全面預算管理在事業(yè)單位中的應用研究

全面預算管理在事業(yè)單位中的應用研究文/趙欣蕊（北京市大興區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務中心）

在新時期背景下，事業(yè)單位需要積極引入先進的管理模式和管理手段，主動革新管理理念，以不斷提高內部管理水平，充分行使服務職能。隨著單位的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)預算管理弊端愈發(fā)凸顯，逐漸與單位實際工作需求出現(xiàn)脫節(jié)，在此情況下，引入和應用全面預算管理已經(jīng)成為大勢所趨。因此，在實際發(fā)展過程中，事業(yè)單位應注重全面預算管理的學習，全面認識其重要性，并按照有關要求調整和優(yōu)化內部組織結構，有效落實預算管理各環(huán)節(jié)工作，促使單位不斷提高全面預算管理水平。本文將從以下三部分內容展開分析論述，僅供參考。

一、事業(yè)單位全面預算管理的重要性

全面預算管理的有效應用對深化改革背景下的事業(yè)單位發(fā)展而言極其重要，有利于單位強化對各管理環(huán)節(jié)的管控力度，不斷提高內部管理水平，是單位提高公共服務質量實現(xiàn)長遠穩(wěn)健發(fā)展的必然要求。事業(yè)單位可以通過全面預算管理優(yōu)化內部資源配置，尤其是財政資源，有效減少國有資產(chǎn)流失，提升資源使用效益。同時，將全面預算管理與資金管理有效結合，有利于單位減少資金閑置和浪費，實現(xiàn)對資金管理各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，及時掌握資金使用動向，為單位各項活動的順利開展提供資金保障。

二、事業(yè)單位實施全面預算管理中存在的問題

（一）缺少系統(tǒng)性認識，內部組織體系有待優(yōu)化

相對而言，事業(yè)單位在全面預算管理層面的研究和實踐時間較短，雖已取得了一定成效，為單位解決以往資金使用低效問題提供助力，但不可避免地存在較多困境和缺陷，尤其是認識層面。部分事業(yè)單位雖按照政府相關要求引入和落實全面預算管理，但其本身對預算管理的認知卻過于片面，甚至存在偏差，導致形式化問題嚴重。應當注意的是，全面預算管理的有效落實，離不開單位各職能部門的協(xié)同參與，但實際上，部分單位仍舊將與全面預算管理有關的工作，統(tǒng)一交由財務部門負責，其他各職能部門在各環(huán)節(jié)工作中參與效率低下，甚至完全不參與，對相關工作抱有抵觸情緒，影響單位最終的實施成效[1]。此外，大部分事業(yè)單位并未針對全面預算管理在內部建立完善的組織體系，比如獨立的預算管理委員會、三級預算管理體系等，致使相關工作在落實過程中由于缺少必要的組織保障，整體工作效率低下。

（二）預算編制方法的選取相對單一，預算編制內容不完善

事業(yè)單位應正確客觀地看待全面預算管理各環(huán)節(jié)存在的內在聯(lián)系，充分認識預算編制的重要性，保障預算編制工作科學開展，以確保其在后續(xù)工作中充分發(fā)揮引領導向作用。目前，預算編制科學性有待提升，是當前事業(yè)單位普遍存在的問題，具體來講，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在預算編制方法的選取和使用上單一化特點突出，科學性不足。目前，單位在預算編制環(huán)節(jié)仍主要以增量預算編制為主，只有部分單位按照國家相關要求積極引入和使用零基預算這一方法，而造成零基預算方法推行難度過大的根本原因在于單位重視不足，且并未在內部組織開展必要的培訓活動。隨著深化改革進程的持續(xù)推進，增量預算編制的弊端也隨之愈發(fā)凸顯，更難以滿足單位新時期的預算管理需求。第二，預算編制內容有待進一步的優(yōu)化和完善。部分事業(yè)單位在預算編制環(huán)節(jié)并未綜合考量單位當前人員結構和實際發(fā)展現(xiàn)狀，將工作重心主要放在當前年度的經(jīng)費需求，導致預算編制內容亟須完善，人為主觀因素對預算編制的影響過大，在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)頻繁出現(xiàn)臨時追加預算現(xiàn)象，預算調整頻次過高，從而影響預算編制成效。

（三）預算執(zhí)行松弛，內外部監(jiān)督落實不到位

加強預算執(zhí)行剛性是事業(yè)單位完成預算目標的必然要求，是有利于單位不斷縮減實際執(zhí)行效果與預期差異的有效手段，是單位全面預算管理高效實施的重要保障。但實際上，事業(yè)單位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)問題頻出，執(zhí)行差異較大，導致預算松弛問題加劇，在執(zhí)行過程中時常出現(xiàn)追加預算、調整預算等情況，預算執(zhí)行效率低下[2]。

部分事業(yè)單位尚未建立完善的監(jiān)督體系，難以實現(xiàn)對各預算管理環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，導致單位難以準確識別預算管理中存在的風險與不足，應對滯后，從而加劇單位損失。一方面，內控實施不到位。在深化改革背景下，部分事業(yè)單位在實行全面預算管理的過程中仍舊存在“重編制、輕執(zhí)行”問題，忽視了監(jiān)管機制建設，導致單位更側重于事中與事后的預算監(jiān)督與控制，事前監(jiān)督控制缺位，在極大程度上弱化了預算控制作用。單位難以及時識別預算執(zhí)行中存在的各類偏差，分析工作落實不到位，修正糾偏工作滯后，責任追究工作落實效率低下甚至缺位，內控薄弱。另一方面，外部監(jiān)督缺位。事業(yè)單位區(qū)別于其他各組織機構的特性是公益屬性，因此，在日常管理中，單位應主動自覺接受外部監(jiān)督，比如紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督、社會監(jiān)督、第三方專項審計監(jiān)督等。但從實際發(fā)展來看，部分事業(yè)單位忽視了信息公開，通常情況下按照財政部門的相關要求和規(guī)定，公示“三公”經(jīng)費的使用情況，注重內部監(jiān)督，這就導致外部監(jiān)督落實難度加大，難以充分行使監(jiān)管職能。在對單位進行預算監(jiān)督時，各監(jiān)督部門更側重于事中與事后環(huán)節(jié)的監(jiān)管，主要是為了保證預算執(zhí)行的合法性與合規(guī)性，一般都是在問題出現(xiàn)之后才落實檢查工作，對前期監(jiān)督的重視不足，從而影響整體的監(jiān)督水平。

（四）缺少完善的預算考評體系，獎懲機制需重視

事業(yè)單位可以通過預算績效考核客觀了解和掌握各部門預算情況，但當前大部分單位雖開展了預算績效考核工作，但由于缺少完善的預算考評體系，導致人為主觀因素對預算績效考核工作的影響較大，致使考核結果失真，使用價值過低。以A事業(yè)單位為例，A單位屬于全額撥款類單位，其在設置績效考核指標體系時應將重點放在能夠反映社會效益的指標上，但實際上，A單位設置的該類型指標較少[3]。同時，部分事業(yè)單位并未針對預算管理制定完善的內審機制，嚴重影響預算評價結果的科學性，導致單位難以及時識別在預算績效管理中存在的各項問題，比如績效目標的合理性不足、并未落實財務評價工作等，導致預算信息瞞報、錯報、漏報問題頻出。除此之外，部分事業(yè)單位并未制定與預算考評體系相符合的獎懲機制，部分職工存在“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”思想，工作熱情不足，這在極大程度上弱化了績效管理的激勵與約束作用。

三、全面預算管理在事業(yè)單位中應用的有效措施

（一）樹立系統(tǒng)化認知，優(yōu)化和完善內部組織

正確的思維認知是事業(yè)單位各項工作順利開展的前提條件，因此，為了確保全面預算管理的有效應用，單位應加強學習和了解，形成系統(tǒng)化認知，從而為后續(xù)工作開展奠定基礎。首先，管理層應充分發(fā)揮榜樣帶頭作用，主動進行相關理論的學習，加快自身管理理念革新，并掌握更加先進的管理方法。其次，加強以全面預算管理為主題的內部宣貫，潛移默化地引導全體職工樹立正確的理念，明確自身在實際工作中應履行的職責義務，提高各部門之間的溝通協(xié)調，確保全員有效參與，從而不斷提高單位內部管理水平。最后，單位應加強內部組織結構的優(yōu)化與完善，設立專門的預算管理委員會，優(yōu)化和完善預算三級組織體系，為相關工作的開展和落實提供組織保障[4]。

（二）科學使用預算編制方法，有序推進編制工作

為了提高預算編制環(huán)節(jié)的科學性，事業(yè)單位可以從以下幾點著手：第一，有效開展預算前的準備工作。在深化改革背景下，造成事業(yè)單位全面預算管理問題頻出的根本原因在于其對預算管理的認識存在一定偏差，并未在預算編制之前落實相應的準備工作。因此，事業(yè)單位應全面認知在新背景下預算管理實施過程中可能迎來的挑戰(zhàn)與壓力，樹立正確認知，并確保全員有效參與。具體來講，可以從以下三點著手：其一，積極落實前期準備工作，全面收集和整合相關數(shù)據(jù)，以單位長期可持續(xù)發(fā)展為基礎，選擇合適的分析方法進行客觀分析，為后續(xù)編制工作開展提供參考。其二，單位管理層應主動參與，積極鼓勵各業(yè)務部門有效參與有關工作，提高部門之間的協(xié)同性，為實現(xiàn)統(tǒng)籌管理奠定基礎。其三，財政部門可以定期（如每年的中旬）組織開展預算編制動員會，加強專題培訓，給予在上一年度預算管理中問題頻出單位一定的指導和幫助，引導單位后續(xù)工作順利開展。第二，合理選用預算編制方式。在深化改革背景下，傳統(tǒng)以增量預算為主的預算編制方法已經(jīng)不再適用于單位實際發(fā)展需求，單位應嚴格按照上級部門的要求，積極引入和使用零基預算等其他適宜方法。第三，依托信息技術消除各部門的溝通壁壘，提高信息傳遞質量。隨著改革進程的不斷推進，事業(yè)單位內部管理體系也隨之不斷調整，對單位內部的溝通與交流也提出了更高的要求與挑戰(zhàn)，要求單位必須加快信息化建設，實現(xiàn)信息共享，以更好地提高預算編制的準確性，確保其符合單位實際發(fā)展。第四，實現(xiàn)與決算數(shù)據(jù)的有效對接。事業(yè)單位應全面收集和整合預決算報表，綜合分析，從而為本年度預算編制工作提供參考和借鑒，有效減少預決算銜接差異，推動編制工作順利開展。

（三）加強預算執(zhí)行剛性，實施全過程的內外部監(jiān)督

加強預算執(zhí)行控制，增強執(zhí)行剛性。第一，事業(yè)單位應及時展開預算分析工作，就預算編制和預算執(zhí)行環(huán)節(jié)所存在的問題展開研究與探索，制定可行性應對方案并積極落實，保證相關工作順利落實。財政部門應定期組織各單位財務人員開展以預算管理為主題的教培工作，尤其是注重對新準則、新制度的學習與了解，引導財務人員不斷增強預算管理能力和素養(yǎng)，以更好地滿足新時期背景下單位預算工作開展要求[5]。應當注意的是，為了保證培訓活動的開展效率，各單位應在培訓活動結束后及時展開考核工作，以避免培訓活動形式化。第二，積極引入信息技術，將信息技術有效運用到全面預算管理的各個工作環(huán)節(jié)，加強信息化建設，實現(xiàn)信息化管理。其一，事業(yè)單位應積極構建全面預算管理信息系統(tǒng)，并統(tǒng)一其與其他各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接接口，比如政府采購系統(tǒng)、財務系統(tǒng)、預決算系統(tǒng)等，實現(xiàn)各系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的實時共享和數(shù)據(jù)互通。其二，在全面預算管理系統(tǒng)運行過程中，單位應加強預算執(zhí)行預警機制建設，依托信息化管理系統(tǒng)實現(xiàn)對預算執(zhí)行環(huán)節(jié)的動態(tài)化監(jiān)管，以及時發(fā)現(xiàn)問題并予以反饋，有效減少預算差異，降低預算執(zhí)行風險發(fā)生的可能性，從而提高預算執(zhí)行效率。其三，事業(yè)單位應做好系統(tǒng)的更新與維護工作，加強安全風險防控，有效避免數(shù)據(jù)泄露、惡意篡改等問題，保障單位安全運行。

實施全過程的內外部監(jiān)督。第一，加強內部監(jiān)督。其一，建立完善的內控體系。事業(yè)單位應正確將內部控制措施嵌入全面預算管理中，明確二者的有效引入和落實對單位自身發(fā)展的現(xiàn)實意義，積極落實相關工作。而為了進一步發(fā)揮二者的作用與價值，單位應當基于全面預算管理，有效開展內控體系的建立健全工作，實現(xiàn)二者的有效結合，發(fā)揮協(xié)同作用，助力單位有效解決以往管理中存在的各類問題，比如預算支出隨意性過大等，助力單位優(yōu)化資源結構，逐步實現(xiàn)資源整合管理。因此，在實際工作中，單位應充分了解內控要素，并將其有效貫穿預算管理的各工作環(huán)節(jié)，細化各部門、每位職工的分工與權限，有效組織和協(xié)調各部門、每位職工參與相關工作，以同步推進預算管理與內部控制實施進程。其二，內部審計監(jiān)督是事業(yè)單位自評自查的重要手段，因此，在實際工作中，事業(yè)單位應在內部設立獨立的內審監(jiān)督部門，并委派專業(yè)化人員單位，賦予內審監(jiān)督人員相應的職責權利，保證其獨立性與權威性，只有這樣，才能夠有效減少人為主觀因素對內審監(jiān)督工作的影響，保證審計監(jiān)督結果的客觀性與真實性。同時，單位應加強內審監(jiān)督機制建設，嚴格按照制度內容展開內審監(jiān)督工作，以準確識別各預算環(huán)節(jié)存在的問題。第二，加強外部監(jiān)督。受公益性特點的影響，事業(yè)單位應自覺接受外部監(jiān)督，加強政務公開，以充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。同時，定期聘請第三方專業(yè)機構進行專項審計，以及主動接受紀檢監(jiān)察等監(jiān)管部門的監(jiān)督。

（四）建立健全預算考評體系，完善獎懲機制

為了確保預算考評工作的順利開展，事業(yè)單位應建立健全考評指標體系。首先，事業(yè)單位在確定和完善考核指標體系時，應將社會效益作為第一要務，不僅需要重視業(yè)務評價，還需要提高對財務評價的重視程度，完善財務評價指標，比如項目資金審批流程、資金使用效益、部門之間的交流協(xié)作等，以便于單位從定性和定量、個性與共性角度構建完善的考評指標體系[6]。同時，單位應加強預算考評與職工個人薪酬、福利待遇等的關聯(lián)度，充分利用考核結果，以考核結果為依據(jù)，對表現(xiàn)優(yōu)異的部門和個人進行獎勵，反之則根據(jù)具體情況給予相應的懲罰，在充分發(fā)揮預算考評約束與激勵作用的同時，充分調動職工工作熱