古立克的一體化行政思想

第七講：古立克的一體化行政思想

一、生平與著述1、出身：盧瑟·哈爾西·古立克，1892生于美國(guó)一傳教士之家，幼時(shí)生活于日本，其父是神學(xué)家、天文學(xué)家和數(shù)學(xué)家。2、教育與求學(xué)：政治學(xué)學(xué)士，神學(xué)碩士，公共法學(xué)博士。3、任職經(jīng)歷：A、1917-1930，馬塞諸撒州議會(huì)財(cái)政與預(yù)算專(zhuān)門(mén)委員會(huì)秘書(shū)，紐約市公共服務(wù)訓(xùn)練學(xué)校校長(zhǎng)，美國(guó)公共行政研究所所長(zhǎng)。

B、1931-1942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授，其間，曾兼任總統(tǒng)行政管理委員會(huì)委員。C、1943-1949，聯(lián)邦戰(zhàn)爭(zhēng)部與財(cái)政部顧問(wèn)，商業(yè)部人口調(diào)查咨詢(xún)委員會(huì)委員，白宮行政事務(wù)助理，國(guó)外救濟(jì)與復(fù)興行動(dòng)辦公室總部參謀，聯(lián)合國(guó)救濟(jì)與復(fù)興署秘書(shū)處代理秘書(shū)長(zhǎng)。D、1950-1985，美國(guó)公共行政研究所所長(zhǎng)美國(guó)公共行政研究所所長(zhǎng)，紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)主席，紐約市憲章修訂委員會(huì)委員，80歲后任美國(guó)公共行政研究所榮譽(yù)所長(zhǎng)

。4、學(xué)術(shù)著述：1935-1937，與厄威克合著：《行政科學(xué)論文集》。其它相關(guān)文章，如：《都市問(wèn)題與美國(guó)觀念》、《城市政府應(yīng)該為其公民做什么》、《行政的原則》等等，陸續(xù)發(fā)表在《美國(guó)國(guó)家公共行政研究所》刊物及其它刊物上。

二、古立克的主要行政思想1、對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定（1）關(guān)于政府存在的必要性：“政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段”；“當(dāng)基于自身利益且由市場(chǎng)所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。”（2）關(guān)于政府工作的目的：

A、對(duì)過(guò)度的自由行為施加必要的控制；

B、提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)；

C、表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類(lèi)同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）。（3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門(mén)合作，尤其是在制定計(jì)劃上；政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性。（4）主張限制政府的作用：

A、未來(lái)變化無(wú)常，政府同樣不能確切地了解未來(lái)；B、政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和高尚品質(zhì)；C、缺乏行政技能與方法；D、綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量；（5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能，即理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式：

A、行政首長(zhǎng)在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃；

B、立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議；

C、行政部門(mén)負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃；

D、公眾通過(guò)參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能，即行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行；立法負(fù)責(zé)政策采納與否決。（6）重新界定美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：

A、立法者不應(yīng)忽視州政府和地方政府的需要；

B、“大蕭條時(shí)期”聯(lián)邦政府應(yīng)承擔(dān)大量新職權(quán)；

C、為確保政策的一致執(zhí)行需要基層行政，主張責(zé)任適當(dāng)分散。

2、關(guān)于行政部門(mén)在政府中的作用——一種對(duì)政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治-行政二分法：給出政治的二種含義：

——一般地：通過(guò)統(tǒng)治者的控制來(lái)尋求私利和發(fā)展；

——真正地：指統(tǒng)治者用來(lái)實(shí)施控制的行動(dòng)；二者的區(qū)別不在于行動(dòng)本身而在于動(dòng)機(jī)不同。認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過(guò)程：

——將一般意義的政治置于行政之外是行不通的；

——而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)。所以：古典二分法是失敗的。（2）根據(jù)行政與政治的相關(guān)度不同，區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類(lèi)型：A、政治家通過(guò)監(jiān)控和調(diào)節(jié)專(zhuān)家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來(lái)保持整個(gè)系統(tǒng)的平衡；B、政治任命官中介人，在專(zhuān)家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解；C、行政官員理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和說(shuō)明政策指令，忠誠(chéng)于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定；D、技術(shù)專(zhuān)家只考慮技術(shù)問(wèn)題。古立克認(rèn)為，所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動(dòng)構(gòu)成的無(wú)縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專(zhuān)家，其處理權(quán)限是遞增減的。3、關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問(wèn)題）（1）政治-行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門(mén)行政科學(xué)的依據(jù)

——政治：屬于價(jià)值界定，是為評(píng)估目的的合意性；

——行政：屬于價(jià)值中立，是事實(shí)界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行。（2）科學(xué)方法A、實(shí)證測(cè)量。即：對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類(lèi)，試驗(yàn)探索來(lái)檢驗(yàn)假說(shuō)，發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問(wèn)題。

B、主張行政科學(xué)乃是一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)“一個(gè)只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時(shí)，便可以用來(lái)認(rèn)識(shí)關(guān)系、預(yù)見(jiàn)結(jié)果和影響后果的知識(shí)體系”。（3）探討了行政的科學(xué)限度問(wèn)題A、科學(xué)不能囊括全部行政活動(dòng)，行政具有價(jià)值性；因?yàn)樾姓仓贫ㄕ撸蜔o(wú)法完全價(jià)值中立，必然涉及到其他政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值界定問(wèn)題?？茖W(xué)只涉及“變量和相互關(guān)系”的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動(dòng)與后果之間的關(guān)系，其特有的中立價(jià)值是效率；B、對(duì)科學(xué)的過(guò)份推崇（效率至上觀）會(huì)導(dǎo)致對(duì)“專(zhuān)家治國(guó)”的強(qiáng)調(diào)，從而出現(xiàn)“專(zhuān)家治理的危害”長(zhǎng)期的專(zhuān)家領(lǐng)導(dǎo)和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價(jià)值原則。C、應(yīng)將民主制與專(zhuān)家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來(lái)抑制專(zhuān)家政治的危害：培養(yǎng)和樹(shù)立職業(yè)自律意識(shí)；不能由專(zhuān)家來(lái)采取最后行動(dòng)；讓公眾作自身利益的最終裁判；專(zhuān)家、行政官員與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通。

4、古立克的一體化行政組織思想（1）主張行政改革，在政府中采用類(lèi)似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等問(wèn)題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)。；B、應(yīng)對(duì)行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行大膽改革，重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專(zhuān)業(yè)化和理性化。C、提出11條行政改革的原則總之：行政部門(mén)應(yīng)該融合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過(guò)程的行政首長(zhǎng)，即形成一個(gè)一體化的行政組織。（2）形成一體化組織的途徑A、分工與整合（botttom-up原則)：分工的必要性：因?yàn)槿说牟町愋耘c知識(shí)技能的有限性。整合，即分組歸類(lèi)：對(duì)已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類(lèi)，目的在于總體協(xié)調(diào)。整合的四種途徑或依據(jù)是（4P）：目的purpose、工序process、人員persons與地點(diǎn)place。強(qiáng)調(diào)“同一性（一致性）原則”：按該原則對(duì)各單項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分類(lèi)和歸并。B、控制與協(xié)調(diào)（top-down原則）：——建立一個(gè)權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級(jí)結(jié)構(gòu)）；——樹(shù)立一個(gè)唯一的，全面的指揮權(quán)威；——保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）；——確定由總體任務(wù)分配下來(lái)的各單位的具體任務(wù)；——保持組織思想或目的的單一性；——培養(yǎng)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿。手段包括：說(shuō)服、個(gè)人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)等。古立克的行政一體化觀點(diǎn)，成為進(jìn)行組織設(shè)計(jì)時(shí)的重要依據(jù)。（3）提出管理七職能論：POSDCORBA、計(jì)劃：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對(duì)各個(gè)工作部門(mén)加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門(mén)之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個(gè)部門(mén)互相聯(lián)系起來(lái)的活動(dòng)（即前述的整合）；F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及其下屬通過(guò)記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；G、預(yù)算：包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會(huì)計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算。

5、古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問(wèn)題（1）關(guān)于公共財(cái)政與預(yù)算改革的思想行政機(jī)關(guān)應(yīng)增加管理財(cái)政事務(wù)的職責(zé)。同時(shí)立法機(jī)關(guān)則應(yīng)減少其在財(cái)政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機(jī)關(guān)的優(yōu)柔寡斷。此外，計(jì)劃、預(yù)算應(yīng)運(yùn)用可以用來(lái)進(jìn)行檢查和評(píng)估的績(jī)效指標(biāo)，因?yàn)榭刹僮骱土炕?。?）有關(guān)人事問(wèn)題的看法：

——主張?jiān)诠膊块T(mén)建立一個(gè)“積極的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。

——應(yīng)及早招收公共雇員，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的考試招收職業(yè)人員，使之有一段學(xué)徒或試用期，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督以免投機(jī)或偶然取勝者，淘汰不適合者。

——根據(jù)職務(wù)晉升；以?xún)?yōu)厚薪水和退休津貼吸引、留住人才；建立保護(hù)性措施保護(hù)雇員以使共免遭任意解雇。（3）有關(guān)市政問(wèn)題的思考A、城市生活的重要作用；“以民主方式為民眾提供了獲得最高文化教養(yǎng)的機(jī)會(huì)，通過(guò)學(xué)校教育培養(yǎng)人們的自主能力、自控能力和適應(yīng)社會(huì)變化的能力”。B、城市面臨的問(wèn)題空間擁擠；少數(shù)民族、窮人集聚；財(cái)政資源匱乏等；C、城市問(wèn)題的原因：城市規(guī)模擴(kuò)大；不良政治操作；不當(dāng)管理手段等。D、城市問(wèn)題的解決辦法：在聯(lián)邦，設(shè)置一些目的有限的機(jī)構(gòu)；在地方一級(jí)設(shè)置多目標(biāo)的機(jī)構(gòu)；通過(guò)政府內(nèi)部部門(mén)間的合約來(lái)解決問(wèn)題等。最終的辦法是各級(jí)政府要共同行動(dòng)。6、對(duì)古立克主要觀點(diǎn)和看法的歸納（1）當(dāng)私人行為證明不符合公共利益時(shí)，政府應(yīng)該介入發(fā)揮積極的、正面的作用；但只要有可能，政府與私人部門(mén)就應(yīng)該相互合作。（2）各級(jí)政府的行政系統(tǒng)應(yīng)該提出政策建議并執(zhí)行政策；立法系統(tǒng)則負(fù)責(zé)對(duì)前者的建議進(jìn)行審查以決定還是否決。（3）行政系統(tǒng)內(nèi)，行政首長(zhǎng)應(yīng)有職有權(quán)。具體做法包括：實(shí)行有力的層級(jí)控制；加強(qiáng)參謀機(jī)構(gòu)的支持；合并行政科室；減少州和地方政府的民選官員數(shù)量等。（4）聯(lián)邦、州和地方就各自所承擔(dān)職責(zé)建立和發(fā)展合作關(guān)系，增強(qiáng)合作；尤其是聯(lián)邦應(yīng)承認(rèn)州和地方問(wèn)題，在某種程度上具有全國(guó)性。（5）行政人員介入政治與政策事務(wù)在所難免。行政理論應(yīng)予以修正，以有助于他們?cè)趫?zhí)行各項(xiàng)行政職能時(shí)充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)知識(shí)。（6）要運(yùn)用科學(xué)的方法揭示行政的基本原則，以便提高政府工作效率和效益。（7）行政組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在組織為了共同的目標(biāo)，對(duì)其行政分支組織進(jìn)行內(nèi)部整合。三、簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)1、古立克理論與思想的特點(diǎn)（1）一體化：主張建立起一種一體化的行政組織，以此作為行政改革的指導(dǎo)原則。（2）實(shí)踐性：其理論、原則和探討都直接用于指導(dǎo)實(shí)踐，即：美國(guó)行政改革以及他自身的公共服務(wù)實(shí)踐。（3）規(guī)范性：其觀點(diǎn)基本上都是一種規(guī)范性的價(jià)值承諾，影響深遠(yuǎn)；（4）合編的《行政科學(xué)論文集》系統(tǒng)地整理了自泰羅以來(lái)的古典管理學(xué)家的管理思想，在管理文獻(xiàn)中樹(shù)起了一個(gè)十分重要的里程碑。（5）豐富了對(duì)行政學(xué)中一些概念范疇和探討（政治與行政、效率與民主等）。（6）第一次把法約爾的理論介紹給美國(guó)人，繼承和發(fā)展了法約爾的管理職能理論，提出管理七職能說(shuō)。（