國庫管理制度改革解讀

現(xiàn)代財政國庫管理制度

與

國庫集中支付實務

財政部國庫司2008年9月一、現(xiàn)代財政國庫管理制度（一）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容

（二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的理論基礎

（三）國庫集中收付理論的應用與實踐

一、現(xiàn)代財政國庫管理制度傳統(tǒng)意義上的國庫制度現(xiàn)代財政國庫管理制度一、現(xiàn)代財政國庫管理制度（一）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容

1、現(xiàn)代財政國庫的職能定位一般采用國際貨幣基金的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要是指財政代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。

（一）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容2、現(xiàn)代財政國庫的主要內(nèi)容

“國庫單一賬戶制度（TSA）”

從主要內(nèi)容上看，現(xiàn)代財政國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現(xiàn)金管理制度三個組成部分。

（一）現(xiàn)代財政國庫管理制度的主要內(nèi)容3、現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征對現(xiàn)代財政國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監(jiān)控。（二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的理論基礎1、公共財政理論公共財政理論是建立現(xiàn)代財政國庫管理制度的基礎性理論。公共財政理論的前提，是要明確界定政府與市場關系。

（二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的理論基礎2、委托--代理理論與信息不對稱理論現(xiàn)代財政國庫管理制度改革，也是委托—代理理論以及信息不對稱理論在經(jīng)濟活動實踐中的新發(fā)展。經(jīng)濟學中，處于信息優(yōu)勢的一方稱為代理人，處于信息劣勢的一方稱為委托人。

（二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的理論基礎3、博弈理論

博弈論是研究決策主體（個人或單位）的行為發(fā)生直接相互作用時候的決策，以及這種決策的均衡問題的理論。

（二）現(xiàn)代財政國庫管理制度的理論基礎4、制度變遷理論新制度經(jīng)濟學中的制度變遷理論，是研究導致一項制度發(fā)生改變或創(chuàng)新的制度均衡原因以及變遷路徑問題。制度變遷有強制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種。

（三三））國國庫庫集集中中收收付付理理論論的的應應用用與與實實踐踐國庫庫集集中中收收付付制制度度是是市市場場經(jīng)經(jīng)濟濟國國家家普普遍遍采采用用的的國國庫庫管管理理制制度度，，主主要要有有三三個個基基本本特特征征（三））國庫庫集中中收付付理論論的應應用與與實踐踐一是財財政部部門統(tǒng)統(tǒng)一設設立國國庫單單一賬賬戶體體系，，預算算單位位不設設立財財政資資金存存款賬賬戶，，所有有財政政資金金收付付活動動都納納入國國庫單單一賬賬戶體體系管管理。。（三））國庫庫集中中收付付理論論的應應用與與實踐踐二是財財政資資金收收付方方式規(guī)規(guī)范。。稅收收和非非稅收收入通通過銀銀行系系統(tǒng)及及時繳繳入國國庫單單一賬賬戶體體系；；財政政資金金支出出由國國庫單單一賬賬戶體體系直直接支支付給給商品品和勞勞務供供應者者或用用款單單位；；財政政資金金余額額只保保存在在國庫庫單一一賬戶戶。（三））國庫庫集中中收付付理論論的應應用與與實踐踐三是實現(xiàn)現(xiàn)財政收收支實時時動態(tài)監(jiān)監(jiān)控。財財政部門門實時監(jiān)監(jiān)控每一一筆財政政資金收收入以及及支出情情況。（三）國國庫集中中收付理理論的應應用與實實踐1、關于于國庫單單一賬戶戶體系根據(jù)委托托—代理理理論，，財政部部門是接接受政府府委托，，負責管管理財政政資金的的收支活活動。因因此，所所有財政政資金的的收支賬賬戶都應應由財政政部門負負責統(tǒng)一一管理。。據(jù)此，，我國國國庫集中中收付制制度改革革中規(guī)定定，財政政部門統(tǒng)統(tǒng)一設立立和管理理國庫單單一賬戶戶體系，，所有財財政資金金收支活活動都納納入國庫庫單一賬賬戶體系系管理。。（三）國國庫集中中收付理理論的應應用與實實踐2、關于于國庫集集中收付付運行機機制一是合理理界定三三部門的的職責。。二是實行行激勵與與懲罰制制度。三是圍繞“三三個變化化”，創(chuàng)創(chuàng)新了資資金運行行機制。。（三）國國庫集中中收付理理論的應應用與實實踐3、關于于財政國國庫動態(tài)態(tài)監(jiān)控根據(jù)據(jù)委委托托——代代理理理理論論和和信信息息不不對對稱稱理理論論，，在在政政府府受受托托管管理理財財政政資資金金過過程程中中，，如如果果存存在在信信息息不不對對稱稱，，行行為為各各方方就就存存在在博博弈弈可可能能，，財財政政資資金金的的安安全全運運行行就就存存在在一一定定風風險險。。（三）國庫集集中收付理論論的應用與實實踐4、關于信息息生成機制預算執(zhí)行信息息來源于基層層預算單位的的每一筆交易易記錄，通過過信息網(wǎng)絡，，實時地傳輸輸給財政部門門，預算執(zhí)行行信息的完整整性、及時性性大幅度提高高，預算執(zhí)行行透明度明顯顯增強，有效效地促進了財財政部門與預預算單位之間間的信息對稱稱。二、國庫集中中支付實務（一）劃分資資金支付方式式（二）分月用用款計劃管理理（三）財政直直接支付（四）財政授授權支付（一）劃分資資金支付方式式1、支付方式式種類財政直接支付付：財政部門門根據(jù)預算單單位的申請開開具支付令，，將資金直接接支付到收款款人或用款單單位的一種支支付方式。財政授權支付付：預算單位位根據(jù)財政授授權，自行開開具支付令，，將國庫資金金支付到收款款人的一種支支付方式。（一）劃分資資金支付方式式2、支付方式式劃分原則預算內(nèi)資金、、政府性基金金采取財政直直接支付或授授權支付。預算外資金和和收入退庫資資金目前暫未未納入集中支支付改革范圍圍，仍采取原原來的實撥資資金的支付方方式。（二）分月用用款計劃管理理用款計劃指預算單位分分月用款計劃劃，是預算單單位按照財政政部制定的統(tǒng)統(tǒng)一格式，根根據(jù)批準的部部門預算、有有關編制方法法和原則申請請財政資金的的一種憑據(jù)。。（二）分月用用款計劃管理理1、編報用款款計劃預算單位向財財政部申請用用款時，一定定要事先編制制用款計劃。。編報用款計計劃是各預算算單位使用資資金的第一步步。1、編報用款款計劃（1）用款計計劃的種類及及格式一般預算基本本支出用款計計劃（一年兩兩次，1-5月一次，6-12月一一次）一般預算項目目支出用款計計劃（一年四四次，按季分分月）政府性基金支支出分月用款款計劃表（一一年四次，按按季分月）1、編報用款款計劃（2）用款計計劃報送方式式使用財政部的的用款計劃編編報軟件編制制。各基層單位向向上一級單位位報送電子文文件。一級單位通過過網(wǎng)上傳送電電子用款計劃劃到財政部，，不用報紙質(zhì)質(zhì)用款計劃。。1、編報用用款計劃（3）用款款計劃編報報方法預算單位編編報用款計計劃的基本本依據(jù)是：：批復的部部門預算、、預算控制制數(shù)和追加加預算指標標、基本均均衡、項目目進度等原原則。1、編報用用款計劃（4）用款款計劃報送送程序基層預算單單位>>>上一級預預算單位………一級預預算單位>>>財政政部2、分月用用款計劃的的批復（1）財政政部批復的的用款計劃劃。是一級級預算單位位匯總計劃劃。如果財財政部批復復的用款計計劃與部門門報送的計計劃完全一一致，財政政部將會根根據(jù)其中的的明細用款款計劃向代代理銀行下下達財政授授權支付額額度。如果果批復的用用款計劃與與報送的計計劃不一致致，需要部部門根據(jù)批批復總計劃劃調(diào)整基層層單位明細細用款計劃劃后，重新新報送，匹匹配后下達達。2、分月用用款計劃的的批復（2）一級級預算單位位批復下屬屬單位的用用款計劃一級預算單單位根據(jù)財財政部國庫庫司批復的的匯總分月月用款計劃劃，及時將將計劃逐級級批復到下下一級預算算單位，基基層預算單單位在批復復的用款計計劃內(nèi)辦理理資金支付付。（三）財政政直接支付付1、基層預預算單位提提出申請。?；鶎宇A算算單位按照照“四按原原則”，即即：按部門門預算、用用款計劃、、規(guī)定程序序和項目進進度，填寫寫《中央基基層預算單單位財政直直接支付申申請書》，，提出財政政直接支付付申請。（三）財政政直接支付付2、財政專專員辦審核核?；鶎宇A預算單位填填寫好財政政直接支付付申請書后后，要先將將申請書和和相關憑證證資料等等等送所在省省、自治區(qū)區(qū)、直轄市市或計劃單單列市專員員辦審核簽簽署意見。。（三三））財財政政直直接接支支付付3、、一一級級預預算算單單位位審審核核匯匯總總。。一一級級預預算算單單位位對對于于逐逐級級上上報報的的財財政政直直接接支支付付申申請請進進行行審審核核匯匯總總，，填填寫寫《《中中央央預預算算單單位位財財政政直直接接支支付付匯匯總總申申請請書書》》，，報報財財政政部部（（國國庫庫司司））。。（三三））財財政政直直接接支支付付4、、財財政政部部（（國國庫庫司司））審審核核并并簽簽發(fā)發(fā)支支付付指指令令。。財財政政部部（（國國庫庫司司））收收到到中中央央一一級級預預算算單單位位報報來來的的《《中中央央預預算算單單位位財財政政直直接接支支付付匯匯總總申申請請書書》》后后，，按按規(guī)規(guī)定定進進行行審審核核。。審審核核無無誤誤后后，，簽簽發(fā)發(fā)財財政政直直接接支支付付指指令令——《《財財政政直直接接支支付付憑憑證證》》，，通通知知代代理理銀銀行行辦辦理理資資金金支支付付業(yè)業(yè)務務；；同同時時，，簽簽發(fā)發(fā)《《財財政政直直接接支支付付匯匯總總清清算算額額度度通通知知單單》》，，送送中中國國人人民民銀銀行行作作匯匯總總清清算算憑憑證證。。（三三））財財政政直直接接支支付付5、、代代理理銀銀行行支支付付資資金金。。代代理理銀銀行行收收到到財財政政部部（（國國庫庫司司））轉轉來來的的《《財財政政直直接接支支付付憑憑證證》》后后，，及及時時、、準準確確辦辦理理財財政政直直接接支支付付業(yè)業(yè)務務。。（三））財政政直接接支付付6、中中國人人民銀銀行審審核辦辦理資資金清清算業(yè)業(yè)務。。中國國人民民銀行行收到到代理理銀行行提交交的申申請劃劃款憑憑證后后，與與《財財政直直接支支付匯匯總清清算額額度通通知單單》核核對無無誤，，按規(guī)規(guī)定程程序辦辦理資資金清清算手手續(xù)，，將資資金劃劃往代代理銀銀行開開設在在中國國人民民銀行行的備備付金金存款款賬戶戶。一級預預算單單位二級預預算單單位基層預預算單單位財政部部國庫庫司代理銀銀行收款人人人民銀銀行財政專專員辦辦⑤財政政直接接支付付匯總總申請請書⑥支付付令⑨反饋饋支付付信息息⑦支付付⑧資金金清算算⑧財政直接支支付入賬通知知書⑧財政直接支支付入賬通知知書①報送申請及及審核材料②出具審核意意見④基層單位財財政直接支付付申請書③基層單位財財政直接支付付申請書財政直接支付付流程圖（用款計劃批批復后流程））⑥財政直接支支付匯總清算算額度通知書書（四）財政授授權支付1、授權支付付的一般程序序對于列入授權權支付的資金金，由財政部部根據(jù)批復的的用款計劃向向預算單位的的開戶銀行下下達《財政授授權支付額度度通知單》，，同時向央行行國庫局下達達《財政授權權支付匯總清清算額度通知知單》。1、授權支付付的一般程序序開戶銀行收到到財政下達的的授權支付額額度后，1個個工作日內(nèi)，，向預算單位位發(fā)出《財政政授權支付額額度到賬通知知書》，通知知預算單位。。此時，預算算單位發(fā)生經(jīng)經(jīng)濟業(yè)務時，，即可在銀行行支票或其它它結算票據(jù)背背面的附加信信息欄中簽發(fā)發(fā)授權支付令令辦理相關業(yè)業(yè)務。1、授權支付付的一般程序序財政授權支付付運作流程包包括以下六個個步驟：（1）申請和和下達用款額額度。（2）預算單單位辦理支付付業(yè)務。（3）代理銀銀行辦理支付付。（4）預算單單位賬務處理理。（5）代理銀銀行清算資金金。（6）中國人人民銀行辦理理清算業(yè)務。。一級預算單位位二級預算單位位基層預算單位位財政部國庫司司代理銀行收款人人民銀行⑥下達授權支支付額度⑩反饋支支付信信息⑨支付付⑩資金清清算⑦財政政授權權支付付額度度到賬賬通知知書財政授授權支支付流流程圖圖①上報報分月月用款款計劃劃②上報報分月月用款款計劃劃⑤下達達分月月用款款計劃劃⑤下下達分分月用用款計計劃③上報報匯總總分月月用款款計劃劃④批復復分月月用款款計劃劃⑥財政政授權權支付付匯總總清算算額度度通知知書⑧辦理理財政政授權權支付付2、零零余額額賬戶戶管理理（1））零余余額賬賬戶的的概念念零余額額賬戶戶是財政政部門門為預預算單單位在在商業(yè)業(yè)銀行行開設設的賬賬戶，，用于于財政政授權權支付付及資資金清清算。。該賬賬戶無無余額額過夜夜，故故稱零零余額額賬戶戶。我國保保持零零余額額的基基本做做法是是：每每日營營業(yè)時時，財財政支支出通通過該該賬戶戶進行行支付付，營營業(yè)終終了，，該賬賬戶與與國庫庫單一一賬戶戶清算算，做做到零零余額額。2、零零余額額賬戶戶管理理（2））選擇擇代理理銀行行預算單單位在在財政政部招招標確確定的的代理理銀行行范圍圍內(nèi)選選擇代代理銀銀行授權支支付：：中行行、建建行、、工行行、光光大、、交行行、農(nóng)農(nóng)行、中信信2、零零余額額賬戶戶管理理（3））申請請開設設預算算單位位零余余額賬賬戶第一，，預算算單位位提出出設立立銀行行賬戶戶的申申請，，由一一級預預算單單位審審核匯匯總填填寫《《財政政授權權支付付銀行行開戶戶情況況匯總總申請請表》》，報報財政政部國國庫司司。第二、、財政政部國國庫司司審核核。單位是是否符符合開開戶條條件、、代理理銀行行選擇擇情況況、單單位名名稱、、組織織機構構代碼碼填寫寫是否否準確確規(guī)范范、經(jīng)經(jīng)辦機機構、、單位位地址址、郵郵編、、電話話是否否齊全全合規(guī)規(guī)。2、零零余額額賬戶戶管理理（4））預算算單位位零余余額賬賬戶開開設具具體程程序第一，，財政政部審審核同同意后后用函函告形形式通通知代代理銀銀行總總行開開戶；；第二，，代理理銀行行分配配零余余額賬賬戶賬賬號，，填制制《財財政授授權支支付賬賬戶建建議書書》給給財政政部國國庫司司；第三，，財政政部國國庫司司（支支付處處）審審核確確認后后，通通知預預算單單位和和代理理銀行行總行行；第四，，代理理銀行行總行行將預預算單單位零零余額額賬戶戶開設設情況況通知知系統(tǒng)統(tǒng)內(nèi)有有關代代理銀銀行，，辦理理開戶戶手續(xù)續(xù)。2、零零余額額賬戶戶管理理（5））印鑒鑒預留留第一，，基層層預算算單位位到本本單位位選定定的代代理銀銀行（（具體體的分分支機機構））辦理理具體體的銀銀行印印鑒預預留手手續(xù)；；第二，，代理理銀行行根據(jù)據(jù)單位位提供供的文文件，，按照照中國國人民民銀行行以及及本系系統(tǒng)銀銀行賬賬戶管管理辦辦法的的有關關規(guī)定定給予予辦理理相關關手續(xù)續(xù)。2、零零余額額賬戶戶管理理（6））關于于開戶戶注意意事項項關于代代理銀銀行的的選擇擇問題題。預算單單位零零余額額賬戶戶歸屬屬和管管理權權在財財政部部。預預算單單位有有使用用權。。2、零零余額額賬戶戶管理理（7））預算算單位位使用用和管管理需需注意意的問問題第一，，兩個個零余余額賬賬戶之之間，，不能能相互互劃轉轉。第二，，單位位零余余額賬賬戶不不得向向本單單位實實有資資金賬賬戶劃劃撥資資金，，除了了《支支付管管理辦辦法》》另有有規(guī)定定（住住房公公積金金、提提租補補貼、、工會會會費費）外外。第三，，如果果有特特殊情情況，，確實實需要要將資資金從從本單單位零零余額額賬戶戶撥入入本單單位實實有資資金賬賬戶，，需要要報財財政部部審批批。3、授授權支支付令令預算單單位支支用預預算單單位零零余額額賬戶戶資金金時，，在支支票存存根聯(lián)聯(lián)和支支票正正聯(lián)背背面（（或其其它支支付結結算憑憑證））“附附加信信息””欄填填寫一一組12位位數(shù)碼碼組成成財政政授權權支付付令。。授權支支付令令由12位位數(shù)碼組組成：：〇?????????????

△預算管管理類類型（2類類）支出類類型（8類類）支出功功能分分類（類款款項））支出經(jīng)經(jīng)濟分分類（類級科目））3、授權支付付令支出類型從以以下8類中選選擇：1、貨物政府府采購支出；；2、工程政府府采購支出；；3、服務政府府采購支出；；4、貨物非政政府采購支出出；5、工程非政政府采購支出出；6、服務非政政府采購支出出；7、轉移支出出；8、工資支出出。3、授權支付付令填寫授權支付付令12位數(shù)數(shù)碼的方法舉舉例：例1：水利部部本級購買復復印紙一批。。財政授權支付121303013024從左至右按順順序含義：1為基本支出出；2130301為水水利部功能分分類的“行政政運行”科目目編碼；302為經(jīng)濟分分類的“商品品和服務支出出”類級科目目編碼；4為為貨物非政府府采購支