2022年行業(yè)分析分析：《反壟斷法》對(duì)電信業(yè)的影響

分析：《反壟斷法》對(duì)電信業(yè)的影響：信產(chǎn)部電信討論院通信政策與管理討論所丁道勤

歷經(jīng)十三載的爭辯與博弈、反復(fù)和妥協(xié)，２００７年８月３０日，十屆全國人大

常委會(huì)第２９次會(huì)議最終通過了《中華人民共和國反壟斷法》（下文簡稱《反壟斷法

》）。《反壟斷法》旨在調(diào)解市場(chǎng)競(jìng)爭秩序、制約市場(chǎng)競(jìng)爭行為、維護(hù)公正市場(chǎng)環(huán)境

，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)的標(biāo)志之一，在西方發(fā)達(dá)國家已逾百年歷史，擁有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

“憲法”的地位，在中國大力構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的當(dāng)下，更具有里程碑的意義。那么

，這部以市場(chǎng)競(jìng)爭和市場(chǎng)機(jī)制作為配置資源手段的國家大法，將對(duì)電信業(yè)產(chǎn)生怎樣的

影響？在《反壟斷法》規(guī)制下，電信業(yè)如何做大做強(qiáng)？

《反壟斷法》的主要制度

我國《反壟斷法》是一部“集大成”的法律，它汲取、借鑒了國際上公認(rèn)的較為

成熟的《反壟斷法》基本原則和內(nèi)容，反映了各國在反對(duì)限制競(jìng)爭、維護(hù)競(jìng)爭機(jī)制等

重大問題上的共識(shí)。它順應(yīng)了世界各國立法潮流，在第一條明確確定了反壟斷立法的

宗旨—“為了預(yù)防和制止壟斷行為，愛護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者

合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康進(jìn)展”，這具有重要的意義。

我國《反壟斷法》定義了“壟斷行為”，明確了反壟斷委員會(huì)的主要職責(zé)，確立了以

下四大主要制度。

禁止壟斷協(xié)議

《反壟斷法》把競(jìng)爭者之間的限制競(jìng)爭協(xié)議稱為橫向協(xié)議或者“卡特爾”?！斗?/p>

壟斷法》第１３條主要禁止具有競(jìng)爭關(guān)系的經(jīng)營者達(dá)成下列壟斷協(xié)議：

（一）固定或者變更商品價(jià)格；

（二）限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量；

（三）分割銷售市場(chǎng)或者原材料選購市場(chǎng)；

（四）限制購買新技術(shù)、新設(shè)備或者限制開發(fā)新技術(shù)、新產(chǎn)品；

（五）聯(lián)合抵制交易；

（六）國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他壟斷協(xié)議。

其中，第（一）至第（三）類協(xié)議由于損害競(jìng)爭的程度特別嚴(yán)峻，各國《反壟斷

法》一般將它們稱為核心卡特爾或者惡性卡特爾，任何狀況下都不賜予豁免。但是，

《反壟斷法》第１５條對(duì)某些限制競(jìng)爭協(xié)議—有利于提高經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公共利益的

—做出了豁免的規(guī)定。

依據(jù)《反壟斷法》第１３條第２款，限制競(jìng)爭協(xié)議除了競(jìng)爭者之間的書面或者口

頭協(xié)議，還包括企業(yè)集團(tuán)或者行業(yè)協(xié)會(huì)制定的具有排解、限制競(jìng)爭影響的打算和競(jìng)爭

者之間的協(xié)同行為。第４６條對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的違法行為規(guī)定了懲罰。

同時(shí)，除了橫向協(xié)議，《反壟斷法》第１４條還對(duì)縱向即賣方和買方之間的限制

競(jìng)爭協(xié)議做出兩項(xiàng)禁止性規(guī)定：一是固定向第三人轉(zhuǎn)售商品的價(jià)格，二是限定向第三

人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格。

禁止濫用市場(chǎng)支配地位

《反壟斷法》第１７條規(guī)定，濫用市場(chǎng)支配地位的行為主要包括：

（一）以不公正高價(jià)銷售商品或者以不公正低價(jià)購買商品；

（二）沒有正值理由，以低于成本的價(jià)格銷售商品；

（三）沒有正值理由，拒絕與交易相對(duì)人進(jìn)行交易；

（四）沒有正值理由，限定交易相對(duì)人只能與其或者與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易；

（五）沒有正值理由，搭售商品或者在交易中附加其他不合理的條件；

（六）沒有正值理由，對(duì)條件相同的交易相對(duì)人在價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待

遇；

（七）國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定的其他濫用市場(chǎng)支配地位的行為。

依據(jù)第１７條第２款規(guī)定，市場(chǎng)支配地位是指經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)上能夠掌握商品

的價(jià)格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)力量

的市場(chǎng)地位。第１８條提出了認(rèn)定市場(chǎng)支配地位的一系列因素，包括經(jīng)營者的市場(chǎng)份

額、相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭狀況、經(jīng)營者掌握市場(chǎng)的力量、經(jīng)營者的財(cái)力和技術(shù)條件、其他經(jīng)

營者對(duì)該經(jīng)營者在交易上的依靠程度、其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)的難易程度等。

掌握經(jīng)營者集中

《反壟斷法》第２０條規(guī)定，經(jīng)營者集中的方式包括經(jīng)營者合并，取得股份或者

資產(chǎn)，以合同方式或者其他方式取得對(duì)另一企業(yè)的掌握權(quán)。掌握經(jīng)營者集中的制度主

要是集中申報(bào)和審批制度。依據(jù)第２１條的規(guī)定，經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)

標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)事先進(jìn)行申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。

依據(jù)第２８條，經(jīng)營者集中具有或者可能具有排解、限制競(jìng)爭效果的，反壟斷執(zhí)

法機(jī)構(gòu)應(yīng)做出禁止集中的打算。但是，經(jīng)營者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭產(chǎn)生的有利影響

明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以做出對(duì)經(jīng)營

者集中不予禁止的打算。依據(jù)第２６條，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查經(jīng)營者集中時(shí)，主要考

慮經(jīng)營者在相關(guān)市場(chǎng)上的份額及其市場(chǎng)支配力、相關(guān)市場(chǎng)集中度、經(jīng)營者集中對(duì)市場(chǎng)

進(jìn)入和技術(shù)進(jìn)步的影響、經(jīng)營者集中對(duì)消費(fèi)者和其他經(jīng)營者的影響，此外還有對(duì)國民

經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的影響。依據(jù)第２９條，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)打算中可附加限制性條件，

以削減集中對(duì)競(jìng)爭的不利影響。

《反壟斷法》首次以法律形式提出外資并購需要進(jìn)行國家平安審查，在肯定程度

上區(qū)格外資并購的反壟斷審查與國家平安審查。第３１條規(guī)定，對(duì)外資并購境內(nèi)企業(yè)

或者以其他方式參加經(jīng)營者集中，涉及國家平安的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中

審查外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家平安審查。

禁止行政壟斷

在立法過程中，反行政壟斷始終是爭議和博弈的焦點(diǎn)，一度還曾消失過反復(fù)?！?/p>

反壟斷法》第８條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的職能

的組織不得濫用行政權(quán)力，排解、限制競(jìng)爭。反壟斷法第五章還列舉了濫用行政權(quán)力

排解、限制競(jìng)爭的行為，包括：強(qiáng)制交易；阻礙商品在地區(qū)間自由流通；排斥或限制

外地企業(yè)參加本地招投標(biāo)活動(dòng)；排斥或限制外地資金流入本地市場(chǎng)；強(qiáng)制經(jīng)營者從事

壟斷行為；制定排解、限制競(jìng)爭的行政法規(guī)。

《反壟斷法》對(duì)電信業(yè)的影響

制定《反壟斷法》的目的在于防止和制止來自國內(nèi)外的壟斷行為，維護(hù)經(jīng)營者和

消費(fèi)者合法權(quán)益，提高企業(yè)競(jìng)爭力，保證國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)進(jìn)展?！斗磯艛?/p>

法》對(duì)于我國電信業(yè)最大的意義在于，能實(shí)現(xiàn)電信資源優(yōu)化配置，保障電信市場(chǎng)競(jìng)爭

的公正和有效，提升消費(fèi)者福利。當(dāng)前，我國電信市場(chǎng)格局存在嚴(yán)峻失橫的狀況，《

反壟斷法》的出臺(tái)，對(duì)電信業(yè)的沖擊很大，觀念沖擊甚于實(shí)質(zhì)影響，其對(duì)電信業(yè)的影

響主要表現(xiàn)為以下方面。

規(guī)范電信行業(yè)，為電信重組供應(yīng)政策依據(jù)

《反壟斷法》規(guī)范電信業(yè)做大做強(qiáng)，為將來的電信重組供應(yīng)政策依據(jù)。在許多情

況下，基礎(chǔ)電信運(yùn)營商都處于市場(chǎng)支配地位，特殊是在產(chǎn)業(yè)鏈中處于較強(qiáng)勢(shì)支配地位

，這就必需對(duì)自己的市場(chǎng)支配地位合法使用?！斗磯艛喾ā方沽藶E用市場(chǎng)支配地位

的七種行為，許多是對(duì)規(guī)范基礎(chǔ)電信運(yùn)營商行為很好的約束?！斗磯艛喾ā分皇菫楦?jìng)

爭供應(yīng)了更多的規(guī)章，確保能夠?qū)崿F(xiàn)公正競(jìng)爭，而且即使在寡頭壟斷的市場(chǎng)中，《反

壟斷法》也能發(fā)揮作用。

《反壟斷法》不是反對(duì)壟斷狀態(tài)，而是反對(duì)壟斷行為，不是限制做大做強(qiáng)，而是

反對(duì)依托“大”“強(qiáng)”的不當(dāng)行為。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)公正市場(chǎng)競(jìng)爭秩序的愛護(hù)和對(duì)競(jìng)爭

效率的促進(jìn)，是對(duì)電信運(yùn)營商合法經(jīng)營做大做強(qiáng)的鼓舞?！斗磯艛喾ā穼?duì)壟斷者本身

并無評(píng)判，只是明確具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營者不得濫用市場(chǎng)支配地位，排解、限制

競(jìng)爭?！斗磯艛喾ā愤€規(guī)定了掌握經(jīng)營者集中，將會(huì)為將來的電信重組提綱政策依據(jù)。

遏制行政壟斷，提高監(jiān)管透亮?????度

《反壟斷法》會(huì)遏制電信業(yè)的行政性壟斷，促使監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?cè)杏^念，提高電信

監(jiān)管透亮?????度，樂觀協(xié)調(diào)電信運(yùn)營商之間、電信運(yùn)營商與消費(fèi)者之間的利益問題。行政

性壟斷是政府行政化的資源配置形成的壟斷，在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，囿于體制

緣由，行政性壟斷在電信領(lǐng)域比較常見，電信企業(yè)政企不分現(xiàn)象比較普遍，由此導(dǎo)致

了電信企業(yè)并非真正的市場(chǎng)主體。從中國聯(lián)通成立之初原郵電部實(shí)行的一系列限制舉

措，到當(dāng)前電信市場(chǎng)主體多樣化的限制及電信國有資產(chǎn)的保值增值要求導(dǎo)致中國移動(dòng)

的“一家獨(dú)大”，及電信、網(wǎng)通傳出互不競(jìng)爭協(xié)議的寬帶變相漲價(jià)等，無不體現(xiàn)了電

信業(yè)的行政性壟斷。

限制基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的壟斷行為，促進(jìn)互聯(lián)互通

《反壟斷法》將限制基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的壟斷行為，促使電信業(yè)用互聯(lián)互通遏制壟

斷。在對(duì)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管過程中，歐美等國家有一個(gè)聞名的“基礎(chǔ)設(shè)施理論”，即

為了避開在下游市場(chǎng)產(chǎn)生排他競(jìng)爭后果，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者有義務(wù)保障競(jìng)爭者以相同和適當(dāng)

條件進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)?！兜聡娦欧ā泛汀兜聡磳?duì)限制競(jìng)爭法》都有類似規(guī)定。

電信業(yè)如何應(yīng)對(duì)《反壟斷法》

當(dāng)前，我國基礎(chǔ)電信運(yùn)營商處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，占據(jù)大部分資源，對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)

鏈上的合，產(chǎn)生了垂直擠壓的作用，電信業(yè)市場(chǎng)資源迫切需要合理配置已成為業(yè)

界共識(shí)?；ヂ?lián)互通能充分利用社會(huì)資源，營造一個(gè)相對(duì)公正的市場(chǎng)環(huán)境?！斗磯艛喾?/p>

》能限制基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的壟斷行為，促使電信業(yè)用互聯(lián)互通來遏制壟斷。

限制跨國壟斷

《反壟斷法》能限制跨國壟斷，在肯定程度上對(duì)外資通信巨頭的進(jìn)入起到限制作

用?？鐕緯?huì)利用其在市場(chǎng)中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、品牌優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)施

各種限制競(jìng)爭的行為，《反壟斷法》會(huì)對(duì)其進(jìn)行遏制。

當(dāng)前，在我國電信市場(chǎng)上，外資通信巨頭投資機(jī)會(huì)比較有限，《反壟斷法》建立

了反壟斷審查和國家平安審查制度，引入外資并購的國家平安審查制度，外資通信巨

頭如若進(jìn)入我國電信市場(chǎng)必定受到反壟斷審查和國家平安審查，這在肯定程度上能限

制跨國壟斷發(fā)生。

電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步擺正自身定位，提高監(jiān)管透亮?????度，杜絕行政壟斷行為，中

立地處理電信競(jìng)爭，加強(qiáng)與反壟斷機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)監(jiān)管者等的協(xié)調(diào)和溝通。“政府的

歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”。維持電信市場(chǎng)的競(jìng)爭活力和消費(fèi)者利益，自由開放的市場(chǎng)

是最有效的手段。

市場(chǎng)的健康競(jìng)爭是根本，只有當(dāng)市場(chǎng)消失問題的時(shí)候，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)才介入。電

信監(jiān)管機(jī)構(gòu)要“后退一步，站高一步”，不能亂作為，也不能不作為，應(yīng)當(dāng)站在中立

的第三方立場(chǎng)來處理競(jìng)爭關(guān)系，而不應(yīng)做“教練員”，更不能用行政權(quán)力限制競(jìng)爭。

同時(shí)，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電信運(yùn)營商的壟斷行為應(yīng)予準(zhǔn)時(shí)訂正，加強(qiáng)與反壟斷機(jī)構(gòu)和其

他相關(guān)監(jiān)管者等的協(xié)調(diào)和溝通。

電信運(yùn)營商應(yīng)樹立反壟斷意識(shí)，遵守《反壟斷法》，適時(shí)調(diào)整運(yùn)作思路，杜絕壟

斷行為。在２００７年年初，中國電信和中國網(wǎng)通傳出達(dá)成的“互不競(jìng)爭協(xié)議”，就

屬于《反壟斷法》所規(guī)制的“禁止壟斷協(xié)議”范疇。在《反壟斷法》實(shí)施生效后，電

信運(yùn)營商要嚴(yán)格遵守《反壟斷法》，杜絕類似壟斷行為，否則將會(huì)擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)

任。從運(yùn)營商角度看，中國移動(dòng)在移動(dòng)通信領(lǐng)域，中國電信、中國網(wǎng)通在局部固網(wǎng)市

場(chǎng)，中國聯(lián)通在Ｃ網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，都具有市場(chǎng)支配地位，《反壟斷法》的實(shí)施將對(duì)其運(yùn)

作造成肯定的影響。各運(yùn)營商需要盡早深化分析，調(diào)整運(yùn)作思路，否則即使不影響現(xiàn)

在運(yùn)作，也將影響到將來戰(zhàn)略實(shí)施。

《反壟斷法》有待完善之處

未成立統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)

《反壟斷法》最大的缺憾在于并未成立直屬于國務(wù)院，地位獨(dú)立權(quán)力統(tǒng)一的反壟

斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。依據(jù)其第１０條規(guī)定，國務(wù)院規(guī)定的擔(dān)當(dāng)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本

法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。由此，《反壟斷法》仍將會(huì)維持現(xiàn)有“九龍治水”的

局面，國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商總局等多家政府機(jī)構(gòu)分頭執(zhí)法毫無疑問會(huì)影響

《反壟斷法》的效力和權(quán)威。

執(zhí)法力度不夠

《反壟斷法》反行政壟斷力度不夠?！斗磯艛喾ā逢P(guān)于行政壟斷的規(guī)定雖然表明

我國立法者對(duì)行政壟斷持堅(jiān)決反對(duì)的態(tài)度，且通過第５１條的規(guī)定將反對(duì)行政壟斷的

任務(wù)交給了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，但是，行政壟斷的普遍存在對(duì)反壟斷執(zhí)法仍舊構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)

峻的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，盡管市場(chǎng)已經(jīng)基本形成自由競(jìng)爭局面，但許多以

前直接從國家部委分別出來的行業(yè)壟斷難以根除，政府主導(dǎo)的痕跡明顯。

而且，該法對(duì)反行政壟斷的規(guī)定存在模糊和不協(xié)調(diào)之處，反映出明顯的立法博弈

和妥協(xié)痕跡。如《反壟斷法》設(shè)專章規(guī)定了反對(duì)行政壟斷（第五章“濫用行政權(quán)力排

除、限制競(jìng)爭”），但在總則“壟斷行為”的定義中卻沒有列入行政壟斷，這樣的規(guī)

定明顯表現(xiàn)出法律的不協(xié)調(diào)。此外，盡管明確了行政壟斷的危害，但在法律責(zé)任方面

卻沒有實(shí)質(zhì)性規(guī)定，只要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)賜予行政處分。

規(guī)定有待細(xì)化

《反壟斷法》對(duì)外資并購的反壟斷審查與國家平安審查還有待進(jìn)一步詳細(xì)化。反

壟斷審查和國家平安審查是不同實(shí)質(zhì)類型的審查機(jī)制，應(yīng)當(dāng)分別依據(jù)各自的法律和規(guī)

則，并應(yīng)有不同的相應(yīng)程序支配和機(jī)構(gòu)設(shè)置，各司其責(zé)。

前者完全基于經(jīng)濟(jì)因素的考慮，目的是維護(hù)公正自由的市場(chǎng)競(jìng)爭和愛護(hù)消費(fèi)者的

選擇權(quán)，統(tǒng)一適用于全部內(nèi)資和外資企業(yè)的任何反競(jìng)爭行為；后者則更多基于非經(jīng)濟(jì)

因素的考量，反映了國家主權(quán)意志和國際政治因素，目的是保障國防及其他影響國家

平安的因素，僅適用于特定狀況下的某些外資企業(yè)（尤其是那些具有外國政府背景的

企業(yè)）的并購行為。我國《反壟斷法》引入外資并購的國家平安審查制度，引起了外

國投資者的廣泛關(guān)注。但諸如什么是“國家平安”等一系列相關(guān)問題，還有待詳細(xì)規(guī)

定。

與行業(yè)監(jiān)管部門之間關(guān)系未明確

《反壟斷法》在詳細(xì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域適用上有待細(xì)化，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管之間

的關(guān)系需要協(xié)調(diào)?！斗磯艛喾ā返娜蝿?wù)是制止壟斷行為，但由于國有大型企業(yè)都有一

個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)