中國(guó)古代治國(guó)通論政治體制

第九章治國(guó)安邦

的政治智慧

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一節(jié)賈誼的過(guò)秦論賈誼（公元前201年—前168年），洛陽(yáng)人，西漢文帝時(shí)的政論家和思想家。他能夠敏銳地抓住歷史轉(zhuǎn)變的大勢(shì)，及時(shí)提出調(diào)整治國(guó)方針、改革制度，為西漢王朝的進(jìn)一步發(fā)展指出了方向。后人將賈誼先后多次上疏陳治安之道匯編為《新書(shū)》。班固著《漢書(shū)》，概括、刪削賈誼的一些上疏而成《治安策》。“攻守異勢(shì)”的時(shí)代定位。從歷史教訓(xùn)的角度，賈誼著有《過(guò)秦論》。秦可以用詭詐之術(shù)、強(qiáng)暴之道來(lái)兼并天下，但繼續(xù)用此種手段和方法來(lái)治理統(tǒng)一后的國(guó)家，就只能是自取滅亡了。這就是“攻守之勢(shì)異也”。以禮治國(guó)的發(fā)展規(guī)劃。賈誼主張“以禮儀治之”，即以禮治國(guó)。一切政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度，都以禮而立，一切在于維護(hù)社會(huì)不同階層之間尊卑貴賤的等級(jí)秩序。賈誼從歷史、理論和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的論證中，提出了切合時(shí)宜的治國(guó)方略，為西漢王朝的長(zhǎng)治久安規(guī)劃了方向。變化應(yīng)時(shí)的決策原則。賈誼在總結(jié)分析秦朝滅亡的原因時(shí)，最終歸結(jié)到一個(gè)簡(jiǎn)單的道理，即所謂：“鄙諺曰：前事之不忘，后事之師也。是以君子為國(guó)，觀之上古，驗(yàn)之當(dāng)世，參與人事，察盛衰之理，審權(quán)勢(shì)之宜，去就有序，變化應(yīng)時(shí)，故曠日長(zhǎng)久而社稷安矣”。第二節(jié)魏征的治道政術(shù)魏征（公元580—643），字玄成。巨鹿人（今河北邢臺(tái)市巨鹿縣人，又說(shuō)河北晉州市或河北館陶縣）人，唐代貞觀時(shí)期政治家，是佐成貞觀盛世的大唐名相。曾任諫議大夫、左光祿大夫，封鄭國(guó)公，以直諫敢言著稱，是中國(guó)史上最負(fù)盛名的諫臣，享有崇高的聲譽(yù)。1.人心思治的教化定位。在貞觀治國(guó)方針的決定中，魏征起到了關(guān)鍵的作用。他準(zhǔn)確分析當(dāng)時(shí)形勢(shì)，建議太宗改變戰(zhàn)爭(zhēng)思維和鎮(zhèn)壓手段，通過(guò)教化達(dá)到穩(wěn)定政局的目標(biāo)。唐太宗即位后，面對(duì)的社會(huì)矛盾很復(fù)雜，最突出的就是如何緩和階級(jí)矛盾，樹(shù)立起唐朝政權(quán)的權(quán)威和增強(qiáng)百姓對(duì)唐朝政府的信心。他分析當(dāng)時(shí)百姓的動(dòng)態(tài)是，大亂之后人心思定，建議太宗實(shí)行教化，采取輕徭薄賦、勸農(nóng)務(wù)本的方針。

2.長(zhǎng)治久安的治國(guó)之道。為了天下的長(zhǎng)治久安，魏征從理論和歷史的高度，概括了各種治國(guó)方略，幫助唐太宗探尋如何做皇帝，如何處理君臣和君民關(guān)系的政治原則。貫穿在一部《貞觀政要》中的治道之術(shù)，大都與魏征的建議有關(guān)。（1）魏征認(rèn)識(shí)到君主良好的個(gè)人修養(yǎng)是國(guó)家長(zhǎng)治久安的前提，提示唐太宗注意個(gè)人修養(yǎng)；（2）魏征總結(jié)出“兼聽(tīng)則明，偏信則暗”的重要決策原則；（3）強(qiáng)調(diào)守天下比打天下難，提醒唐太宗和最高統(tǒng)治集團(tuán)克服驕逸心理；（4）提出居安思危、戒奢以儉、厚德節(jié)欲等治國(guó)原則；（5）魏征提出了善始慎終的政治原則，為貞觀之治局面能夠持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間發(fā)揮了重要作用。

第三節(jié)趙普的“半部論語(yǔ)治天下”趙普（公元922—992），字則平，宋初謀臣，被宋人認(rèn)為是“造我宋之家法”的核心謀士。他之所以能夠成為北宋開(kāi)國(guó)元?jiǎng)?、歷相兩朝的著名政治家、北宋統(tǒng)治方略的核心決策者，同樣在于他能夠抓住時(shí)代的中心任務(wù)，在歷史、理論和實(shí)踐之間找到了結(jié)合點(diǎn)。趙普終日閉門苦讀《論語(yǔ)》，奠定了他在太祖、太宗兩朝參與最高決策的理論基礎(chǔ)，所以能夠在臨朝議政時(shí)“處決如流”。

1.仁義開(kāi)國(guó)與“杯酒釋兵權(quán)”2.偃革息武與通好契丹

第四節(jié)名君名臣的從政修養(yǎng)對(duì)于如何做好一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人，如何完善領(lǐng)導(dǎo)者的從政修養(yǎng)，中國(guó)古代的思想家和政治家有著豐富的理論和實(shí)踐。尤其是儒家倫理思想，其核心就是關(guān)于如何治理國(guó)家和領(lǐng)導(dǎo)社群的探討，除了大量的關(guān)于君子、小人之辨以外，其中“政者正也”、“己所不欲，勿施于人”、“己欲立而立人，己欲達(dá)而達(dá)人”，成為中國(guó)傳統(tǒng)政治倫理的最高準(zhǔn)則。1.求名當(dāng)求萬(wàn)世名。從政治風(fēng)度和從政修養(yǎng)來(lái)看，中國(guó)古代有許許多多的不同級(jí)別的大臣，在各自的政治實(shí)踐中，體現(xiàn)了自己作為政治家的修養(yǎng)和責(zé)任，在歷史上留下了萬(wàn)世英名。

（1）西漢之晁錯(cuò)，為了漢朝宗廟的安定，不顧自己的安危，毅然上疏削減諸侯王的封地。（2）唐朝之魏征，盡管知道自己并非唐太宗之私黨，如果得罪皇帝，很有可能遭到殺生之禍。但為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，還是要堅(jiān)持給皇帝提意見(jiàn)。（3）北宋之寇準(zhǔn)，對(duì)于天下百姓和國(guó)家大事總看得比自己的安危出處更為重要。為了讓皇帝同意自己的意見(jiàn)，他可以不顧一切堅(jiān)持到底。（4）明朝之海瑞，同樣有著一種知其不可為而為之的氣魄與胸襟。2.小事不計(jì)較，大事不糊涂。政治家的寬廣胸襟，有時(shí)是一種具有決定作用的政治智慧和從政修養(yǎng)。哪怕是一種謀略，待人寬大為懷也能取得立竿見(jiàn)影的效果。劉邦之所以能夠稱雄一世，很重要的一點(diǎn)是他的謀略中融進(jìn)了某種寬大的胸懷，他所計(jì)較的不在細(xì)節(jié)上，他有著顛倒英雄的本事。歷史上具有寬大胸懷的帝王，往往都能夠取得政治上的成功。被宋慶齡稱為“中國(guó)歷史上唯一的女皇帝，封建時(shí)代杰出的女政治家”的武則天，也是一位具有卓越政治風(fēng)度的政治家。宋太宗在對(duì)待大臣的態(tài)度上，也以氣度恢宏著稱。宋朝的大臣中，從識(shí)大體、顧大局的政治風(fēng)度來(lái)說(shuō)，以被宋太宗稱為“大事不糊涂”的呂端最為著名。3.為官一任，造福一方。中國(guó)古代的地方官，尤其是那些被稱為“親民之官”的州縣官員，也有許多杰出的政治家。他們的政治家風(fēng)采并不主要體現(xiàn)在高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略謀劃，而體現(xiàn)為崇高的敬業(yè)精神和良好的從政修養(yǎng)。海瑞做淳安縣令期間，不畏豪強(qiáng)，堅(jiān)持原則，就是地方官中剛正不阿的典型；潁川太守黃霸留下了了史書(shū)稱道的治理業(yè)績(jī)；以及柳宗元為道州司馬和柳州刺史，韓愈為潮州和袁州刺史，白居易為江州司馬、杭州刺史和蘇州刺史，蘇軾為徐州、湖州、杭州等地的知州等。他們盡管在某一個(gè)地方做官的時(shí)間不是很長(zhǎng)，但對(duì)當(dāng)?shù)匕傩盏纳顓s產(chǎn)生了很大影響，在歷史上留下了千古英名。第十章中央與地方

的行政管理制度云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

YUNNANUNIVERCITYOFFINANCEANDECONOMICSSCHOOLOFPUBLICMANAGEMENT第一節(jié)中央政府的行政體制作為行政長(zhǎng)官的正式官名，是起于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的秦國(guó)。丞相參與行政決策和管理，地位顯要，為百官之長(zhǎng)。在秦和西漢前中期，丞相是中央政樞機(jī)構(gòu)的最高長(zhǎng)官?！罢曝┨熳?，助理萬(wàn)機(jī)”的執(zhí)掌，以及“一人之下，萬(wàn)人之上”。漢承秦制，仍置丞相。到漢武帝強(qiáng)化君主專制之后，丞相的實(shí)際權(quán)力就一再被限制、被剝奪，原本意義上的丞相制度已經(jīng)受到了破壞。1.丞相。秦和西漢前中期，國(guó)家政治中樞的首腦，不是泛指的“三公”，而是丞相。直到漢成帝時(shí)期改革官制，即是推行三公制，以取代此前的丞相制。丞相原來(lái)?yè)碛械目偣苋珖?guó)行政的權(quán)力和責(zé)任，被一分為三（丞相、太尉、御史大夫），形成了地位完全對(duì)等的三公官體制。漢哀帝時(shí)期定制為：改丞相為大司徒，太尉為大司馬，御史大夫?yàn)榇笏究?。這就是所謂的“正三公官分職”。建武二十七年（公元51年），改定太尉、司徒、司空為“三公官”，并且以太尉為三公之首。此后，作為東漢的制度一直沿用到漢末曹操獨(dú)掌朝廷大權(quán)為止。

2.三公。丞相之下有九卿，分掌皇室及全國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事及教育等事務(wù)，維持著全國(guó)政權(quán)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。至于“九卿”，也與“三公”一樣，存在著由泛稱向?qū)嶋H職官制度演化的過(guò)程。西漢前中期所謂的“九卿”，實(shí)際上并不只有九個(gè)，而是泛指政府各部門的主要官員，所以又列卿、諸卿之說(shuō)。直至東漢，“始將觀念上之九卿，坐實(shí)而為事實(shí)上之九卿”。諸卿從其職務(wù)的性質(zhì)上可分為二類：一是專為皇室服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內(nèi)史、少府等。另一類是管理國(guó)家行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。3.九卿一般是指隋唐的行政管理體制，三省六部制最早發(fā)端于漢武帝時(shí)代，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的演變發(fā)展，最終成為較為成熟的行政管理體制。尚書(shū)、中書(shū)、門下三省作為行政中樞是在東漢尚書(shū)臺(tái)的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)的。尚書(shū)省正式充任中央行政機(jī)關(guān)后，其內(nèi)部分工和組織趨于系統(tǒng)化，所屬諸曹也日漸增多。到隋唐時(shí)終于形成了六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）、九寺（太常、光祿、衛(wèi)尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農(nóng)、太府）、五監(jiān)（國(guó)子、少府、將作、軍器、都水）的行政體制。其中，六部是尚書(shū)省的直屬辦事機(jī)關(guān)，九寺五監(jiān)則重在秉承政令，分工負(fù)責(zé)具體事務(wù)。4.三省六部制。

唐中葉以后，就設(shè)置了許多臨時(shí)性質(zhì)的“使”，于是諸使差遣負(fù)責(zé)制開(kāi)始盛行，各種名號(hào)的使職遍布政府各個(gè)部門，其重要性逐漸超過(guò)原來(lái)的尚書(shū)六部。到了宋代，在廣置諸使的基礎(chǔ)上，普遍實(shí)行差遣制，即官銜與實(shí)際職務(wù)相分離。諸使差遣負(fù)責(zé)制的普遍實(shí)行，使行政管理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，國(guó)家機(jī)構(gòu)職能處在不穩(wěn)定的狀況之中。這被認(rèn)為是君主獨(dú)操用人大權(quán)的重要手段。5.諸使差遣負(fù)責(zé)制。6.二府三司制。

主要是北宋時(shí)的中央行政管理體制。到宋神宗元豐改制時(shí)，對(duì)二府三司制進(jìn)行改革，在吸納使職的行政機(jī)制的基礎(chǔ)上，重新恢復(fù)三省六部制。

二府，即中書(shū)門下和樞密院，對(duì)掌文武二柄，同為宰相之職。三司是宋的最高財(cái)政機(jī)關(guān)。是宋、金、元和明初的行政管理體制。金、元時(shí)期，改三省制為一省制，導(dǎo)致中央行政管理體制發(fā)生變化。一省六部制金代為尚書(shū)省六部制元代到明初為中書(shū)省六部制，這一制度強(qiáng)化了宰相的行政職權(quán)，使其成為行政首腦，從而激化了君權(quán)與相權(quán)的沖突。到了明朝，因君相權(quán)力之爭(zhēng)而最終導(dǎo)致了中書(shū)省的被廢除，也宣布了一省六部制行政體制的終結(jié)。7.一省六部制。是明清兩代的中央行政管理體制。六部變成了內(nèi)閣的下屬機(jī)構(gòu)。清代沿襲了明的內(nèi)閣六部制，但到雍正時(shí)，又設(shè)軍機(jī)處，和內(nèi)閣共同輔政，實(shí)行雙軌輔政制。8.內(nèi)閣六部制。第二節(jié)地方行政管理制度1.歷代疆土和地方行政區(qū)劃。從公元前221年秦始皇建立一個(gè)疆域遼闊的統(tǒng)一國(guó)家開(kāi)始，中國(guó)的疆域范圍基本穩(wěn)定并不斷擴(kuò)展，并在18世紀(jì)中葉形成了極盛局面。同時(shí)，與之相伴始終的問(wèn)題是：國(guó)家以何種方式對(duì)地方實(shí)施控制，怎樣合理地分配中央與地方的權(quán)限和利益？尤其值得注意的是，西周時(shí)期推行的分封制度、戰(zhàn)國(guó)至秦漢推行的郡縣制度這兩次帶有歷史性轉(zhuǎn)折意義的行政區(qū)劃的變革。大致說(shuō)來(lái)，隨著君主專制制度的不斷強(qiáng)化，中央對(duì)地方的集權(quán)程度也越來(lái)越高。這是一個(gè)發(fā)展的總趨勢(shì)。2.地方最高行政層級(jí)的行政管理體制。中國(guó)古代地方最高行政層級(jí)，先后有郡、州、道、路和行省。（1）最高行政層級(jí)的郡制。（2）最高行政層級(jí)的州制。（3）最高行政層級(jí)的道制。（4）最高行政層級(jí)的路制。（5）最高行政層級(jí)的行省制度。3.地方中間層級(jí)的行政管理體制。

中國(guó)歷史上除秦漢、隋至唐中葉兩個(gè)時(shí)期外，其他時(shí)期里都實(shí)行三級(jí)或四級(jí)地方行政體制，有地方中間行政層級(jí)之設(shè)，主要是郡、州、府制。除了郡、州、府之外，路在元代也屬于中間層級(jí)的行政區(qū)。4.基層行政管理體制。

自秦確立郡縣制以后，歷代地方的基層政府，主干即為縣制。明清時(shí)期，個(gè)別的州屬同于縣級(jí)，但數(shù)量較少?？傮w上說(shuō)，基層行政層級(jí)為縣制，兩千余年沿革未改。因此，縣稱為親民機(jī)關(guān)。縣官為“父母官”、“親民官”。由于縣擔(dān)負(fù)著把皇權(quán)貫徹于基層、實(shí)施于百姓的直接責(zé)任，因此，歷代對(duì)縣級(jí)行政都極為重視。無(wú)論是對(duì)縣官的選任、監(jiān)督，還是機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置方面，都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)里保甲，既是古代基層行政組織，又是地域性社會(huì)組織的基本單位。古代國(guó)家地方官府在州縣以下的行政管理，大都