2022年行業(yè)分析分析：《反壟斷法》對電信業(yè)的影響

分析：《反壟斷法》對電信業(yè)的影響：信產(chǎn)部電信討論院通信政策與管理討論所丁道勤

歷經(jīng)十三載的爭辯與博弈、反復和妥協(xié)，２００７年８月３０日，十屆全國人大

常委會第２９次會議最終通過了《中華人民共和國反壟斷法》（下文簡稱《反壟斷法

》）?！斗磯艛喾ā分荚谡{(diào)解市場競爭秩序、制約市場競爭行為、維護公正市場環(huán)境

，是市場經(jīng)濟與法治社會的標志之一，在西方發(fā)達國家已逾百年歷史，擁有市場經(jīng)濟

“憲法”的地位，在中國大力構建市場經(jīng)濟體制的當下，更具有里程碑的意義。那么

，這部以市場競爭和市場機制作為配置資源手段的國家大法，將對電信業(yè)產(chǎn)生怎樣的

影響？在《反壟斷法》規(guī)制下，電信業(yè)如何做大做強？

《反壟斷法》的主要制度

我國《反壟斷法》是一部“集大成”的法律，它汲取、借鑒了國際上公認的較為

成熟的《反壟斷法》基本原則和內(nèi)容，反映了各國在反對限制競爭、維護競爭機制等

重大問題上的共識。它順應了世界各國立法潮流，在第一條明確確定了反壟斷立法的

宗旨—“為了預防和制止壟斷行為，愛護市場競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者

合法權益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康進展”，這具有重要的意義。

我國《反壟斷法》定義了“壟斷行為”，明確了反壟斷委員會的主要職責，確立了以

下四大主要制度。

禁止壟斷協(xié)議

《反壟斷法》把競爭者之間的限制競爭協(xié)議稱為橫向協(xié)議或者“卡特爾”?！斗?/p>

壟斷法》第１３條主要禁止具有競爭關系的經(jīng)營者達成下列壟斷協(xié)議：

（一）固定或者變更商品價格；

（二）限制商品的生產(chǎn)數(shù)量或者銷售數(shù)量；

（三）分割銷售市場或者原材料選購市場；

（四）限制購買新技術、新設備或者限制開發(fā)新技術、新產(chǎn)品；

（五）聯(lián)合抵制交易；

（六）國務院反壟斷執(zhí)法機構認定的其他壟斷協(xié)議。

其中，第（一）至第（三）類協(xié)議由于損害競爭的程度特別嚴峻，各國《反壟斷

法》一般將它們稱為核心卡特爾或者惡性卡特爾，任何狀況下都不賜予豁免。但是，

《反壟斷法》第１５條對某些限制競爭協(xié)議—有利于提高經(jīng)濟效率和社會公共利益的

—做出了豁免的規(guī)定。

依據(jù)《反壟斷法》第１３條第２款，限制競爭協(xié)議除了競爭者之間的書面或者口

頭協(xié)議，還包括企業(yè)集團或者行業(yè)協(xié)會制定的具有排解、限制競爭影響的打算和競爭

者之間的協(xié)同行為。第４６條對行業(yè)協(xié)會的違法行為規(guī)定了懲罰。

同時，除了橫向協(xié)議，《反壟斷法》第１４條還對縱向即賣方和買方之間的限制

競爭協(xié)議做出兩項禁止性規(guī)定：一是固定向第三人轉售商品的價格，二是限定向第三

人轉售商品的最低價格。

禁止濫用市場支配地位

《反壟斷法》第１７條規(guī)定，濫用市場支配地位的行為主要包括：

（一）以不公正高價銷售商品或者以不公正低價購買商品；

（二）沒有正值理由，以低于成本的價格銷售商品；

（三）沒有正值理由，拒絕與交易相對人進行交易；

（四）沒有正值理由，限定交易相對人只能與其或者與其指定的經(jīng)營者進行交易；

（五）沒有正值理由，搭售商品或者在交易中附加其他不合理的條件；

（六）沒有正值理由，對條件相同的交易相對人在價格等交易條件上實行差別待

遇；

（七）國務院反壟斷執(zhí)法機構認定的其他濫用市場支配地位的行為。

依據(jù)第１７條第２款規(guī)定，市場支配地位是指經(jīng)營者在相關市場上能夠掌握商品

的價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進入相關市場力量

的市場地位。第１８條提出了認定市場支配地位的一系列因素，包括經(jīng)營者的市場份

額、相關市場競爭狀況、經(jīng)營者掌握市場的力量、經(jīng)營者的財力和技術條件、其他經(jīng)

營者對該經(jīng)營者在交易上的依靠程度、其他經(jīng)營者進入相關市場的難易程度等。

掌握經(jīng)營者集中

《反壟斷法》第２０條規(guī)定，經(jīng)營者集中的方式包括經(jīng)營者合并，取得股份或者

資產(chǎn)，以合同方式或者其他方式取得對另一企業(yè)的掌握權。掌握經(jīng)營者集中的制度主

要是集中申報和審批制度。依據(jù)第２１條的規(guī)定，經(jīng)營者集中達到國務院規(guī)定的申報

標準的，應事先進行申報，未申報的不得實施集中。

依據(jù)第２８條，經(jīng)營者集中具有或者可能具有排解、限制競爭效果的，反壟斷執(zhí)

法機構應做出禁止集中的打算。但是，經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響

明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益，國務院反壟斷執(zhí)法機構可以做出對經(jīng)營

者集中不予禁止的打算。依據(jù)第２６條，反壟斷執(zhí)法機構審查經(jīng)營者集中時，主要考

慮經(jīng)營者在相關市場上的份額及其市場支配力、相關市場集中度、經(jīng)營者集中對市場

進入和技術進步的影響、經(jīng)營者集中對消費者和其他經(jīng)營者的影響，此外還有對國民

經(jīng)濟進展的影響。依據(jù)第２９條，反壟斷執(zhí)法機構的批準打算中可附加限制性條件，

以削減集中對競爭的不利影響。

《反壟斷法》首次以法律形式提出外資并購需要進行國家平安審查，在肯定程度

上區(qū)格外資并購的反壟斷審查與國家平安審查。第３１條規(guī)定，對外資并購境內(nèi)企業(yè)

或者以其他方式參加經(jīng)營者集中，涉及國家平安的，除依照本法規(guī)定進行經(jīng)營者集中

審查外，還應當根據(jù)國家有關規(guī)定進行國家平安審查。

禁止行政壟斷

在立法過程中，反行政壟斷始終是爭議和博弈的焦點，一度還曾消失過反復?！?/p>

反壟斷法》第８條明確規(guī)定，行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務的職能

的組織不得濫用行政權力，排解、限制競爭。反壟斷法第五章還列舉了濫用行政權力

排解、限制競爭的行為，包括：強制交易；阻礙商品在地區(qū)間自由流通；排斥或限制

外地企業(yè)參加本地招投標活動；排斥或限制外地資金流入本地市場；強制經(jīng)營者從事

壟斷行為；制定排解、限制競爭的行政法規(guī)。

《反壟斷法》對電信業(yè)的影響

制定《反壟斷法》的目的在于防止和制止來自國內(nèi)外的壟斷行為，維護經(jīng)營者和

消費者合法權益，提高企業(yè)競爭力，保證國民經(jīng)濟健康、持續(xù)、協(xié)調(diào)進展?！斗磯艛?/p>

法》對于我國電信業(yè)最大的意義在于，能實現(xiàn)電信資源優(yōu)化配置，保障電信市場競爭

的公正和有效，提升消費者福利。當前，我國電信市場格局存在嚴峻失橫的狀況，《

反壟斷法》的出臺，對電信業(yè)的沖擊很大，觀念沖擊甚于實質(zhì)影響，其對電信業(yè)的影

響主要表現(xiàn)為以下方面。

規(guī)范電信行業(yè)，為電信重組供應政策依據(jù)

《反壟斷法》規(guī)范電信業(yè)做大做強，為將來的電信重組供應政策依據(jù)。在許多情

況下，基礎電信運營商都處于市場支配地位，特殊是在產(chǎn)業(yè)鏈中處于較強勢支配地位

，這就必需對自己的市場支配地位合法使用。《反壟斷法》禁止了濫用市場支配地位

的七種行為，許多是對規(guī)范基礎電信運營商行為很好的約束?！斗磯艛喾ā分皇菫楦?/p>

爭供應了更多的規(guī)章，確保能夠實現(xiàn)公正競爭，而且即使在寡頭壟斷的市場中，《反

壟斷法》也能發(fā)揮作用。

《反壟斷法》不是反對壟斷狀態(tài)，而是反對壟斷行為，不是限制做大做強，而是

反對依托“大”“強”的不當行為。這實質(zhì)上是對公正市場競爭秩序的愛護和對競爭

效率的促進，是對電信運營商合法經(jīng)營做大做強的鼓舞?！斗磯艛喾ā穼艛嗾弑旧?/p>

并無評判，只是明確具有市場支配地位的經(jīng)營者不得濫用市場支配地位，排解、限制

競爭?！斗磯艛喾ā愤€規(guī)定了掌握經(jīng)營者集中，將會為將來的電信重組提綱政策依據(jù)。

遏制行政壟斷，提高監(jiān)管透亮?????度

《反壟斷法》會遏制電信業(yè)的行政性壟斷，促使監(jiān)管者轉變原有觀念，提高電信

監(jiān)管透亮?????度，樂觀協(xié)調(diào)電信運營商之間、電信運營商與消費者之間的利益問題。行政

性壟斷是政府行政化的資源配置形成的壟斷，在中國經(jīng)濟社會轉型過程中，囿于體制

緣由，行政性壟斷在電信領域比較常見，電信企業(yè)政企不分現(xiàn)象比較普遍，由此導致

了電信企業(yè)并非真正的市場主體。從中國聯(lián)通成立之初原郵電部實行的一系列限制舉

措，到當前電信市場主體多樣化的限制及電信國有資產(chǎn)的保值增值要求導致中國移動

的“一家獨大”，及電信、網(wǎng)通傳出互不競爭協(xié)議的寬帶變相漲價等，無不體現(xiàn)了電

信業(yè)的行政性壟斷。

限制基礎電信運營商的壟斷行為，促進互聯(lián)互通

《反壟斷法》將限制基礎電信運營商的壟斷行為，促使電信業(yè)用互聯(lián)互通遏制壟

斷。在對網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管過程中，歐美等國家有一個聞名的“基礎設施理論”，即

為了避開在下游市場產(chǎn)生排他競爭后果，網(wǎng)絡經(jīng)營者有義務保障競爭者以相同和適當

條件進入網(wǎng)絡?！兜聡娦欧ā泛汀兜聡磳ο拗聘偁幏ā范加蓄愃埔?guī)定。

電信業(yè)如何應對《反壟斷法》

當前，我國基礎電信運營商處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，占據(jù)大部分資源，對于其他產(chǎn)業(yè)

鏈上的合，產(chǎn)生了垂直擠壓的作用，電信業(yè)市場資源迫切需要合理配置已成為業(yè)

界共識。互聯(lián)互通能充分利用社會資源，營造一個相對公正的市場環(huán)境?！斗磯艛喾?/p>

》能限制基礎電信運營商的壟斷行為，促使電信業(yè)用互聯(lián)互通來遏制壟斷。

限制跨國壟斷

《反壟斷法》能限制跨國壟斷，在肯定程度上對外資通信巨頭的進入起到限制作

用?？鐕緯闷湓谑袌鲋械募夹g優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、管理優(yōu)勢，實施

各種限制競爭的行為，《反壟斷法》會對其進行遏制。

當前，在我國電信市場上，外資通信巨頭投資機會比較有限，《反壟斷法》建立

了反壟斷審查和國家平安審查制度，引入外資并購的國家平安審查制度，外資通信巨

頭如若進入我國電信市場必定受到反壟斷審查和國家平安審查，這在肯定程度上能限

制跨國壟斷發(fā)生。

電信監(jiān)管機構應進一步擺正自身定位，提高監(jiān)管透亮?????度，杜絕行政壟斷行為，中

立地處理電信競爭，加強與反壟斷機構和其他相關監(jiān)管者等的協(xié)調(diào)和溝通?！罢?/p>

歸政府，市場的歸市場”。維持電信市場的競爭活力和消費者利益，自由開放的市場

是最有效的手段。

市場的健康競爭是根本，只有當市場消失問題的時候，電信監(jiān)管機構才介入。電

信監(jiān)管機構要“后退一步，站高一步”，不能亂作為，也不能不作為，應當站在中立

的第三方立場來處理競爭關系，而不應做“教練員”，更不能用行政權力限制競爭。

同時，電信監(jiān)管機構對電信運營商的壟斷行為應予準時訂正，加強與反壟斷機構和其

他相關監(jiān)管者等的協(xié)調(diào)和溝通。

電信運營商應樹立反壟斷意識，遵守《反壟斷法》，適時調(diào)整運作思路，杜絕壟

斷行為。在２００７年年初，中國電信和中國網(wǎng)通傳出達成的“互不競爭協(xié)議”，就

屬于《反壟斷法》所規(guī)制的“禁止壟斷協(xié)議”范疇。在《反壟斷法》實施生效后，電

信運營商要嚴格遵守《反壟斷法》，杜絕類似壟斷行為，否則將會擔當相應的法律責

任。從運營商角度看，中國移動在移動通信領域，中國電信、中國網(wǎng)通在局部固網(wǎng)市

場，中國聯(lián)通在Ｃ網(wǎng)數(shù)據(jù)業(yè)務，都具有市場支配地位，《反壟斷法》的實施將對其運

作造成肯定的影響。各運營商需要盡早深化分析，調(diào)整運作思路，否則即使不影響現(xiàn)

在運作，也將影響到將來戰(zhàn)略實施。

《反壟斷法》有待完善之處

未成立統(tǒng)一執(zhí)法機構

《反壟斷法》最大的缺憾在于并未成立直屬于國務院，地位獨立權力統(tǒng)一的反壟

斷執(zhí)法機構。依據(jù)其第１０條規(guī)定，國務院規(guī)定的擔當反壟斷執(zhí)法職責的機構依照本

法規(guī)定，負責反壟斷執(zhí)法工作。由此，《反壟斷法》仍將會維持現(xiàn)有“九龍治水”的

局面，國家發(fā)改委、商務部、國家工商總局等多家政府機構分頭執(zhí)法毫無疑問會影響

《反壟斷法》的效力和權威。

執(zhí)法力度不夠

《反壟斷法》反行政壟斷力度不夠。《反壟斷法》關于行政壟斷的規(guī)定雖然表明

我國立法者對行政壟斷持堅決反對的態(tài)度，且通過第５１條的規(guī)定將反對行政壟斷的

任務交給了各級政府機構，但是，行政壟斷的普遍存在對反壟斷執(zhí)法仍舊構成一個嚴

峻的挑戰(zhàn)。

當前我國處于經(jīng)濟轉軌過程中，盡管市場已經(jīng)基本形成自由競爭局面，但許多以

前直接從國家部委分別出來的行業(yè)壟斷難以根除，政府主導的痕跡明顯。

而且，該法對反行政壟斷的規(guī)定存在模糊和不協(xié)調(diào)之處，反映出明顯的立法博弈

和妥協(xié)痕跡。如《反壟斷法》設專章規(guī)定了反對行政壟斷（第五章“濫用行政權力排

除、限制競爭”），但在總則“壟斷行為”的定義中卻沒有列入行政壟斷，這樣的規(guī)

定明顯表現(xiàn)出法律的不協(xié)調(diào)。此外，盡管明確了行政壟斷的危害，但在法律責任方面

卻沒有實質(zhì)性規(guī)定，只要求上級行政機關賜予行政處分。

規(guī)定有待細化

《反壟斷法》對外資并購的反壟斷審查與國家平安審查還有待進一步詳細化。反

壟斷審查和國家平安審查是不同實質(zhì)類型的審查機制，應當分別依據(jù)各自的法律和規(guī)

則，并應有不同的相應程序支配和機構設置，各司其責。

前者完全基于經(jīng)濟因素的考慮，目的是維護公正自由的市場競爭和愛護消費者的

選擇權，統(tǒng)一適用于全部內(nèi)資和外資企業(yè)的任何反競爭行為；后者則更多基于非經(jīng)濟

因素的考量，反映了國家主權意志和國際政治因素，目的是保障國防及其他影響國家

平安的因素，僅適用于特定狀況下的某些外資企業(yè)（尤其是那些具有外國政府背景的

企業(yè)）的并購行為。我國《反壟斷法》引入外資并購的國家平安審查制度，引起了外

國投資者的廣泛關注。但諸如什么是“國家平安”等一系列相關問題，還有待詳細規(guī)

定。

與行業(yè)監(jiān)管部門之間關系未明確

《反壟斷法》在詳細產(chǎn)業(yè)領域適用上有待細化，反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管之間

的關系需要協(xié)調(diào)。《反壟斷法》的任務是制止壟斷行為，但由于國有大型企業(yè)都有一

個監(jiān)管機構，反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)