政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制

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政府會計改革與

綜合財務(wù)報告編制西安財經(jīng)學(xué)院胡克剛二零一六年五月主要內(nèi)容一、政府會計改革基本理論二、政府會計改革的目標和前景展望三、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革概述四、政府綜合財務(wù)報告編制一、政府會計改革基本理論（一）市場經(jīng)濟體制下政府的職能定位市場經(jīng)濟體制下的政府是一個提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)（企業(yè)化政府）（二）政府會計與企業(yè)會計的區(qū)別

財務(wù)目標方面資金運動過程方面（三）現(xiàn)行政府會計標準體系及改革背景現(xiàn)行政府會計標準體系

現(xiàn)行的政府會計標準體系基本形成于1997年前后，主要涵蓋財政總預(yù)算會計、行政單位會計與事業(yè)單位會計，包括：《財政總預(yù)算會計制度》

《行政單位會計制度》《事業(yè)單位會計準則》

《事業(yè)單位會計制度》

醫(yī)院會計制度基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計制度

高等學(xué)校會計制度中小學(xué)校會計制度

科學(xué)事業(yè)單位會計制度彩票機構(gòu)會計制度《國有建設(shè)單位會計制度》與有關(guān)基金會計制度等現(xiàn)行會計制度的主要特點在會計核算基礎(chǔ)上，現(xiàn)行政府會計一般采用收付實現(xiàn)制，主要滿足財政預(yù)算管理的需要。行政單位會計和事業(yè)單位會計在收付實現(xiàn)制核算的基礎(chǔ)上還不同程度地采用了“雙分錄”的記賬方式，同時記錄非現(xiàn)金資產(chǎn)和負債，在一定程度上兼顧了單位財務(wù)管理的需要。政府會計改革的背景現(xiàn)行預(yù)算會計信息無法完整反映政府資產(chǎn)負債等存量情況，以及政府的運行成本情況，導(dǎo)致一些政府資產(chǎn)管理基礎(chǔ)信息缺失，一些政府債務(wù)管理不夠科學(xué)規(guī)范，政府單位的運行成本不透明，難以準確反映政府財務(wù)狀況，也難以有效防范財政風(fēng)險。在政府會計領(lǐng)域引入權(quán)責(zé)發(fā)生制也成為國際公共財政管理的發(fā)展趨勢。世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)敦促各國政府盡快編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”要求。二、政府會計改革的目標

政府會計改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，目標是通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，反映政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，促進政府財務(wù)管理水平的提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。政府會計的構(gòu)成政府會計預(yù)算會計收付實現(xiàn)制財務(wù)會計權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計制度體系政府會計具體準則及應(yīng)用指南政府會計制度政府會計準則體系政府會計基本準則政府會計具體準則政府會計準則應(yīng)用指南二、政府會計改革前景展望2014年至2020年是建立具有中國特色的政府會計準則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度的奮斗期。

力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。2014-2015年工作

1、組建政府會計準則委員會。2、修訂發(fā)布財政總預(yù)算會計制度。3、制定發(fā)布政府會計基本準則。4、研究起草政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南。5、制定發(fā)布政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。6、開展政府資產(chǎn)負債清查核實工作。7、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法等。8、開展財政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)。2016-2017年工作1、制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南。2、開展政府財務(wù)報告編制試點。3、研究建立政府綜合財務(wù)報告分析指標體系。2018-2020年工作1、制定發(fā)布政府會計相關(guān)具體準則及應(yīng)用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。2、完善行政事業(yè)單位財務(wù)制度和會計制度、財政總預(yù)算會計制度等。3、對政府財務(wù)報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南。4、全面開展政府財務(wù)報告編制工作。5、研究推行政府成本會計。6、建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系。7、制定發(fā)布政府財務(wù)報告審計制度、公開制度。三、政府綜合財務(wù)報告制度改革概述

政府綜合財務(wù)報告制度建設(shè)情況建立政府綜合財務(wù)報告制度的意義指導(dǎo)思想、總體目標和基本原則主要任務(wù)具體內(nèi)容政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制15政府綜合財務(wù)報告制度建設(shè)情況（一）國際經(jīng)驗：

1．建立政府財務(wù)報告制度的國家范圍不斷擴大金融危機使更多市場經(jīng)濟國家意識到，著力完善權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的編制制度，有助于全面完整的反映政府財務(wù)狀況、運營情況和履行受托責(zé)任情況，有效防范主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制16政府綜合財務(wù)報告制度建設(shè)情況2．國際組織對政府財務(wù)報告制度的認可度不斷提高國際公共部門會計準則委員會、世界銀行、國際貨幣基金組織、歐盟委員會等均倡導(dǎo)編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告。他們均認為：收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算，無法全面完整的反映政府財務(wù)狀況和運營情況，難以滿足國內(nèi)外投資者和社會公眾對政府會計信息提出的新要求。17政府綜合財務(wù)報告制度建設(shè)情況（二）國內(nèi)試編經(jīng)驗：目前發(fā)達和發(fā)展中國家都在力推編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。中國最近幾年開展的試編工作，試編情況得到世界銀行、國際貨幣基金組織的高度評價，在試編過程中也給予了中國較大的幫助和支持。2011年：北京、天津等11個省市參加試點自2011年起，試編范圍不斷擴大2012年：新增上海等12個省市，試點省市增至23個2013年：全國36個省市均開展試編工作政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制18政府綜合財務(wù)報告制度建設(shè)情況（三）相關(guān)制度建設(shè)：1.《預(yù)算法》修訂案經(jīng)全國人大審議通過。2.《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》已陸續(xù)修訂執(zhí)行，《總預(yù)算會計制度》修訂稿于2016年正式執(zhí)行。3.權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度、部門財務(wù)報告制度、政府會計準則將于近期制定出臺（政府會計基本準則于2017年正式執(zhí)行）。建立政府綜合財務(wù)報告制度的意義目前的政府財政報告制度主要反映政府年度預(yù)算執(zhí)行情況的結(jié)果，對準確反映預(yù)算收支情況、加強預(yù)算管理和監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。但無法科學(xué)、全面、準確反映政府資產(chǎn)負債和成本費用，不利于強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風(fēng)險，難以滿足建立現(xiàn)代財政制度、促進財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進國家治理現(xiàn)代化的要求。建立政府綜合財務(wù)報告的指導(dǎo)思想貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。加快推進政府會計改革，逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)，以編制和報告政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等報表為核心的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度。提升政府財務(wù)管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立政府綜合財務(wù)報告的總體目標通過構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、規(guī)范的政府會計準則體系，建立健全政府財務(wù)報告編制辦法，適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計、政府財務(wù)報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、改進政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，促進政府財務(wù)管理水平提高和財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。建立政府綜合財務(wù)報告的基本原則1.立足中國國情，借鑒國際經(jīng)驗2.堅持繼承發(fā)展，注重改革創(chuàng)新3.堅持公開透明，便于社會監(jiān)督4.做好總體規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進建立政府綜合財務(wù)報告的主要任務(wù)（一）建立健全政府會計核算體系（二）建立健全政府財務(wù)報告體系（三）建立健全政府財務(wù)報告審計和公開機制（四）建立健全政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系建立政府綜合財務(wù)報告的具體內(nèi)容（一）建立政府會計準則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系（二）編報政府部門財務(wù)報告（三）編報政府綜合財務(wù)報告建立政府綜合財務(wù)報告的具體內(nèi)容（一）建立政府會計準則體系和政府財務(wù)報告制度框架體系1.制定政府會計基本準則和具體準則及應(yīng)用指南2.健全完善政府會計制度3.制定政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南4.建立健全政府財務(wù)報告審計和公開制度建立政府綜合財務(wù)報告的具體內(nèi)容（二）編報政府部門財務(wù)報告1.清查核實資產(chǎn)負債2.編制政府部門財務(wù)報告3.開展政府部門財務(wù)報告審計4.報送并公開政府部門財務(wù)報告5.加強部門財務(wù)分析建立政府綜合財務(wù)報告的具體內(nèi)容（三）編報政府綜合財務(wù)報告1.清查核實財政直接管理的資產(chǎn)負債2.編制政府綜合財務(wù)報告3.開展政府綜合財務(wù)報告審計4.報送并公開政府綜合財務(wù)報告5.應(yīng)用政府綜合財務(wù)報告信息四、政府綜合財務(wù)報告編制財政部2015年12月2日，財庫[2015]224號文件通知發(fā)布《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》主要用于指導(dǎo)政府綜合財務(wù)報告編制試點工作。2016年工作任務(wù)是，確定試點范圍、組織開發(fā)政府財務(wù)報告信息系統(tǒng)、開展培訓(xùn)等。從2017年起開始編制2016年度政府財務(wù)報告。四、政府綜合財務(wù)報告編制操作指南第一章總則第二章政府綜合會計報表項目第三章政府綜合會計報表編制第四章會計報表附注編制第五章政府財政經(jīng)濟分析第六章政府財政財務(wù)管理情況第七章附則第一章總則根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府財務(wù)報告編制辦法（試行）〉的通知》（財庫〔2015〕212號）和相關(guān)會計制度制定本指南。政府綜合財務(wù)報告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，主要反映政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性等信息，內(nèi)容包括財務(wù)報表、政府財政經(jīng)濟分析和政府財政財務(wù)管理情況。政府財務(wù)報告的內(nèi)容政府財務(wù)報告財務(wù)報表政府財政經(jīng)濟分析政府財政財務(wù)管理情況財務(wù)報表包括：會計報表和報表附注財務(wù)報表資產(chǎn)負債表收入費用表當期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表報表附注政府財務(wù)報表的編制方法政府綜合會計報表屬于合并會計報表，在匯總本級政府各部門財務(wù)報表、財政總預(yù)算會計報表、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計報表、土地儲備資金財務(wù)報表、物資儲備資金會計報表等被合并主體報表基礎(chǔ)上，采用抵銷、調(diào)整等方法合并編制形成。政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制34政府財務(wù)報表包含的主體范圍主要包括三個層面：

1.本級政府財政;2.納入本級部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和社會團體;3.反映本級政府管理國有資產(chǎn)受托責(zé)任履行情況的公益性國有企業(yè)、土地儲備資金、物資儲備資金等。政府綜合會計報表的數(shù)據(jù)來源編制政府綜合會計報表的數(shù)據(jù)主要來源于以下報表:（一）政府部門財務(wù)報表。（二）財政總預(yù)算會計報表。（三）農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計報表。（四）土地儲備資金財務(wù)報表。（五）物資儲備資金會計報表。（六）政府持有股權(quán)的企業(yè)財務(wù)會計決算報表。政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制36

包括政府資產(chǎn)負債表、收入費用表和當期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表。政府財務(wù)報表的編制方法

資產(chǎn)負債表、收入費用表采用匯總工作表方式，具體編制見《政府財務(wù)報告編制操作指南》第三章。

當期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表根據(jù)本級政府財政匯總工作表和本級政府各部門當期盈余與預(yù)算結(jié)余差異表的相關(guān)數(shù)據(jù)編制。37資產(chǎn)部類附注索引號年末數(shù)負債部類附注索引號年末數(shù)一、資產(chǎn)類

二、負債類

貨幣資金

借入款項

借出款項

應(yīng)付利息

應(yīng)收利息

應(yīng)付及預(yù)收款項

應(yīng)收股利應(yīng)退稅款應(yīng)收及預(yù)付款項

應(yīng)退非稅款

應(yīng)收稅款應(yīng)付薪酬應(yīng)收非稅款

應(yīng)付政府補助

存貨

政府債券

其中：公共儲備物資其他負債對外投資負債合計

固定資產(chǎn)

其中：公共基礎(chǔ)設(shè)施三、凈資產(chǎn)類在建工程當期盈余無形資產(chǎn)以前年度累積凈資產(chǎn)其他資產(chǎn)凈資產(chǎn)合計

資產(chǎn)合計負債凈資產(chǎn)合計

表1資產(chǎn)負債表單位：萬元38表2收入費用表單位：萬元項

目附注索引號本年累計數(shù)一、收入類

稅收收入非稅收入事業(yè)收入經(jīng)營收入投資收益政府間轉(zhuǎn)移性收入其他收入收入合計二、費用類工資福利支出商品和服務(wù)支出對個人和家庭的補助對企事業(yè)單位的補貼政府間轉(zhuǎn)移性支出捐贈支出折舊費用財務(wù)費用經(jīng)營支出其他費用費用合計政府會計改革與綜合財務(wù)報告編制39政府財務(wù)報表的編制方法編制步驟：

對原始報表重復(fù)部分進行剔除處理編制抵銷分錄編制調(diào)整分錄計算加總數(shù)據(jù)計算凈資產(chǎn)數(shù)額，試算形成政府財務(wù)報表將原報表項目填入?yún)R總工作表會計報表附注內(nèi)容會計報表附注具體應(yīng)包括下列內(nèi)容：會計報表編制基礎(chǔ)；遵循相關(guān)規(guī)定的聲明；會計報表包含的主體范圍；重要會計政策與會計估計；報表重要項目明細信息及說明；未在報表中列示的重大項目，以及需