鄉(xiāng)村振興專題研究報(bào)告

鄉(xiāng)村振興專題研究報(bào)告一、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化并不沖突不同模式城鎮(zhèn)化的差異本質(zhì)上體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，二是如何協(xié)調(diào)大中小城市和小

城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。政府通過(guò)土地管理制度和戶籍制度影響土地和勞動(dòng)力這兩類要素在城鄉(xiāng)之間、大

中小城市之間的流向和配置。在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上，中國(guó)長(zhǎng)期通過(guò)土地管理制度和戶籍制度形成了“以鄉(xiāng)補(bǔ)城”的城鎮(zhèn)化格局。

土地管理制度方面，地方政府可低價(jià)征收農(nóng)村土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，作為工業(yè)用地用

于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，或者是作為住宅用地、商業(yè)用地用于招拍掛，地方政府能夠獲得持續(xù)的稅收收入，或

者是一次性的巨額土地出讓金收入。更為重要的是，地方政府可以控制土地供應(yīng)，地價(jià)不斷上漲，

使得土地成為很好的抵押品，地方政府借助融資平臺(tái)獲得抵押融資后，將一部分資金用來(lái)搞城市基

礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障土地繼續(xù)升值，從而形成了一套完整的土地財(cái)政運(yùn)作模式。在這一模式下，土地

所創(chuàng)造的收入絕大多數(shù)流向了城市。戶籍制度方面，城市產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，工業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)出效率高于農(nóng)業(yè)，因而城市

收入更高，加之由于城市基礎(chǔ)設(shè)施完善，居民生活更便利，越來(lái)越多的農(nóng)村人口流向城市。但由于

戶籍制度的存在，相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)村人口只能以勞動(dòng)者的身份參與到城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，無(wú)法真

正實(shí)現(xiàn)市民化，享受不到和城市居民同等的社會(huì)福利與保障方面的待遇。2019年，中國(guó)常住人口城

鎮(zhèn)化率為

60.6%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有

44.4%，有2.3

億人生活在城市但戶籍在農(nóng)村。這種城鎮(zhèn)化模式下，土地和勞動(dòng)力要素向城市集中，但農(nóng)民只分配到了少數(shù)土地增值收益，也沒(méi)有

享受到和市民同等的福利待遇。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種城鎮(zhèn)化所需成本是很低的，可以說(shuō)是“以鄉(xiāng)

補(bǔ)城”的發(fā)展模式。“以鄉(xiāng)補(bǔ)城”最直接的后果是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。中國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入從

1997年的

2090元提

高到

2009

年的

5153

元，但同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入上漲更快，從

5160

元提高到

17175

元；

城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的人均可支配收入之比，從

1997年的

2.47倍擴(kuò)大到

2009年的

3.33倍。盡管此后

城鄉(xiāng)收入差距有所縮小，但

2020

年該比例仍有

2.56。以

2014

年印發(fā)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020

年）為標(biāo)志，中國(guó)城鎮(zhèn)化思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，

突出“以人為本”的原則。一方面，加快人口城鎮(zhèn)化，有序引導(dǎo)人口流動(dòng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服

務(wù)常住人口全覆蓋。2014

年頒布關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)，加大非戶籍人口在城市

落戶推進(jìn)力度。2016

年頒布推動(dòng)

1

億非戶籍人口在城市落戶方案，要求“十三五”時(shí)期加速破

除城鄉(xiāng)和區(qū)域間的戶籍遷移壁壘，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高

1個(gè)百分點(diǎn)以上。2018年全面放開(kāi)中小城市和建制鎮(zhèn)（城區(qū)常住人口

100萬(wàn)以下）落戶限制。2019年全面取消Ⅱ型大城市（城區(qū)常住人

口

100萬(wàn)-300萬(wàn)）的落戶限制；全面放寬Ⅰ型大城市（城區(qū)常住人口

300萬(wàn)-500萬(wàn)）的落戶條件，

并全面取消重點(diǎn)群體的落戶限制；對(duì)于超大城市和特大城市（城區(qū)常住人口

500萬(wàn)以上），要完善積

分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。另一方面，朝著保障農(nóng)民權(quán)益和優(yōu)化土地資源國(guó)土空間配置的方向改革土地制度。2019年土地管

理法重新修訂：一是將征地范圍明確縮小至六種情形，限制政府濫用征地權(quán)；二是提高征收補(bǔ)償

標(biāo)準(zhǔn)，更好保障農(nóng)民權(quán)益；三是規(guī)范征地程序，將征地批后公告改為征地批前公告，并保障農(nóng)民的

知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；四是允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，打破了地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的

壟斷權(quán)，將部分利益讓渡給農(nóng)民。2020

年優(yōu)化土地資源國(guó)土空間配置的改革也在加快：一是

2020年

3月印發(fā)關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定。永久基本農(nóng)田之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)

用地，變?yōu)槭〖?jí)地方政府審批；永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安

徽、廣東和重慶這

8個(gè)試點(diǎn)省市被授予審批權(quán)（此前為國(guó)務(wù)院審批）。由于各省市的土地總體規(guī)劃仍

需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，因此不會(huì)出現(xiàn)由于審批權(quán)下放而導(dǎo)致的大規(guī)模農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。二是

2020年

4月印發(fā)的關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)和2020年新型

城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)。允許省級(jí)政府負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用（可將建設(shè)用地

指標(biāo)從人口凈流出的低線城市，向人口凈流入城市尤其是省會(huì)城市轉(zhuǎn)移，后者的單位面積土地出讓

金通常更高），探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制（目前為了保障耕地資源，

要求各省份耕地占補(bǔ)平衡，即建設(shè)用地占用了多少耕地就要補(bǔ)充多少，這導(dǎo)致部分耕地資源緊缺的

省份可能出于這一限制很難繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)用地），推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。綜合來(lái)看，2014年后“以人為本”原則有利于加速中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。戶籍制度放開(kāi)，能夠讓更多

人地分離的人口落戶城市。土地制度改革，進(jìn)一步理順了城鄉(xiāng)土地關(guān)系，更好保障農(nóng)民利益。通過(guò)

優(yōu)化土地資源在整個(gè)國(guó)土空間上的配置，讓那些人口流入更多的大城市和城市群，在城市土地資源

供給方面的壓力得以緩解，從而能夠承載更多人口?！耙匀藶楸尽钡某擎?zhèn)化也符合世界經(jīng)濟(jì)在各國(guó)內(nèi)部“集聚性”的規(guī)律。人均

GDP更高的國(guó)家，人

口聚集效應(yīng)往往也更強(qiáng)。例如，美國(guó)、日本、韓國(guó)人口超過(guò)

100

萬(wàn)的城市群總?cè)丝谡紘?guó)內(nèi)人口比例

分別為

46%、65%、50%，都位居世界前列。歐洲各國(guó)是個(gè)例外，它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但大城

市群人口占比并不高，可能原因是歐洲內(nèi)部各區(qū)域間的發(fā)展差距較小，這使得集聚效應(yīng)不再那么突

出。盡管如此，這些國(guó)家也有自己的城市集聚區(qū)，如倫敦城市群、巴黎城市群等。2017

年召開(kāi)的十九大將“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”列為七大戰(zhàn)略之一，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”成為建設(shè)現(xiàn)代

化經(jīng)濟(jì)體系的六項(xiàng)任務(wù)之一。2018年中央

1號(hào)文件中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)

強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。在全面脫貧工作完成后，2021

年

2

月，

國(guó)務(wù)院扶貧辦正式更名為國(guó)家鄉(xiāng)村振興局，

2021

年

4

月鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法正式通過(guò)，毫無(wú)疑問(wèn)

鄉(xiāng)村振興將是今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”工作的重中之重。那么，在人口和資源自發(fā)向城市集聚的浪潮下，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是否違背空間經(jīng)濟(jì)規(guī)律？政策同

時(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，兩者是否沖突？在扶貧工作全面完成、鄉(xiāng)村振興確定性成為下一時(shí)

期“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)后，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題有較多討論。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興不是為了把人留在農(nóng)村，而是要提高農(nóng)村人口收入水平、改善他們的生活面貌。

中國(guó)人多地少，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，是增加農(nóng)村剩余人口人均可耕地面積，從而提高收入水

平必須要走的路。因此，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)并不沖突。但考慮到鄉(xiāng)村振興所需的發(fā)展現(xiàn)

代農(nóng)業(yè)和新建基礎(chǔ)設(shè)施兩者的投入回報(bào)率都偏低，市場(chǎng)化主體參與的意愿可能不強(qiáng)，需要政府主導(dǎo)

的財(cái)政和金融資源向農(nóng)村傾斜。一方面，中國(guó)人均耕地面積長(zhǎng)期低于全球平均水平，鄉(xiāng)村振興的前提是加快人口向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)世

界銀行統(tǒng)計(jì)，2018年中國(guó)人均耕地面積

0.09公頃，只有全球人均耕地面積

0.18公頃的一半。人多

地少成為中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的約束，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，既能提高轉(zhuǎn)移人口的收入，因?yàn)楣I(yè)和

服務(wù)業(yè)的產(chǎn)出效率高于農(nóng)業(yè)，又能夠通過(guò)增加人均耕地面積的方式，提高農(nóng)村剩余人口的收入。此

外，土地制度改革也通過(guò)提高征地補(bǔ)償、提高土地流動(dòng)性等方式，增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入。韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn)也表明鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化可以同步推進(jìn)。韓國(guó)人多地少的矛盾比中國(guó)還要

嚴(yán)峻。1970

年開(kāi)始新村運(yùn)動(dòng)時(shí)，韓國(guó)城鎮(zhèn)化率為

40.7%，農(nóng)村人口的人均耕地面積

0.12

公頃，城

鄉(xiāng)收入比值為

1.64，即農(nóng)村居民收入是城市居民的

61%1，半數(shù)以上農(nóng)民收入不到城市居民收入的

50%。到

1993年，韓國(guó)的城鎮(zhèn)化率提高到了

76.6%，農(nóng)村人口的人均耕地面積提高到

0.17公頃，

農(nóng)村居民的收入達(dá)到城市居民的

95.5%。通過(guò)新村運(yùn)動(dòng)，韓國(guó)只用了

20余年時(shí)間，就讓農(nóng)村從原先

全世界最貧困的地區(qū)之一，轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)與城市均衡發(fā)展，步入現(xiàn)代化。2005

年開(kāi)始，韓國(guó)農(nóng)村人均耕地面積開(kāi)始下降，到

2019年已減少

18.9%。究其原因：一是，2005

年后韓國(guó)城鎮(zhèn)化率基本停滯，2005年到

2019年農(nóng)村人口增長(zhǎng)了

6.8%。二是，受城市面積擴(kuò)大、退

耕還林、低海拔地區(qū)耕地被水體覆蓋等影響，同期韓國(guó)耕地面積減少了

13.3%。盡管如此，2020年

韓國(guó)居民農(nóng)村人均收入依然有城市居民人均收入的

93.0%。另一方面，鄉(xiāng)村振興所需的產(chǎn)業(yè)投入和基建投資，兩者的投入回報(bào)率均不高，需要政府主導(dǎo)的財(cái)政

資金和金融資源向農(nóng)村傾斜。中國(guó)鄉(xiāng)村振興的

20字方針中，涉及固定資產(chǎn)投資的有“產(chǎn)業(yè)興旺”和

“生態(tài)宜居”。其中，產(chǎn)業(yè)興旺主要有現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉和鄉(xiāng)村旅游，生態(tài)宜居主要有污水處理、

無(wú)害化廁所改造等。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于工業(yè)和服務(wù)業(yè)，2019年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員人均最終

產(chǎn)出（第一產(chǎn)業(yè)

GDP/第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員）為

36242

元，只有二產(chǎn)和三產(chǎn)的

20.3%、24.9%，難以

吸引市場(chǎng)化的社會(huì)資金參與。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，根據(jù)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒，農(nóng)村基建投資占

全社會(huì)基建投資的比例長(zhǎng)期低于

1%，因此農(nóng)村對(duì)基建投資有很大需求。但農(nóng)村基建項(xiàng)目回報(bào)率低，

也沒(méi)有明晰的付費(fèi)機(jī)制，社會(huì)資本投資的積極性不高，這也是農(nóng)村基建投資長(zhǎng)期偏低的原因。因此，預(yù)計(jì)和扶貧一樣，政府主導(dǎo)的財(cái)政資金和金融資源將是鄉(xiāng)村振興所需資金的最主要來(lái)源，呈

“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”的特點(diǎn)。在

2021

年

2

月舉行的全國(guó)脫貧攻堅(jiān)表彰大會(huì)，披露了

8

年多扶貧工作的資

金來(lái)源，主要有五部分：一是，中央、省、市縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金近

1.6

萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政資

金

6601億元；二是，土地增減掛指標(biāo)跨省域調(diào)劑和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)資金

4400億元；三是，金融機(jī)構(gòu)貸

款，包括扶貧小額信貸

7100

億元、扶貧再貸款

6688

億元、金融精準(zhǔn)扶貧貸款

9.2

萬(wàn)億元；四是，

東部

9

省市向扶貧協(xié)作地區(qū)投入的財(cái)政援助和社會(huì)幫扶資金

1005

億元；五是，東部地區(qū)企業(yè)赴扶

貧協(xié)作區(qū)累計(jì)投資

1

萬(wàn)多億元。不過(guò)，來(lái)源于東部地區(qū)的社會(huì)幫扶和企業(yè)投資資金

1

萬(wàn)多億不到扶

貧總投入資金的

10%，而且這些資金有相當(dāng)比例是因有為貧困地區(qū)協(xié)作的任務(wù)，并非完全的自發(fā)行

為?；谇懊娣治龅霓r(nóng)業(yè)項(xiàng)目和農(nóng)村基建的投資回報(bào)率偏低，預(yù)計(jì)鄉(xiāng)村振興時(shí)也會(huì)遇到類似問(wèn)題，

因而鄉(xiāng)村振興將更多依賴財(cái)政投入和貸款發(fā)放，可以說(shuō)是在“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”。對(duì)比韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)，中國(guó)鄉(xiāng)村振興有更強(qiáng)的“以城補(bǔ)鄉(xiāng)”基礎(chǔ)。1970年韓國(guó)開(kāi)始新村運(yùn)動(dòng)時(shí)，第一

產(chǎn)業(yè)占

GDP的比例為

26.5%，政府通過(guò)新建和修繕農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、免費(fèi)向農(nóng)民發(fā)放鋼筋和水泥等建

材用于房屋改造等，來(lái)改善農(nóng)村的生活環(huán)境，用工業(yè)和服務(wù)業(yè)來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。2019年中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增

加值占

GDP的比例為

7.1%，對(duì)比

1970年的韓國(guó)，中國(guó)二產(chǎn)和三產(chǎn)占

GDP的比例更高，因而可以

有更多的資源用于補(bǔ)貼農(nóng)村。二、鄉(xiāng)村振興錢從哪里來(lái)？類比全面脫貧攻堅(jiān)，我們認(rèn)為鄉(xiāng)村振興所需資金的來(lái)源主要有財(cái)政資金投入、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債、土

地出讓收益、土地增減掛調(diào)劑和流轉(zhuǎn)收入、以及信貸資金。（一）財(cái)政資金投入財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)公共財(cái)政支出中用于扶貧的資金規(guī)模，從

2008年的

320.3億元提高到

2019

年的

5561.5

億元，同期扶貧支出占公共財(cái)政總支出的比例從

0.5%提高到

2.3%。新近頒布的鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中明確要求，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財(cái)政

投入，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加、與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。類比韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)公共財(cái)政用于鄉(xiāng)村振興的比例還有提高空間。1972年韓國(guó)用于新村

運(yùn)動(dòng)的財(cái)政資金是

35.7億韓元，1979年提高到

4253億韓元，7年間增長(zhǎng)了

118倍。財(cái)政資金用于

新村運(yùn)動(dòng)的比例，則從

1972

年的

0.5%迅速提高到

1979

年的

9.0%。1972

年-1979

年，韓國(guó)用于

新村運(yùn)動(dòng)的財(cái)政資金合計(jì)

9265億韓元，占同期財(cái)政總支出的

5.8%。若中國(guó)公共財(cái)政支出中用于鄉(xiāng)

村振興的比例也提高到

5.8%，用

2020

年的財(cái)政支出計(jì)算，則未來(lái)每年至少還有

9086億元的增長(zhǎng)

空間。（二）鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債屬于地方政府專項(xiàng)債券的一種，收支列入政府性基金預(yù)算管理。2017年印發(fā)的國(guó)

務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)中，提出鼓勵(lì)地方政府發(fā)行專

項(xiàng)債券，支付符合條件、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項(xiàng)目建設(shè)。此后，中央政府和各部委陸續(xù)出臺(tái)了

一系列文件，在引導(dǎo)發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債的同時(shí)，也逐步放寬了應(yīng)用領(lǐng)域。2018

年四川省成功發(fā)行全國(guó)首支鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債后，多個(gè)省市進(jìn)行了同樣的探索。目前已有四川、

江西、河南、河北、福建、山東和遼寧

7個(gè)省份發(fā)行了鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債，合計(jì)

36支，總規(guī)模為

290.2

億元。無(wú)論是從發(fā)行支數(shù)，還是從發(fā)行規(guī)?？?，四川和江西都是鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債發(fā)行的絕對(duì)主體。盡管鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債募集資金投向領(lǐng)域廣泛，但地方專項(xiàng)債要求項(xiàng)目資金能夠自求平衡，限制了鄉(xiāng)

村振興專項(xiàng)債的推廣。目前，鄉(xiāng)村振興類專項(xiàng)債券的投向有道路、橋梁、水系、村莊整治、廁所建

設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品種植（養(yǎng)殖）、銷售項(xiàng)目，給排水、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)配套項(xiàng)目以及

鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。但這些項(xiàng)目的收益率通常不高，在測(cè)算現(xiàn)金流時(shí)也普遍存在高估，使得鄉(xiāng)村振興專

項(xiàng)債并沒(méi)有大范圍和大規(guī)模發(fā)行。2020

年

4月印發(fā)的關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)，允許省級(jí)政府負(fù)責(zé)城

鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用，并探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。這可能讓

2019

年江西省鄉(xiāng)村振興（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)）專項(xiàng)債券的模式在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，新建單位面積的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，可以增加

2%的建設(shè)用地指標(biāo)。舉個(gè)例子，當(dāng)新建

50

畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田時(shí)，將增加

1畝建設(shè)用地指標(biāo)，且能用于土地一級(jí)市場(chǎng)招拍掛。2019年江西省發(fā)行鄉(xiāng)

村振興專項(xiàng)債募集資金

29.41億元，用于江西省下轄

11個(gè)設(shè)區(qū)市的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。其償債資金來(lái)

源于新增耕地指標(biāo)和新增產(chǎn)能收入（即新增耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)后的土地出讓收入），以及

這些高標(biāo)農(nóng)田的產(chǎn)出。允許省級(jí)政府負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的使用，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交

易機(jī)制，都會(huì)讓建設(shè)用地指標(biāo)從人口凈流出的農(nóng)村和低線城市，流向人口凈流入的省會(huì)、一線城市

和沿海城市，而這些城市的土地出讓價(jià)格更高。新增建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)和跨省交易所產(chǎn)生的現(xiàn)

金流，可用于償還建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田所募集的專項(xiàng)債，部分彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目缺少現(xiàn)金流的問(wèn)題。2021

年和

2022

年，中國(guó)有

2億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。按每畝

1200

元的

成本計(jì)算，每年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要的資金在

1200

億元。因此，樂(lè)觀情形下僅建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，

就可以通過(guò)鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債募集資金幾百億。（三）土地出讓收益2020年

9月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)，

核心目標(biāo)是要提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，2025年各省土地出讓收益中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的

比例須達(dá)到

50%以上。土地出讓收益，指的是土地出讓收入減去成本性支出的剩余。成本性支出包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、

土地開(kāi)發(fā)支出等，但不包括與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)的支出。我們以

2014年和

2015年的國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓收支情況為基礎(chǔ)，取這兩年的土地出讓收益占土地出

讓收入比例的均值

18.6%，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出占非成本性支出比例的均值

35.5%，作為

2020

年土

地出讓收入和支出中對(duì)應(yīng)的比例。假定

2021年到

2025年土地出讓收入每年增長(zhǎng)

5%，土地出讓收

益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例在

2025年穩(wěn)步提高到

50%，則

2020年-2025年土地出讓收入中可用于農(nóng)業(yè)

農(nóng)村的規(guī)模分別為

5556億、6310億、7126億、8008億、8960億和

9987億，每年的增量在

900

億左右。2015

年后財(cái)政部不再公布國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓收支情況，加之

2014年后已不再公布政府性基金決算中

的國(guó)有土地使用權(quán)收支細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，很難通過(guò)公開(kāi)數(shù)據(jù)知道近年的土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中也明確了提高土地使用權(quán)出讓收入投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，重點(diǎn)用于高標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)村供水保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治、

耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊公共設(shè)施建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村教育、農(nóng)村文化和精神文明建設(shè)支出，

以及與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、以工代賑工程建設(shè)等。（四）土地增減掛調(diào)劑和流轉(zhuǎn)城市擴(kuò)大必然會(huì)大量擠占土地，占補(bǔ)平衡越難越難。根據(jù)許麗麗等人的計(jì)算2，2000-2010年間，全

國(guó)轉(zhuǎn)入耕地面積約

4.3

萬(wàn)平方公里，耕地轉(zhuǎn)出面積約

8.5

萬(wàn)平方公里，是轉(zhuǎn)入面積的兩倍。在所有

轉(zhuǎn)出的耕地面積中，有

4.4

萬(wàn)平方公里變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，占比過(guò)半。分省市看，東部和中部地區(qū)城鎮(zhèn)

建設(shè)占用耕地轉(zhuǎn)出的比例相對(duì)更高，它們“占補(bǔ)平衡”的壓力更大。而且，隨著城市化的進(jìn)一步推

進(jìn)，占補(bǔ)平衡越來(lái)越難。在

2018

年

2

月

4

日的國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)

導(dǎo)小組辦公室主任韓俊舉例稱，東部沿海某省份未利用土地有

900

萬(wàn)畝，但真正可開(kāi)墾為耕地的只

有

40

萬(wàn)畝，省域內(nèi)占補(bǔ)平衡難度太大。2018年中央

1號(hào)文件中央

國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)中明確指出，“建立城鄉(xiāng)建

設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益全部用于支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興”。2018

年

3月，印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦

法，明確了指標(biāo)調(diào)入省份支付的成本為“（基準(zhǔn)價(jià)+產(chǎn)能價(jià)）x調(diào)節(jié)系數(shù)”，指標(biāo)調(diào)出省份可獲得的

收益為“征收基準(zhǔn)價(jià)+征收產(chǎn)能價(jià)”，剩余部分由中央財(cái)政統(tǒng)一安排調(diào)撥用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。舉個(gè)例子以便理解。假設(shè)有

1畝產(chǎn)能為

400公斤的水田指標(biāo)，從湖北轉(zhuǎn)入上海。對(duì)于指標(biāo)調(diào)出省份

湖北來(lái)說(shuō)，能得到的收益是

10+1x4=14萬(wàn)。對(duì)于指標(biāo)調(diào)入省份上海來(lái)說(shuō)，它需付出的成本是（20+2x4）

x2=56萬(wàn)。中間的差價(jià)

42萬(wàn)元，由中央財(cái)政統(tǒng)一安排調(diào)撥，用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興，在脫貧攻堅(jiān)

完成后將全部用于鄉(xiāng)村振興。根據(jù)在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的重要講話，脫貧攻堅(jiān)來(lái)源于土地增減掛指標(biāo)跨省域調(diào)

劑和省域內(nèi)流轉(zhuǎn)的資金為

4400億元。由于土地增減掛指標(biāo)的調(diào)劑和流轉(zhuǎn)始于

2018年，到

2020年

只有

3

年時(shí)間，每年規(guī)模在

1500

億元左右?？紤]到省內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡越來(lái)越難，后續(xù)將探索建立

全國(guó)性的建設(shè)用地跨區(qū)域交易機(jī)制，我們認(rèn)為土地增減掛調(diào)劑和流轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興提供的資金規(guī)模，

每年有望提高到

300