深化國有企業(yè)公司制改革的法學(xué)思考(轉(zhuǎn))

深化國有企業(yè)公司制改革的法學(xué)思考

[摘要]落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，必須始終堅(jiān)持公司制改革的大方向。以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的核心是依法行使與保護(hù)國家股東權(quán)。準(zhǔn)確界定國家股東權(quán)的權(quán)利主體與代理主體是完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵。必須大力推行積極分紅政策，強(qiáng)化國家股東的分紅權(quán)。必須推進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升國企核心競(jìng)爭(zhēng)力。[關(guān)鍵詞]國有企業(yè);現(xiàn)代企業(yè)制度;公司制;國家股東權(quán);治理黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱“《決定》”)強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，為全面深化國有企業(yè)改革指明了方向。鑒于現(xiàn)代公司制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，深化國企改革的實(shí)質(zhì)就是在《公司法》的軌道上建立健全現(xiàn)代公司制度。一、堅(jiān)持公司制改革的大方向深化國企改革，必須創(chuàng)新國家所有制(全民所有制)的法律實(shí)現(xiàn)方式。利益與權(quán)利是內(nèi)容與形式的關(guān)系，同一利益可有多種法律表達(dá)形式。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的所有制與法學(xué)意義上的所有權(quán)之間的關(guān)系也不例外。從法學(xué)角度看，國家所有制的法律實(shí)現(xiàn)方式分為三種：所有權(quán)(物權(quán))形式、債權(quán)形式和股東權(quán)形式。從法律史角度看，物權(quán)、債權(quán)與股東權(quán)的產(chǎn)生次第相隨。若以國有資產(chǎn)的法律表現(xiàn)形式為線索，國企改革也經(jīng)歷了國營企業(yè)模式、承包租賃模式和現(xiàn)代公司模式三步曲。國營企業(yè)模式又稱“物權(quán)模式”或“國家所有、國家經(jīng)營”的模式，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。國家既是國有企業(yè)的所有者，也是國有企業(yè)的經(jīng)營者。所有權(quán)(國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán))、經(jīng)營權(quán)(國家經(jīng)營權(quán))和行政權(quán)(政府經(jīng)濟(jì)行政權(quán))三位一體，人財(cái)物產(chǎn)供銷等決策一覽無余。其缺乏獨(dú)立于國家投資者的法人資格，如同國家的算盤珠。它存在的目的不是盈利，而是執(zhí)行國家計(jì)劃，完成國家生產(chǎn)任務(wù)。國營企業(yè)經(jīng)營成果與風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)歸于國家。該模式導(dǎo)致了企業(yè)吃國家“大鍋飯”、職工吃企業(yè)“大鍋飯“，企業(yè)活力普遍匱乏。承包租賃模式又稱“債權(quán)模式”或“國家所有、企業(yè)經(jīng)營”模式，是我國在“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離”(以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)分離”)理論的指導(dǎo)下，為增強(qiáng)國有企業(yè)活力、提高國有資產(chǎn)投資效益而進(jìn)行的大膽嘗試。該模式以國務(wù)院于1988年2月27日發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》、于同年6月5日發(fā)布《全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例》為標(biāo)志。國家通過與企業(yè)訂立承包、租賃合同等方式賦予企業(yè)經(jīng)營權(quán)，但保留國家對(duì)企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)。該模式曾為我國大多數(shù)國有企業(yè)采用。但由于很難擺脫對(duì)國家所有權(quán)及行政權(quán)的過度依賴，企業(yè)經(jīng)營權(quán)難以兌現(xiàn)，國有資產(chǎn)難以保值增值，國家對(duì)企業(yè)債務(wù)與虧損的無限連帶責(zé)任無法解除。個(gè)中原因是，國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)的客體同為企業(yè)財(cái)產(chǎn);除不含收益權(quán)能外，企業(yè)經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容幾乎等同于國家所有權(quán)的三項(xiàng)權(quán)能(占用、使用和處分)。“兩權(quán)分離”理論雖強(qiáng)調(diào)企業(yè)經(jīng)營權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性，但未禁止國家所有權(quán)中四項(xiàng)權(quán)能的具體行使，勢(shì)必導(dǎo)致兩個(gè)主體就同一客體行使同一權(quán)能時(shí)發(fā)生沖突。由于企業(yè)經(jīng)營權(quán)受到國家所有權(quán)非規(guī)范、非理性的制約，企業(yè)必然缺乏獨(dú)立于投資者的法人資格、獨(dú)立意志與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，難以成長(zhǎng)為契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的市場(chǎng)主體，難以實(shí)現(xiàn)從身份到人格的歷史轉(zhuǎn)變。雖然1992年《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》授予企業(yè)十四項(xiàng)經(jīng)營權(quán)，但在該條例實(shí)施兩年后，一些部門對(duì)還權(quán)于企業(yè)表現(xiàn)出不放心，放權(quán)不放手;一些部門“管”企業(yè)的勁頭還不小，使企業(yè)無所適從;國有企業(yè)負(fù)擔(dān)仍然沉重;企業(yè)自身轉(zhuǎn)換機(jī)制力度不夠;少數(shù)廠長(zhǎng)對(duì)搞好國有企業(yè)信心不足。國營企業(yè)模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，承包租賃模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌變型進(jìn)程中的過渡形態(tài)。無論是國家所有權(quán)與國家經(jīng)營權(quán)高度合一的國營企業(yè)模式，還是國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離的承包租賃模式，都未能理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立法人治理結(jié)構(gòu)，都不符合國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的改革方向?，F(xiàn)代公司模式又稱“股權(quán)模式”或“企業(yè)所有、企業(yè)經(jīng)營”的模式，是指國家享有股東權(quán)、企業(yè)享有法人所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理模式。股東權(quán)是獨(dú)立于物權(quán)和債權(quán)的新型民事權(quán)利。物權(quán)、債權(quán)與股權(quán)都是財(cái)產(chǎn)價(jià)值的法律實(shí)現(xiàn)方式，并不必然發(fā)生財(cái)產(chǎn)價(jià)值的衰減?，F(xiàn)代公司制模式完全符合權(quán)利守恒定律。國企推行公司制改革后，國家所有制(全民所有制)的法律實(shí)現(xiàn)方式也將發(fā)生深刻變革。傳統(tǒng)的靜態(tài)、機(jī)械、單一、封閉的物權(quán)模式，以及隨意、有期限的債權(quán)模式，將被動(dòng)態(tài)、靈活、豐富、規(guī)范、開放的股東權(quán)模式所取代。國家股東對(duì)其投資設(shè)立的公司享有股東權(quán)，并以其認(rèn)繳注冊(cè)資本為限對(duì)公司債務(wù)負(fù)有限責(zé)任。公司具有獨(dú)立的法人地位，自主經(jīng)營、公平競(jìng)爭(zhēng)。國家股東既可享有知情權(quán)、分紅權(quán)、轉(zhuǎn)股權(quán)、退股權(quán)、解散公司訴權(quán)，也可通過股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)等平臺(tái)參與公司治理。公司債權(quán)人和勞動(dòng)者等利益相關(guān)者亦可各行其權(quán)、各盡其責(zé)、各得其所。國家股東權(quán)既不同于物權(quán)，也不同于債權(quán)，而是國家股東在履行出資義務(wù)后換來的新型民事權(quán)利?，F(xiàn)代公司模式以全國人大常委會(huì)1993年12月29日通過《公司法》為標(biāo)志?！豆痉ā反_立了國有獨(dú)資公司的法律地位，鼓勵(lì)國有企業(yè)改制為投資主體多元化的有限責(zé)任公司與股份有限公司，引進(jìn)了以股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)為骨干內(nèi)容的現(xiàn)代公司治理制度，并為國有企業(yè)改制為股份有限公司后進(jìn)入資本市場(chǎng)融資、實(shí)現(xiàn)扭虧為盈清除了制度障礙，奠定了法律基礎(chǔ)。全國人大常委會(huì)于2008年10月28日通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》進(jìn)一步細(xì)化了國家股東權(quán)的行使規(guī)則。該法第5條規(guī)定：“國家出資企業(yè)，是指國家出資的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司”;第6條重申，“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開、社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責(zé)”。歷史已經(jīng)并將繼續(xù)證明，公司制模式是國家所有制之于國有企業(yè)的最佳法律實(shí)現(xiàn)方式。十六大報(bào)告就曾指出，“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有大中型企業(yè)繼續(xù)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)”。改革發(fā)展走到今天，我們要落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，必須堅(jiān)持國企在公司法軌道上建立與完善現(xiàn)代企業(yè)制度的大方向，決不能走回封閉僵化的老路;既要從中國國情出發(fā)，也要大膽借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)。國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度的實(shí)質(zhì)就是深化公司制改革，實(shí)現(xiàn)國有公司治理體系與能力的現(xiàn)代化。為此，應(yīng)尊重《公司法》的權(quán)威，把所有國企納入《公司法》的調(diào)整軌道，建立明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和高效的治理結(jié)構(gòu)。國企的公司改制行為及其改制后的運(yùn)營和治理都須嚴(yán)格遵守《公司法》與《國有資產(chǎn)法》。在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，政企不分的部門須改制為公司(如鐵道部改制為中國鐵路總公司)的，也應(yīng)嚴(yán)格依照《公司法》規(guī)定進(jìn)行。全面深化國企公司制改革，既要全面總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，更要深刻剖析反面教訓(xùn)尤其是國家股東權(quán)保護(hù)與公司治理的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，雖然國家股東分紅甚微，但高管貪腐犯罪時(shí)有發(fā)生，已在一定程度上引發(fā)公眾不滿。全面深化國企公司制改革，必須在捍衛(wèi)國家股東權(quán)與深化國企內(nèi)部治理改革等方面有所作為。二、依法行使與保護(hù)國家股東權(quán)《決定》提出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”。這一論述有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性與針對(duì)性。實(shí)踐中，國資監(jiān)管部門的主要職責(zé)經(jīng)常被誤解為“管人管事管資產(chǎn)”。稱其為“誤解”，原因是：首先，除職工代表出任的董事、監(jiān)事外，所有董事、監(jiān)事均由股東會(huì)任免，董事長(zhǎng)由董事會(huì)任免，總經(jīng)理由董事會(huì)任免。國家股東即使是大股東，也無權(quán)越過股東會(huì)與董事會(huì)直接任免公司董事、監(jiān)事和總經(jīng)理，直接“管人”。其次，公司的宏觀決策由股東會(huì)作出，中觀決策由董事會(huì)作出，微觀決策由經(jīng)理層作出，大股東也不宜越俎代庖，代為“管事”。其三，國家股東向公司繳納的注冊(cè)資本已轉(zhuǎn)化為公司的法人財(cái)產(chǎn)，其也據(jù)以獲得股東權(quán)。既然國家股東喪失了對(duì)注冊(cè)資本的物權(quán)，公司對(duì)其取得的全部財(cái)產(chǎn)享有物權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，國家股東當(dāng)然不能直接“管資產(chǎn)”。貫徹十八屆三中全會(huì)精神，國資監(jiān)管部門必須實(shí)現(xiàn)由“管人管事管資產(chǎn)”到“管資本”的角色轉(zhuǎn)變，而“管資本”的核心是代表國家對(duì)國企行使股東權(quán)。因此，國企改革能否成功，國有資產(chǎn)能否保值增值，在很大程度上取決于國家股東權(quán)的行使與保護(hù)工作?！豆痉ā返?條第1款規(guī)定：“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任”;第4條規(guī)定：“公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利”?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》既在第2條規(guī)定：“企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”;也在第16條規(guī)定：“國家出資企業(yè)對(duì)其動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國家出資企業(yè)依法享有的經(jīng)營自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)”。國家股東權(quán)與法人所有權(quán)相伴相隨，既嚴(yán)格區(qū)別，又相輔相成，辯證統(tǒng)一。沒有法人所有權(quán)，就沒有股東權(quán);沒有股東權(quán)，也沒有法人所有權(quán)。為維護(hù)交易安全、促進(jìn)公司可持續(xù)發(fā)展，必須確認(rèn)、保護(hù)和尊重公司的法人所有權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)。為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，公司及其經(jīng)營者必須敬畏和保護(hù)國家股東權(quán)。否定、漠視、侵害國家股東權(quán)的做法是違法的，將國家股東權(quán)與國家所有權(quán)混淆的理論也是錯(cuò)誤的。長(zhǎng)期以來，國家股東“只播種、不收獲”，行使的股東權(quán)內(nèi)容并不完全，影響了國有資產(chǎn)的保值增值。要完善國企的現(xiàn)代企業(yè)制度，國家股東及其代理人必須積極穩(wěn)妥地行使股東權(quán)利，盡快補(bǔ)課，收復(fù)“失地”。為維護(hù)自身的最佳利益，國家股東要善于行使知情權(quán)、表決權(quán)、訴權(quán)、分紅權(quán)，學(xué)會(huì)用手投票(表決權(quán))、用腳投票(股權(quán)轉(zhuǎn)讓)、用鈔票投票(購買股權(quán))與用訴狀投票(行使訴權(quán))。三、準(zhǔn)確界定國家股東權(quán)的權(quán)利主體與代理主體長(zhǎng)期以來，國有資產(chǎn)究竟是國家所有、政府所有，還是人民所有，在理論界存有爭(zhēng)論?！稕Q定》深刻闡明了國企與全民之間的邏輯聯(lián)系：“國企屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量”。此外，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第3條也明確規(guī)定：“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務(wù)院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”。國企與全民之間的邏輯關(guān)系可從三個(gè)層面去理解：一是從形式上看，名義權(quán)利主體是國家;二是從實(shí)質(zhì)上看，實(shí)質(zhì)權(quán)利主體是全民，即全國13億人民;三是從權(quán)利主體的代理人角度看，國務(wù)院是代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)的法定代表機(jī)構(gòu)。從信托法角度看，全國人民是受益人(實(shí)質(zhì)權(quán)利人)，國家是委托人，國務(wù)院是受托人。把全民界定為國有資產(chǎn)的實(shí)質(zhì)權(quán)利主體，有助于把全民利益最大化作為強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管、完善國企治理、提高國企透明度的指南針。實(shí)際上，國企是股東人數(shù)最多、透明度最高的公眾公司。凡有代理關(guān)系，必有代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)與代理成本。由于全國人民無法事必躬親，國家遂將國家股東權(quán)委托國務(wù)院行使。鑒于國務(wù)院無法事無巨細(xì)行使代理權(quán)，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第4條授權(quán)國務(wù)院和地方政府分別代表國家對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。其中，國務(wù)院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國家出資企業(yè)，由國務(wù)院代表國家履行出資人職責(zé);其他國家出資企業(yè)，由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。鑒于國務(wù)院和地方政府無法親力親為，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條建立了國務(wù)院和地方政府對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)的第二次轉(zhuǎn)授權(quán)制度：國務(wù)院國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府依法設(shè)立的國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府履行出資人職責(zé);國務(wù)院和地方政府還可根據(jù)需要授權(quán)其他部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。無論代理鏈條延長(zhǎng)到哪里，代理人都要對(duì)作為終極權(quán)利人的全國人民誠實(shí)守信、勤勉盡責(zé)，善盡信托義務(wù)。實(shí)踐中，國有控股的一級(jí)企業(yè)往往成為不具體從事生產(chǎn)經(jīng)營的純粹控股公司。核心優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)往往處于二級(jí)、三級(jí)或四級(jí)企業(yè)等附屬企業(yè)。而附屬企業(yè)層面的企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)交易、不法擔(dān)保、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。一些高管為規(guī)避國資監(jiān)管措施，刻意將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)投資到附屬企業(yè)。投資鏈條越長(zhǎng)，代理人對(duì)抗國家股東權(quán)的能力越強(qiáng)。此即國有資產(chǎn)和權(quán)力的下沉現(xiàn)象。為遏制這種現(xiàn)象，國家股東權(quán)不僅應(yīng)覆蓋一級(jí)企業(yè)層面，也應(yīng)涵蓋二級(jí)以下企業(yè)。但國家股東不宜越俎代庖，剝奪一級(jí)企業(yè)對(duì)二級(jí)企業(yè)、二級(jí)企業(yè)對(duì)三級(jí)企業(yè)、三級(jí)企業(yè)對(duì)四級(jí)企業(yè)的股東權(quán)利，而應(yīng)在不損害附屬企業(yè)和其他股東權(quán)利的前提下行使股東權(quán)。國家股東代理機(jī)構(gòu)對(duì)二級(jí)以下企業(yè)享有知情權(quán)和股東代表訴權(quán)，并有權(quán)評(píng)價(jià)一級(jí)企業(yè)對(duì)二級(jí)企業(yè)行使股權(quán)的績(jī)效。國家股東對(duì)二級(jí)企業(yè)既不能嚴(yán)格管制，也不應(yīng)撒手不管;既要捍衛(wèi)國家股東權(quán)，也要遵守公司制度和法理;既強(qiáng)調(diào)“父親管兒子、兒子管孫子、孫子管曾孫”的股權(quán)逐級(jí)行使紐帶，也要重視“父親”對(duì)“子孫”的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。否則，國有資產(chǎn)“跑冒滴漏”現(xiàn)象難以避免。四、大力推行積極分紅政策鑒于國企是全民所有企業(yè)，《決定》明確提出，要“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。分紅權(quán)是國家股東的核心權(quán)利。推進(jìn)國企完善現(xiàn)代企業(yè)制度，必須推行積極分紅政策，強(qiáng)化國家股東的分紅權(quán)。第一，大力推行積極分紅政策，有助于理順國家參與的兩類不同法律關(guān)系，即私法關(guān)系(民事法律關(guān)系)與公法關(guān)系(行政法律關(guān)系)。股權(quán)關(guān)系是典型的民事關(guān)系，而稅收關(guān)系是典型的公法關(guān)系。長(zhǎng)期以來，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家參與的法律關(guān)系經(jīng)?；煦绮环?，公權(quán)關(guān)系和私權(quán)關(guān)系往往相互混淆。1994年以來國家對(duì)國企采取的以稅代利的做法否定了國家作為投資者(股東)的一般性，而以公權(quán)力取代了民事權(quán)利。重視國家股東分紅權(quán)，有助于正本清源，理順這兩類法律關(guān)系。當(dāng)然，私法關(guān)系與公法關(guān)系還可進(jìn)一步細(xì)分。例如，在私法關(guān)系中，國家不但基于股東資格與企業(yè)發(fā)生股權(quán)關(guān)系，還基于國有資源物權(quán)與企業(yè)發(fā)生債權(quán)關(guān)系(如資源特許使用費(fèi))。第二，大力推行積極分紅政策，有助于明確國企的營利性。在討論壟斷領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革措施時(shí)，一些國有壟斷企業(yè)為對(duì)抗市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，稱自己是承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的特殊企業(yè)，是國家的化身，不以營利為目的;當(dāng)消費(fèi)者要求承擔(dān)社會(huì)責(zé)任時(shí)，一些企業(yè)又稱自己具有商事企業(yè)的一般性，要追求營利最大化，拒絕承擔(dān)社會(huì)責(zé)任;當(dāng)國家行使分紅權(quán)時(shí)，一些企業(yè)則稱自己不具有營利性。換言之，國有壟斷企業(yè)有時(shí)可利用不同角色對(duì)抗市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者和國家股東。企業(yè)營利性的試金石不在于商品或服務(wù)的提供是否有償、價(jià)格幾何，而在于是否將稅后利潤分配于投資者。如果企業(yè)不將利潤分配于投資者，即使企業(yè)賺錢也非真正商事企業(yè)。因此，建立國家分紅制度有利于明晰國企營利性，推動(dòng)國企角色定位的清晰化。至于不以營利為目的的國企則應(yīng)當(dāng)改制為非營利事業(yè)單位，不宜保留商事企業(yè)身份。第三，大力推行積極分紅政策，有助于完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策。許多非國企尤其是民營企業(yè)也從公平競(jìng)爭(zhēng)的角度高度關(guān)注國企分紅政策改革。國企只需交稅，而無須向國家股東分紅。而民營企業(yè)既面臨向投資者分紅的壓力，還要向政府納稅，生存與競(jìng)爭(zhēng)壓力之大可以想見。因此，國家股東行使分紅權(quán)不僅造福國家股東，也有助于優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，打造國企和非國企公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境，更有助于增強(qiáng)企業(yè)活力。第四，大力推行積極分紅政策，有助于遏制內(nèi)部人控制和內(nèi)部腐敗現(xiàn)象，完善公司治理。《政府采購法》要求國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)單位采購貨物工程服務(wù)時(shí)履行公開招標(biāo)義務(wù)。國企雖控制與使用公共資源，卻無須遵守強(qiáng)制公開招標(biāo)采購的要求，這為內(nèi)部商業(yè)賄賂提供了土壤。國企分紅越少，公司高管道德風(fēng)險(xiǎn)就越高，國家和人民財(cái)產(chǎn)的損失風(fēng)險(xiǎn)也越大?！皳P(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”。為預(yù)防高管道德風(fēng)險(xiǎn)，適度減少高管支配的國家股東財(cái)富不失為一個(gè)不錯(cuò)的選擇。第五，大力推行積極分紅政策，有助于保障和改善民生?！稕Q定》指出，要“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。保障和改善民生，全面提高人民物質(zhì)文化生活水平，既須采取輕徭薄賦、放水養(yǎng)魚的稅收政策，又須投入巨額財(cái)政資金。這對(duì)各級(jí)政府來說都是較大的壓力與挑戰(zhàn)。在不增加民眾稅負(fù)、改善民眾福祉的雙重政策目標(biāo)下，大力推行積極分紅政策，穩(wěn)步提高國家股東分紅水準(zhǔn)，有助于實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)的中國夢(mèng)。2007年9月8日，《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》指出建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。2007年12月11日，財(cái)政部和國資委制定發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，要求資源型國企上繳利潤的10%;一般競(jìng)爭(zhēng)性國企上交5%;軍工、轉(zhuǎn)制科研院所國企暫緩3年上交或免交?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》第18條第2款亦要求國家出資企業(yè)依法向出資人分配利潤，并在第6章專門規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算制度雖有進(jìn)步意義，但亟待完善。首先，應(yīng)堅(jiān)持和完善股東本位的分紅決策程序。各國立法例對(duì)分紅決策機(jī)構(gòu)存在股東會(huì)中心主義和董事會(huì)中心主義之別。正如美國諸州公司法授權(quán)董事會(huì)宣布股利;而我國公司法授權(quán)股東會(huì)宣布股利，但董事會(huì)有權(quán)向股東會(huì)提交分紅方案。就我國國情而言，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持股東會(huì)中心主義政策，以避免內(nèi)部控制人侵占股東財(cái)富的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，應(yīng)推行積極分紅政策，反對(duì)低分紅或不分紅。股東究應(yīng)追求股東短期利益最大化、還是長(zhǎng)期利益最大化，是追求股東利益最大化、還是公司利益最大化，并無單一標(biāo)準(zhǔn)答案，而純屬股東包括國家股東的商業(yè)判斷范疇。鑒于國家股東長(zhǎng)期未獲分紅，建議立法者強(qiáng)制國有控股公司推行積極分紅政策，公司稅后可分配利潤半數(shù)以上均應(yīng)作為股利分配。公司慷慨分紅的，應(yīng)予鼓勵(lì)。對(duì)于無紅可分的虧損公司，國家股東有權(quán)對(duì)虧損公司和管理層展開專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)敦促公司淘汰庸才高管，追究背信高管的責(zé)任。企業(yè)管理層若主張少分紅更符合國家股東與全體股東的最大利益，應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)舉證責(zé)任。再次，應(yīng)積極創(chuàng)造條件將國家分紅納入公共預(yù)算?！秶鴦?wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》對(duì)國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算采取了“相對(duì)獨(dú)立、相互銜接”的態(tài)度。為改善和增加政府的公共服務(wù)事業(yè)投入、降低納稅人稅負(fù)，建議把國家股利全部納入統(tǒng)一公共預(yù)算體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議積極穩(wěn)妥地探索國企向全民分紅的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)全民共享國企發(fā)展成果。五、推進(jìn)公司治理體系和治理能力的現(xiàn)代化公司治理乃公司命運(yùn)之所系。公司治理水平之高低攸關(guān)股東投資價(jià)值、公司核心競(jìng)爭(zhēng)力與民族經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。要提升國企競(jìng)爭(zhēng)力，必須大力推進(jìn)公司治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，《決定》強(qiáng)調(diào)，“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)”。公司治理泛指公司管理層對(duì)股東和利益相關(guān)者負(fù)責(zé)的一系列制度安排和商業(yè)實(shí)踐。公司良治既是理念，也是制度安排，更是商業(yè)實(shí)踐。沒有良治理論的指導(dǎo)，就不會(huì)有先進(jìn)的公司治理制度。有了先進(jìn)的公司治理制度，未必能催生出先進(jìn)的公司治理實(shí)踐。我國不少國有控股公司雖聘任了獨(dú)立董事，建立了風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)，印制了《風(fēng)險(xiǎn)控制手冊(cè)》，仍未能阻止個(gè)別高管一手遮天的錯(cuò)誤決策和公司巨虧，值得深思。公司良治的實(shí)現(xiàn)，既需要好人，也需要好制度與好文化;既應(yīng)優(yōu)化股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的結(jié)構(gòu)，更應(yīng)優(yōu)化公司治理的功能，切實(shí)提高股東會(huì)的決策力、董事會(huì)的執(zhí)行力與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督力;尤其應(yīng)強(qiáng)化公司董事、監(jiān)事和高管的誠信約束與激勵(lì)機(jī)制。鑒于國企高管腐敗和懈怠現(xiàn)象不少，必須遵循標(biāo)本兼治的理念，完善公司決策機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，大幅提升高管失信成本并大幅降低其失信收益。提升國企治理能力，必須牢牢把握公司良治的六大核心特征：透明度、民主性、問責(zé)性、尊重股東價(jià)值、股東平等與公司社會(huì)責(zé)任。第一，國企治理應(yīng)具有透明度?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?。國企雖是全民所有企業(yè)，但由于缺乏應(yīng)有的透明度，許多公眾對(duì)其財(cái)務(wù)和經(jīng)營狀況茫然不知?！稕Q定》明確提出，“探索推進(jìn)國企財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開”。筆者認(rèn)為，最大的公眾公司未必是上市公司，而是國企。在國家股東權(quán)被虛化的情況下，必須強(qiáng)調(diào)國企作為全民企業(yè)的法律本質(zhì)，積極推進(jìn)國企透明化改革。即使國企不是上市公司，其透明度也應(yīng)高于一般的上市公司。因?yàn)椋鲜泄镜墓蓶|雖數(shù)以萬計(jì)，但國企的終極受益人數(shù)以億計(jì)。建議盡快出臺(tái)有關(guān)國企透明的法律規(guī)定，確立各類國有控股公司包括非上市公司的信息披露義務(wù)，要求企業(yè)定期公布年報(bào)、中報(bào)、季報(bào)甚至月報(bào)，遇有重大情況還須隨時(shí)公布臨時(shí)報(bào)告。新聞媒體和社會(huì)公眾對(duì)公司報(bào)告存疑的，檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)查閱公司的會(huì)計(jì)賬簿和原始憑證，并及時(shí)向社會(huì)公開查閱的過程與結(jié)果。第二，國企治理應(yīng)具備民主性。實(shí)踐中經(jīng)常存在的一把手“一言堂”現(xiàn)象違背了公司民主治理的基本原則。在企業(yè)合并、分立、改制、上市，增減注冊(cè)資本，發(fā)行債券，開展重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤，以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)中往往潛伏著道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，受益者往往是企業(yè)內(nèi)部人，受損者則很可能是國家出資人、債權(quán)人和廣大職工。此類道德風(fēng)險(xiǎn)的根源在于“一言堂”現(xiàn)象。鑒于此，有必要強(qiáng)調(diào)：除由國家股東代理機(jī)構(gòu)依法直接決策外，國有獨(dú)資企業(yè)的重大事項(xiàng)由企業(yè)負(fù)責(zé)人集體討論決定，國有獨(dú)資公司的重大事項(xiàng)由董事會(huì)決定;國有資本控股、參股公司的重大事項(xiàng)由公司股東會(huì)或董事會(huì)決定;由股東會(huì)決定的，國家股東代表應(yīng)依法行使股東權(quán)利。公司治理的民主性強(qiáng)調(diào)公司民主、股東民主，強(qiáng)調(diào)治理機(jī)構(gòu)間的相互分工、相互配合、相互監(jiān)督與相互制衡。股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等會(huì)議體的決策必須弘揚(yáng)“程序嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容合法”的法治理念。當(dāng)然，國家控制股東不得濫用控制權(quán)損害公司和中小股東的利益，內(nèi)部控制人也不得濫用經(jīng)營權(quán)損害國家股東權(quán)以及公司、其他股東和債權(quán)人的利益。第三，國企治理應(yīng)具備問責(zé)性。問責(zé)性強(qiáng)調(diào)公司內(nèi)部人職責(zé)明確，賞罰分明，問責(zé)途徑暢通。一些國企負(fù)責(zé)人利用企業(yè)改制之機(jī)，推行信息不公開、對(duì)價(jià)不公允、程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾韺邮召?MBO)活動(dòng);有些管理者甚至自買自賣，用國有資產(chǎn)購買國有資產(chǎn)，然后再將其據(jù)為己有;有些高管利用近親屬開設(shè)的公司與自己控制的國企秘密從事不公允關(guān)聯(lián)交易，攫取國家和人民的財(cái)富。因此，《決定》特別強(qiáng)調(diào)，“強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究”。為此，必須抓緊解決無人代表國家對(duì)侵害國有資產(chǎn)者提起民事訴訟、維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)利的問題。國資委和財(cái)政部等國家股東權(quán)代理機(jī)構(gòu)有義務(wù)維護(hù)國有資產(chǎn)不受非法侵害、監(jiān)督國有資產(chǎn)保值增值。倘若其拒絕或怠于對(duì)侵害國有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)以自己名義、為維護(hù)國家利益而提起訴訟。鑒于國家股東權(quán)和國企權(quán)益受損關(guān)系到每位公民的切身利益，建議借鑒《公司法》第152條規(guī)定的股東代表訴訟制度，授權(quán)公民在上述部門拒絕或怠于對(duì)侵害國有資產(chǎn)的行為人提起民事訴訟時(shí)，以公民自己的名義、但為了國家股東利益而對(duì)侵害人提起民事訴訟。勝訴利益歸屬國家，但勝訴原告可從勝訴利益中獲得一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)。第四，國企治理應(yīng)尊重股東價(jià)值。從權(quán)力的來源看，公司治理的權(quán)力源于股東;從權(quán)力的目標(biāo)來看，公司治理權(quán)力為了股東福祉而行使;從權(quán)力的行使來看，公司治理權(quán)力須由股東共同參與行使。國家股東參與公司治理的法律途徑既包括表決權(quán)，也包括知情權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴權(quán)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓自由等。國家投資的各類公司都應(yīng)坦誠地歡迎國家股東和社會(huì)公眾監(jiān)督;都應(yīng)自覺推行積極分紅政策，為國家股東創(chuàng)造滿意的投資回報(bào)。第五，國企治理應(yīng)秉持股東平等精神。國家股東雖然在其控股公司中為控制股東，但在參股公司中也會(huì)處于小股東地位。公司治理不僅要體現(xiàn)同股同權(quán)的形式平等原則，也要體現(xiàn)禁止控制股東排擠小股東的實(shí)質(zhì)平等原則。根據(jù)形式平等原則，股東按持股類別和比例行使權(quán)利。但形式平等原則也易被某些控制股東借以壓榨、排擠小股東。制度設(shè)計(jì)只有向中小股東適度傾斜，才能充分體現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等原則。當(dāng)前，尤其應(yīng)妥善處理好國家股東與民營股東間的利益關(guān)系?！稕Q定》指出：“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)”?！肮兄平?jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)”。因此，要正確處理國家股東與其他股東之間的關(guān)系，必須充分體現(xiàn)地位平等、共同發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)、互利合作與平等保護(hù)的基本理念，堅(jiān)決反對(duì)所有制或股權(quán)的等級(jí)論。第六，國企治理應(yīng)承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)前，我國不少國企盈利能力增強(qiáng)了，但社會(huì)公信力并沒有相應(yīng)提高?，F(xiàn)代企業(yè)不能唯利是圖。《公司法》第5條要求各類公司遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。《決定》明確將“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”列入進(jìn)一步深化國企改革的重點(diǎn)之一。公司不能僅以最大限度地為股東們賺錢作為唯一存在目的，