第一章西方行政學說史提出與創(chuàng)立時期課件

提出與創(chuàng)立時期的西方行政學說威爾遜、古德諾、泰勒、法約爾的行政學說提出與創(chuàng)立時期的西方行政學說威爾遜、古德諾、泰勒、法約爾的行1提出與創(chuàng)立時期的西方行政學說威爾遜的《行政學研究》古德諾的政治－行政二分法泰勒的科學管理理論法約爾的一般管理理論提出與創(chuàng)立時期的西方行政學說威爾遜的《行政學研究》2第一節(jié)威爾遜的《行政學研究》生平與著述伍德羅?威爾遜(ThomasWoodrowWilson，1856－1924)是杰出的政治學家、行政學家、歷史學家、教育家、改革家和政治家。第一節(jié)威爾遜的《行政學研究》生平與著述伍德羅?威3威爾遜于1856年12月28日出生于美國弗吉尼亞州的斯湯頓市。1879年，威爾遜畢業(yè)于普林斯頓大學，后在亞特蘭大市從事律師業(yè)務。1886年，威爾遜獲得約翰斯?霍布金斯大學博士學位，并開始了他的學術生涯。1890年，威爾遜返回普林斯頓大學，任法學和政治學教授。威爾遜于1856年12月28日出生于美國弗吉尼亞州的斯湯頓市41902-1910年，他擔任普林斯頓大學校長，并卓有成效地對教學進行了一系列改革。出眾的才華、堅韌的品格，以及德高望重的地位，為威爾遜贏得了廣泛的支持。1910-1913：新澤西州州長；1913－1921年，威爾遜成功當選為美國第32、33屆總統(tǒng)，并在改革行政、擴大民主等方面都頗有建樹。1924年2月3日去世。1902-1910年，他擔任普林斯頓大學校長，并卓有成效地對5伍德羅?威爾遜伍德羅?威爾遜6伍德羅?威爾遜伍德羅?威爾遜7伍德羅?威爾遜伍德羅?威爾遜8伍德羅?威爾遜伍德羅?威爾遜9威爾遜遵循的思想傳統(tǒng)是英國式的,他喜歡英國思想家的有意識的保守傳統(tǒng)。在美國的民主傳統(tǒng)中，威爾遜喜歡其與英國傳統(tǒng)的大致相似之處。在其部分受白哲特激發(fā)的第一部著作《國會政府：美國政治研究》中，他認為內閣政府代表著一種統(tǒng)一的政府結構，這種結構可用以克服基本獨立的國會諸委員會和小組委員會這樣一種體制所固有的統(tǒng)治分散現(xiàn)象。威爾遜遵循的思想傳統(tǒng)是英國式的,他喜歡英國思想家的有意識的保10在1889年出版的第二部著作《國家》中，威爾遜認為：社會變化是一個逐漸進化過程，在政治上試圖推行任何激進的新東西都會有危險。威爾遜是一位信奉達爾文的進化論和斯賓塞的有機體學說的保守黨人，他贊成發(fā)展的必要性，強調政治方面的成長就像有機體發(fā)育成長一樣，是一個緩慢的過程，有其自然的不慌不忙的發(fā)展速度，并且認為現(xiàn)代國家就是從早期、更加原始的社會組織通過物競天擇演變而來的。在美國，威爾遜的《國家》是最早的關于比較政府的著作之一，對西方比較行政學的發(fā)展具有深遠的影響。在1889年出版的第二部著作《國家》中，威爾遜認為：社會變化11在《美國的憲法政府》中，威爾遜將其注意力從國會和立法領導轉移至行政和總統(tǒng)領導的實踐。他摒棄了總統(tǒng)制下的政府由于受到憲法體制和政黨斗爭的限制而變得毫無效率的觀點，并且對強硬人物出任總統(tǒng)抱著積極樂觀的態(tài)度。威爾遜預言：總統(tǒng)，國家權力和統(tǒng)一的主要象征，將日益成為大眾政治靈感的貯藏所。在《美國的憲法政府》中，威爾遜將其注意力從國會和立法領導轉移12主要著作有：《國會政府：美國政治研究》(1885年)、《國家》(1889年)、《分裂與聯(lián)合》(1893年)、《美國人民史》(1902年)、《美國的憲法政府》(1908年)《新自由》(1913年)。主要著作有：131886年，威爾遜應科內爾大學布賴恩?莫爾學院的邀請作了關于《行政學研究》（《TheStudyofPublicAdministration》）的報告，后經修改于1887年6月在《政治學季刊》發(fā)表。在這篇論文里，威爾遜概述了研究的歷史，提出要研究國家行政管理，建立行政科學，同時非常令人信服地提出了這種研究的必要性和價值，并對行政學研究的對象和主要內容提出了設想，指出了應該繼續(xù)堅持下去的研究方法。歷史意義：《行政學研究》標志著理論界自覺研究探索公共行政的開端，公共行政作為一門系統(tǒng)的科學和一個被人認可的政府研究領域得以建立起來，是從威爾遜的這篇文章開始的。1886年，威爾遜應科內爾大學布賴恩?莫爾學院的邀請作了關于14威爾遜行政學思想淵源1、受德國行政研究思想的影響：行政研究在德國很受重視（與當時德國的‘高度集權’、‘開明專制’的要求相適應）；近代德國政治現(xiàn)代化萌芽于18世紀中葉的開明專制,經歷19世紀初施泰因——哈登堡改革、1848年歐洲革命及革命后普魯士改革、19世紀60、70年代俾斯麥改革及統(tǒng)一運動,到19世紀晚期,近代德國政治現(xiàn)代化基本完成。德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；憲政與行政的關系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權力。

威爾遜行政學思想淵源15威爾遜行政學思想淵源2、威爾遜行政思想產生的社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：自由放任主義：限制政府權力，政府無為，結果是：金錢與政治的勾結，金錢力量至上，形成大資本在財富與政治的壟斷，立法權威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期（19世紀7、80年代）威爾遜新學說：加強行政權力、明確責任、向選民負責；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔負行政事務責任，準備做一個違憲的州長。在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負責任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當家作主，權力和對行政權力嚴格負責，是構成好政府的要素”。威爾遜行政學思想淵源16威爾遜行政學思想述要行政學研究的必要性行政學的目標政治與行政的兩分法、德行政管理的“本土化”行政學研究方法論人事行政思想行政監(jiān)督思想威爾遜行政學思想述要行政學研究的必要性行政學的目標政治與行政17

威爾遜針對政治學的研究狀況，提出應從行政學的角度來研究政府管理，論證了創(chuàng)立行政科學的必要性。行政學研究的必要性威爾遜針對政治學的研究狀況，提出應從行政學的角度來研18

在19世紀以前，政治學家都忙于研究憲法、國家性質、主權的實質和地位、民權和合法特權及政府目的等政治學與法學領域的內容。政治學的研究狀況在19世紀以前，政治學家都忙于研究憲法、國家性質、主19表現(xiàn)：1、“政府構成方式、國家性質、主權的本質和地位、人民的權力和君主的特權、屬于政府核心內容的最深的含義及根據(jù)人性和人的目的擺在政府目標之前的更高目標”幾乎就是所有的政治學論著者進行思考、爭辯和論證的全部問題；2、政治哲學對“由誰制定法律以及制定什么法律”進行著理論原則上喋喋不休的討論，卻將“如何有啟發(fā)性的、公平的、迅速而又沒有摩擦地實施法律”這種行政執(zhí)行問題看作是只需由辦事人員進行處理的“實際工作中的細節(jié)問題”。表現(xiàn)：20“在本世紀度過它最初的青春年華，并開始吐放它在系統(tǒng)知識方面獨特的花朵之前，誰也沒有從作為政府科學的一個分支的角度來系統(tǒng)地撰寫過行政學著作?！边@種情況存在的原因：“早期時代”社會生活和政府職能的簡單性?！霸诒臼兰o度過它最初的青春年華，并開始吐放它在系統(tǒng)知21美國建國之初：只有國務院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機構成員小于1000人。1866年聯(lián)邦費用僅為4100萬美元，1871年聯(lián)邦政府職員僅5.4萬人；1914年聯(lián)邦費用達1.7億美元，1914人員為48.3萬。美國建國之初：只有國務院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部22社會逐漸增加的復雜性、國家正在發(fā)展的功能和民主路線上政府職能的發(fā)展必然要求行政研究之提上議事日程。19世紀，貿易上的復雜性、使人困惑的商業(yè)投機行為、國家公債的產生和管理等問題一一凸現(xiàn)，大大拓展了政府行政管理部門的工作領域和工作數(shù)量，并使得任何一種政府職責都變得更加復雜和更加困難。政府活動方面的這種困難不斷集聚，最終累積到頂點時，政府“如何執(zhí)行”和“在哪些方面執(zhí)行”這些持續(xù)增長的一系列職能，就迫切地需要有科學的理論予以指導。社會逐漸增加的復雜性、國家正在發(fā)展的功能和民主路線上23社會經濟發(fā)展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更復雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜起來，盡管它當初曾經很簡單，政府曾經僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進政府機關的組織機構與工作方法。社會經濟發(fā)展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更24社會經濟發(fā)展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更復雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復雜起來，盡管它當初曾經很簡單，政府曾經僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。因此必須改進政府機關的組織機構與工作方法。社會經濟發(fā)展、社會公共事務增多，政府職能不斷擴大，更25揭示政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作行政學的目標揭示政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當?shù)墓ぷ?。所謂“適當”，是對政府職能行使范圍的理論界定，即政府只須管好應該由政府管理、其他社會組織不能承擔的公共事務。揭示政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作行政學的目標揭示政府怎26簡而言之，行政學研究的目標主要在于兩個方面：其一，如何合理界定政府的權限與職責；其二，如何構建一個廉價、高效的政府。

行政學研究的首要目的和起點是對政府行政職能的研究;在此基礎上，是對政府進行行政管理的方式、方法進行研究，以幫助政府有效完成任務、提高管理效率，這是行政學各部分理論應研究的內容。簡而言之，行政學研究的目標主要在于兩個方面：27政治與行政的兩分威爾遜“政治與行政兩分法”的思想主要受益于德國政治學家布隆赤里。布隆赤里認為：政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒樱姓芾韯t是國家在個別和細微事項方面的活動。政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政治與行政的兩分威爾遜“政治與行政兩分法”的思想主要28

“行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治領域的那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！?/p>

政治學主要研究國家的性質、政府的“構成方式”、主權的本質和地位、政治權力、政治制度等有關國家的根本制度的基本理論；行政學側重于研究政府的具體行政管理過程，它主要運用政治學的基本原理研究政府組織、政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何設置合理的組織體系，如何確定正確的組織目標和如何有效地達到目標?！靶姓芾淼念I域是一種事務性的領域，它與政治領域的那29

“行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去操縱行政管理機構?！薄靶姓芾淼膯栴}并不是政治問題，雖然行政管理的任務是30法、德行政管理的“本土化”對美國而言，行政科學是一門“外來的科學”，它是由法國和德國的教授們發(fā)展起來的，其各個組成部分是與一個組織嚴密的國家的需要相適應的，并且是為了適應高度集權的政府形式而建立起來的。如果要在美國使用歐洲行政管理的概念，必須徹底改造歐洲行政學的目的、思想和原理，使之適合于美國權力高度分散的政府形式。法、德行政管理的“本土化”對美國而言，行政科學是一門31

美國政府“如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得到發(fā)展，身材已經長大，但在動作方面卻變得笨拙”，“它得到了力量，但卻不具備相應的行為”。美國政府亟需進行更加仔細的行政調整，也急需具有更加豐富的行政知識。

“一切通情達理的選擇都將會是支持英國和美國的政治道路，而不是支持任何歐洲國家的道路”，美國“決不會為了學會普魯士的行政管理技巧，而愿意具有普魯士的經歷”。

最好的選擇就是，既具有自由精神而同時又具有非常熟練的實踐能力。美國政府“如同一個身強力壯的小伙子一樣，其機能已經得32威爾遜認為，行政學研究應該運用歷史方法和比較方法對不同政府所共有的行政管理規(guī)律進行研究。在現(xiàn)代社會中，在與行政管理職能有關的各個方面，一切政府都具有很強的結構方面的相似性。行政學研究方法論威爾遜認為，行政學研究應該運用歷史方法和比較方法對不33

1、歷史研究法歷史研究法，亦稱縱向研究法，它著重對以往的行政制度、行政思想、行政文化等進行研究。

歷史研究法的目的在于解決政府行政管理的現(xiàn)狀及其演變趨向，它并不是斷章取義地分析行政管理的現(xiàn)狀，而是系統(tǒng)地研究它們以往的發(fā)展及其變遷的原因?！拔覀冊谑褂脷v史研究法時，似乎沒有任何領域要比行政學這一領域更為安全的了”。1、歷史研究法34

2、比較研究法比較研究法是行政學研究中運用最為普遍，也是最為重要的方法。通過各國政府之間的橫向比較，能夠區(qū)別各國行政的類型和特征，鑒別優(yōu)劣、取長補短。

“如果不對政府進行比較研究，我們就不能使自己從下面這種誤解中解放出來，即認為民主國家行政管理跟非民主國家行政管理，是建立在一個根本不同的基礎之上的?！薄叭绻铱匆娨粋€行兇的家伙正在磨刀霍霍，我可以制止他磨刀而不禁止其用刀行兇的本來意向。因此，如果我遇到一位地道的君主把公共機構管理得井井有條，我可以學習他的管理方法而絲毫不改變我的共和黨立場?！?、比較研究法35人事行政思想“我們的理想模式是通過某種方式建立一個有文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它完全能夠有理智有力量地展開活動，同時與公眾的思想保持著密切的聯(lián)系。這種方式就是選舉和經常性的公開協(xié)商，它可以徹底排除武斷和階級態(tài)度?！比耸滦姓枷搿拔覀兊睦硐肽Ｊ绞峭ㄟ^某種方式建立一個有36美國文官制度的改革需要從以下三個方面著手：

1、公務人員要公開招聘、擇優(yōu)錄取?！盀榱私⒚裰髦贫龋仨殞ξ穆殭C關的人員進行競爭性考試，這些人員已為接受技術知識方面的各種形式的考試做了充分的準備。一支在技術上受過訓練的文官隊伍不久即將成為不可缺少的因素”。美國文官制度的改革需要從以下三個方面著手：1372、提高政府官員的專業(yè)素質。為了使政府這部機器有效地運轉，“我們就必須準備一批更好的官員以充當政府的‘工具’。如果我們要添置新的鍋爐并且加大推動我們政府機器的爐火，我們就必須使舊的輪子、接頭、閥門和皮帶等，在新力量的推動下盡可能不發(fā)出嘎吱嘈雜的聲音。無論那里要補充動力或需要進行調整，我們就必須安上新的運轉部件”?！霸谌魏吻闆r下，我們都必須有一支受過充分訓練的、以良好行為進行服務的官員，這顯然是一種工作上的需要。”2、提高政府官員的專業(yè)素質。383、克服官僚主義作風。

官僚階層是一個獨特的、準結社性的團體。政府官員，尤其是行政領導應該帶頭克服官僚主義，端正政府官員的工作態(tài)度，用他的良心作最認真的服務。3、克服官僚主義作風。39行政監(jiān)督思想在現(xiàn)代的民主國家中，公共輿論監(jiān)督已是政府行政職能得以順利實施和行政權力得以合理控制的重要保證。行政集權提高了政府的效率，而公眾的輿論監(jiān)督則在很大程度上防止了權力的濫用，最終使人民的自由和民主權利得到根本保證。行政監(jiān)督思想在現(xiàn)代的民主國家中，公共輿論監(jiān)督已是政府40威爾遜的行政監(jiān)督思想主要包括以下三方面內容：

1、公共輿論監(jiān)督應具有社會權威性。

在各種社會監(jiān)督中，公共輿論的監(jiān)督應當居于核心地位，具有最高的權威性?！霸谛姓芾砘顒又校罕娸浾搶⑵鹗裁醋饔?準確的答案似乎是：公共輿論將起權威性評判家的作用?！蓖栠d的行政監(jiān)督思想主要包括以下三方面內容：41

2、公共輿論監(jiān)督應具有相對獨立性。

公共輿論既要學會又要習慣于按照自己的思想采取行動，并且應當處于超然的獨立地位?！霸谖覀冞@里，公共輿論已經廣泛覺醒并且特別注意無論如何都要按自己的方式行事”。2、公共輿論監(jiān)督應具有相對獨立性。42

3、公共輿論監(jiān)督應具有高度的有效性和適當性。

盡管公共輿論監(jiān)督對于增強政府的責任感、防止官員腐敗是必不可少的，但它卻存在一定的限度，不能干涉到政府正常的運作。3、公共輿論監(jiān)督應具有高度的有效性和適當性。431、在多數(shù)學者都將研究重點放在政治學、法學領域上的時候，威爾遜提出從行政學的角度來研究政府管理，把研究重點放在政府“執(zhí)行”和行政管理這一“事務性”領域，他的觀點引起了研究視角的突破，這一革命性的突破直接導致了行政學的產生。對威爾遜行政學思想的評價1、在多數(shù)學者都將研究重點放在政治學、法學領域上的時候442、威爾遜比較深入地分析和論證了研究國家行政管理和建立行政科學的重要性和必要性，對行政科學的目的、行政學研究的出發(fā)點、應該運用的方法以及行政組織、行政職能和行政活動等行政學研究對象作了論證，開了行政學研究的先河，為行政科學的建立奠定了基礎。2、威爾遜比較深入地分析和論證了研究國家行政管理和建立453、威爾遜的“適當政府”理念，以及他對批判性地吸收外國行政管理經驗所持的“拿來主義”態(tài)度，對于我國的行政實踐，有一定的借鑒意義。3、威爾遜的“適當政府”理念，以及他對批判性地吸收外國464、威爾遜對政治與行政的劃分依然是很粗陋的，他在將政治與行政區(qū)別在“政務”和“事務”領域后，又同時承認了政治制度的安排對于國家行政管理的重要性。嚴格地說，威爾遜仍然在行政從政治中獨立與非獨立之間游移不定。4、威爾遜對政治與行政的劃分依然是很粗陋的，他在將政治47第二節(jié)古德諾的政治－行政二分法生平與著述弗蘭克?J.古德諾(FrankJ．Goodnow，1859～1939)是與威爾遜同時代的另一個著名行政理論學家。古德諾對法學、政治學以及行政學都有研究，是著名政治學家、行政學家和法學家，曾任哥倫比亞大學教授和美國政治學會的第一任主席。第二節(jié)古德諾的政治－行政二分法生平與著述弗蘭克?J48古德諾在美國哥倫比亞大學主修法律。自1888年起，在該校主講行政法學等課程。1913年至1914年，在北京擔任中國政府的政治顧問，因撰寫《共和與君主論》(1914年)而被罵為袁世凱的吹鼓手。1914年至1928年，出任美國約翰?霍布金斯大學校長，對該校的發(fā)展作出了杰出的貢獻。古德諾在美國哥倫比亞大學主修法律。自1888年起，在該校主講49弗蘭克?J．古德諾弗蘭克?J．古德諾50弗蘭克?J．古德諾弗蘭克?J．古德諾511900年，古德諾出版了其具有劃時代意義的名著《政治與行政》(《PoliticsAndAdministration，AStudyinGovernment》)一書，他的行政學思想主要體現(xiàn)在這本書中。在《政治與行政》一書中，古德諾對威爾遜提出的政治與行政二分法作了進一步的闡釋與發(fā)揮。同時，古德諾通過考察，分析了國家行政與政治、法律、政黨的相互關系，行政與立法、司法的相互關系，中央與地方關系，行政功能與體制的關系等重大理論問題，闡述了他的行政管理思想。1900年，古德諾出版了其具有劃時代意義的名著《政治與行政》52古德諾分析并駁斥了孟德斯鳩的三權分立理論。

古德諾認為三權分立的學說不符合民主國家的實際；民主國家的主要職能只有政治與行政兩種，司法功能只是行政的一小部分。古德諾認為：政府表達國家意志的活動就是“政治”，而政府執(zhí)行國家意志的活動就是“行政”。如果從政策角度看，“政治與指導和影響政府的政策有關；而行政則與這一政策的執(zhí)行相關”。政治實際上表現(xiàn)為一個制定法律和政策的過程，而行政則表現(xiàn)為一個執(zhí)行法律和政策的過程。古德諾分析并駁斥了孟德斯鳩的三權分立理論。53

18--19世紀的美國：

1776年，美國從東海岸的13個殖民地開始，一百多年中不斷開疆辟土，最終貫通了大西洋和太平洋之間的廣袤大陸，成為當時世界上最大的新興國家。美國在1860年代南北戰(zhàn)爭結束以后獲得了更大的發(fā)展，特別是1880年前后，已從農業(yè)國變成了工業(yè)國。就傳統(tǒng)的國際地位而言，美國與英、法、德等歐洲強國相較還頗有不如，但這時的美國已基本上成為一個當時的現(xiàn)代國家。在短短的一百多年里，美國的國土、人口、國家體制都急劇膨脹。美國巨大的國家潛力有待進一步的開發(fā)和凝聚，但建國時設立的政治框架、政治原則成為束縛美國國家政治體制進一步發(fā)展的瓶頸。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》

的歷史背景18--19世紀的美國：古德諾執(zhí)筆《政治與行政》

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19世紀末，美國的政治體制所面臨的問題可以歸結為以下幾點：

1.分權過度南北戰(zhàn)爭結束以后，美國國內的單一性質更加明顯。已經從一個頗具邦聯(lián)性質的國家變成了一個一般意義上的聯(lián)邦國家。雖然單一性急劇上升，但美國的國家體制依然故舊，仍然維持了很強的邦聯(lián)分權體制。2.國家行政體制落后于現(xiàn)代生活的節(jié)奏19世紀后半的美國社會，現(xiàn)代經濟生活促進了工業(yè)化和城市化，國家行政職能在經濟以及社會文化等領域內急劇擴大。同時市民生活為之一變，大眾消費文化的巨大發(fā)展導致以城市市政為代表的行政體制的擴張，行政體制面臨轉型向市民提供跟政治無關的一般公共服務的方向發(fā)展的問題。但是美國行政體制改革遲遲沒能跟上。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》

的歷史背景19世紀末，美國的政治體制所面臨的問題可以歸結為以下幾點55

19世紀末，美國的政治體制所面臨的問題可以歸結為以下幾點：3.政黨分贓另一個問題是當年的美國政治中長年存在著的一大弊端，即是所謂的政黨分贓制(Spoilssystem，又譯為“獵官制”)。古德諾執(zhí)筆本書的一大目的就是針對當時在美國政治中肆虐的政黨分贓制。古德諾執(zhí)筆《政治與行政》

的歷史背景19世紀末，美國的政治體制所面臨的問題可以歸結為以下幾點56古德諾行政學思想述要政治與行政二分法理論政治與行政取得協(xié)調的基礎行政適度集權政黨組織作用的發(fā)揮是政府機構功能運轉協(xié)調的保證國家意志表達與執(zhí)行的協(xié)調古德諾行政學思想述要政治與行政二分法理論政治與行政取得協(xié)調的57

政治與行政是所有政府具有的兩種基本功能，前者存在于政府表達國家意志所必需的活動中，后者存在于政府執(zhí)行國家意志所必需的活動中。

由于政府體制的不同，這兩種功能區(qū)分的程度及其關系也會表現(xiàn)出一定的差別。1、政治與行政二分法理論政治與行政是所有政府具有的兩種基本功能，前者存在于政58政府功能政治行政司法行政政府行政準司法功能執(zhí)行功能統(tǒng)計和半科學的功能存在于政府表達國家意志所必需的活動中存在于政府執(zhí)行國家意志所必需的活動中被委托行使國家意志的解釋權的機構叫司法機構，司法機構這種非立法的機關的活動通常就叫做司法行政。政府功能政治行政司法行政政府行政準司法功能執(zhí)行功能統(tǒng)計和半存59古德諾駁斥了孟德斯鳩“機構分立”的觀點，認為政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚，實際政治的需要要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調一致。2、國家意志表達與執(zhí)行的協(xié)調古德諾駁斥了孟德斯鳩“機構分立”的觀點，認為政府機構60孟德斯鳩認為：不僅政府功能是分立的，政府機構也是分立的。這些分立的政府機構中的每一個都被授予一種政府權力。古德諾認為：政府機關與政府功能的關系并不是一一對應的。

一方面，每一個政府機關都不可能把自己完全限定為只行使某一種政府功能；另一方面，雖然政府的這兩種功能的分化已經非常明顯，但是，若要把這兩種功能委派給兩個分立的機構行使是不可能的。孟德斯鳩認為：不僅政府功能是分立的，政府機構也是分立61

“以執(zhí)行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上是通常地，又被賦予表達國家意志的具體細節(jié)的職責，盡管這些國家意志的具體細節(jié)在表達時，必須合乎由主要職責在于表達國家意志的機構所制定的一般原則。這就是說，被稱為執(zhí)行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權或立法權。另一方面，以表達國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執(zhí)行。也就是說，盡管人們能夠區(qū)分開政府的兩種主要功能，但卻無法嚴格地規(guī)定這些功能委托給哪些政府機關去行使”?！耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機關，經常地，事實上62

“從理論探討和實踐便利的角度說，行政不應再只被當作執(zhí)行機構(政府中的這個機構是由成文法所規(guī)定的執(zhí)行性機構)的一種功能。相反，人們已經看到，行政是執(zhí)行國家意志的功能。在某些方面，它在范圍上可能比由成文法所規(guī)定的執(zhí)行性機構的功能要大一些，在另一些方面則可能要小一些。”

“把每一種功能分派給一個分立的機構去行使是不可能的。這不僅因為政府權力的行使無法明確地分配，而且還因為隨著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能”?！皬睦碚撎接懞蛯嵺`便利的角度說，行政不應再只被當作執(zhí)行63古德諾認為，在孟德斯鳩所主張的三權分立理論中，認為一個政府機關只行使其中一種權力的看法，是一種極端的形式。而這種“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每個機構只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調一致”。古德諾避免了走向“政治”與“行政”截然兩分的極端，同時主張“政治”與“行政”必須取得協(xié)調。古德諾認為，在孟德斯鳩所主張的三權分立理論中，認為一64政治與行政取得協(xié)調的基礎是政治對行政進行適度控制。

為了在國家意志的表達與執(zhí)行之間求得協(xié)調，必須或者犧牲掉國家意志表達機構的獨立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機構的獨立性；要么執(zhí)行機構必須服從表達機構，要么表達機構必須經常受執(zhí)行機構的控制。在一個民治的政府中，更要求執(zhí)行機構必須服從表達機構。3、政治與行政取得協(xié)調的基礎政治與行政取得協(xié)調的基礎是政治對行政進行適度控制。3651、古德諾分析了實施控制的兩種模式——英國模式和美國模式。（1）如果在政府體制中沒有試圖規(guī)定政治與行政的劃分，如果政府制度沒有靠采用一部成文憲法而具有比較堅實而固定的形式，對行政功能的控制與監(jiān)督，就會由行使政治功能的政府機構所承擔。（2）如果為了防止政治在具體細節(jié)問題上影響行政，而試圖在政府中把分別主要承擔這兩種功能的機構在法律上分開，政治對行政的必要控制就要在法律之外進行。1、古德諾分析了實施控制的兩種模式——英國模式和美國模式。662、控制的限度。古德諾在認識到政治必須對行政實施控制的同時，也注意到這種控制有一定的限度。僅僅強調政治對行政的控制是有危險的，因為這種控制一旦超過某種限度，行政功能的行使就不會致力于執(zhí)行一種已經表達出來的國家意志，而是為了一個政黨或社會階層的利益，致力于左右國家意志的表達。“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的。”2、控制的限度。67這種控制的限度在于“機構”和“官員”兩方面。（1）從機構這一層次來說，政治對行政的控制應當限于對狹義的執(zhí)行性機構進行，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質的政府機構都應該保持自己的獨立性，而不受政治影響。（2）從官員這一層次來講，執(zhí)行性官員(只須最高級官員)從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進退，其余的行政官員應該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的高效率。這種控制的限度在于“機構”和“官員”兩方面。68行政組織與政黨的關系也要保持適度的平衡。原因：（1）在政黨組織的力量強大而行政體制軟弱的情況下，如果過分擴展政治控制，行政組織會被利用來實現(xiàn)政黨的目標，從而妨礙國家意志的自由表達。（2）如果為了保證有效率的行政，而試圖過分地去強化行政體制，那么，在政黨組織薄弱的地方，又會有利用行政組織對選舉的控制權力來影響國家意志自由表達的危險。行政組織與政黨的關系也要保持適度的平衡。69美國是將分權理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國家的權力作了橫向的劃分，使立法、行政、司法相互分立、相互牽制，而且還使中央和地方分權，從而大大地降低了中央集權化程度。4、行政適度集權美國是將分權理論精神貫徹得最為徹底的國家，它不僅將國70弊端:這種中央與地方的分權，導致了政治與行政的失調。在美國造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)問題。任何國家意志的表達，在表達它的機關對它的執(zhí)行沒有控制的情況下都是一句空話，政府方面的有關理論可能承認地方政治共同體在國家意志的表達上對國家的服從，但是，在行政體制的實際運轉過程中，如果國家意志的實際執(zhí)行委托給不受任何有效控制的地方政治共同體的話，這種地方政治共同體會通過運用其執(zhí)行權力，或者某種真正的非執(zhí)行性的或修正的權力，改變由代表整個國家的機關表達的國家意志，以便使之適應地方政治共同體的需要。弊端:這種中央與地方的分權，導致了政治與行政的失調。71“因為只有行政在一定程度上被集權化了，才能達到政治和行政功能之間必要的協(xié)調”?！皯摴膭钚姓瘷嗟内厔?，而不是阻礙它的發(fā)展”?！安还苁菑男姓实挠^點看，還是從民治政府本身的存在看，堅持這一點都是必要的”?！耙驗橹挥行姓谝欢ǔ潭壬媳患瘷嗷耍拍苓_到政治和72美國政府機構功能運轉協(xié)調的保證來自于政黨組織作用的發(fā)揮。因此，必須使美國的政府體制作出某種調整以正式容納政黨這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調功能，并減輕和消除其有可能給社會帶來的消極因素。5、政黨組織作用的發(fā)揮是政府機構功能運轉協(xié)調的保證美國政府機構功能運轉協(xié)調的保證來自于政黨組織作用的發(fā)731、政黨的作用發(fā)揮保證了美國政府功能運轉的協(xié)調。古德諾指出，美國憲法所提供的法定政府體制使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機構不可能直接控制行政機構的領袖；也使得聯(lián)邦行政權力和地方行政割裂開來而失去了統(tǒng)一性。在這種情況下，美國的政府體制仍然基本保持了穩(wěn)定和協(xié)調，其原因就在于政黨組織在法定體制之外發(fā)揮了一種調節(jié)功能。1、政黨的作用發(fā)揮保證了美國政府功能運轉的協(xié)調。74“要使政府協(xié)調地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調一致的辦法”。在美國，通過政黨對立法機構成員和執(zhí)行機構成員的挑選，而恢復了被法定政府體制割斷了的立法機構對行政機構的某種有效控制；通過政黨對中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質，建立起一種必要的行政集權。“要使政府協(xié)調地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達75因此，古德諾主張“在美國的政府體制中，這種以協(xié)調國家意志的表達和執(zhí)行的功能為己任的政黨組織不僅應當強大，而且應當長期存在”。“政黨組織之所以必須強大，是因為為了保證人民的意志得到切實的執(zhí)行，所有當選的官員都必須以個人名義保證遵行一定的行動方針，而政黨就必須為他們承擔責任，必須事先形成一個可以被稱之為政綱的東西”。因此，古德諾主張“在美國的政府體制中，這種以協(xié)調國家762、調整美國政府體制以正式容納政黨組織。行政權不能集中于一黨的局面，便造成了責任不明確的弊病，進而必將會帶來推諉、搪塞、渙散和無效率。應將所有的行政執(zhí)行權集中到一個行政長官手中，從而使政黨能夠通過一次選舉勝利而擔負起全部責任來。“在行政權集中于一個行政長官之手的情況下，政黨容易在一次選舉中獲得對政府的更大控制。如果體制是分權的，不同行政官員的任期又不一致，政黨在一次選舉中獲得的對政府的控制就要小得多”。2、調整美國政府體制以正式容納政黨組織。77古德諾在指出政黨的這一重要作用的同時，也強調要防止“政黨分肥制”等不良后果的出現(xiàn)。美國應該加強這一方面的中央行政集權制，政黨只對總統(tǒng)及各部部長進行控制，并進行文官改革。為了防止政黨和利益集團之間的關系過于密切化，古德諾主張政黨應該實行財務公開原則。古德諾在指出政黨的這一重要作用的同時，也強調要防止“78

古德諾主要從政治與行政二分法的協(xié)調、美國的獨特道路是什么以及如何完善兩個大的方面進行了說明，并提出了自己獨特的看法。古德諾政治——行政二分思想簡述古德諾主要從政治與行政二分法的協(xié)調、美國的獨特道路是79在古德諾看來，傳統(tǒng)的研究政府及其行政的思路是一種“由憲法開始又以憲法結束”的政治學方法。“大多數(shù)關于美國政府問題的研究者都是由憲法開始又以憲法結束他們的論著的。”

——《國家的主要功能》行政研究應當從政治與行政的分開開始，應當走一條獨立于政治學的研究思路，而在實踐上就是排除政治的干擾而建立以效率為目標的行政體制。古德諾的研究視角在古德諾看來，傳統(tǒng)的研究政府及其行政的思路是一種“由80“大多數(shù)關于政府問題的研究者，都傾向于把他們的研究局限在比較引人注目的事例上，而這些事例又由于只考察法定的正式政府組織才變得引人注目的……不過，再沒有什么研究方法比這種方法更能把學者們在判斷一個國家真正的政治生活時引入歧途了。因為同法定的制度一樣，法外的制度也決定政府體制的特點。甚至事實常常是這樣，法外制度比能夠提供政治體制框架的法定制度對政治體制的影響更大?！惫诺轮Z對于國家功能的研究已經打破了傳統(tǒng)的法內研究視角，從一個全新的法內（法定體制內）和法外（法定體制外）相結合的視角來考慮國家的主要功能問題?！按蠖鄶?shù)關于政府問題的研究者，都傾向于把他們的研究局81這種研究視角突破的動因：1.現(xiàn)象層次的動因國家功能其實沒有人們想象的那樣簡單，影響國家功能的因素也并非十分明確，很多潛在的法外因素極大地影響了政治生活。2.制度層次的動因“一種體制才剛剛采用，各種政治力量就會立刻開始去解釋它和修正它，直到實際上的政治體制變得與憲法本身所締造的體制相比面目皆非為止，老百姓對于這種變化卻一無所知。隨著時日的推移，體制中實際上發(fā)生的變化無疑將會被人們所熟知，于是這種變化會被憲法所吸收。”這種研究視角突破的動因：82“然而，這種分權和政府機構分立的原則，已被證明作為一種法律原則是行不通的，法院已經做出了許多違反這一原則的判決。所有違反這一原則的判決都趨向于承認這一事實，在各個政府機構領地的交界中都存在‘公地’，每個機構都必須容忍其他機構占用公地?！?/p>

古德諾的政治與行政“公地”思想“然而，這種分權和政府機構分立的原則，已被證明作為一83古德諾采用了獨特的研究視角，對孟德斯鳩的三權分立學說進行考證時發(fā)現(xiàn)法外視角下的立法權、司法權和行政權并非分得清清楚楚。英國是一個典型的判例法國家，如同他在文章中提到的那樣，議會制定法律這是事實，但是法院通過具體的案例審理也能夠制定法律，法律又是由同時行使審判職權的機構來執(zhí)行。國家意志的表達與執(zhí)行在司法機構中存在一個明顯的公地，所以古德諾認為將司法機構獨立出來是不科學的，三權分立在現(xiàn)實中是不可行的。古德諾以美國政治現(xiàn)狀的事實進一步證實了“公地”產生的必然性。古德諾采用了獨特的研究視角，對孟德斯鳩的三權分立學說84古德諾的公地思想：協(xié)調和統(tǒng)一。

“分權原則的極端形式不能作為任何具體組織的基礎，因為這一原則要求存在分立的政府機構，每一個機構只限于行使一種被分開了政府功能，然而實際政治的需要卻要求國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調一致。協(xié)調和統(tǒng)一既是“公地”存在的前提，同時也是“公地”存在的目的。適度的控制。

古德諾提出了一種政治對行政進行控制的普遍模式。那就是針對于廣大的邦聯(lián)制國家，面對地方日益明顯的獨立傾向，有必要采取行政集權的辦法加強中央對地方的控制。“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進行控制，另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率又不能允許這種控制超出其實現(xiàn)的合理目的?！惫诺轮Z的公地思想：85

政治與行政二分的最為直接的原因主要是政治上的多黨制和行政體系中的公務員制度建設。政治與行政二分的前提政治與行政二分的最為直接的原因主要是政治上的多黨制和86

回顧公共行政學的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，公共行政學的每一次向前發(fā)展都總是先圍繞政治與行政二分關系這個問題進行探索，提出疑問，做出認定，在這個框架下進而建構理論體系及設計實踐方案。威爾遜和古德諾最先明確了這個命題，威爾遜開創(chuàng)之，古德諾使之成熟化。對古德諾的政治與行政二分思想的一點評價回顧公共行政學的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，公共行政學的每一87古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時代(當時)的價值訴求——民主與效率。古德諾的二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)時代(當時)88如何區(qū)分政治與行政二分的原則同“黨政分開”黨政分開反映的是政治與行政的功能性分化，黨政分開是一個政治范疇，是政治本身的職能分化。政治與行政二分要求的是政治與行政的結構性分離，是行政對政治的脫離，是行政的獨立化。二分思想對我國政治與行政關系的啟示如何區(qū)分二分思想對我國政治與行政關系的啟示89中國公共行政的一個最大特點就是，政治與行政是水乳交融、無法區(qū)分的。忽略了政治維度的中國公共行政學研究，根本無法真正理解與政治密不可分、渾然一體的公共行政現(xiàn)實。中國公共行政的一個最大特點就是，政治與行政是水乳交融90第三節(jié)泰勒的科學管理理論1、泰勒生平2、泰勒科學管理思想的產生3、泰勒對科學管理的探索一、生平及學術研究經歷第三節(jié)泰勒的科學管理理論1、泰勒生平一、生平及學術研究經歷911、泰勒生平弗雷德里克?W?泰勒(FrederickWinslowTaylor，1856－1915)，1856年出生于美國賓夕法尼亞杰曼頓的一個律師家庭，曾在法國和德國就讀中學。他的父親希望他繼承父業(yè)，1872－1874年泰勒進入美國埃克塞特市菲利普斯?埃克塞特?？茖W校學習，以便為進入哈佛大學作準備。1874年，泰勒通過了哈佛大學入學考試，但因視力受損，無法繼續(xù)學習。1、泰勒生平弗雷德里克?W?泰勒(FrederickWin921875年泰勒進入費城一個水壓工廠當模型工和機工學徒。1878年在米德維爾鋼鐵公司工作，當過技工、工長和總技師。1883年通過業(yè)余學習，獲得史蒂文斯技術學院機械工程學位。1884年提升為米德維爾鋼鐵公司的總工程師。1886年加入美國機械工程師協(xié)會。1890年離開米德維爾，在費城一家生產投資公司任總經理。1898年在美國伯利恒鋼鐵公司做咨詢工作。1901年離開伯利恒鋼鐵公司，開始專門從事著述。1906年擔任美國機械工程師協(xié)會主席。1915年泰勒因患肺炎逝世。1875年泰勒進入費城一個水壓工廠當模型工和機工學徒。93主要著作：《計件工資制》(1895年)，《工廠管理》(1903年)，《論金屬切削技術》(1906年)，《科學管理原理》(1911年)，《在美國國會聽證會上的證詞》(1912年）

主要著作：94弗雷德里克?W?泰勒弗雷德里克?W?泰勒95弗雷德里克?W?泰勒弗雷德里克?W?泰勒96弗雷德里克?W?泰勒弗雷德里克?W?泰勒972、泰勒科學管理思想的產生

1878年，泰勒學徒期滿，來到米德維爾鋼鐵工廠做一名機械工。米德維爾廠是泰勒人生的重大轉折點。他在米德維爾的12年(1878－1890)是從事試驗的12年，這種試驗給他的工廠管理制度和他的金屬試驗奠定了基礎。2、泰勒科學管理思想的產生1878年，泰勒學徒期滿，98無意的磨洋工泰勒分析米德維爾工廠的產量提不高的原因：有意的磨洋工“人的懶散的天性和脾性”引起的，如果管理人員能鼓勵或迫使工人達到生產指標，無意磨洋工的現(xiàn)象就能消除。第一，工人們認為，加速工作會使大批工人失去工作；第二，當時襲用的不完善的管理制度迫使工人磨洋工，以便保護自身的利益；第三，因為襲用了一代一代傳下去的單憑經驗的工作方法。無意的磨洋工泰勒分析米德維爾工廠的產量提不高的原因：99

泰勒認為消除磨洋工現(xiàn)象的辦法：

先對工作進行精心的調查，然后根據(jù)調查結果來確定工資率。一旦工人們看到工資率定得合理，他們就會知道這個工資率是按實際而不是憑主觀想象訂出的，這將會減少他們磨洋工的動機。關鍵：要為每一項任務制定出完善而又公正的日標準。

泰勒認為消除磨洋工現(xiàn)象的辦法：先對工1003、泰勒對科學管理的探索

泰勒進行了長期而且艱苦的科學探索。最著名的三個實驗：1、搬運鐵塊實驗2、鐵砂和煤炭的鏟掘實驗3、金屬切削實驗3、泰勒對科學管理的探索泰勒進行了長期而且艱苦的科學101作業(yè)研究原理

泰勒在實驗中始終依據(jù)兩條基本原理：時間研究原理

細分動作要素，對每項動素進行研究，形成標準的作業(yè)方法研究最熟練工人的動作，制定標準的作業(yè)時間作業(yè)研究原理泰勒在實驗中始終依據(jù)兩條基本原理：時間研究原理102二、科學管理原理科學管理的基本原則、實質和內容，在泰勒的《科學管理原理》和《在美國國會聽證會上的證詞》中進行了比較系統(tǒng)的闡述和說明，這表明：科學管理理論在泰勒研究工作的晚期愈趨成熟。二、科學管理原理科學管理的基本原則、實質和內容，在泰103泰勒的科學管理思想集古典管理思想發(fā)展之大成?！疤├账龅墓ぷ鞑⒉皇前l(fā)明某種全新的東西，而是把整個19世紀在英、美兩國產生、發(fā)展起來的東西加以綜合而形成的一整套的思想，他使一系列無條理的首創(chuàng)事物和實驗有了一個哲學的體系，稱之為科學管理。”——厄威克泰勒的科學管理思想集古典管理思想發(fā)展之大成。104科學管理原理的內容科學管理作業(yè)管理組織管理管理哲學制定科學的工作方法制定培訓工人的科學方法實行激勵性的報酬制度將計劃職能和執(zhí)行職能分開實行職能工長制提出例外原則科學管理的精髓：合作科學管理原理的內容科學管理作業(yè)管理組織管理管理哲學制定科學的1051、作業(yè)管理（1）制定科學的工作方法①總結歸納工人多年積累的經驗和技巧，將其標準化②進行工時研究，挑選一流的工人1、作業(yè)管理（1）制定科學的工作方法①總結歸納工人多年積累的106（2）制定培訓工人的科學方法

對工人進行科學的教育、訓練和培養(yǎng)，使他成為“第一流的工人”。第一流的工人非第一流的工人指那些最適合，又最愿意干某種工作的人指那些體力或智力不適合于分配給他們工作的人；或那些雖然工作合適但不愿努力工作的人。挑選第一流工人，就要把合適的人安排到合適的崗位上。（2）制定培訓工人的科學方法第一流的工人非第一流的工人指那些107

使工人成為第一流工人，管理人員要主動地科學選擇并不斷地培訓工人。

“管理人員的責任是細致地研究每一個工人的性格、脾氣和工作表現(xiàn)，找出他們的能力；另一方面，更重要的是發(fā)現(xiàn)每一個工人向前發(fā)展的可能性，并且逐步地系統(tǒng)地訓練，幫助和指導每個工人，為他們提供上進的機會。這樣，使工人在雇用他的公司里，能擔任最高、最有興趣、最有利、最適合他們能力的工作。這種科學地選擇與培訓工人并不是一次性的行動，而是每年要進行的，是管理人員要不斷加以探討的課題?！笔构と顺蔀榈谝涣鞴と耍芾砣藛T要主動地科學選擇108（3）實行激勵性的報酬制度。

泰勒發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行工資制度所存在的共同缺陷：不能充分調動職工的積極性：容易產生平均主義要到年終才能分享利潤，失去了及時刺激的作用（3）實行激勵性的報酬制度。容易產生平均主義109

差別計件工資制：一是設立專門的制定定額部門。二是制定差別工資率。

即對同一工作，設兩個工資率。能夠保質保量地完成定額者，用較高的工資率計算工資；未能保質保量地完成定額者，按較低工資率計算工資。三是工資付給工人而不是付給職位。

每個人的工資盡可能地按他的技能和工作所付出的勞動來計算，而不是按他的職位來計算。差別計件工資制：一是設立專門的制定定額部門。110泰勒駁斥了那種有關“多與少”的看法——如果工人得到的多了，雇主得到的自然就要少。他認為，勞資之間存在著共同的利益而不是必然的矛盾。泰勒不支持雇主們以最便宜的價錢購買勞動力和盡可能少地支付工資的做法，也不支持工人們想以最少的勞動來換取他所能獲得的全部東西的愿望；相反，他主張給頭等工人以高工資從而激勵他在標準的和高效率的條件下花同過去一樣的力氣而生產更多的產品。這樣做的結果會使生產率提高，因此雇主花在每個單位勞動力上的成本便降低了，而工人則可獲得高工資，從而使交易的雙方都得到滿足。泰勒的計件工資制是他認為工人和管理階層具有共同利益的哲學主張的前奏。泰勒駁斥了那種有關“多與少”的看法——如果工人得到的1112、組織管理

包括三個有機部分：一是把計劃職能和執(zhí)行職能分開，二是實行職能工長制，三是提出例外原則。2、組織管理包括三個有機部分：112（1）將計劃職能和執(zhí)行職能分開泰勒力主均分資方和工人之間的工作和職責。把計劃職能與執(zhí)行職能分開，計劃職能歸管理當局，由管理當局設立專門的計劃部門來承擔，計劃部門從事全部的計劃工作并對工人發(fā)出命令。（1）將計劃職能和執(zhí)行職能分開泰勒力主均分資方和工人113

每個工人的工作至少在一天前就由資方完全計劃好了，大多數(shù)情況下，每個工人都會收到書面指示，其中詳細說明他該完成的任務以及操作方式。這樣，這種預先所做出的計劃的辦法就構成了一項任務，由工人和資方聯(lián)合努力去完成。在現(xiàn)場操作的工人和基層班組長，則要完全按照計劃的書面指示進行操作，不得自行改變操作方法。計劃部門的職責，包括了企業(yè)生產管理、設備管理、庫存管理、成本管理、安全管理、技術管理、勞動管理、營銷管理等各個方面。作法：每個工人的工作至少在一天前就由資方完全計劃好了，大114計劃職能與執(zhí)行職能分開，實際是把管理職能與執(zhí)行職能分開，計劃部門實際是專門設置的管理部門。所謂“均分資方和工人之間的工作和職責”，實際是說讓資方承擔管理職責，讓工人承擔執(zhí)行職責，這也就進一步明確了資方與工人之間，管理者與被管理者的關系。實踐和理論意義：計劃職能與執(zhí)行職能分開，實際是把管理職能與執(zhí)行職能分115（2）實行職能工長制泰勒認為職能工長應該具有9種素質：智能、教育、技術知識、機智老練、充沛的精力、剛毅不屈、誠實、判斷力和良好的健康狀況。但是每一個工長不可能同時具備這9種素質。泰勒設計出8種職能工長，來代替原來的一個工長。（2）實行職能工長制116職能工長制職能工長制117

泰勒的職能工長主張最終沒有在實踐中得到普遍推廣。失敗原因：不是由于工人的混亂或統(tǒng)一指揮遭到破壞，而是由于沒能培養(yǎng)出能利用參謀人員來處理各種車間問題的有多方面才能的管理人員。

職能化是把總經理的權力交給低一級的專業(yè)化管理人員去承擔的一種分權的嘗試。泰勒的職能工長主張最終沒有在實踐中得到普遍推廣。118（3）例外原則：

企業(yè)的機構和規(guī)模龐大時，要實行例外原則，高級管理人員把日常管理的權限下放，只保留企業(yè)重大事項的決策權和控制權。這種例外的原則至今仍然是管理原則中極為重要的原則之一。（3）例外原則：1193、管理哲學——科學管理的精髓：合作關于勞方與資方關系的問題，泰勒看到只有二者相互協(xié)調，才能順利地實現(xiàn)預定目標。“資方和工人的緊密、親切和個人之間的合作，是現(xiàn)代科學或責任管理的精髓。”3、管理哲學關于勞方與資方關系的問題，泰勒看到只有二120

泰勒關于勞資合作的思想主要是：

科學管理的基礎或精髓就是勞資雙方的密切合作，沒有勞資雙方的密切合作就談不上科學管理；要使勞資雙方進行密切合作，關鍵不在于制定什么制度和方法，而是要實行勞資雙方在思想和觀念上的根本轉變，這是科學管理的實質；這種思想和觀念上的根本轉變，即勞資雙方的精神革命，就是雙方不是把注意力僅放在盈余的分配上，而是把注意力放在提高勞動生產率上。勞動生產率提高了，工人可以多拿工資，資本家可以多拿利潤，從而實現(xiàn)雙方“最大限度的富?！薄Ｌ├贞P于勞資合作的思想主要是：科學121泰勒在管理思想史上的貢獻，在于他創(chuàng)立了科學管理的理論和方法，這一理論是行政科學的理論來源之一。泰勒提出的關于建立管理目標，管理控制標準，管理程序化，科學安排人員，組織分工與協(xié)作，明確權責；對工作進行研究，調動人員積極性，提高工作效率；在管理中使用科學方法等一系列理論，不僅適用于企業(yè)，也適用于政府行政管理。這些理論被行政學者概括、改造并上升為行政學理論，構成行政學理論的重要組成部分。

“科學管理運動在促進改良處理公共事務方法上，已作出了非常重要的貢獻?！薄獞烟貙μ├账枷氲脑u價泰勒在管理思想史上的貢獻，在于他創(chuàng)立了科學管理的理論122第四節(jié)法約爾的一般管理理論亨利·法約爾(HenriFayol，1841～1925)是20世紀初歐洲的行政管理學派的代表。法約爾與泰勒在自身管理經歷及經驗上的不同，很大程度上決定了兩者在管理思想上的差異?！疤├兆⒅鼗鶎尤藛T的工作方式的改進，但法約爾卻注重管理人員的管理方式的講究”。——張潤書第四節(jié)法約爾的一般管理理論亨利·法約爾(Henri123法約爾生平1841年，出生于法國。1860年畢業(yè)于圣艾蒂安國立礦業(yè)學校1860年進入科芒特里－富香博公司從1860年到1886年，他擔任工程師，他的管理才能得到了人們的承認，在25歲時被任命為科芒特里煤礦的管理人員。六年后，他被提升為一組煤礦的管理者。1888年，被任命為總經理，對該公司進行改革。新成立被稱為科芒博的公司在法約爾的領導下復蘇了，至今仍然是法國中部最大的采礦和冶金聯(lián)合公司——勒克勒佐－盧瓦爾公司的一個組成部分。法約爾生平1841年，出生于法國。124法約爾生平對法約爾而言，管理并不是像過去那樣更多地只是設計制度和方法以提高生產過程的速度(就像科學管理所做過的那樣)，而是井井有條地安排并把這個組織的生產、銷售、財務以及會計職能一體化。從擔任一個大型的完全一體化了的企業(yè)的主要負責人的經歷中，法約爾開始形成他自己的管理思想。1916年，他出版《工業(yè)管理和一般管理》。1918年退休到1925年逝世，建立了行政管理研究中心并主持了該中心的會議，該組織的宗旨是要推動“法約爾主義”的發(fā)展。在他逝世前不久，這個組織同勒夏特利埃－德弗雷曼維爾組織(即“泰勒主義”組織)合并為法國組織全國委員會。法約爾生平對法約爾而言，管理并不是像過去那樣更多地只是設計制125比較法約爾與泰勒二人的背景之異同點同：都出身于富有的家庭，都受過工程師的教育異：1、法約爾——在一個強調以傳統(tǒng)為基礎的法國文化環(huán)境中出生并被培養(yǎng)成為管理人才；泰勒——在新教徒的倫理和美國的開放式文化環(huán)境中，從最低層，通過他自己的艱苦努力而取得地位。2、法約爾沒有遭到有組織的工人的敵視，他在把他的方法介紹給工廠實施時從未遭到過反對，也從未在任何的調查委員會上作證。3、泰勒——從“車床前的工人”逐步向上發(fā)展法約爾——從“辦公桌前的總經理”出發(fā)向下發(fā)展法約爾生平比較法約爾生平126在管理方面的主要著作有：《工業(yè)管理和一般管理》(1916)《國家在管理上的無能－郵政與電訊》(1921)在論文方面有：《管理的一般原則》(1908)《高等技術學校中的管理教育》(1917)《管理職能在事業(yè)經營中的重要性》(1918)《國家的工業(yè)化》(1919)《郵電部門的管理改革》(1921)《國家行政理論》(1923)法約爾生平在管理方面的主要著作有：法約爾生平127

《工業(yè)管理與一般管理》是法約爾最主要的代表作，全書分為兩大部分：

第一部分，論述管理教育的必要性和可能性，分為三章，分別論述管理的定義，組成企業(yè)人員才能的各方面能力的相對重要性，管理教育的必要性和可能性。第二部分，論述管理的原則與要素，用兩章的篇幅分別論述管理的一般原則和計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制五項管理要素。法約爾生平《工業(yè)管理與一般管理》是法約爾最主要的代表作，128法約爾生平法約爾生平129法約爾生平法約爾生平130法約爾的組織管理思想法約爾的組織活動和管理職能理論法約爾的組織管理思想法約爾的組織活動和管理職能理論131法約爾的一般管理理論

法約爾定義管理就是實行：計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制。一、計劃

“管理意味著預見未來”，計劃最有效的工具是行動計劃。一個好的計劃應具有下列特點：

統(tǒng)一性、連續(xù)性、靈活性、準確性。法約爾的一般管理理論法約爾定義管理就是實行：計132

為了制定出一個好的行動計劃，要求領導人員必須具有以下一些條件和才能：(1)對人進行管理的藝術(2)積極性(3)勇氣(4)領導人員的穩(wěn)定(5)專業(yè)能力(6)處理事務的一般知識

法約爾的一般管理理論為了制定出一個好的行動計劃，要求領導人員必須具有以下133

二、組織組織就是確立企業(yè)在物質資源和人力資源方面的結構，為企業(yè)的經營提供所有必要的原料、設備、資本、人員。組織分為兩大部分：物質組織和社會組織。社會組織的管理任務：

1、注意行動計劃是否深思熟慮地準備并堅決地執(zhí)行了。2、注意社會組織和物質組織是否與企業(yè)的目標、資源和需要相適合。3、建立一元化的、有能力的堅強領導。4、協(xié)調力量，配合行動。5、做出清楚、明確、準確的決策。法約爾的一般管理理論二、組織法約爾的一般管理理論1346、有效地配備和安排人員。7、明確地規(guī)定職責。8、鼓勵首創(chuàng)精神與責任感。9、對所做的工作給以公平而合適的報酬。10、對過失與錯誤施加懲罰。11、使大家遵守紀律。12、注意使個人利益服從集體利益。13、特別注意指揮的統(tǒng)一。14、注意物品秩序與社會秩序。15、進行全面控制。16、與規(guī)章過多、官僚主義、形式主義、文牘主義等弊端作斗爭。

法約爾的一般管理理論6、有效地配備和安排人員。法約爾的一般管理理論135

總管理處必須要依靠一個參謀部。

參謀部是由一組有精力、有知識、有時間的人組成的。參謀部的成員不分等級，它只接受總經理的命令。參謀部是領導的依靠，是一股加強力量，是領導力量的一種擴大。參謀部用來幫助領導完成他的個人使命。不排斥同一個人可以有一部分時間用在參謀部，另一部分時間用在其他部門，也不排斥參謀部的某個人同時屬于幾個企業(yè)。法約爾的一般管理理論總管理處必須要依靠一個參謀部。法約爾的一般管理理論136比較法約爾的參謀機構的主張與泰勒的職能工長制直接矛盾。

法約爾對泰勒的目的，即必須提供專業(yè)性的幫助是同意的，但是不同意其方法。職能工長制否定了統(tǒng)一指揮的原則，在法約爾看來，這是一條危險的道路。只有在一個人只對另一個人明確承擔責任時，才能做到命令得以確保執(zhí)行。法約爾的一般管理理論比較法約爾的一般管理理論137

三、指揮指揮的目的是根據(jù)企業(yè)的利益，使單位里的所有的人都做出最好的貢獻。為了做好指揮工作，領導者應做到：1、對自己的職工要有深入的了解。2、淘汰沒有工作能力的人。3、深入了解企業(yè)與職工之間的協(xié)定。4、領導樹立好榜樣。5、對組織進行定期檢查。6、善于利用會議與報告。7、不要在工作細節(jié)上耗費精力。8、在職工中保持團結、積極、創(chuàng)新和效忠的精神。法約爾的一般管理理論三、指揮法約爾的一般管理理論138四、協(xié)調協(xié)調就是指各職能的社會組織機構和物資設備機構之間保持一定比例。這種比例適合于每個機構有保證地、經濟地完成自己的任務。

協(xié)調就是要做到財務開支和財務收入成比例，工廠和成套工具的規(guī)模與生產求成比例，材料供應與消費成比例，銷售與生產成比例。協(xié)調就要求工廠不要太大，也不要太小，使工具適合于應用，道路適合于車輛行駛，安全措施適應于避免產生危險。協(xié)調就是在工作中做到先主要后次要。總之，協(xié)調就是讓事情和行動都有合適的比例，就是方法適應于目的。法約爾的一般管理理論四、協(xié)調法約爾的一般管理理論139

五、控制控制就是要證實各項工作都與已定計劃相符合，與下達的指示及已定原則相符合。

控制的目的在于指出工作中的缺點和錯誤，以便加以糾正并避免重犯。對人員、目標和活動都應行使控制?？刂粕婕暗狡髽I(yè)的一切方面，對另外四個要素也起綜合的作用，因為控制將會促使計劃訂得更好，將使組織簡化并得到加強，將提高指揮的效率，并且還將促進協(xié)調?？刂剖构芾砘顒拥闹芷诘靡酝瓿?，然后在下一個管理周期(或過程)繼續(xù)進行時可以使管理活動得到改進。法約爾的一般管理理論五、控制法約爾的一般管理理論140法約爾的14條管理原則1．勞動分工

勞動分工屬于自然規(guī)律，通過勞動分工，可以提高人們的熟練程度，從而提高人們的工作效率。勞動分工不只適用于技術工作，也適用于管理工作；應該通過分工來提高管理工作的效率。但是，法約爾又告誡我們：“勞動分工有一定的限度，經驗與尺度感告訴我們不應超越這些限度?！狈s爾的一般管理理論法約爾的14條管理原則1．勞動分工法約爾的一般管理理論1412．權力與責任

權力與責任相符的原則。領導者的權力,一類是由領導者的職務和職位所決定的正式權力；另一類是由領導者個人的智慧、博學、經驗、精神道德等個人品質和素質所決定的個人權力。作為一個出色的領導人，應該把個人權力作為正式權力的必要補充。責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。為了貫徹權力與責任相符的原則，還應該有有效的獎勵和懲罰制度，即“應該鼓勵有益的行動而制止與其相反的行動”。法約爾的一般管理理論2．權力與責任法約爾的一般管理理論1423．紀律

是“和企業(yè)同其下屬人員之間協(xié)定相一致的服從、勤勉、積極、舉止及尊敬的表示”。紀律是企業(yè)興旺發(fā)達的關鍵，沒有紀律，任何一個企業(yè)都不能興旺繁榮。4．統(tǒng)一指揮

無論對哪一件工作來說，一個下級人員只應接受一個領導人的命令。5．統(tǒng)一領導

一個下級只能有一個直接上級。法約爾的一般管理理論3．紀律法約爾的一般管理理論143比較

統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領導兩個原則之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。法約爾的一般管理理論是組織機構設置以后運轉的問題，即當組織機構建立起來以后，在運轉的過程中，一個下級不能同時接受兩個上級的指令。是組織機構設置的問題，即在設置組織機構的時候，一個下級不能有兩個直接上級。堅持統(tǒng)一指揮原則有兩個基本要求：一是在組織上要形成一條不中斷的等級鏈，也就是說首先要堅持統(tǒng)一領導原則；二是上級不能越級下達指令，下級也不能越級接受指令。比較法約爾的一般管理理論是組織機構設置以后運轉的問題，即當組1446．個人利益服從整體利益

在一個企業(yè)里，一個人或一些人的利益不能置于企業(yè)利益之上，一個家庭的利益應先于其中一個成員的利益，國家利益應高于一個公民或一些公民的利益。7．人員的報酬

人員的報酬是其服務的價格，應該合理，并盡量使企業(yè)同其所屬人員(雇主和雇員)都滿意：(1)能保證報酬公平，(2)能獎勵有益的努力和激發(fā)熱情，(3)不應導致超過合理限度而過多地報酬。法約爾的一般管理理論6．個人利益服從整體利益法約爾的一般管理理論145

8．集中

集中或分散的問題是一個尺度問題，問題在于找到適合于該企業(yè)的集中的度。實行集中的目的是盡可能地發(fā)揮所有人員的才能。如果領導人的才能、精力、智慧、經驗、理解速度等允許他擴大活動范圍，則他可以大大加強集中，把其助手作用降為普通執(zhí)行人的作用。相反，則要更多的采納協(xié)作者的意見和建議，實行一定的權力分散。找到提供最高效率的方法，就是集中與分散所要解決的問題。

法約爾的一般管理理論8．集中法約爾的一般管理理論146

9.等級制度

等級制度就是從最高權力機構直至低層管理人員的領導系列。等級線路表明了權力等級的順序和傳遞消息的途徑。這條路線對于保證信息傳遞和統(tǒng)一指揮是必要的，但它并不總是最迅速的途徑。法約爾提出了允許橫跨權力線進行交往聯(lián)系的“跳板”原則。法約爾的一般管理理論9.等級制度法約爾的一般管理理論147

10．秩序

包括物品的秩序原則和人的社會秩序原則。物品的秩序原則，就是要使每件東西都在它應該放的位置上。人的社會秩序，每個人都有一個位置，每個人都在他的位置上。即“合適的人在合適的位置上”。11.公平

反對極端差距，盡力維持企業(yè)與員工，員工與員工之間的某種相互接受的均衡狀態(tài)。在對待所屬人員時，應該特別注意他們希望公平，希望平等的愿望。法約爾的一般管理理論10．秩序法約爾的一般管理理論148

12．人員穩(wěn)定人員的穩(wěn)定是相對的，而人員的流動是絕對的。要使一個人的能力得到充分的發(fā)揮，就要使他在一個工作崗位