災(zāi)。2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批管理根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃分級審批：全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)國務(wù)院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院審批；，縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)上一級人民政府審批。審批流程（圖2）：圖2城鄉(xiāng)規(guī)劃審批流程2.3城鄉(xiāng)規(guī)劃修改管理為切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，在規(guī)劃實(shí)施過程中加強(qiáng)管理，防止人為因素隨意更改規(guī)劃從而造成環(huán)境資源遭到破壞、公眾的合法權(quán)益受到侵害，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》專門設(shè)立“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”一章，從法律上明確嚴(yán)格的規(guī)劃修改制度。①規(guī)劃實(shí)施情況評估。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條的規(guī)定，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求公眾意見。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和原審批機(jī)關(guān)提出評估報(bào)告并附具征求意見的情況。②規(guī)劃修改的條件。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條的規(guī)定，有下列情況之一的，組織編制機(jī)關(guān)方可按照規(guī)定的權(quán)限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃：上級人民政府制定的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生變更，提出修改規(guī)劃要求的；行政區(qū)劃調(diào)整確需修改規(guī)劃的；因國務(wù)院批準(zhǔn)重大建設(shè)過程確需修改規(guī)劃的；經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的；城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修改規(guī)劃的其他情形。③規(guī)劃修改的程序。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十七條的規(guī)定，修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對原規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，并向原審批機(jī)關(guān)報(bào)告；修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)同意后，方可編制修改方案。修改后的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十三條、第十四條、第十五條和第十六條規(guī)定的審批程序報(bào)批。3.城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)的各項(xiàng)用地和建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理，行使行政管理職能，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的權(quán)限。其任務(wù)就是通過法律制度和有效手段，科學(xué)合理地安排各項(xiàng)當(dāng)前建設(shè)活動(dòng)，把批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃意圖落實(shí)在土地上，使之成為現(xiàn)實(shí)和具體化。3.1依法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理3.1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理基本法律制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第四十條、第四十一條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理中，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的法律制度，也就是規(guī)劃行政審批許可證制度。它是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理的主要法律手段和法定形式。1)城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施管理的“一書兩證”制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條、第三十七條、第三十八條和第四十條規(guī)定了在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目選址、使用土地和進(jìn)行各項(xiàng)工程建設(shè)，須由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門實(shí)施規(guī)劃管理，核發(fā)選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的“一書兩證”制度。選址意見書是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法核發(fā)的有關(guān)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目選址和布局的法律憑證。建設(shè)用地規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認(rèn)其建設(shè)的項(xiàng)目位置、面積、允許建設(shè)的范圍等的法律憑證。建設(shè)工程規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認(rèn)其建設(shè)工程項(xiàng)目符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和規(guī)劃條件的法律憑證。有沒有“一書兩證”、按沒按“一書兩證”的要求進(jìn)行用地和從事城鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)，是合法與違法的分水嶺。2)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施管理的規(guī)劃許可證制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條規(guī)定了在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)使用土地進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，須由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)許可證的制度。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后方可辦理用地審批手續(xù)和開展建設(shè)活動(dòng)。鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法確認(rèn)其符合鄉(xiāng)飛村莊規(guī)劃要求的法律憑證。有沒有鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，按沒按鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的要求進(jìn)行用地和從事鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，是合法與違法的分水嶺。3.1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理范圍一個(gè)是地域范圍，要在規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃確定建設(shè)用地范圍，建設(shè)用地的范圍應(yīng)當(dāng)在制定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中規(guī)定，屬于強(qiáng)制性內(nèi)容。二是管理對象，包括任何單位或者個(gè)人所進(jìn)行的建設(shè)用地和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)。建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地，包括以劃撥方式提供的國有土地使用權(quán)和以出讓方式提供的固有土地使用權(quán)所要使用的土地。建設(shè)工程系指建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程。鄉(xiāng)村建設(shè)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)等。3.2建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃管理，是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理的首要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門就參與管理，對建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃提出意見，并核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書，不僅可以避免選址布局失誤，還可以作為有關(guān)部門審批或核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的依據(jù)，為以后的建設(shè)用地規(guī)劃管理和建設(shè)工程規(guī)劃管理工作打下良好的基礎(chǔ)。建設(shè)項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條和第三十五條的有關(guān)規(guī)定。首先，建設(shè)單位省級、城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出書面申請并填寫選址意見書申請表，然后，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對建設(shè)項(xiàng)目基本情況、建設(shè)項(xiàng)目與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、建設(shè)頂目與相關(guān)設(shè)施的銜接與配合、建設(shè)頂目與周圍環(huán)捷的和諧等內(nèi)容進(jìn)行審核，審核通過則核發(fā)選址意見書。3.3建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置、面積、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。”第三十八條規(guī)定：“以出讓方式取各國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證?！边@就規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于建設(shè)用地的規(guī)劃許可具有建設(shè)用地規(guī)劃管理職能。建設(shè)用地規(guī)劃管理的核心是保證城市、鎮(zhèn)的土地利用嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)安排，精心使用，做到珍惜用地、合理用地、節(jié)約用地、提高土地利用率，充分利用每一寸土地。按照不同地塊實(shí)施不同管理程序（圖3，圖4）：圖3劃撥用地的建設(shè)用地規(guī)劃管理程序圖4出讓地塊的建設(shè)用地規(guī)劃管理程序3.4建設(shè)用地規(guī)劃管理《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證?！备鶕?jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，建設(shè)工程規(guī)劃管理主要?jiǎng)澐譃榻ㄖこ蹋ńㄖ锒?gòu)筑物）、道路交通工程、市政管線工程等三大類型。建筑工程，系指以新建、擴(kuò)建、改建的方式所進(jìn)行的各類房屋建設(shè)工程，以及房屋建筑附屬或單獨(dú)使用的各類構(gòu)筑物。道路交通工程，系指以新建、擴(kuò)建、改建的方式所進(jìn)行的城鎮(zhèn)道路、橋梁、地鐵、廣場、停車場及其附屬設(shè)施，以及對外公路交通、鐵路、港口、機(jī)場及其附屬設(shè)施。市政管線工程，系指以新建、擴(kuò)建、改建的方式所進(jìn)行的給水排水（雨水、污水）、電力通訊、燃?xì)鉄崃ΑＳ霉芫€等建設(shè)工程及其附屬設(shè)施。。不論哪種類型，凡進(jìn)行當(dāng)前建設(shè)活動(dòng)，都應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料，需要建設(shè)單位編制修建性詳細(xì)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)提交修建性詳細(xì)規(guī)劃，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條和第四十五條的規(guī)定，建設(shè)工程規(guī)劃管理的主要程序?yàn)樯暾埑绦?、審核程序、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證和竣工驗(yàn)收前的規(guī)劃核實(shí)及報(bào)送竣工驗(yàn)收資料（圖5）。圖5建設(shè)工程規(guī)劃管理程序3.5鄉(xiāng)和村莊建設(shè)規(guī)劃管理鄉(xiāng)和村莊建設(shè)規(guī)劃管理，是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的申請，報(bào)送城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃及其有關(guān)法律法規(guī)以及技術(shù)規(guī)范進(jìn)行規(guī)劃審查，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，實(shí)施行政許可證制度，加強(qiáng)鄉(xiāng)和村莊建設(shè)規(guī)劃管理工作的總稱。（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條）根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理的主要程序?yàn)樯暾埑绦?、核定程序、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等（圖6）。圖6鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理程序第二章我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的現(xiàn)狀及問題城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的“藍(lán)圖”，是管理城市和鄉(xiāng)村建設(shè)的重要依據(jù)。盡管我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)劃編制以及管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上還存在諸多問題，但是鑒于實(shí)際操作中，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中涉及更多的還是城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施管理，所以此處主要對城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理現(xiàn)狀及問題進(jìn)行闡述。“三分規(guī)劃，七分管理”，保證城鄉(xiāng)建設(shè)合理有序地進(jìn)行，僅有好的規(guī)劃是不夠的，必須加強(qiáng)規(guī)劃的管理，嚴(yán)格規(guī)劃的實(shí)施。強(qiáng)化規(guī)劃管理，尤其是規(guī)劃實(shí)施的管理，監(jiān)督是關(guān)鍵。健全和完善正確執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)督、實(shí)體監(jiān)督、內(nèi)部和外部對程序的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)督的統(tǒng)一和互動(dòng)，才能有效保證城鄉(xiāng)規(guī)劃最終得到全面落實(shí)和充分體現(xiàn)。改革開放以來，我國、我區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)日新月異，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。但是，目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施中確實(shí)存在不少問題：規(guī)劃控制無序，“異化現(xiàn)象”嚴(yán)重；違規(guī)審批、違反程序調(diào)整規(guī)劃，甚至朝令夕改等問題突出；缺乏上上下下、方方面面的嚴(yán)格監(jiān)督制約，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以言代法、以權(quán)代法現(xiàn)象依然存在。造成城鄉(xiāng)建設(shè)無序，規(guī)劃成了“墻上掛掛”的一紙空文，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)建設(shè)的健康發(fā)展，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和有關(guān)部門的積極重視。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理已被作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)管理一項(xiàng)重要工作提到議事日程。1.城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理中存在的主要問題及原因1.1盲目擴(kuò)張圈地突破規(guī)劃，盲目擴(kuò)大規(guī)模，城鄉(xiāng)“圈地運(yùn)動(dòng)”烽煙四起。一些城鎮(zhèn)一談城鎮(zhèn)化就刮風(fēng)，快馬加鞭搞建設(shè)，既無規(guī)劃，又無項(xiàng)目可行性研究，盲目圈地開發(fā)而又開而不發(fā)。2002年1～8月，全國購置土地面積13680萬平方米，比2001年同期增長42%。大規(guī)模出讓土地，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，后備不足。同時(shí)，盲目圈地還引發(fā)惡意炒作和惡性競爭，造成地價(jià)和房價(jià)攀升，房地產(chǎn)大量積壓。盲目圈地建設(shè)，還造成了城鄉(xiāng)布局混亂。尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，在城鎮(zhèn)區(qū)域攤大餅似地向外擴(kuò)張時(shí)，這里往往成為規(guī)劃的“死角”，違法建設(shè)、亂搭亂蓋，不僅破壞了原有的地形地貌，而且搞亂了城鎮(zhèn)空間發(fā)展布局，給漂亮的城鎮(zhèn)臉上抹了一把“灰”。1.2項(xiàng)目優(yōu)先規(guī)劃人為干擾，規(guī)劃服從項(xiàng)目，城鄉(xiāng)規(guī)劃成了開發(fā)商牽著鼻子走的“棋子”。在政績機(jī)制、利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，尤其在招商引資無序競爭中，一些城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)不惜以犧牲原則，罔顧城市規(guī)劃科學(xué)性和嚴(yán)肅性為代價(jià)，“導(dǎo)演”了投資者在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中操縱主動(dòng)權(quán)的“鬧劇”，城鄉(xiāng)規(guī)劃變成了迎合領(lǐng)導(dǎo)、迎合開發(fā)商的“應(yīng)急”規(guī)劃，為求項(xiàng)目早日開工上馬，有的城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)者甚至要求規(guī)劃部門“先上車，后補(bǔ)票”，調(diào)整規(guī)劃，“完善”手續(xù)。規(guī)劃在行政意志的左右下，面目全非，毫無實(shí)際作用，導(dǎo)致后期城鎮(zhèn)建設(shè)雜亂無章，不倫不類，景觀極不協(xié)調(diào)。1.3城鄉(xiāng)規(guī)劃喪失綜合調(diào)控功能在當(dāng)今多元化的社會(huì)里，各行業(yè)、各部門、各投資主體、社會(huì)各階層從自身發(fā)展需要和利益出發(fā)，有著多種發(fā)展目標(biāo)，提出多種利益需求。一些部門為了自身的管理以及局部利益，擺脫城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控，按照自我意志進(jìn)行部門建設(shè)，迫使城鄉(xiāng)規(guī)劃被動(dòng)地服從部門的規(guī)劃，攪亂了城鄉(xiāng)規(guī)劃。有些城鎮(zhèn)的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大學(xué)城等封閉運(yùn)行，更增加了城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合調(diào)控難度。1.4城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏區(qū)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃隨領(lǐng)導(dǎo)好惡而調(diào)整，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，缺乏對特色的培育。在我國目前的體制下，最終總是領(lǐng)導(dǎo)說了算，領(lǐng)導(dǎo)者的喜好成為影響規(guī)劃的重要甚至是決定性因素，一屆領(lǐng)導(dǎo)一張圖，甚至朝令夕改，造成重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源及財(cái)力的極大浪費(fèi)。同時(shí)，一些城鎮(zhèn)政府缺乏全局觀念，導(dǎo)致區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展布局不協(xié)調(diào)。1.5規(guī)劃執(zhí)法乏力違法違規(guī)建設(shè)嚴(yán)重，規(guī)劃執(zhí)法乏力。每年都有大量建設(shè)因?yàn)檫`規(guī)違法而拆除，這導(dǎo)致巨額經(jīng)濟(jì)損失。。違規(guī)建設(shè)屢禁不止，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理呈現(xiàn)“違法風(fēng)險(xiǎn)低”而“執(zhí)法成本高”的不對稱局面，對違規(guī)者執(zhí)法心有余而力不足。其中梗阻：一是領(lǐng)導(dǎo)者違法、法人違法現(xiàn)象嚴(yán)重；二是絕大部分違規(guī)違法建設(shè)多有人撐腰，為了當(dāng)?shù)氐摹鞍l(fā)展”，有關(guān)部門只好睜一只眼閉一只眼；三是規(guī)劃執(zhí)法人員不足，執(zhí)法力量薄弱，無為無位。有的地方在機(jī)構(gòu)改革時(shí)，削減規(guī)劃人員，甚至砍掉規(guī)劃部門，造成規(guī)劃執(zhí)法軟弱無力，沒人干事。這些問題的存在主要有一下四點(diǎn)原因：1）城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)不健全，監(jiān)督管理無法可依；2）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督渠道不暢，監(jiān)督職能缺位，事前、事中監(jiān)督薄弱；3）規(guī)劃決策封閉性，公眾參與度不高，增加了外部監(jiān)督的難度；4））缺乏有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政責(zé)任追究制度，內(nèi)部監(jiān)督名存實(shí)亡。2.健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體制的對策及建議城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、實(shí)踐性、科學(xué)性很強(qiáng)的行政管理工作，直接關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實(shí)施。監(jiān)督是規(guī)劃實(shí)施管理的關(guān)鍵。目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，導(dǎo)致對規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題雖在事后予以糾正和處理，但往往造成嚴(yán)重?fù)p失。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督，重點(diǎn)是加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督，把監(jiān)督的關(guān)口前移。主要監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、調(diào)整、審批行為；建設(shè)項(xiàng)目和建筑工程規(guī)劃審批行為；經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的執(zhí)行情況；歷史文化和風(fēng)景名勝資源保護(hù)情況；違法建設(shè)行為的糾正和查處情況等。2.1健全法律法規(guī)健全城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的法律法規(guī)制度，強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)督。法律法規(guī)是監(jiān)督的基礎(chǔ)，夯實(shí)“基礎(chǔ)”才能為監(jiān)督工作的順利開展提供準(zhǔn)繩，是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的根本途徑，是綜合事前、事中、事后監(jiān)督的有效手段。2.2加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，充實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的實(shí)體監(jiān)督。一是抓好近期建設(shè)規(guī)劃的編制。各地應(yīng)依據(jù)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及本地資源、環(huán)境和財(cái)力條件，編制和調(diào)整自己的近期規(guī)劃。二是抓好區(qū)域規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制。按照區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，合理布局和充分利用區(qū)域的資源。三是明確城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容。強(qiáng)制性內(nèi)容涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝保護(hù)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)、公眾利益和公共安全等方面，是正確處理好城市可持續(xù)