民參與階梯理論-公眾參與城規(guī)劃程度

公眾參與和城市規(guī)劃決策

一、公眾參與理論1、公眾參與理論

1.1公眾參與的概念所謂公眾參與，指群眾參與政府公共政策的權(quán)利。通常表述為publicparticipation，pubicinvolvement或publicconsultation.

由于政府公共事務(wù)管理權(quán)力的被授權(quán)、被委托性質(zhì)，以及公共政策的“公共”性質(zhì)，公共政策制定尊重民意是理所當(dāng)然的。內(nèi)涵決策參與權(quán)

救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)

知情權(quán)

1.2公眾參與理論1.2.1公眾參與原則的理論基礎(chǔ)

社會(huì)學(xué)：社會(huì)功能結(jié)構(gòu)學(xué)派構(gòu)建的“社會(huì)轉(zhuǎn)型”理論。

政治學(xué)：帕特曼和麥克弗森為主要代表所提出的參與式民主理論。

法學(xué)：“環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”1.2.2城市規(guī)劃公眾參與理論

●

1947年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定允許公眾對(duì)城市規(guī)劃發(fā)表意見和看法。

上世紀(jì)60年代

●里程碑——斯凱夫頓報(bào)告(theSkeffingtonReport)——制定了與傳統(tǒng)的公眾參與有所不同的方法、途徑和形式。●美國(guó)PaulDavidoff“倡導(dǎo)規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)——由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對(duì)策，以求得多元化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)利益的協(xié)調(diào)分配。

●美國(guó)規(guī)劃師

莎莉

·阿爾斯坦SherryArnstein

階段模型理論、“市民參與階梯”理論——公眾參與城市規(guī)劃程度。3個(gè)層次8階梯：

“市民權(quán)利”(CitizenPower)三級(jí)：伙伴、代理權(quán)、市民控制

“象征性的參與”(Tokenism)三級(jí)：通知、咨詢、安撫“無(wú)參與”(Nonpar-ticipation)兩級(jí)：治療、操縱

我國(guó)屬?zèng)]有參與或象征性參與階段，公眾參與的形式長(zhǎng)期滯留在新聞發(fā)布會(huì)、規(guī)劃公示會(huì)、規(guī)劃展示會(huì)等形式主義層面（聽證）。上世紀(jì)90年代●Sager和Innes“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”——側(cè)重研究規(guī)劃師如何使公眾積極參與到城市規(guī)劃當(dāng)中的問題。1.3公眾參與的機(jī)制

mechanism

系統(tǒng)構(gòu)成要素及其結(jié)構(gòu)系統(tǒng)推動(dòng)公眾參與城市規(guī)劃的功能

機(jī)制

mechanism社會(huì)結(jié)構(gòu)與制度外在動(dòng)因參與意識(shí)內(nèi)在動(dòng)因1.4公眾參與的生長(zhǎng)模式知識(shí)的普及和傳播

參與規(guī)劃的編制和決策參與規(guī)劃決策和實(shí)施

公眾參與階段公眾參與主體公眾參與方式公眾參與深度萌芽階段規(guī)劃專家、媒體和規(guī)劃學(xué)者等專家會(huì)議、媒體報(bào)道和訪問等城市規(guī)劃編制的參與成長(zhǎng)階段專業(yè)團(tuán)體、媒體、公眾代表等座談會(huì)、接待現(xiàn)場(chǎng)、展覽會(huì)等城市規(guī)劃編制和立法的參與成熟階段各層次公眾討論會(huì)議、熱線、圖形模擬展覽、公眾聽證會(huì)等城市規(guī)劃編制、立法、執(zhí)法和監(jiān)督的參與公眾參與“生長(zhǎng)模式”內(nèi)容

2、國(guó)外城市規(guī)劃"公眾參與"的內(nèi)容、方式英國(guó)：結(jié)構(gòu)規(guī)劃(StructurePlan)

編制中采取“公眾評(píng)議”，而非“公眾聽征”的方式

政府部門提出規(guī)劃目標(biāo)——以附錄形式展示給公眾討論——公眾評(píng)價(jià)——進(jìn)行修改補(bǔ)充——最后的決策。環(huán)境事務(wù)大臣審批

地方規(guī)劃(LocalPlan)

編制過程包括磋商、質(zhì)詢和修改三個(gè)階段。

在規(guī)劃的執(zhí)行過程中，個(gè)人或部門可對(duì)地方規(guī)劃當(dāng)局的不合理行為進(jìn)行規(guī)劃起訴，由規(guī)劃監(jiān)察人員或中央環(huán)境事務(wù)大臣裁決，通過召開非正式聽審和地方審查會(huì)。裁決結(jié)果受到最高法院的約束，法院有權(quán)對(duì)不公平的規(guī)劃起訴案件進(jìn)行重新裁決。

德國(guó)：編制決定——宣布給公眾——編制者和公眾代表共同編制幾種規(guī)劃——草案市民通過各種形式參與規(guī)劃草案的討論——方案

——公眾展示——邀請(qǐng)相關(guān)人土進(jìn)行評(píng)論最終——確定方案——上報(bào)連同公眾參與的意見處理書——公布審批結(jié)果。規(guī)劃局有權(quán)制止違章者的違章行為，不服者向法院起訴——上級(jí)查詢——檢查下級(jí)的行為——回復(fù)——法院裁決。美國(guó)：聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據(jù)

十個(gè)階段：社區(qū)價(jià)值評(píng)價(jià)、目標(biāo)確定、數(shù)據(jù)收集、準(zhǔn)則設(shè)計(jì)、方案比較、方案優(yōu)選、規(guī)劃細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)執(zhí)行、規(guī)劃修批、貫徹完成和信息反饋。市民在社區(qū)價(jià)值評(píng)價(jià)、目標(biāo)確定、方案優(yōu)選、規(guī)劃修批和反饋中起主要角色作用；公眾會(huì)議，多以公眾評(píng)議和公眾聽證會(huì)展開。在其它階段起促進(jìn)或支持作用。規(guī)劃方案——公眾聽證會(huì)——修改——聽證會(huì)——城市規(guī)劃委員會(huì)、城市議會(huì)規(guī)劃委員會(huì)審閱——議會(huì)全會(huì)對(duì)其審查表決（2/3以上贊成方能通過）。加拿大：公眾參與方法、途徑和程序最具代表意義，最著名的是加拿大溫哥華市的城市規(guī)劃過程。

四個(gè)階段●收集設(shè)想市民按類分組設(shè)想，規(guī)劃人員將設(shè)想用圖形和形象模型表現(xiàn)出來●討論設(shè)想展示會(huì)和專題討論會(huì)收集公眾意見，并分類確定出規(guī)劃的主題和可能的選擇●做出選擇確定的主題編成“做出選擇”小冊(cè)子，每個(gè)主題給出4—5個(gè)選擇，并注明選擇的后果，征得到市民反饋。再將選擇分析整理成四種不同方向，讓市民選擇其中一種。●議會(huì)表決國(guó)家法律保障參與方式參與組織、個(gè)人規(guī)劃師的作用決策實(shí)體、要素規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督實(shí)體英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法公眾審核、調(diào)查會(huì)、公眾審查和現(xiàn)場(chǎng)接待等社區(qū)組織、市民團(tuán)體、各區(qū)規(guī)劃局和委員會(huì)等資料意見收集分析、規(guī)劃編制、民主協(xié)商和意見處理匯總等環(huán)境事務(wù)大臣、公眾審查、地方規(guī)劃局和相關(guān)人員等環(huán)境事務(wù)大臣、監(jiān)察人員、法院、聽證會(huì)等德國(guó)建設(shè)法典公告、宣傳冊(cè)、市民會(huì)議等相鄰區(qū)政府代表、公共管理部門和公共利益團(tuán)體等規(guī)劃決定、方案宣傳、方案編制、組織座談和意見處理反饋等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)官員、上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)和市民參與意見書等法院、上級(jí)規(guī)劃管理部門等美國(guó)高速公路法問題研究會(huì)、鄰里會(huì)議、聽證會(huì)和比賽模擬等特別小組、機(jī)動(dòng)小組、企業(yè)團(tuán)體和居民顧問委員會(huì)等激發(fā)公眾參與、選擇合適的參與方式、公眾教育和協(xié)調(diào)各方的利益等城市規(guī)劃委員會(huì)、市議會(huì)、公眾會(huì)議和聽證會(huì)等公眾聽證會(huì)和法院等加拿大官方自治條例討論會(huì)議、圖形手冊(cè)、設(shè)想展示會(huì)和熱線等討論小組、專題研究小組等鼓勵(lì)公眾全面參與、公眾教育、組織意見和設(shè)想可視化模擬和規(guī)劃反饋等市議會(huì)和反饋建議等法院和上級(jí)規(guī)劃管理部門等比較階段比較內(nèi)容中國(guó)城市總體規(guī)劃為綱要前期方案階段英國(guó)地方規(guī)劃為磋商階段中國(guó)城市總體規(guī)劃現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查同時(shí)向社會(huì)各界公眾對(duì)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容抽樣問卷調(diào)查，井召開相關(guān)各部門的資料收集和征求意見座談會(huì)；前期方案主要在城市建設(shè)系統(tǒng)范圍的有關(guān)部門匯報(bào)交流、征求意見并進(jìn)行必要修改，規(guī)劃主管部門認(rèn)可后，酌情向市領(lǐng)導(dǎo)班子匯報(bào)征求意見英國(guó)地方規(guī)劃主要對(duì)規(guī)劃草案在政府有關(guān)行政部門的小范圍，進(jìn)行為期6周的規(guī)劃公布和信息反饋，經(jīng)過磋商，對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行必要的修改，再提交有關(guān)部門審核中國(guó)城市總體規(guī)劃為綱要成果階段英國(guó)地方規(guī)劃為咨詢階段根據(jù)綱要前期方案階段的基礎(chǔ)資料和專題研究資料編制，規(guī)劃綱要進(jìn)一步作專題論證和方案比選，包括分析構(gòu)思、協(xié)調(diào)、論證、比選、修改、反饋等工作過程。當(dāng)?shù)厝嗣裾M織專門的綱要審查會(huì)議(含上級(jí)主管部門組織有關(guān)部門和專家對(duì)其中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評(píng)議和協(xié)調(diào))，審查和修改意見形成正式會(huì)議紀(jì)要，修改方案、審查批復(fù)后的綱要成為編制正式成果的依據(jù)。采用不同范圍，適當(dāng)方式，公布綱要規(guī)劃方案，征求社會(huì)各部門意見由規(guī)劃管理部門公布規(guī)劃，并在較大范圍進(jìn)行為期6周的公眾咨詢，通過公眾聽證解決意見分歧，規(guī)劃方案的實(shí)質(zhì)性修改必須向公眾公布中國(guó)城市總體規(guī)劃為成果編制階段英國(guó)地方規(guī)劃為修改階段根據(jù)編制成果的依據(jù)，補(bǔ)充相關(guān)社會(huì)調(diào)研和編制、完善正式成果，規(guī)劃主管部門審查同意后，由上級(jí)主管部門組織成果專家評(píng)審會(huì)，（公示），根據(jù)評(píng)審、（公示）意見再修改、完善，并按審批程序上報(bào)審批。其間包括多次論證、交流、協(xié)調(diào)、修改與反饋的工作過程，審批后規(guī)劃公布公布經(jīng)前一咨詢階段已作修改并將采納的規(guī)劃方案，若公眾沒有進(jìn)一步修改的建設(shè)經(jīng)決策部門同意，規(guī)劃方案即被采納；若公眾有修改意見或決策部門提出修改意見，則重復(fù)新一輪的公眾咨詢和修改程序，直至沒有進(jìn)一步修改建議，決策部門同意，規(guī)劃被采納城市總體規(guī)劃編制的程序批復(fù)城市人民政府專家和部門審查國(guó)務(wù)院/省政府公示程序公眾意見規(guī)劃綱要/草案規(guī)劃成果專家意見市人大常委會(huì)審查人大意見公眾意見采納情況人大意見采納情況專家意見采納情況公布規(guī)劃二、我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的特點(diǎn)2.1我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的背景

社會(huì)出現(xiàn)分層，公眾需求多樣集團(tuán)介入規(guī)劃，發(fā)展決策多元法制觀念加強(qiáng)，參與意識(shí)提高2.2我國(guó)城市規(guī)劃中公眾參與的特點(diǎn)公眾參與的主體四種：市民、利益團(tuán)體、規(guī)劃人員和政府官員公眾參與的動(dòng)機(jī)

市民：維護(hù)權(quán)益，減少糾紛集團(tuán)：干預(yù)規(guī)劃，謀求尋租規(guī)劃人員：界定目標(biāo)，維護(hù)尊嚴(yán)政府：交流信息，溝通百姓

2.3公眾參與城市規(guī)劃的障礙（1）行為在法律上的保障

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定公眾參與——如何落實(shí)？（2）組織機(jī)制長(zhǎng)期缺失

市民并不跟蹤規(guī)劃的全過程，法律和政府也不認(rèn)可給予在規(guī)劃調(diào)研期間的公眾群體以規(guī)劃后期的決策權(quán)

（3）規(guī)劃師對(duì)公眾參與城市規(guī)劃的認(rèn)識(shí)

用專門技術(shù)手段解決問題的公共事務(wù)，規(guī)劃師被認(rèn)定為是專業(yè)技術(shù)的工程專家而不是社會(huì)活動(dòng)家（4）市民和利益集團(tuán)參與城市規(guī)劃的障礙

之間對(duì)規(guī)劃的價(jià)值判斷會(huì)產(chǎn)生差異分歧，利益集團(tuán)唯利是圖的利益觀會(huì)使規(guī)劃喪失全局性公平、公正而導(dǎo)致利益集團(tuán)的獨(dú)斷專行，也更加劇了社會(huì)矛盾。

2.4對(duì)策與思考政府的觀念轉(zhuǎn)變

規(guī)劃師的角色轉(zhuǎn)變

市民及利益集團(tuán)規(guī)劃知識(shí)的培訓(xùn)法制與機(jī)制的完善

規(guī)劃師素質(zhì)重物質(zhì)規(guī)劃和設(shè)計(jì)形態(tài)(圖紙)

忽略社會(huì)、經(jīng)濟(jì)屬性，“公平性”“政體論”張庭偉

“利”“權(quán)”

?

?規(guī)劃師素質(zhì)協(xié)調(diào)能力

利用開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)資源實(shí)現(xiàn)政府和規(guī)劃師藍(lán)圖

市民普及教育公眾教育

民意代表的系統(tǒng)知識(shí)教育三、城市規(guī)劃中利益相關(guān)理論

3.1利益集團(tuán)的特點(diǎn)有組織的團(tuán)體并不以控制政府、掌握權(quán)力為目的存在基礎(chǔ)為共同利益致力于滿足成員的共同利益或目標(biāo)介入政府政治過程以影響政府決策為目的利益集團(tuán)特點(diǎn)當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)利益集團(tuán)背景和條件改革開放中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型中國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)基本形態(tài)和種類：1、合法和非法的利益集團(tuán)2、高度組織化、一定組織程度、組織松散、非正式組織團(tuán)體3、經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)性利益集團(tuán)特點(diǎn)：形態(tài)多樣、發(fā)展不平衡、代表弱勢(shì)群體利益集團(tuán)薄弱、大多由政府主導(dǎo)產(chǎn)生、非對(duì)抗性、組織結(jié)構(gòu)和職能不構(gòu)成熟等3.2利益集團(tuán)對(duì)政府決策的影響1影響主要內(nèi)容：政府干部人事任免政府公共投資政府財(cái)政資金分配政府財(cái)政稅收政府政策法規(guī)的制定2影響主要方式：賄賂個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)說服求助于“精英人物”通過主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)媒體呼吁,通過輿論間接向政府施加壓力利用既定的規(guī)則、慣例或者直接訴諸法律施壓性集體行動(dòng)參與或操縱選舉3.3政府如何應(yīng)對(duì)利益集團(tuán)的影響近期：①關(guān)注并規(guī)范利益集團(tuán)行為,為其成長(zhǎng)、發(fā)展并發(fā)揮作用提供制度性平臺(tái)；②創(chuàng)造條件使民間性利益集團(tuán)合法化。長(zhǎng)遠(yuǎn)：①建立制度化、規(guī)范化、程序化、公開、透明、公正的利益表達(dá)機(jī)制和決策參與機(jī)制,將利益集團(tuán)行為納入制度化軌道②實(shí)現(xiàn)利益調(diào)控制度化、制度建設(shè)民主化、民主制度程序法治化、民主程序化,同時(shí)要提高政府在利益集團(tuán)政治中的自主性,防止軟政權(quán)化。3.4公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移政府權(quán)力的集中導(dǎo)致：公共事務(wù)效率降低Lowefficiency公共服務(wù)成本增加CostRising權(quán)力腐敗Corruption公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移

在區(qū)域上的統(tǒng)一VS行政劃分在時(shí)間上的統(tǒng)一VS換屆選舉社會(huì)分工細(xì)化公民享有的結(jié)社權(quán)3.5公共政策過程政策評(píng)價(jià)、更改、終止政策實(shí)施政策形成日程設(shè)定PolicyEvaluation,Change,TerminationPolicyImplementationPolicyFormulationAgendaSetting四、城市規(guī)劃決策4.1城市規(guī)劃決策概念

城市規(guī)劃決策是決策主體針對(duì)城市規(guī)劃過程中已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，收集信息、判斷性質(zhì)、選擇方案、制定政策的活動(dòng)過程。

是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容

與其他類型決策在本質(zhì)特征上的共同之處:是人們?cè)谡J(rèn)識(shí)客觀世界的前提下，為實(shí)現(xiàn)一定的目的而進(jìn)行的抉擇思維。決策包含著極強(qiáng)烈的目的性。作為思維的一個(gè)序列，決策是認(rèn)識(shí)與行動(dòng)之間的中介環(huán)節(jié)，沒有決策就沒有行動(dòng)。

沒有城市規(guī)劃決策就沒有國(guó)家(政府)在城市建設(shè)中的公共行政行為，也就不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家(政府)對(duì)城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、干預(yù)和管理。

城市規(guī)劃行政決策活動(dòng)具有公共選擇的特性，是針對(duì)城市發(fā)展過程中所面臨或即將產(chǎn)生的問題，制定與選擇城市建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略的活動(dòng)。有鮮明的政治性和公共性：(1)直接決策者是負(fù)責(zé)城市規(guī)劃工作的城市政府及其職能部門。(2)對(duì)象是整個(gè)城市的公共建設(shè)事務(wù)。(3)決策的結(jié)果屬于公共政策的范疇。(4)城市規(guī)劃決策過程是一個(gè)政治過程。4.2變化趨勢(shì)(1)決策方式——從集中到分散。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就權(quán)力下放民主參與，個(gè)人行為更多地向集團(tuán)行為轉(zhuǎn)變

城市規(guī)劃決策的運(yùn)行將向上、下兩個(gè)方向延伸

(2)決策體系——從封閉到開放。城市規(guī)劃決策依賴于經(jīng)濟(jì)、政治、法律等其他學(xué)科的發(fā)展所提供的分析角度、理論基礎(chǔ)和方法。(3)決策內(nèi)容——從物質(zhì)規(guī)劃到綜合規(guī)劃

“更多的注意力投放到規(guī)劃管理層面上，從法律、規(guī)章條例、決策導(dǎo)引、公眾監(jiān)督等管理控制機(jī)制上尋求出路”(陳秉釗)，把政治決策、經(jīng)濟(jì)決策、社會(huì)決策、科學(xué)決策等方法引進(jìn)到城市規(guī)劃決策中。

(4)決策領(lǐng)域——從技術(shù)領(lǐng)域到非技術(shù)領(lǐng)域“從對(duì)物質(zhì)實(shí)體關(guān)系的關(guān)注轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治與空間之間相互關(guān)系的重視，實(shí)現(xiàn)從形態(tài)改造向社會(huì)改造的觀念性轉(zhuǎn)變”(孫施文)

(5)決策特性——從靜態(tài)描述向動(dòng)態(tài)過程?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的理論意義是分清了規(guī)劃與設(shè)計(jì)的概念代表了城市規(guī)劃領(lǐng)域已經(jīng)開始了革命性的變革?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃、規(guī)劃策劃、概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)于城市規(guī)劃決策的意義則是提供了不同層次、不同時(shí)序上的決策依據(jù)。4.3決策主體(decisionbody)的多元化8大類：（1）直接決策團(tuán)體：行政組織（市委、人大、政府、法院）（2）間接決策團(tuán)體：經(jīng)濟(jì)組織——正日益增大

政府的目標(biāo)須通過企業(yè)利潤(rùn)的增長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)，城市規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)也需要企業(yè)尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的參與。

企業(yè)所追求的目標(biāo)恰好構(gòu)成政府所追求目標(biāo)的主要實(shí)現(xiàn)條件

（3）民主黨派、工青婦學(xué)聯(lián)軍意見表達(dá)集體作為政治體制的重要組成部分，中央地方城市規(guī)劃重大問題的決策產(chǎn)生影響——政協(xié)；作為具體單位利益的代表，對(duì)城市規(guī)劃決策所涉及的具體項(xiàng)目和問題產(chǎn)生影響。

（4）社會(huì)團(tuán)體組織不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的群眾利益訴求的合法團(tuán)體，作為政府和企業(yè)的中介。雖不是中國(guó)政治制度的基本部分，但卻是“結(jié)構(gòu)性意見表達(dá)集體”和非盈利機(jī)構(gòu)，具有一定的代表性。如城市規(guī)劃學(xué)會(huì)。

（5）媒體組織——“第四種權(quán)力”（6）事業(yè)單位

——準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)組織（7）非正式組織——感情性意見表達(dá)集體（聯(lián)誼會(huì)等等）

（8）利益性意見表達(dá)集體復(fù)雜上一級(jí)行政首長(zhǎng)

人大、政協(xié)和上級(jí)政府部門同級(jí)的支持